한국지방행정연구원

도시공원 타당성조사의 가치추정방법 개선에 대한 연구 본 연구는 도시공원의 가치추정 시 적용되고 있는 조건부 가치측정법(CVM) 및 지 방재정투자사업 타당성조사에서 설문조사 방법을 개선하기 위해 타당성조사의 쟁점을 살펴보고, 일반인 및 전문가 FGI를 통해 현행 방법론의 문제점 및 개선방안을 제 시하는 데 목적이 있다. 특히, 지역주민의 생활권에 입지하여 삶의 질 향상과 밀접하 게 연관된 도시공원의 다양한 가치를 평가하는데 있어 현행 분석방법의 문제점을 확 인하고, 도시공원 관련 지방재정투자사업 타당성조사 결과와 주민의 조성 요구 간 현 실정합성을 높이는 방안을 모색한다. 궁극적으로는 도시공원을 포함한 투자사업 관련 의사결정 과정에서 지방자치단체의 증거기반 정책 형성 및 재정운영의 책임성 확보에 기여하고자 한다. 도시공원은 코로나-19 이후 시민의 여가·휴식·건강 증진 수요가 급격히 증가하며 지방자치단체의 중요한 정책 과제로 자리 잡았다. 그러나 지방재정투자사업 타당성조 사를 포함한 도시공원의 가치추정 연구에서 경제적 가치가 지속적으로 낮게 산정되는 문제가 나타난다. 이는 현행 조건부 가치측정법(CVM) 중심 평가가 도시공원의 공공 재적 특성과 복합적인 가치를 충분히 반영하지 못한 결과이며, 지방자치단체가 체감 하는 정책적 필요성과 경제성 분석 간 괴리를 야기하고 있다. 이에 본 연구는 도시공원의 다양한 가치(기능, 효과)와 국내외 가치평가 사례, 선행연구에서 제시한 방법론 등을 검토하고, 현행 가치추정 방식의 한계를 진단하여 개선 방향을 제시하고자 한다. 먼저 도시공원의 법적 정의, 설치 기준, 기능과 효과에 관한 선행연구, 해외사례를 검토한 결과, 도시공원은 도시계획시설로서 공공재적 속성이 강하면서 사회·환경·문 화적 기능이 복합적으로 결합된 공간임이 확인되었다. 경제적 가치는 사용가치와 비 사용가치로 구분할 수 있다. 도시공원은 시민의 휴양·정서·교육·건강 증진 등 사용가치뿐 아니라 미세먼지 저감, 도심 냉각, 생태 보호, 경관 향상, 지역 상징성 등 다양한 비사용가치를 동시에 갖는다. 복합적인 특징 때문에 도시공원은 단순한 환경적 편익을 넘어 사회·경제적 편익의 총합으로 평가될 필요가 있다. 현행 타당성조사에서는 도시공원의 비사용가치까지 고려하기 위해서 CVM방식을 적용하고 있으나, 공원의 다 기능을 충분히 반영하지 못하는 현실적인 문제가 발생하고 있었다. 국내외 선행연구 검토에서도 도시공원이 지닌 가치는 생태계서비스 관점과 경제학적 관점을 넘나드는 다층적 구조를 지닌 것으로 나타났다. 해외에서는 영국의 LSG(Landscape Supplementary Guidance), Green Flag Award, 미국 Trust for Public Land의 ParkScore Index 등에서 공원의 사회·환경적 기여도를 다차원적으로 계량화하고 있으며, 일본 역시 공원 규모 및 유형에 따라 편익항목을 세분화하여 비용효과분석에 적용하고 있다. 하지만 타당성조사에서는 도시공원사업에 대한 부문 지침이 부재한 상황에서 타당성조사의 일관성 및 형평성을 고려하여 초기에 도입 된 CVM을 계속 적용하고 있다. 사실상 유일한 가치추정 도구로 사용되고 있으며, 공원의 유·무형 가치를 충분히 정량화하기에는 CVM이 갖는 방법론적 한계가 존재하 고, 타당성조사의 시간적·비용적 한계로 인해 설문조사 과정에서의 쟁점도 존재한다. 또한 도시공원 이용자의 체류시간, 활동 유형, 계층별 선호 차이 등이 반영되지 않는 등 도시공원사업의 특성에 비해 단순화된 가치추정이 이뤄지고 있음이 확인되었다. 본 연구는 2017~2024년까지 LIMAC이 수행한 도시공원 관련 타당성조사 사례를 분석하고, 일반인 대상 FGI를 실시하였다. 현행 CVM 적용 과정에서 발생하는 편의와 설문과정에서의 문제점을 분석한 결과는 다음과 같다. 공원 이용에 대한 경험 수준·이해도·설문 난이도 등 설문기법 자체의 한계로 인해 WTP(지불의향금액)가 과소 추정되는 경향이 나타났다. 특히 설문조사에서 제공되는 보기카드의 정보가 일반 국민에게 난해하거나 정보를 충분히 제공하지 못하여, 응답 품질이 저하되고 실제 소비자잉여가 왜곡되는 현상이 확인되었다. 비사용가치의 문항 구성도 구체성이 부족하여 공원의 환경·생태·재난대응 기능이 응답 과정에서 미반영되거나 저평가되는 것으로 나타났다. 또한 공원 규모, 시설 수준, 입지 특성 등에 따라 가치가 달라짐에도, 현행 CVM은 이를 반영할 수 있는 세분화된 설계가 미흡한 것으로 분석되었다. 즉, 공원의 다기능성과 장소성, 이용행태의 다양성 등이 시간, 비용의 한계가 적용된 CVM 단일 방식에서는 구조적으로 반영될 수 없는 문제가 확인되었다. 조건부 가치측정법(CVM) 외 환경재(도시공원) 가치추정에 적용되는 헤도닉접근 법, 여행자비용법, 선택실험법 등도 방법론별 이론적 한계가 존재하였다. 특히, 지방자치단체가 추진하는 도시공원사업의 가치를 추정할 때 발생하는 문제점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 헤도닉접근법은 공원, 교통, 교육환경과 같은 개별 요소가 주택가격에 미치는 영향을 주택가격 분해방식을 통해 간접적으로 공원의 가치를 산정한다. 때문에 주택가격과 연동되어 공원의 가치가 산정되므로 상대적으로 주택가격이 낮은 지역은 과소평가의 우려가 존재하며, 영향권의 범위를 어디까지로 설정하는 것이 타당한지에 관한 논란이 존재한다. 여행자비용법은 목적지에 도달하는 시간에 따라 비 용이 증가하는 원리에 기반하고 있다. 하지만 도시공원은 이동시간이 매우 짧으며, 방문수요함수 자체를 추정하기 어렵다는 현실적인 문제가 있다. 선택실험법은 CVM과 동일하게 비사용가치도 고려할 수 있으나 세부 속성별로 구분하여 WTP를 산정할 만 큼 도시공원의 주요 속성이 존재하지 않는다는 문제점이 있다. 앞서 제기된 설문과정에서의 쟁점과 적용 방법론이 갖는 문제점을 개선하기 위해 본 연구는 일반인 및 전문가를 대상으로 FGI(Focus Group Interview)를 실행하여 도시공원 가치에 대한 인식 차이와 설문 난이도를 점검하였다. 그 결과, 도시공원 가치에 대한 사전 설명의 필요성, 보기카드의 시각적·구조적 개선 필요성, 사업규모·입 지·시설구성에 따른 WTP 변화 반영, 체류시간을 고려한 가치추정의 필요성이 제기 되었다. 응답자들은 현행 설문이 도시공원의 다양한 기능을 충분히 전달하지 못하며, 도시공원이 갖는 특이성에 대한 이해 없이 WTP를 판단하게 되어 응답의 신뢰성이 떨어진다고 지적하였다. 전문가 그룹에서는 공원의 비시장가치가 CVM 방식에서 과 소 추정되는 이론 자체가 갖는 한계를 지적하였으며, 공원의 기능 세분화 및 유형화가 필요하다는 의견이 존재하였다. 이와 같은 논의를 종합하여 본 연구는 단기·중기 개선방안을 제시하였다. 단기 개 선방안은 현행 CVM 방식의 품질을 높이는 방향으로, 보기카드의 체계적 개선(공원 유형·시설·규모·입지에 대한 시각적 설명 강화), 설문지 구성 재정비(사용가치·비사용가치 항목의 분리 및 구체화), 응답자의 공원 가치 인지 수준 향상을 위한 사전정보 제공 등이 포함된다. 중기 개선방안은 CVM 의존에서 벗어나 새로운 가치추정모형을 도입하는 방향으로 도시공원 가치추정 지침 발간을 통한 표준화된 모형 개발의 필요 성, 체류시간 가치를 직접적으로 설문하는 방안을 제안하였다. 본 연구는 도시공원사업의 경제적 가치가 다양하고 광범위하며, 현행 가치분류 체 계에서는 공원의 복합적 가치(기능)가 중복적이고 자의적인 해석이 개입할 여지가 있 어 과소평가의 위험이 존재함을 확인하였다. 도시공원사업의 가치추정 방법 개선은 단순히 타당성조사 결과(B/C)를 높이기 위한 기술적 절차가 아니라 지역사회가 체감 하는 도시공원의 가치를 반영하는 과정이다. 이를 바탕으로 지방자치단체는 투자사업 선택과정에서 판단을 합리화하고 지방재정의 지속가능성을 확보할 수 있다는 정책적 의의가 존재한다. 특히, 지방재정투자사업은 공공성과 지역 특화적인 사업의 추진, 지 역민의 활발한 이용이 중요하기에 도시공원의 공공재적 가치와 복합적인 기능이 정책 의사결정 과정에 반영되기 위해서는 가치추정 방법의 개선이 필요하다. 본 연구는 도시공원 가치추정 과정에서 발생할 수 있는 유의사항을 설문과정에서 의 문제점과 방법론이 갖는 문제점으로 구분하고, 일반인과 전문가의 간극을 인터뷰를 통해 확인했다는 점에서 의의가 있다. 도시공원사업의 가치추정 시 진술선호에 근 거한 체류시간 조사 방식 적용과 같은 새로운 기준을 제시함으로써 지방자치단체의 도시공원 조성 정책과 타당성조사 결과 간 정합성을 강화하고, 정책의 실효성을 높이 는 기반을 마련하고자 노력하였다. 본 연구결과를 바탕으로 향후 더욱 진일보한 개선 방안이 제시되고 도시공원 부문 지침이 개발될 수 있는 기반을 조성한 것으로 연구의 의의를 대신한다.

기타2025

김남주, 문소영

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에이지테크 중심의 지역 고령친화산업 육성 전략 2024년 말, 우리나라는 65세 이상 인구 비중이 20%를 넘어서며 초고령사회에 진입하였다. 이는 고령사회 도달 이후 7년 만에 이루어진 결과로 향후 생산가능인구 감소, 돌봄인력 부족, 복지재정의 부담 증가 등 지속가능성을 위협하는 구조적 요인들을 동시다발적으로 증폭시키고 있다. 이러한 변화는 중앙정부뿐 아니라 지역 차원에서도 사회·경제 전반에 걸친 대응과 구조재편을 요구하고 있다. 정부는 국정과제를 통해 「지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄」을 추진하고 있으며, 2026년 시행 예정인 「의료요양 등 지역돌봄 통합지원법」은 지방자치단체가 지역 기반 돌봄체계의 핵심 주체로 자리 잡도록 하는 제도적 전환점이 될 전망이다. 그러나 지역 기반 돌봄체계는 단순히 서비스 공급체계를 개선하는 것만으로는 목표를 달성하기 어렵다. 특히, 지역사회의 심화하는 돌봄 인력 부족 문제와 늘어나는 복지서비스 수요를 근본적으로 해소하기 위한 대응책이 마련될 필요가 있다. 에이지테크는 디지털 첨단기술을 접목하여 고령자의 건강·주거·이동·사회참여 등 전반의 삶의 질을 제고하기 위한 산업으로서 초고령사회 서비스 제공의 효율성 제고하고 돌봄인력 부담을 완화하기 위한 대안으로 주목받고 있다. 특히, 베이비붐 세대가 본격적으로 고령층에 편입되면서 에이지테크 산업의 수요층이 점차 형성되고 있고 산업의 성장 가능성도 점차 증가하고 있다. 에이지테크 산업은 다른 산업과 달리 수요자 지향적이고 융합적인 특성이 있고, R&D, 실증, 사용성 평가, 인증, 보급, 피드백이 순환적으로 이루어지는 전주기적인 접근이 필요하다. 이러한 구조는 지역의 산업생태계, 고령층 수요 특성, 디지털 역량 등 지역별 조건에 따라 성과가 크게 달라지기 때문에, 지역 차원의 산업정책과 복지정책을 통합적으로 설계하는 접근이 필수적이다. 따라서 현재 중앙정부의 획일적이고 협소한 정책과 지역 간 격차를 반영하기 어려우며, 지방자치단체 차원의 체계적인 진단에 근거한 전략적인 육성 전략이 요구되고 있다. 이에 따라 본 연구의 목적은 지방자치단체가 에이지테크를 중심으로 지역 특성에 부합하는 고령친화산업을 전략적으로 육성할 수 있는 정책 방향과 실행전략을 제시하는 데 있다. 이를 위해 정부의 5대 에이지테크 중점분야를 중심으로 전국 17개 시·도의 산업 전문화 수준과 디지털혁신생태계를 계량적으로 분석하고 사례분석과 전문가 자문을 수행하여 지방자치단체에서 지역 특성을 체계적으로 진단하고 육성하기 위한 전략을 제안하고자 한다. 이때, 분석 틀은 지방자치단체가 고령친화산업을 육성하기 위한 핵심적인 요소에 초점을 맞추어 전문화와 기술혁신, 제도 및 추진체계, 산업생태계 구축 인프라, 초기수요 창출 및 보급 등 네 가지 분석 틀을 설정하였다. 제2장은 에이지테크 산업의 개념과 특성을 정립하고, 초고령사회 도래에 따른 산업적 변화 동인을 분석함으로써 연구의 분석 틀을 구축하는 데 목적이 있다. 먼저, 에이지테크의 개념을 정리하고 수요지향적이고 융합적이며 전주기적인 차별성을 도출하였다. 이어서 인구구조 변화와 초고령사회 진입이 지역경제와 산업 육성체계에 미치는 구조적 영향을 검토하고 지역혁신체계, 산업클러스터, 산업생태계 관점에서 이론적 논의를 분석함으로써 지역 단위 에이지테크 육성 전략 수립에 필요한 핵심 요소를 정리하고 분석 틀을 정립하였다. 나아가, 선행연구 분석과 국내외 법제도 및 정책 동향 검토를 통해 복지 중심 접근의 한계, 지역 단위 전략의 미흡, 전주기 생태계의 부재 등의 한계를 확인하고 실태분석을 위한 토대를 마련하였다. 이를 통해 세 가지의 시사점을 도출하였다. 첫째, 초고령사회에서는 단순 복지 중심의 고령친화산업을 넘어 디지털 기술 기반의 에이지테크 산업으로의 고도화가 필수적이며, 베이비붐 세대의 고령층 유입은 새로운 시장 형성의 기회가 되고 있다. 둘째, 고령친화산업은 지역 생활권과 수요 특성에 밀접하게 기반하는 산업으로 고령층의 실제 데이터 기반 수집, 실증, 사업화가 지역 단위에서 유기적으로 작동하는 전주기 생태계 조성이 중요하다. 셋째, 현행 법·제도와 추진체계는 복지에 초점을 맞추며 산업과 기술 측면의 정책 체계와 연계가 미흡하므로, 범부처 협업과 중앙–지방의 역할 분담을 포함한 제도 및 거버넌스 기반 재정비가 필요하다. 이러한 논의는 이후 장에서 지역별 산업역량 분석과 실태분석을 위한 토대를 제공한다. 3장에서는 정부가 제시한 5대 에이지테크 분야를 중심으로 17개 시·도의 역량을 전문화 기반과 디지털혁신역량으로 구분하여 분석하여 어느 지역이 어떤 분야에서 강점과 취약점을 가지고 있는지, 향후 어떤 방향의 전략적 선택과 집중이 필요한지를 분석하였다. 분석은 전문화 측면에서 특화도 분석과 디지털 혁신생태계 측면에서 지식의 투입, 중개, 창출 역량 분석을 수행하였다. 분석 결과, 에이지테크 산업의 규모는 1% 미만으로 아직 작은 수준이며, 기업의 규모 역시 작은 특성을 보인다. 그러나 입지계수 분석을 통해 살펴보면 수도권 외에도 분야에 따라 특화도가 높은 지역에 다수 존재하는 것으로 나타났다. 또한 디지털혁신생태계 역량은 전반적으로 수도권과 주요 광역시의 역량이 도 지역에 비해서 높은 경향이 나타나지만 이는 모든 분야에 적용되지 않으며, 개별 중점분야에 따라서 지역별 디지털혁신역량은 차별적으로 나타났다. 에이지테크 산업에 대한 특화도와 디지털혁신역량 분석 결과를 종합하여 시·도별 에이지테크 산업역량을 네 가지 유형으로 분류하고 이에 따른 시사점을 도출하였다. 에이지테크 산업은 전체 산업에서 비중은 작고 소규모 기업 중심으로 운영되지만, 5대 분야별·지역별 특화도와 디지털혁신역량을 교차해 보면, 지역에 따라서 상이한 강점과 약점을 지닌다. 이는 에이지테크를 단순히 전국 차원에서 획일적으로 육성할 산업이 아니라 지역별 비교우위와 디지털 역량에 근거하여 선택과 집중이 필요한 산업임을 시사한다. 특히 일부 지역은 특정 분야에서 전문화 기반은 강하지만 디지털혁신역량이 취약하고, 반대로 일부 지역은 디지털 기반은 있으나 산업 특화도가 낮은 지역도 존재하므로 지역별로 서로 다른 처방이 필요할 것으로 보인다. 4장에서는 사례지역 분석과 전문가 의견수렴을 통해 지방자치단체 차원에서 고령친화산업 정책이 실제로 어떻게 추진되고 있고, 지역 여건에 부합하는 에이지테크 중심의 산업 고도화를 위해 어떤 한계와 과제가 존재하는지를 종합적으로 진단하였다. 이를 위해 지자체 차원에서 고령친화산업 정책을 주도적으로 육성 중인 광주광역시와 전북특별자치도에 대한 사례분석을 수행하고, 중앙과 지자체 단위 실무자와 연구자를 대상으로 서면조사를 수행하였다. 이를 통해 정량 분석으로 파악하기 어려운 지역 현장의 작동방식과 정책 추진 과정의 애로사항을 입체적으로 살펴보았다. 실태분석 결과, 사례지역은 지역의 여건에 따라 중점분야 선정 방식과 전략적 접근이 차이를 보이는 것으로 나타났다. 광주는 기존 주력산업과의 융합을 통해 에이지테크 고도화를 모색하고 있고, 전북은 취약한 산업기반을 보완하기 위해 외부 역량을 끌어오는 외생적 전략을 취하고 있었다. 이러한 차이는 중점분야 선정에 있어 단순히 정책적인 트렌드를 따라가기보다 에이지테크 산업 육성을 둘러싼 지역 내부의 수요와 공급 측면의 여건을 바탕으로 전주기 가치사슬을 직접 설계하고 조정할 수 있는 분야를 전략적으로 선정할 필요가 있다는 것을 의미한다. 둘째, 산업생태계 측면에서 광주는 고령친화산업지원센터를 광주테크노파크에 위탁하여 산업과 복지 측면의 통합적인 생태계 형성을 시도하고 있고, 전북은 고령친화산업복합단지를 통해 부처별 기능을 통합하는 전주기 생태계 구축을 도모하고 있었다. 그럼에도 지역 차원에서 기술개발–실증 이후에 상용화와 보급을 연결하는 구조가 미약하며, 공공급여 의존, 공급자 중심 구조, 실증과 보급 간 단절 등의 공통된 한계가 확인되었다. 제도·거버넌스 측면에서는 광주가 조례 기반의 지원센터 운영과 권역센터 지정 등을 통해 비교적 명확한 컨트롤타워를 갖춘 반면, 전북은 특별법을 통한 산업입지 조성 등 제도적 기반의 안정성이 강점으로 나타났다. 그럼에도 고령친화산업 육성은 복지정책의 하위 영역에 머물러 산업·기술 정책과의 연계가 제한적이었으며, 이에 따라 권역별 혁신센터를 지역 기반 개방형 혁신플랫폼으로 재구조화할 필요성이 제기되었다. 마지막으로 초기수요 창출 측면에서는 사례지역 모두 실증 이후 지역사회 복지체계와 연계된 보급전략이 부재하여, 에이지테크 제품·서비스가 시장에 안착하지 못하는 구조적 문제가 확인되었다. 이에 대해 전문가들은 지역사회 돌봄 및 복지체계와 연계하여 지역 차원에서 공공수요 기반의 초기시장 형성을 지원하기 위한 수단이 필요하다는 의견을 제시하였다. 이렇듯 고령친화산업 정책이 지역에서 작동하기 위해서는 중점분야 선정, 산업생태계 구축, 제도·거버넌스 정비, 초기수요 창출 및 보급이 유기적으로 결합된 전략이 필요함을 보여주며, 이러한 통합적 접근이 지역 단위 에이지테크 산업 육성의 핵심이라는 점을 강조한다. 제5장에서는 지역 차원에서 에이지테크를 중심으로 고령친화산업을 체계적으로 육성하기 위한 기본방향을 설정하고, 실행전략과 제도개선 과제를 제안하였다. 기본방향으로 첫째, 지역 차원의 체계적인 산업생태계 진단 및 육성 전략 수립, 둘째, 복지와 산업의 통합적인 연계, 셋째, 에이지테크 기반의 디지털 전환과 지속가능한 혁신생태계 조성, 넷째, 공공과 민간 협업에 기반한 시장 성숙 및 수요 기반 창출을 제안하였다. 또한 에이지테크 중심 지역 고령친화산업 육성을 위한 추진과제로는 첫째, 지역별 에이지테크 전문화 기반 구축, 둘째, 에이지테크 전주기 통합지원 인프라 구축, 셋째, 다층적인 협업을 위한 추진체계 재구성, 넷째, 지역의 수요 특성을 고려한 시장 창출 및 보급 활성화를 제시하였다. 나아가, 제도개선 과제로는 에이지테크의 법률적 정의와 범위 규정, 지자체 단위 종합계획 수립과 국가계획과의 연계를 제시하였다.

기타2025

양원탁, 이원도

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생활인구 소비 특성에 기반한 인구감소지역 경제 활성화 전략 연구 전국적인 인구감소는 지역의 소비 기반과 산업 생태계를 위협하는 문제로 이어지고 있다. 특히 고령화와 정주인구의 지속적 유출이 복합적으로 진행되는 인구감소지역에서는 기존의 정주인구 중심 성장 전략이 한계에 도달하고 있으며, 이에 따라 거주 여부와 관계없이 일정 기간 지역에 머물며 소비와 활동을 통해 경제에 기여하는 생활인구가 새로운 성장 동력으로 주목받고 있다. 본 연구는 이러한 문제의식 아래, 인구감소시대에 직면한 지방정부가 지역경제의 지속가능한 활력을 확보하기 위한 현실적 대안으로 생활인구 소비에 주목하였다. 본 연구는 기존 연구들이 생활인구를 단순히 ‘얼마나 머무는가’를 파악하는 행정적 지표로 다뤘던 것과 달리, 생활인구를 지역경제의 활력을 만들어내는 실제 경제 주체로 보고 분석했다는 점에서 차별성을 지닌다. 생활인구의 소비를 지역의 소득, 고용, 산업 구조에 영향을 미치는 핵심 요인으로 보고, 이를 지역경제 전략 수립의 중심 축으로 재해석하였다. 이를 위해 2024년 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 생활인구 현황과 카드 소비 데이터를 분석하였다. 생활인구 소비 특성과 경제적 기여도를 중심으로 지역을 유형화함으로써, ‘어떤 소비 주체가 지역경제에 주된 영향을 미치는가’라는 질문에 실증적으로 답하고자 하였다. 또한 도출된 유형별 특성에 기반해 경제 활성화 전략을 제시함으로써, 지방자치단체가 지역의 여건에 맞게 현실적으로 적용할 수 있는 정책 대안을 도출하는 것을 목표로 하였다. 아울러 제도 개선 방안을 함께 제시하여, 지방자치단체가 이러한 맞춤형 전략을 보다 수월하고 효율적으로 추진할 수 있도록 지원하는 것을 연구의 또 다른 지향점으로 삼았다. 본 연구는 분석에 그치지 않고, 그 결과를 실제 정책 실행과 연계할 수 있는 방향으로 제시했다는 점에서 실천적 연구로서 의미가 있다. 제2장은 인구감소시대 지역경제를 활성화하기 위한 전략적 패러다임 전환을 다루며, 생활인구 개념이 등장하게 된 배경과 그 정책적 의미를 설명하는 데 초점을 맞추었다. 기존의 생산 중심 지역경제 성장 전략이 인구감소와 고령화로 한계에 봉착한 현실을 짚고, 지역의 성장 동력을 소비에서 찾아야 할 필요성을 제시하였다. 소비 활동이 지역 내 소득과 고용을 유발하는 주요 경로임을 밝히며, 소비 중심 접근의 중요성을 이론적으로 검토하였다. 이어서 인구감소에 대응하기 위한 정책 변화의 흐름을 살피며, 우리나라에서 생활인구 개념이 형성되고 확산된 배경을 설명하였다. 더불어 생활인구 관련 연구 동향을 검토하여, 현재까지 이루어진 연구가 주로 생활인구의 통계적 산출과 이동 패턴 분석에 초점을 맞추고 있음을 확인하고, 이러한 연구들이 생활인구의 공간적 분포와 시간적 변동 특성을 규명하는 데 일정한 성과를 거두었음을 검토하였다. 또한 인구감소지역에서 추진 중인 생활인구 유입 전략의 현황을 분석한 결과, 대부분 지역이 관광 활성화나 축제 개최, 워케이션 프로그램 등 공통적인 전략을 추진하고 있으나, 지역 고유의 자원과 문화적 특성을 반영한 차별화된 접근이 여전히 부족한 것으로 나타났다. 이에 따라 향후에는 지역 맞춤형 유입 전략과 주요 소비 주체에 집중한 소비 활성화 정책을 병행하여, 생활인구의 소비 활동이 지역 내 경제 순환으로 이어질 수 있는 체계를 구축해야 함을 제안하였다. 특히 본 연구는 기존의 생활인구 연구가 행정적·기술통계적 분석에 머물렀던 한계를 넘어, 생활인구를 지역경제 구성 요소로 해석했다는 점에서 차별성을 지닌다. 즉, 소비가 지역경제의 성장 요인으로 작동한다는 이론적 틀을 바탕으로, 인구감소지역의 생활인구 소비 구조를 경제적 맥락에서 통합적으로 분석하고, 그 결과를 정책 설계와 실행 전략의 수준까지 확장하였다는 점에서 의의가 있다. 생활인구의 구성과 소비 패턴은 연령, 체류 형태, 방문 목적 등 인구적 요인뿐 아니라 지역적 요인과 계절적 요인에 따라 달라진다. 이에 제3장에서는 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 생활인구의 소비 행태를 ‘인구’, ‘공간’, ‘시간’ 등 세 측면에서 입체적으로 분석하였다. 이러한 접근을 통해 누가 소비를 주도하는지, 어떤 지역적 특성이 업종별 소비를 강화하는지, 언제 수요가 집중되는지를 종합적으로 파악함으로써 인구감소지역 생활인구 소비 구조를 데이터를 토대로 구체적으로 파악하고 정책 설계에 활용할 수 있는 기초자료를 마련하고자 하였다. 먼저 인구적 요인에 따른 소비 특성(제1절)에서는 생활인구의 세부 속성별로 소비 수준과 업종별 지출 구조가 달랐다. 체류인구 중 고령층(65세 이상)의 1인당 소비액이 청년층과 중장년층보다 높았으며, 이는 보건의료 지출이 총소비를 견인한 결과로 분석되었다. 또한 체류 기간이 짧은 단기 방문객보다 장기 체류 및 실거주 인구의 소비가 지역 내 안정적인 수요를 형성하고 있었고, 체류 목적별로는 장기 실거주 인구가 지역경제에 지속적으로 기여하는 주요 소비 주체로 확인되었다. 지역에 따른 소비 특성(제2절)에서는 체류인구 소비를 기준으로 업종별 대표 소비 지역을 도출하여, 어떤 지역적 요인이 특정 업종의 소비를 강화하는지를 분석하였다. 예를 들어, 음식 업종 소비가 높은 경북 울릉군은 상대적으로 높은 물가 수준과 외식 의존도, 숙박 중심의 관광 구조가 결합되어 음식 소비 비중이 높게 나타났다. 전남 담양군은 짧은 기간 체류하는 관광객이 식도락을 중심으로 소비를 집중하는 패턴을 보여 음식 업종 소비가 높게 나타났다. 이러한 분석결과는 지역 산업 구조와 인프라가 업종별 소비 집중도를 결정짓는 요인임을 보여준다. 또한, 등록외국인의 소비가 집중된 지역을 함께 분석함으로써, 외국인 역시 지역 내 소비를 창출하는 중요한 생활인구임을 확인하였다. 마지막으로, 시기에 따른 소비 변화(제3절)에서는 계절성과 명절 등 시기적 요인에 따라 소비가 다르게 나타났다. 겨울철(1월, 12월)에는 실거주 인구 중심의 보건의료·교통 소비가 증가했고, 리조트 이용 등 숙박 지출도 확대되었다. 반면, 봄·여름철(5~7월)에는 외식과 문화·여가 소비가 증가했으며, 여름휴가철(8월)에는 숙박과 운송교통 지출이 집중되었다. 추석 명절(9월)에는 귀향과 선물 구입으로 인한 소매 소비가 일시적으로 증가하였다. 제4장은 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 한 생활인구의 정량 분석 결과를 토대로, 요인분석(factor analysis)과 군집분석(cluster analysis)을 적용하여 지역을 네 가지 유형으로 분류하고 각 유형의 소비 구조와 의미를 도출하였다. 분석에는 생활인구의 규모, 소비 규모, 소비의 경제적 파급력 등 다양한 변수가 활용되었으며, 요인분석을 통해 변수 차원을 축소한 후 이를 바탕으로 군집분석을 실시하였다. 그 결과, 89개 인구감소지역은 생활인구 소비의 구조적 특성을 기준으로 네 가지 유형으로 분류되었다. 군집 1은 ‘휴가철 단기 관광소비 의존지역’으로, 계절적 관광 수요에 의존하며 외부 방문객 중심의 단기 체류형 소비가 지배적이다. 숙박·음식업 등 관광 관련 업종에 소비가 집중되는 반면, 지역 내 소비의 환류 효과가 낮아 구조적 취약성을 지닌다. 군집 2는 ‘반복방문형 당일 여가소비 지역’으로, 대도시 접근성이 높아 재방문을 동반한 음식·문화·레저 소비가 활발하게 이루어진다. 주민등록인구 대비 체류인구 비율이 높고, 반복적 여가 소비가 지역경제의 지속적 활력을 유지하는 기반이 된다. 군집 3은 ‘정주 및 장기체류 생활소비 지역’으로, 주민등록인구와 장기 체류인구가 소비의 중심을 이루며, 소매·보건의료·운송교통 등 생활밀착형 업종에서 소비가 집중된다. 안정적인 소비 구조를 보이지만 외부 유입에 따른 성장 잠재력은 상대적으로 제한적이다. 군집 4는 ‘다세대 생활소비 준중심지’로, 인근 배후 지역의 소비 수요를 흡수하며, 음식·소매·보건의료 등 다양한 업종이 균형적으로 활성화된 지역이다. 광역 생활권의 중간 결절점으로서 기능하며, 지역 간 소비 연결성을 높이는 역할을 수행한다. 따라서 생활인구 정책은 단순히 인구 유입 확대를 목표로 하기보다, 각 지역의 유형별 특성에 맞는 주요 소비 주체를 설정하고, 이들의 소비 활동이 지역경제 내부에서 지속적으로 환류되도록 하는 체계를 구축하는 방향으로 전환될 필요가 있다. 제5장에서는 생활인구의 소비 특성에 기반하여 세분화된 인구감소지역의 유형을 바탕으로 각 유형별 대표 사례를 통해 지역의 소비구조 및 체류·정주 특성을 ‘체류형 소비 중심형 - 생활형 정주 중심형’의 스펙트럼 속에서 실증적으로 분석한다. 사례지역은 제4장의 군집분석 결과를 토대로, 각 군집의 대표성을 갖는 지자체 중 체류인구 및 생활인구 1인당 소비액, 소비 구조의 다양성, 계절적 편차, 정주 및 재방문 인구의 비중 등을 종합적으로 고려하되, 강원권, 충청권, 전라권, 경상권 등 권역별로 안분하여 선정한다. 전형적인 계절성 관광지 특성을 갖는 군집 1의 경우 청년층의 비중이 높은 강원 양양군을, 봄·가을 반복방문형 당일 나들이 집중지역 특성을 갖는 군집 2의 경우 소매 업종의 소비액이 많은 충남 부여군을, 정주형 장기체류 생활소비지역 특성을 갖는 군집 3의 경우 문화·여가 업종의 소비액이 많은 전북 고창군을, 평일 다세대 준중심지역의 특성을 갖는 군집 4의 경우 생활인구 인당 소비액이 가장 많은 경북 안동시를 선정해 심층 사례를 분석하고, 유형별 지역 맞춤형 생활인구 소비 활성화 전략을 제시한다. 제6장에서는 생활인구 소비를 기반으로 지역경제를 활성화할 수 있는 전략추진의 기본방향을 설정하고, 유형별 맞춤형의 지역경제 활성화 전략을 도출하고 이러한 지방자치단체의 전략을 지원하기 위한 중앙과 지방의 제도적인 개선방안을 제안하였다. 먼저 생활인구 소비 기반 지역경제 활성화 추진 전략은 첫째, 생활인구 유입의 경제적인 효과 연계를 강화하고, 둘째, 주요 소비 주체 중심의 선택과 집중을 통한 지역 맞춤형의 전략을 추진할 필요가 있으며, 셋째, 실제 데이터 기반의 객관적인 전략을 수립할 필요가 있다. 지방자치단체가 정주인구에 국한하지 않고 생활인구를 좀 더 적극적으로 유치하고, 더 나아가 지역이 주도하여 산업 생태계 전환 및 지역경제 활성화를 도모할 수 있도록 하려면 인구감소방지대책의 일환으로 포괄적 규정에 그친 「인구감소지역 지원 특별법」 제5장과 별도로 생활인구에 적용되는 조문을 신설할 필요가 있으며, 현 지방자치단체의 조례에서도 생활인구와 지역경제 활성화 등에 관한 사항을 연계하는 조항을 신설하고 생활인구 제도 활성화를 도모해 나갈 필요가 있다. 또한 지역의 생활인구 소비 활성화 노력이 보상받을 수 있도록 재정적인 인센티브를 강화해 나갈 필요가 있다. 마지막으로, 제7장에서는 연구결과를 종합하고 연구의 한계와 후속 연구과제를 제안하였다.

지역발전2025

김민영, 박진경

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지방자치단체 가용재원 실태분석 및 활용 제고방안: 중앙-지방 재정관계를 중심으로 지방자치가 30년을 운용하면서 지방재정의 규모가 20배 증가하였는데도 불구하고 아직까지 지방자치단체가 어느 규모 및 어느 수준의 재정여력이 필요한지에 대한 논의는 간과되어 왔다. 재정분권론자는 지방자치 30년 동안 주민들의 삶의 질을 고양하기 위해서는 지방재정분권이 필요하고, 재정분권이 되면 지방자치단체의 재정운용의 자율성이 높아지게 되어 결국 지방자치단체가 주민을 위한 재정사업을 할 것이라는 주장하고 있다. 반면 재정집권론자는 지방자치단체는 예산극대화 행태에 의해서 예산집행의 비효율성이 나타나고 현재 지방자치단체의 재정규모는 부족하지 않다는 주장하고 있다. 결국, 두 주장은 새로운 정부가 들어설 때마다 재정분권의 정책으로 국세-지방세 비중을 8:2에서 7:3 또는 6:4의 확대 및 보통교부세의 법정률 인상의 세입분권과 국고보조금사업의 개선이라는 세출분권이 이슈가 되어왔다. 두 주장의 기저에는 과연 지방자치단체가 이익극대화 집단이건 주민을 위한 집단이건 간에 과연 지자체가 주민들의 삶의 질을 고양하기 위한 자율적인 재원을 소유하고 있는지에 대한 답이 전제되어야 함에도 아직까지 연구가 정교화되지 못하고 있었다. 이에, 본 연구는 두 주장의 기저에 있는 지방자치단체 재정의 충분성에 대해서, 가용재원의 개념을 토대로 이론적 측면과 실증적 측면에서 분석하였다. 주요 분석 결과는 다음과 같다. (1) 가용재원의 개념과 범위 도출 지방자치단체의 가용재원의 개념과 범위를 이론적 논의를 통해서 의미를 구체화하였고, 실무적으로 중요한 가용재원의 개념과 의미가 무엇인지를 보여주었다. 가용재원의 개념과 범위는 접근에 따라 다르지만, ① 사전적 가용재원(재정자립도 재정자주도), ② 운용 가용재원(재정 운용 자율재원), ③ 사후적 가용재원(순세계잉여금)으로 분류된다. 이 중에서 중앙-지방 간 재정관계에서 3년의 예산주기로 볼 때 ② 운용 가용재원은 이 중앙-지방 간 재정관계에서 중요한 가용재원으로 판단하였다. 그 이유는 사전적으로 재정자립도와 재정자주도의 제약 내에서 국고보조사업의 세출구조 내에서는 재정운용의 자율성이 요구되고, 이는 재정운용의 가용재원에 의존되기 때문이다. 따라서, 본 연구에서는 가용재원의 범위를 ② 운용 가용재원으로 좁혀서 이를 “본 연구의 가용재원”이라는 표현으로 가용재원을 정의하였다. (2) 가용재원 모델 설립 둘째, 기존의 가용재원을 측정하는 산정방식을 개선하여, 지방자치단체의 실질적인 재량지출의 가용재원을 추출하여 본 연구의 가용재원모델을 수립하였다. 기존 조기현(2015), 김성주 외(2022), 행안부 모델의 한계를 극복하고, 지자체의 재량지출의 측정 타당성을 높였다. 기존 모델은 지자체의 최근 예산 통계목을 반영하지 못했고, 지자체 유형별(광역, 기초 시·군, 구) 이전재원 활용에 대한 차이를 반영하지 못했다. 이에 지자체는 중앙-지방 간 재정관계에서 이전재원에 대한 자체 “조례”를 설정하여 재량지출보다는 의무지출이 증가하였다는 점을 간과하여 기존 가용재원 모델로 가용재원 비율을 추정한 결과, 가용재원이 현실을 반영하지 못한다는 점을 밝혔다. 이를 토대로 본 연구의 가용재원 모델에서는 측정타당성을 높이기 위해 5단계의 기준을 통해 규모를 추정하였다. 이 과정에서 기존 가용재원 모델의 한계를 극복할 수 있는 추정방법을 활용하였다. 가용재원을 측정하는 과정에서 특광역시, 기초시군, 자치구의 기능과 역할에 따라 가용재원의 의미가 달리 적용될 수 있다는 시사점을 도출하였다. 즉, 가용재원은 광역본청, 자치구보다는 기초시군에게 더 필요한 지표라는 점이다. 또한, 현실에서 반영될 수 있는 지자체의 예산행태를 반영하는 가용재원의 비율을 도출하였다. (3) 가용재원 모델의 유용성 추정된 가용재원을 통해서 사전적 가용재원 (재정자립도와 재정자주도)와 관계를 통해서 지방자치단체의 가용재원의 실태가 어떻게 분포되어 있는지를 기술하였다. 분석결과, 재정자립도보다 가용재원비율이 낮은 지자체, 재정자립도와 재정자주도 사이에 있는 지자체가 있다는 점을 알게 되었다. 지방자치단체가 자체세입과 이전재원을 통해서 의무지출을 집행하고 재량지출의 수준을 보여주는 근거가 되었다. 또한, 교부세 부족분과 가용재원금액의 차이를 통해서 교부세가 기준재정수요를 충족하기 위해서는 가용재원금액을 늘릴 필요가 있다는 점을 보여주었다. 또한, 지자체의 가용재원의 분포를 통해서, 세입-세출의 영향분석을 실증분석을 통해 밝혔다. 통계분석 결과, 자체세입과 이전재원(교부세)의 확대를 통해 지방자치단체의 가용재원비율을 증가될 수 있다는 점을 밝혔다. 또한 지방자치단체의 세출구조분석을 통해 지자체 그룹별로 국고보조사업이 전 분야에 걸쳐 유사하게 수행되고 있다는 점을 보여주었다. 본 연구에서는 가용재원 모델을 지자체의 자율성의 상태를 진단하고 분석함으로써 중앙-지방 간 재정관계에서 세입차원과 세출차원에서 정책적 시사점을 제시하였다. 세입차원에서는 교부세의 확충을 통한 지자체의 세입 자율성을 높이는 방안으로 교부세 법정률 인상을 제시하였고, 세출차원에서는 국고보조사업의 구조적 개편과 협약을 통한 성과지향적인 국고보조사업의 개편이 필요하다는 점을 강조하였다.

지방재정2025

전성만, 전영준, 황해동

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지방자치단체 재정 지출 시점(timing)이 지역경제 활성화에 미치는 영향 연구 본 연구는 지방자치단체 재정지출의 시점(timing), 특히 상반기 재정 집행 정책이 지역경제 활성화에 미치는 영향을 정량적·정성적으로 규명하고, 현행 제도운영 과정에서 드러나는 구조적 제약 요인을 진단함으로써 실효성 있는 제도개선 안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이는 기존 연구가 재정의 총량적 확대나 연중 집행률 자체에 초점을 두어 온 관행에서 벗어나, 실제 정책효과를 좌우하는 ‘언제’ 지출하느냐라는 시간적 요소에 주목함으로써 지방재정 정책의 실효성과 현장 적합성을 종합적으로 평가하려는 시도이다. 연구의 목적은 세 가지로 요약된다. 첫째, 상반기 재정 집행이 지역경제(GRDP·민간 소비·골목상권)에 유의미한 영향을 미치는지 실증적으로 검증하는 것이다. 둘째, 그 효과가 수도권/비수도권, 재정여건, 소비성·투자성 등 이질적 조건에 따라 어떻게 달라지는지 분석함으로써 정책효과의 비대칭 구조를 식별하는 것이다. 셋째, 현장에서 집행을 수행하는 지방자치단체의 재정·회계·사업부서 실무자의 경험을 심층적으로 분석하여, 제도의 실행력을 약화시키는 구조·절차·행정적 제약을 실증적으로 파악하고 제도 개선의 근거로 활용하는 것이다. 이러한 목적을 위해 본 연구는 2016~2024년 17개 광역(기초 합산)단위 패널데이터를 활용한 정량분석과, 실무자 인터뷰(FGI)를 통한 정성분석을 병행하였다. 구체적으로 제2장 이론적 배경에서는 재정지출의 시점과 정책효과를 둘러싼 주요 이론을 정리하였다. 케인즈주의와 뉴케인지안 이론은 경기하강기 초기에 신속 집행된 재정의 승수효과가 더 크다는 점을 강조하는 반면, 리카디안 등가정은 향후 조세부담 증가에 대한 기대가 소비를 위축시켜 효과를 상쇄할 수 있음을 지적한다. 또한 지출 구조별 특성(자본지출의 지연성·이전지출의 즉시성)이 정책효과의 시간적 패턴을 결정한다는 논의 역시 중요하게 다뤘다. 아울러 지역경제의 구조적 제약을 설명하는 Peterson(1981)의 도시한계론을 한국 지방정부 맥락에 적용하여, 재정자율성 부족·중앙집중적 권한 구조·복지정치 확대·사업의 행정 절차 지연과 같은 한국적 구조적 제약 요소가 상반기 집행의 실효성에 영향을 준다는 점을 이론적으로 정리하였다. 제3장에서는 상반기 집행과 관련된 제도운영 현황을 분석하였다. 한국의 재정 시스템은 편성–배정–계약–집행–지급 단계 전반에 걸쳐 행정적 시차(administrative lag)가 내재되어 있으며, 국고보조금과 지방교부세의 분기별 자금배정 구조, 연초 편성 일정의 제약, 연내 집행률 관리체계 등으로 인해 상반기 집행은 구조적으로 쉽지 않은 환경에 놓여 있음을 확인하였다. 제4장 상반기 재정 집행이 지역경제 활성화에 미치는 실증분석 결과, 첫째, 상반기 재정 집행은 지역경제 전체를 기준으로 GRDP에 안정적이고 유의한 긍정 효과를 미치는 것으로 나타났다. 상반기 집행액이 1% 증가할 경우 GRDP는 약 0.29% 증가하는 것으로 분석되었으며, 이는 상반기 집행이 지역경제의 총량적 성장에 일정한 역할을 수행함을 시사한다. 둘째, 신용카드 소비는 전체 표본에서는 통계적으로 유의한 효과가 나타나지 않았으나, 재정자립도가 높은 지역이나 수도권 등에서는 상반기 집행이 민간 소비로 전이되는 경향이 뚜렷해지는 것으로 나타났다. 이는 소비 효과가 전 지역에서 균일하게 발생하기보다는, 지역의 재정여력·시장규모 등 구조적 여건에 따라 차이를 보인다는 점을 의미한다. 셋째, 순창업 수(골목상권)는 평균적으로 유의한 정(+)의 효과가 나타났으며, 상반기 집행액 증가는 소상공인·자영업 부문의 창업 활동에 긍정적으로 작용하였다. 특히 창업·골목경제의 효과는 수도권에서 더 크게 나타나는 반면, 비수도권에서도 유의한 범위 내에서 긍정적 영향이 관찰되었다. 또한 본 연구는 정책효과가 지역적·구조적 요인에 따라 달라지는 이질성 분석을 중점적으로 수행하였다. 그 결과, 첫째, 수도권의 효과가 비수도권보다 크지만, 비수도권에서도 GRDP와 순창업 부문에서 상반기 집행의 긍정적 영향이 존재함이 확인되었다. 둘째, 재정자립도가 높을수록 신용카드 소비 효과가 강화되는 조건부 효과가 나타났다. 이는 재정여력이 높은 지역일수록 공공 지출이 민간 소비로 전환되는 속도가 빠르다는 점을 보여준다. 셋째, 투자성 지출의 효과가 가장 크며, 소비성 지출 또한 GRDP에는 분명한 양의 효과를 보였다. 이는 상반기 집행의 효과가 지출의 기능적 성격에 따라 구조적으로 달라짐을 의미하며, 지출의 양뿐 아니라 구성이 정책 효과를 좌우함을 보여준다. 넷째, 코로나19 시기를 제외한 분석에서도 상반기 집행은 여전히 GRDP 및 창업에 긍정적 효과를 보여 정책효과의 견고성(Robustness)이 확인되었다. 제5장 정성분석(FGI)은 정량분석에서 확인된 ‘효과의 존재’에도 불구하고, 지자체의 현실적인 집행환경이 상반기 집행을 어렵게 만드는 구조적 제약이 존재함을 확인하였다. 대표적 제약으로는 1) 대규모 시설사업의 보상·설계·계약 절차가 장기화되는 문제, 2) 동절기·기후여건 등 계절적 요인으로 인해 상반기 집행이 어려운 사업 특성, 3) 이전재원(국비·교부세)의 시기별 교부 일정과 자체 세입 여건의 제약, 4) 청구·신청 기반 사업과 같은 구조적으로 상반기 집행이 어려운 사업 특성, 5) 선금 지급 과정에서의 민간 기피 문제, 6) 대규모 사업의 착공·준공 시점과 회계 절차의 불일치 등이 있다. 이러한 제약 요인들은 단순한 행정적 미흡이 아니라, 사업 특성·지역 여건·행정 절차가 결합하여 발생하는 구조적 한계로서, 현장에서는 상반기 집행 목표의 경직성이 행정 부담을 증가시키고 사업의 질적 완성도에 영향을 주는 경우도 있는 것으로 조사되었다. 이상의 정량·정성 분석 결과를 종합하면, 상반기 재정 집행은 지역경제에 일정한 긍정적 효과가 존재하되, 그 효과는 지역별·지출성격별·재정여건별로 크게 달라지는 구조적 특성을 가진다는 점이 확인되었다. 따라서 상반기 집행 제도의 실효성을 높이기 위해서는 단일한 목표율 중심의 운영 방식에서 벗어나, 지역과 사업의 특성을 고려한 차등적·탄력적 운영체계로의 전환이 필요하다. 또한 집행 과정에서 확인된 구조적 제약을 완화하고, 투자성 사업의 집행 환경 개선·계약·보상 절차의 정교화·이전재원의 시기별 조정 등을 통해 집행 속도뿐 아니라 집행의 질적 개선을 동시에 도모하는 방향으로 제도가 재설계될 필요가 있다. 본 연구는 최종적으로 상반기 재정 집행 제도의 개선 방향으로 1) 지역별 탄력적 목표 설정 및 자율성 강화, 2) 투자성 사업 중심의 관리체계 정교화, 3) 집행 절차의 구조적 개선 및 보상·계약 절차의 합리화, 4) 이전재원 교부 시기 조정 등 실행환경 기반 개선, 5) 민간부문 참여 촉진을 위한 선금·보증제도 보완 등을 제안하였다. 이러한 정책 제안은 상반기 집행 제도의 실효성을 강화하는 동시에, 지방재정의 자율성과 책임성을 조화롭게 확충하는 데 기여할 것으로 기대된다.

지방재정2025

이서희, 유보람, 최정우

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지방주도의 디지털 전환 전략 연구: 디지털 전환 수준별 유형화를 중심으로 본 연구의 목적은 지방자치단체의 디지털 전환 수준을 다차원적으로 진단 및 유형화하고, 해당 유형에 따른 실효성 있는 디지털 전환 추진 전략을 설계하는 것이다. 현재 공공분야의 디지털 전환은 중앙정부가 주도하고 있지만, 지방자치단체 역시 각고의 노력으로 관련 정책을 추진 중이다. 하지만 지방자치단체 차원에서의 디지털 전환 추진은 자체적이고 산발적이어서 중앙정부 및 타 자치단체, 유관 주체들과의 연계가 부족한 실정이다. 또한, 자치단체 간 디지털 전환 수준의 차이가 존재하기 때문에, 이는 지역에 따라 공공서비스의 질적 차이가 발생할 수 있음을 의미한다. 본 연구의 결과를 통해 중앙정부는 디지털 전환에 필요한 자치단체별 지원 정책을 설계할 수 있고, 자치단체는 현재의 수준을 스스로 진단하고 정책 방향을 설정함으로써 보다 현실적이고 실행력 있는 디지털 전환 전략을 수립할 수 있을 것이다. 디지털 전환은 기술의 도입과 적용을 넘어 조직 경쟁력 향상, 효과성 및 효율성 확보를 통해 가치를 창출하는 행정 혁신의 과정이다. 이를 실질적으로 구현하기 위해서는 기술적 변화(Technological Transformation, TT)와 행동적 변화(Behavioral Transformation, BT)가 결합되어야 한다. 기술적 변화는 조직에 디지털 기술을 전략적으로 통합하는 체계적 변화로 이해할 수 있다. 한편, 행동적 변화는 기술 수용 과정에서 나타나는 인간 중심의 심리적·행동적 변화라고 할 수 있다. 본 연구에서는 전술한 두 변화의 관점에서 지방자치단체의 디지털 전환 수준을 측정하였다. 구체적으로 본 연구에서는 문헌 분석 결과를 통해 기술적 변화의 측정 지표로 데이터 관리 및 활용, AI/자동화 기술 도입, 보안 및 개인정보 보호, 스마트 거버넌스 도입을 선정하고, 세부 요소로는 11개의 내용을 고려하였다. 또한 행동적 변화의 측정을 위해 구성원과 주민 대상 측정 지표를 구분하고, 전자의 경우 구성원의 디지털 기술 수용 및 인식, 조직 내 학습 및 혁신문화 등과 관련된 11개의 내용을, 후자는 주민의 디지털 수용 관련 3개의 내용을 각각 측정하였다. 공간적 범위는 17개 광역자치단체를 대상으로 하였으며, 시간적 범위는 2025년 기준으로 하되, 필요시 2022~2024년 데이터를 보완적으로 활용하였다. 분석 결과, 기술적 변화의 종합점수(11지표 합산, 90점 만점)는 29.1~78.7점으로 자치단체 간 편차가 크고, 소수의 상위권은 70점대, 다수는 30~40점대에 집중되어 대부분의 자치단체가 기초적인 수준에 있는 것으로 나타났다. 전반적으로 데이터 개방 및 표준화의 경향을 확인할 수 있지만, 빅데이터 분석 수준은 대부분 1~2점대로 나타나 데이터 활용 수준의 향상이 필요하고, 데이터 거버넌스 체계, 데이터 연계 및 공유와 관련한 격차가 크게 나타났다. 또한 빅데이터, AI 등의 신기술 도입과 관련한 지역 간 격차가 크게 나타나며, 이에 따라 중앙정부의 일괄적인 정책 추진보다는 지역을 고려한 맞춤형 지원, 그리고 전문 인력, 재정 지원의 필요성이 제기된다. 한편, 행동적 변화에서는 항목 간 편차가 뚜렷하게 나타났다. 전반적으로 공무원의 디지털 리터러시, 신기술 수용 의지는 높지만, 이를 장기적인 관점에서 제도화·구체화할 수 있는 리더십 및 정책 지원이 낮아 성과가 조직 차원으로 흡수되지 못하는 병목이 확인되었다. 지방자치단체의 디지털 전환 수준 측정 결과를 바탕으로 기술적 변화와 행동적 변화를 두 개의 축으로 하는 4사분면 유형을 도출하였다. Ⅰ사분면은 기술적 변화와 행동적 변화 수준이 모두 높은 ‘디지털 전환 선도형’으로 구분된다. 이 유형에는 서울, 경기, 제주가 해당되며, 제도·재정·기술·거버넌스·역량·협력 네트워크 등의 디지털 전환 기반이 유기적으로 결합되어 있다. 다만, 데이터 파편화로 인해 활용성이 높지 않으므로, 통합과 협력 문화 강화가 필요한 것으로 보인다. Ⅱ사분면은 기술적 기반은 상대적으로 낮지만, 행동적 변화의 수준은 높은 ‘참여 선도형’으로 구분할 수 있다. 이 유형에는 경남, 대구, 울산, 전북, 충남, 충북이 속한다. 해당 유형은 법·예산을 바탕으로 한 행동적 변화가 강점이지만, 기술 역량·자원이 부족해 성과로 연결되기에 제약이 존재한다. Ⅲ사분면은 기술적 변화와 행동적 변화가 필요한 ‘잠재 성장형’으로, 강원, 광주, 경북, 대전, 전남이 해당한다. 이 유형은 법·실무 중심 적용, 기초자치단체와의 연계를 통한 효율화 시도. 다양한 요인의 상호작용으로 인해 다각적인 차원의 접근이 필요한 것으로 판단된다. Ⅳ사분면은 기술적 기반은 비교적 높은 수준이나, 공무원의 변화 수용 태도나 조직문화가 뒷받침되지 못하고 있는 ‘기술 주도형’으로 분류할 수 있다. 인천, 부산, 세종이 해당되며, 기술 투자에 비해 조직 공감대 및 현장 활용이 낮은 유형으로 기술과 행동 간 불균형을 해소하고 거버넌스 체계를 개선하는 것이 핵심 과제이다. 또한 본 연구는 전술한 유형별 디지털 전환 성공 및 장애요인을 분석하였다. 분석 기준으로는 법·제도, 재정, 기술, 거버넌스, 교육 및 역량 구축, 정보 및 소통, 협력 네트워크 등 7가지 영역을 고려하였다. 디지털 전환 선도형(H-H)은 조례의 제정, 데이터·AI 인프라 구축, 충분한 예산, 민관 협력, 인재 양성, 광역 MOU 등을 성공 요인으로 꼽을 수 있다. 반면, 데이터 파편화와 품질관리 지연이 한계로 지적된다. 참여 선도형(L-H)은 조례의 제정 및 국비 유치 등 행동적 강점이 나타났으나, 이를 성과로 연결할 수 있는 기술 역량 및 자원이 부족하다는 장애요인이 나타났다. 잠재 성장형(L-L)은 법적 기반 마련, 실무중심의 기술 적용, 기초단체와의 연계 등이 강점으로 나타났다. 반면, 요인 간 상호작용에서 악순환이 존재해 구조적 지원이 필요할 것으로 보인다. 기술 주도형(H-L)은 높은 수준의 인프라 대비 조직 공감·현장 활용이 낮아 기술과 행동을 연계하기 위한 전략적 설계가 필요할 것으로 판단된다. 분석 결과를 바탕으로 도출된 유형별 핵심 전략은 다음과 같다. 디지털 전환 선도형은 데이터 기반 정책결정 체계의 고도화, 공공서비스 자동화 및 AI 기반 행정 혁신, 신뢰 기반 디지털 거버넌스 구축, 시민 참여·환류형 스마트 거버넌스의 정착, 디지털 포용 및 역량 강화를 제안할 수 있다. 참여 선도형은 데이터 기반 정책결정 시스템의 구축, AI 패키지의 단계적 도입, 신뢰 기반 디지털 거버넌스의 제도화, 시민 참여형 스마트 거버넌스 확립, 디지털 역량강화가 필요할 것으로 보인다. 기술주도형은 변화관리 및 조직문화 혁신, 공공서비스 자동화 및 업무 재설계, 주민 체감형 공공서비스 리디자인, 중앙-지방-민간이 연계된 합동 보안관제체계 구축, 행동적 변화에 중점을 둔 성과관리 체계 전환, AI 윤리 및 책임성 프레임워크의 제도화를 제안할 수 있다. 잠재 성장형은 기초 인프라 확충 및 인적 역량강화에서 시작해 데이터 관리체계 구축, 포용적 디지털 사회로의 이행 등을 단계적으로 추진할 필요성이 존재한다.

스마트지방행정2025

이재용 · 김수동

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상호협력적 지방이양방식 도입을 위한 연구: 중앙-지방 간 이양협상제도를 중심으로 현대 국가에서 지방분권은 행정의 효율성을 높이고 지역의 다양성과 특수성을 공공정책에 반영하기 위한 필수적 과제이며, 중앙정부가 보유한 권한과 기능을 지방정부에 이전하는 지방이양은 이러한 지방분권을 제도적으로 실현하는 핵심 장치이다. 그러나 우리나라에서 지금까지 추진되어 온 이양의 방식은 대체로 중앙정부 주도의 하향식 구조와 행정적 편의 중심의 절차에 머물러 왔다. 그 결과, 지방정부는 실제 정책 설계와 집행에 대한 자율적 재량을 충분히 확보하지 못한 채 추가적인 책임만을 떠안는 ‘형식적 분권’의 함정에 빠질 위험이 지속적으로 제기되어 왔다. 이러한 구조적 제약은 지방정부가 지역 주민의 삶과 직접적으로 연계된 정책을 능동적으로 설계·집행하는 데 한계를 야기하며, 장기적으로는 국가 전체의 거버넌스 역량을 저해하는 결과로 이어질 수 있다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 권한이양의 실효성을 단순한 권한의 양적 확대가 아니라 절차적·구조적 정당성에 기반하여 재정립할 필요성을 제기한다. 즉, 권한이양은 무엇을 얼마나 넘기는가의 문제가 아니라, 어떤 방식으로 결정하고 조정하며 이행하는가의 문제라는 점에 주목한다. 이에 따라 본 연구는 중앙정부와 지방정부가 상호 협력과 조정을 통해 합의된 원칙 아래 권한이양을 설계·운영하는 ‘지방이양 협상 제도’를 새로운 패러다임으로 제시한다. 이러한 접근은 지방정부를 단순한 정책 수용자나 하위 집행 기관이 아니라, 정책의 공동 설계자이자 대등한 협상 주체로 자리매김함으로써 실질적 자치분권의 토대를 강화하는 데 그 목적이 있다. 제2장에서는 먼저, 지방이양의 개념을 명확히 하고, 지방이양을 하나의 정책수단으로 설계할 때 무엇을 목표로 삼고 어떤 제약·기회 구조 속에서 정책이 형성되는지를 종합적으로 검토함으로써, 정책설계의 출발점이 되는 ‘정책 설계 공간(design space)’을 체계적으로 설정하고자 하였다. 이는 지방이양을 단순한 제도 조정이 아닌 정책설계의 대상으로 간주하고, 그 내재적 목적과 외부 환경을 분석하여 지방이양 제도가 작동할 수 있는 범위를 구조적으로 규명하려는 시도라고 할 수 있다. 이러한 분석을 통해 본 연구에서는 우리나라의 기존 지방이양 정책이 중앙정부 주도의 일방적 권한 이전 방식에 머무르고 있으며, 이로 인해 실질적 자율성 확보, 주민 중심의 자기 통치, 정책결정 과정의 민주화라는 지방분권 및 지방자치의 궁극적 목표가 충분히 실현되지 못하고 있음을 지적하였다. 이로 인해 지방정부는 권한을 이양받더라도 정책 기획과 집행의 실질적 재량을 갖지 못한 채, 여전히 중앙의 지침·승인·평가체계에 종속되는 구조 속에 머물러 있는 것으로 평가되었다. 이러한 구조적 한계는 지방정부가 권한을 이양받고도 스스로 주도적으로 정책을 설계할 수 없는 ‘형식적 분권(formal decentralization)’의 현실을 낳았고, 결과적으로 주민의 역할 역시 정책 과정에서 배제되는 이중적 제약을 초래하고 있었다. 이에 따라 본 장에서는 지방이양의 새로운 패러다임으로서 ‘과정적 전환’, ‘관계적 전환’, ‘가치적 전환’이라는 세 가지 방향을 제시하였다. 이는 지방이양을 단순한 사무 이전이 아니라, 중앙과 지방, 더 나아가 주민을 포함한 다양한 행위자들이 어떤 절차와 원칙 아래에서 권한을 조정하고 함께 책임을 나누는 구조로 재정의하려는 시도이다. 특히, 과정적 전환은 권한이양의 절차적 정당성과 투명성을 담보하는 것을 의미하며, 관계적 전환은 중앙–지방 간 수직적 통제를 넘어 수평적 파트너십을 구축하는 것을 목표로 한다. 그리고, 가치적 전환은 자율성·책임성·민주성·협력성과 같은 공공가치를 제도 운영의 기준으로 내재화하는 것을 뜻한다. 그리고 이러한 세 가지 패러다임 전환을 현실화하기 위한 제도적 장치로서 ‘협상’ 개념의 도입 필요성을 강조하였다. 협상을 통한 지방이양은 지방정부를 지방이양 정책의 ‘공동 설계자’로 자리매김하게 하며, 중앙과 지방이 명확한 원칙과 객관적 기준을 바탕으로 권한·책임·재정 범위를 합의하는 수평적 거버넌스 구조를 구축하게 한다. 이는 기존 하향식 방식의 한계를 넘어 실질적인 자치역량을 확립하고, 주민의 자기결정권을 제도적으로 실현할 수 있는 핵심 기제로 작용할 수 있을 것이다. 제3장에서는 ‘지방이양 협상제도’의 개념을 정립하고, 그 제도적 정당성과 정책적 타당성을 이론적·실증적으로 검토하였다. 먼저 기존 협상 이론 및 선행 연구들을 바탕으로 지방이양 과정에서 협상이 갖는 제도적 함의와 가능성을 분석하였다. 이를 통해 협상이 단순한 갈등 조정 수단을 넘어, 중앙과 지방이 상호 신뢰에 기반하여 권한·재정·책임을 재조정하고 공동의 공공가치를 창출하는 체계적 장치로 기능할 수 있음을 확인하였다. 특히, 지방이양 협상은 전통적 분쟁 해결 방식처럼 승자와 패자를 가르는 대립의 기술이 아니라, 이해관계자 간의 상호 적응, 상대의 관점에 대한 이해, 지속 가능한 관계 형성 등을 중시하는 ‘협상의 댄스’, 그리고 문제를 공동으로 해결하기 위한 통합적 협상, 객관적 기준과 절차적 공정성을 바탕으로 합의를 도출하는 원칙 협상의 관점에서 이해될 필요가 있다. 이러한 협상 개념은 지방이양이 단순한 권한 분배를 넘어, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 제도적으로 구현하는 협력적 거버넌스 프레임워크로 전환되는 데 필수적인 이론적 기반을 제공한다. 본 연구에서는 이와 같은 지방이양 협상 제도를 세 단계의 제도화된 프로세스로 설계하였다. 첫 번째 단계는 지방정부의 상향식 제안권을 제도적으로 보장하고, 이양 대상·범위·조건 등에 대한 정보공유, 사전 평가, 의제 설정이 이루어지는 협상 준비 및 개시 단계이다. 두 번째 단계는 중앙과 지방이 대등한 주체로 참여하여 권한·재정·책임 배분에 대한 조율을 수행하고, 객관적 기준과 절차에 따라 합의를 도출하는 협상 실행 및 조정 단계이다. 마지막으로 세 번째 단계는 합의 내용을 법·제도적으로 제도화하고, 이행 여부에 대한 모니터링과 협상 과정의 학습·개선이 이루어지며, 다음 주기의 협상 설계로 이어지는 협상 이행 및 환류 단계이다. 이렇듯, 협상 과정과 각 단계를 제도적으로 구조화함으로써, 권한이양이 특정 시기의 정치적 판단이나 일시적 정책 환경에 의해 임의적으로 좌우되는 것을 방지하고, 중앙과 지방이 반복적 조정과 학습을 통해 지속 가능한 분권 운영체계로 발전할 수 있는 기반을 마련하고자 하였다. 또한, 본 장에서는 지방이양 협상 제도의 개념적 모형에 대하여, 중앙 및 지방공무원을 대상으로 실시한 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대와 우려를 다각도로 분석하였다. 조사 결과, 본 연구에서 설계한 지방이양 협상 제도가 지향하는 절차적 투명성, 지방정부의 상향식 제안권 강화, 협상 결과의 제도화를 통한 책임성 확보 등에 대하여 전반적으로 높은 기대가 존재함을 알 수 있었다. 그러나 이와 동시에, 협상 불이행 시의 책임 장치 미비, 지방정부의 역량 불균형, 중앙 행정의 일관성 저해 가능성 등 실질적 운영 과정에서 발생할 수 있는 우려 요인도 다수 제기되었다. 이러한 분석은 지방이양 협상제도의 도입이 단순한 정책 선택이 아니라, 중앙–지방 간 관계 구조와 행정적 역량을 재정비해야 하는 복합적 과제임을 시사하였으며, 제도 설계 과정에서 고려해야 할 구체적 문제점을 파악하는 데 기여하였다. 제4장은 한국형 협상 기반 지방이양 모델 설계를 위해 영국의 분권협상(Devolution Deals)과 프랑스의 국가-레지옹 계획계약(CPER)에 대한 비교 분석을 수행하였다. 두 국가는 모두 중앙–지방 간 권한 조정을 제도화된 협상 메커니즘을 통해 추진해 왔다는 공통점을 가지고 있으며, 특히 정책 목표의 공유, 법·제도적 근거 확보, 권한이양과 재정지원의 연계, 성과 환류 체계 구축이라는 네 가지 측면에서 유사한 구조적 특징을 보였다. 영국은 「레벨링업 및 재생법(LURA)」을 통해 단계별 협상 프레임워크를 마련하고 프랑스는 NOTRe법을 통해 레지옹을 전략적 중심 주체로 재규정하여 CPER이 헌법적 분권 구조의 실천 메커니즘으로 기능하도록 제도적 기반을 강화했다. 영국은 지자체 연합기구(CA)를 중심으로 지방정부의 상향식 제안권을 보장하고 역량 강화 인프라를 체계화하며 단일재정구조를 통해 재정 자율성을 높였고 프랑스는 국가와 레지옹의 재정 공동 분담 구조를 확립했다. 또한 양국 모두 게이트웨이 평가와 CoPil 등 성과 환류 체계를 법적 의무 사항으로 제도화했다. 이와 같이 영국과 프랑스의 사례는 협상을 통한 지방이양이 단순한 제도 도입이 아니라, 절차·권한·재정·거버넌스를 함께 재구성하는 종합적 개혁임을 보여주며, 한국형 지방이양 협상제도 설계에 중요한 기준점을 제공한다. 그러나 양국 모두 실질적인 결정권이 중앙에 집중되어 하향식 통제 구조라는 비판을 받고 있으며, 협상 과정의 비공개로 인해 주민참여가 형식적 수준에 머물고 투명성이 충분히 확보되지 않는다는 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 또한 갈등 발생 시 조정·중재를 담당할 독립적 메커니즘이 부재하고, 협상 성과가 정치적 상황에 따라 선택적으로 활용될 위험, 대도시 중심으로 권한과 자원이 집중되는 비대칭 분권의 심화 등 구조적 한계 역시 꾸준히 지적되고 있다. 영국과 프랑스에서의 이러한 한계들이 한국에서 재현되지 않도록, 지방이양 협상 제도 초기 설계 단계부터 이를 예방·완화하기 위한 대응 방안을 마련할 필요가 있다. 제5장에서는 지방의 실질적 자율성과 협력적 거버넌스를 구축하기 위한 지방이양 협상 제도를 ‘협상 준비 및 개시 단계 – 협상 실행 및 조정 단계 – 협상 제도의 이행 및 환류 단계’별로 설계하였다. 이를 위해 앞선 장에서 도출된 이론적 논의, 해외 사례 분석, 중앙·지방공무원을 대상으로 한 수용성 조사 결과를 종합적으로 반영하였으며, 더 나아가 전문가를 대상으로 협상제도 설계의 세부 요소에 대한 설문조사를 실시하여 설계의 근거로 삼았다. ‘협상 준비 및 개시 단계’와 관련된 주요 설계 내용은 다음과 같다. 협상 의제의 범위는 권한·재정·성과관리라는 세 가지 축을 공식적인 협상 대상으로 제도화하는 것을 원칙으로 하되, 이 가운데 특히 재정 지원과 관련된 항목이 지방의 실질적 자율성 확보를 좌우하는 핵심 의제이다. 협상 의제의 구성 과정은 중앙정부의 일방적 통보 방식이 아니라, 지방자치단체가 주민참여 절차를 전제로 스스로 의제를 도출·정리하는 상향식 방식이 바람직한 것으로 나타났다. 다만 정책 간 연계성과 갈등 예방을 위해 중앙의 의견을 일정 부분 반영할 필요가 있으며, 의제의 전문성과 협상력을 높이기 위해 전문가 검토 절차를 제도적으로 도입하는 방안도 요구된다. 협상 의제의 구성 방식과 관련해서는, 영국의 ‘Menu with Specials’ 방식과 유사하게 지방이양의 최소한의 실효성을 담보하는 공통 기본 항목과 지역 특수성을 반영할 수 있는 선택적 특수 항목을 병렬적으로 구성하는 것이 적절하다. 이를 통해 지역 간 형평성을 유지하면서도 각 지방의 여건과 수요를 반영할 수 있는 유연한 의제 구성이 가능하다는 점에서 정책적 의의가 크다. 지방정부의 협상 개시권과 관련해서는, 단기적으로는 광역자치단체를 중심으로, 장기적으로는 광역자치단체와 특별지방자치단체까지 포함하는 방향으로 행사 주체 범위를 확대하는 것이 바람직하다. 협상 개시권의 실효성을 확보하기 위해서는 지방정부의 협상 개시권과 협상 대상·내용을 법률 또는 상위 규범에서 명시하고, 협상 개시 요청에 대한 중앙정부의 대응 절차를 표준화한 운영 지침을 마련할 필요가 있다. 또한 협상 개시 제안서 작성과 사전 분석을 지원하기 위한 외부 자문 및 전문성 보완 체계를 구축하고, 중앙정부가 협상 개시에 대해 무의사결정이나 일방적 거절로 일관하는 것을 방지하기 위한 제도적 견제 장치가 요구된다. 더불어, 협상 개시 이전 단계에서부터 지역주민과 지방의회가 참여하는 절차를 제도화함으로써 민주적 정당성과 대표성을 확보하는 것이 중요하다. 협상팀 운영 측면에서는 협상전담조직의 설치, 인적 구성, 인력 확보 방식, 권한 범위 및 구성원 동기 부여 체계를 포괄적으로 설계할 필요가 있다. 지방 차원에서는 광역자치단체를 중심으로 상시 협상전담조직을 설치하되, 지역적 여건에 따라 기초지자체 협의체를 기반으로 한 공동 협상 조직을 병행하여 운영하는 방안을, 중앙 차원에서는 범정부 차원의 관계부처 공동 협상조직을 구성하여 부처 간 조정을 제도화하는 방안이 필요하다. 인적 구성은 지방의 경우 지방공무원, 외부 전문가, 지방의회 대표를 중심으로, 중앙의 경우 관계부처 공무원, 외부 전문가, 지자체 파견 공무원을 중심으로 하는 것이 적절한 것으로 평가되었다. 이와 함께 민주성을 보완하기 위해 시민사회 또는 주민 대표의 참여를 허용하는 보조적 참여제도를 운영하는 방안도 고려할 수 있다. 인력 확보 방식은 중앙과 지방 모두 상시 전담인력을 배치하는 것을 원칙으로 하되, 지방의 인력 부족 문제를 완화하기 위해 국가 차원의 재정·인력 지원 방안을 병행해야 한다. 중앙의 경우 일정 수준의 겸직 운용 여지를 인정하되, 고도의 전문성이 요구되는 사안은 외부 전문가와 자문단을 연계하여 보완하는 형태가 바람직하다. 마지막으로 협상전담조직의 권한 범위는 협상 의제의 설정과 안 작성, 협상 과정에서의 조정 기능에 실질적 권한을 부여하되, 최종 승인 권한은 지방정부(단체장·의회)와 중앙정부(관계부처·기획부처)가 분점하는 이원적 통제 구조로 설계하는 것이 제안된다. 이는 협상 실무의 전문성과 정치적 책임성을 동시에 확보하기 위한 장치이다. 구성원 동기 부여 측면에서는 성과급, 승진 우대 등 인사·보상 인센티브를 제공하고, 협상 과정에서의 우수사례를 포상하는 체계를 도입함으로써 협상 업무가 개인과 조직 모두에게 긍정적 경력 자산으로 인식되도록 하는 것이 중요하다. 제재보다는 지원과 유인을 중심으로 하는 동기부여 시스템을 운영함으로써 협상전담조직이 안정적으로 작동할 수 있는 환경을 조성해야 한다. ‘협상 실행 및 조정 단계’에서는 우선 협상 기구의 구성 방식이 핵심 과제로 제기된다. 협상 기구는 협상 당사자인 중앙정부와 지방정부만으로 한정하기보다, 다양한 역할을 수행할 수 있는 복수 주체가 참여하는 협력 체계로 설계할 필요가 있다. 특히 협상 실행 과정의 효율성을 높이기 위해서는 관련 중앙정부 기관의 참여가 필수적이며, 지방정부의 협상 역량을 보완하기 위해 4대 지방협의체와 같은 광역 협의 기구의 참여, 정책 타당성 검토와 대안 제시, 갈등 예방 및 중립적 조정 역할을 수행할 수 있는 전문가 집단을 함께 참여시키는 방안이 요구된다. 이를 통해 협상 기구는 단순한 교섭 창구를 넘어, 정보·전문성·조정 역량을 결합한 복합적 거버넌스 플랫폼으로 기능하도록 설계되어야 한다. 정보 비대칭의 해소 역시 협상 실행 및 조정 단계에서 중요한 과제로 나타난다. 정부 간 정보비대칭을 완화하기 위해서는 지방이양 관련 공동 조사·연구 기구를 설치하여 중앙과 지방이 동일한 데이터와 분석 결과를 공유할 수 있는 기반을 조성해야 한다. 아울러 협상 결과와 이행 상황을 정기적으로 공개·평가하는 체계를 구축하고, 협상 의제에 관한 사전 정보 공개를 의무화함으로써 협상 준비의 수준을 제고할 필요가 있다. 정보의 신뢰성을 담보하기 위해 제3의 독립적 검증기관을 활용하는 방안도 병행될 수 있다. 정부–주민 간 정보 비대칭의 해소를 위해서는 협상 전 과정과 결과를 가능한 범위에서 투명하게 공개하여 주민 참여와 정책 수용성을 높이고, 주민의 알 권리를 보장함으로써 과정의 민주성과 정당성을 확보해야 한다. 다만 민감 사안에 대해서는 예외조항을 두고, 단계적 공개 원칙을 적용함으로써 정보공개의 실효성과 책임성을 균형 있게 확보하는 것이 중요하다. 협상 과정에서 불가피하게 발생하는 갈등에 대응하기 위한 제도적 장치도 필요하다. 쟁점별로 추가 협상 기회를 보장하여 협상의 연속성과 유연성을 확보하고, 모든 쟁점에 대한 일괄 타결만을 목표로 하기보다 부분 합의를 인정하여 합의된 사안부터 우선적으로 실행함으로써 정책 추진의 실효성과 상호 신뢰를 축적하는 전략이 요구된다. 나아가 협상 실패를 협상 관계의 종료로 간주하기보다, 일정 기간 ‘중단된 상태’로 관리한 후 재개할 수 있는 구조로 설계함으로써, 중앙과 지방 간 지속적인 협의와 재조정이 가능하도록 제도적 여지를 남겨두는 것이 중요하다. 이러한 장치는 협상제도가 일회성 이벤트가 아니라 장기적·점진적 분권을 이끄는 조정 메커니즘으로 기능할 수 있도록 하는 기반이 된다. ‘협상 이행 및 환류 단계’에서는 무엇보다 협상 결과의 제도적 구속력을 확보하는 것이 핵심 과제로 제기된다. 이를 위해 공공협약 체결과 법제화를 병행하는 이중의 제도적 장치를 활용하는 방안이 필요하다. 공공협약을 통해 중앙과 지방이 협상 결과에 대한 상호 의무와 책임을 명시하고, 동시에 주요 내용을 법령·시행령·고시 등으로 신속히 반영할 수 있도록 이른바 ‘패스트트랙’ 방식의 법령 정비 절차를 보완적으로 적용함으로써, 협상 결과가 정치적 환경 변화나 행정 편의에 따라 임의적으로 변경·후퇴되지 않도록 해야 한다. 성과관리 및 환류 측면에서는 중앙–지방이 공동으로 운영하는 성과 평가 체계를 마련하여, 협상 이행 여부와 그 효과를 정기적으로 점검하는 구조를 제도화할 필요가 있다. 평가 결과에 따라 권한의 범위를 재조정하거나 재협상을 개시할 수 있는 환류 메커니즘을 명시함으로써, 협상이 일회성 이벤트가 아니라 지속적으로 보완·발전하는 과정으로 기능하도록 해야 한다. 이 과정에서 성과 미달 시 책임성을 확보할 수 있도록 행정적·제도적 보완 장치를 마련하는 것이 중요하며, 중장기적으로는 주민참여 기반의 모니터링 체계를 확대하여 성과 점검 과정의 민주성과 투명성을 강화할 필요가 있다. 아울러 협상 결과의 이행력을 담보하기 위한 장치도 병행되어야 한다. 협상에 따라 약속된 재정 지원이 이행되지 않는 경우에 대비하여 법·제도적 제재 장치를 마련하고, 협상 결과에 대한 행정적·법적 구속력을 강화함으로써 이행 의무를 분명히 해야 한다. 동시에 협상 장기화나 갈등 발생 시에는 행정심판·소송 등 법적 해결 절차로 연계할 수 있는 구조를 마련하여 분쟁 대응력을 제고하되, 이러한 법적 수단은 기본적으로 협상을 보완하는 보충적 장치로 설계하는 것이 바람직하다. 마지막으로, 지방이양 협상 전담 기구 설치 여부와 그 위상·권한에 대해서도 신중한 검토가 요구되며, 필요 시 이 기구가 협상 결과의 이행 점검과 환류를 총괄하는 거버넌스 허브로 기능할 수 있도록 제도적 위상을 부여할 필요가 있다. 본 연구는 기존 지방이양 논의를 비판적으로 성찰하면서, 지방이양을 단순한 사무·기능의 분배가 아니라 정치적‧제도적 분권 메커니즘으로 재정의하고, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 중심으로 지방분권의 방향성을 제시하였다는 점에서 학술적 의의를 지닌다. 특히 협상 이론과 ‘협상의 댄스’라는 역동적 은유를 접목하여 중앙과 지방이 대등한 정책 파트너로 참여하는 상호협력 구조를 제도 설계 차원에서 구체화하고, ‘협상 준비 및 개시–협상 실행 및 조정–협상 이행 및 환류’라는 3단계 모형과 각 단계별 핵심 장치를 제안함으로써, 협상 기반 지방이양을 실질적 분권 체제로 전환하기 위한 실행 프레임워크를 제시했다. 아울러 중앙·지방 공무원 및 전문가 대상 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대·우려·수용성·설계 선호를 실증적으로 분석하고, 영국과 프랑스 사례를 통해 협상 개시권 보장, 법적 구속력, 재정 연계, 성과 환류 등 한국형 제도 설계에 필요한 요소를 도출함으로써 정책 설계의 구체성과 현실 적합성을 높이는 근거를 마련하였다. 다만, 본 연구는 실제 도입·운영 경험에 기반한 것이 아니라는 점, 설문조사의 표본과 대상이 제한적이라는 점, 협상 역학·다른 분권 수단과의 조합·한국 특유의 협상 문화와 조직문화를 충분히 반영하지 못했다는 점 등에 있어 여러 한계를 지닌다. 이러한 점을 보완하기 위해 제도 시행 이후의 운영 사례 분석, 보다 다양한 이해당사자를 포함한 설문조사, 협상 과정의 전략적·문화적 요인을 다루는 이론적·경험적 후속 연구가 필요하다.

기타2025

이경은, 강영주, 유자영

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인공지능 기술 전환기의 지방행정 혁신 방안 연구: 주민중심의 AI 거버넌스 구축 본 연구는 인공지능(AI) 기술 전환기에 직면한 지방정부의 행정환경과 정책 여건을 종합적으로 진단하고, 정부의 공공부문 인공지능 정책이 지역 현장에서 실효성 있게 구현되기 위한 주민중심 AI 거버넌스 기반의 지방행정 혁신 방안을 제시하는 것을 목적으로 수행되었다. 최근 생성형 AI의 확산과 디지털 전환 가속화는 행정서비스 제공 방식과 정책결정 구조 전반에 근본적인 변화를 요구하고 있으며, 이에 따라 공공부문 인공지능 활용은 단순한 기술 도입을 넘어 정부 차원의 핵심 정책 과제로 부상하고 있다. 특히 정책 설계와 집행 과정에서 데이터와 알고리즘의 활용 가능성이 확대되는 한편, 책임성·투명성·신뢰성 확보에 대한 사회적 요구 역시 강화되고 있다. 그러나 지방자치단체 간 인공지능 도입 수준과 제도·조직·재정 여건의 격차로 인해 중앙정부의 정책 기조가 지역 단위에서 균등하게 작동하지 못하는 구조적 한계 역시 동시에 확인되고 있다. 이에 본 연구의 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 제2장에서는 인공지능 기반 행정혁신과 공공부문 AI 거버넌스에 관한 국내외 이론과 정책 논의를 검토하였다. 기존 연구들이 기술 효율성과 행정 자동화에 초점을 두어 온 반면, 본 연구는 공공부문 인공지능 활용이 행정의 공공성과 민주성을 어떻게 재구성하는지에 주목하였다. 이를 바탕으로 설명가능성, 책임성, 투명성, 참여성을 핵심 요소로 하는 주민중심 AI 거버넌스 개념을 분석틀로 설정하였다. 또한 지방정부가 인공지능 기술의 단순 수요자에 머무르지 않고, 지역 특성에 맞는 정책 실험과 조정을 수행하는 주체로 기능해야 한다는 분석 관점을 도출하였다. 제3장에서는 인공지능 관련 법·제도 환경과 지방자치단체의 도입 현황을 체계적으로 검토하고, 전국 지자체를 대상으로 한 현황조사 결과를 중심으로 지방정부의 AI 도입 기반을 분석하였다. 분석 결과, 「인공지능 기본법」을 비롯한 관련 법령의 정비가 진행되고 있음에도 불구하고, 책임성 확보 방식, 위험평가 절차, 설명가능성 기준 등 세부 운영 기준은 아직 충분히 구체화되지 못한 것으로 나타났다. 이로 인해 지자체별 정책 적용 방식과 행정 대응 수준에 상당한 편차가 발생하고 있음을 확인하였다. 또한 전담조직 설치 여부, 관련 조례 제정 현황, 데이터 인프라 구축 수준, 인력 및 재정 여건에서도 지자체 간 격차가 뚜렷하게 나타났으며, 다수의 기초자치단체는 여전히 실험적·부분적 활용 단계에 머무르고 있는 것으로 분석되었다. 제4장에서는 시민과 공무원을 대상으로 한 인식조사를 통해 공공부문 인공지능 활용에 대한 기대와 우려 요인을 심층적으로 분석하였다. 조사 결과, 행정 효율성과 서비스 품질 향상에 대한 기대는 비교적 높게 나타난 반면, 개인정보 보호, 알고리즘 편향, 오작동 및 오류 발생 시 책임 소재 불명확성 등에 대한 우려 역시 강하게 확인되었다. 특히 연령, 디지털 역량, 생성형 AI 사용 경험 등에 따라 인공지능에 대한 신뢰도와 정책 수용성에서 유의미한 차이가 나타났으며, 공무원의 경우에도 인공지능 활용의 필요성을 인식하면서도 전문성 부족과 책임 부담으로 인해 실제 행정 적용에는 신중한 태도를 보이는 경향이 확인되었다. 이는 지방정부의 AI 도입이 기술적 타당성뿐만 아니라 사회적 신뢰와 조직 역량, 제도적 수용성을 함께 고려해야 하는 복합적인 정책 과제임을 시사한다. 제5장에서는 앞선 분석 결과를 토대로 지방행정의 AI 전환을 위한 종합적 혁신 방향을 제시하였다. 기존의 사후적·분절적 행정 방식에서 벗어나 데이터 기반·연결형·예측 행정으로의 전환 필요성을 강조하고, 지방정부가 기술의 단순한 도입 주체가 아니라 정책 실험자이자 조정자로 기능해야 함을 제안하였다. 특히 주민의 신뢰와 참여를 전제로 한 주민중심 AI 거버넌스 구축을 핵심 축으로 설정하고, 설명가능성·투명성·참여성·위험관리의 제도화를 중심으로 한 운영 원칙을 제시하였다. 이를 통해 인공지능 활용이 행정 효율성 제고를 넘어 공공행정의 책임성과 신뢰를 강화하는 방향으로 작동해야 함을 강조하였다. 제6장에서는 정책 실행을 위한 제도·조직·운영 과제를 종합적으로 정리하고, 단계별·유형별 추진 방향을 제안하였다. 법·제도 측면에서는 표준조례안 마련, 책임성 구조의 명확화, 위험평가 절차의 법제화를 주요 과제로 제시하였으며, 조직·운영 측면에서는 전담조직 구축, 민관 협력 강화, 데이터 공유체계 정비, 정책 설계–집행–평가 전 주기에 걸친 행정 운영 방식의 혁신 필요성을 제안하였다. 더 나아가 지자체의 규모와 여건에 따라 인공지능 도입 단계를 기초–확산–정착 단계로 구분하고, 유형별 맞춤형 추진 로드맵을 제시함으로써 향후 정책 실행을 위한 실천적 기준점을 제공하였다. 또한 본 연구는 지방정부의 AI 활용과 관련된 법·제도·조직·정책 기반과 주민·공무원 인식을 통합적으로 분석한 기초 연구로서, 향후 정부의 공공부문 인공지능 정책 설계와 지방정부의 실행 전략을 연계하는 데 필요한 정책적·분석적 근거를 제공하며, 주민중심 AI 거버넌스 관점에서 지방행정 혁신의 방향성을 구체화하는 데 활용될 수 있음을 제시하였다. 본 연구는 지방정부의 AI 활용과 관련된 법·제도·조직·정책 기반과 주민·공무원 인식을 통합적으로 분석한 기초 연구로서, 향후 정부의 공공부문 인공지능 정책 설계와 지방정부의 실행 전략을 연계하는 데 필요한 정책적·분석적 근거를 제공한다는 점에서 의의를 지닌다. 또한 주민중심 AI 거버넌스라는 관점을 통해 지방행정 혁신의 방향성을 구체화함으로써, 향후 표준조례 개발, 지자체 유형별 정책 모델 고도화, 후속 연구 추진을 위한 기반 자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.

스마트지방행정2025

주희진, 황정윤, 김필

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지방자치 성과에 대한 주민인식 특징과 전략적 대응 지방자치제 부활 30여 년, 우리나라 지방자치단체들은 복지 확대, 인프라 구축, 행정서비스 개선 등 다양한 영역에서 객관적으로 측정 가능한 성과를 달성해 왔다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 주민들의 체감도와 만족도는 기대에 미치지 못하는 경우가 빈번하다. 본 연구는 이러한 객관적 성과와 주관적 인식 간의 괴리 현상을 심층적으로 분석하고, 그 원인을 규명하며, 실질적인 해소방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이 연구는 문헌연구, 통계분석, 설문조사, 심층면접 등 다층적 연구방법을 활용하여 전국 지방자치단체의 객관적 성과지표와 주민 만족도를 비교 분석하였다. 분석 결과, 많은 자치단체에서 객관적 성과는 높으나 주민 만족도는 낮은 괴리 구간이 존재함을 실증적으로 확인하였다. 이러한 괴리의 본질은 단순한 소통 부족이 아니라, 평가 주체 간의 ‘관찰자의 준거틀(observer’s frame) 차이’에서 비롯된다. 지방정부는 투입과 과정 중심의 객관적 지표로 성과를 측정하는 반면, 주민은 결과와 영향 중심의 주관적 체감으로 자치를 평가한다. 이는 마치 서로 다른 언어로 대화하는 것과 같아, 구조적으로 소통의 단절을 초래한다. 또한 형식적 분권과 실질적 자치의 괴리, 일방적 홍보와 쌍방향 소통의 부재, 형식적 참여와 실질적 참여의 간극 등이 복합적으로 작용하여 이러한 괴리를 심화시키고 있다. 이 연구는 이러한 괴리를 해소하기 위해 네 가지 기본 방향을 제시하였다. 첫째, 관점의 조정이 필요하다. 투입과 과정 중심의 평가에서 벗어나 결과와 영향 중심으로, 그리고 객관적 지표만이 아닌 주민의 주관적 체감을 포괄하는 평가 패러다임으로 전환해야 한다. 이는 동일한 현실도 누가 어떤 준거틀로 바라보느냐에 따라 다르게 인식된다는 인식론적 전환을 의미한다. 둘째, 평가체계의 혁신이 요구된다. 결과기반관리(Results-Based Management)를 도입하고, 주민체감형 지표를 개발하며, 주민을 포함한 다중이해관계자가 참여하는 평가체계를 구축해야 한다. 이를 통해 정책이 주민의 삶에 미친 실질적 영향을 측정하고, 주민의 목소리를 평가 과정에 직접 반영할 수 있다. 셋째, 실질적 분권을 구현해야 한다. 형식적 권한 이양을 넘어 사무, 재정, 인사의 실질적 이양과 자치입법권의 확대, 그리고 중앙-지방 간 수평적 협력 거버넌스를 정착시켜야 한다. 법적으로는 지방자치가 보장되어 있으나 실제로는 중앙의 통제, 재정 의존, 제한적 자치입법권 등으로 인해 지방자치단체의 자율성이 제약되고 있는 현실을 개선해야 한다. 넷째, 진정한 주민참여가 필수적이다. 형식적 절차를 넘어 정책의 기획, 집행, 평가 전 과정에 주민이 실질적으로 참여하고, 그 목소리가 정책에 반영되는 체계를 구축해야 한다. 주민참여가 단순한 의견 수렴이나 형식적 동의 절차가 아니라, 실질적 의사결정 과정이 되어야 한다. 상기의 기본방향 하에 이 연구는 구체적인 전략적 대응방안을 제시하였다. 제도적 환경 혁신 차원에서는 정보공개의 실질화, 책임성 제고, 참여 제도의 내실화가 필요하다. 예산 편성과 집행 과정의 전면 공개, 데이터 개방, 성과평가 결과의 투명한 공개 등을 통해 주민이 지방정부의 활동을 실시간으로 감시하고 평가할 수 있어야 한다. 평가체계 혁신 차원에서는 산출 지표에서 결과·영향 지표로의 전환이 핵심이다. ‘몇 개의 복지시설을 건립했는가’가 아니라 ‘주민의 복지 수준이 얼마나 향상되었는가’, ‘몇 킬로미터의 도로를 포장했는가’가 아니라 ‘주민의 교통 편의성이 얼마나 개선되었는가’를 측정해야 한다. 또한 객관 지표와 주관 지표를 통합하여, 정량적 성과와 주민의 만족도, 체감도, 신뢰도를 함께 평가해야 한다. 이를 위해 빅데이터와 AI를 활용한 실시간 주민 의견 분석, 전자참여 플랫폼 구축 등 ICT 인프라가 필수적으로 요구된다. 주민 소통 혁신 차원에서는 언어, 채널, 방향성의 세 가지 측면에서 근본적 변화가 필요하다. 먼저 행정 전문용어를 배제하고 주민이 이해할 수 있는 쉬운 언어로 소통해야 한다. 복잡한 통계 자료는 인포그래픽, 동영상 등 시각적 콘텐츠로 변환하여 제공해야 한다. 채널 측면에서는 홈페이지, 모바일 앱, SNS, 오프라인 주민센터 등 주민이 선호하는 다양한 채널을 통합 운영하고, 생활공간으로 직접 찾아가는 소통을 일상화해야 한다. 방향성 측면에서는 일방적 홍보에서 쌍방향 대화로 전환해야 한다. 주민의 의견을 경청하고, 실시간으로 피드백하며, 주민의 제안이 실제로 정책에 반영되는 과정을 투명하게 공개해야 한다. 행정계층별 대응방안으로는 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체가 각자의 역할을 명확히 하고 유기적으로 협력하는 다층적 거버넌스를 제시하였다. 중앙정부는 ｢지방자치법｣ 개정, 사무이양, 재정 분권, 평가체계 개편 등 제도적 기반을 구축하고, 지방자치단체의 혁신을 재정적·기술적으로 지원하는 역할을 담당해야 한다. 광역자치단체는 중앙과 기초 사이에서 조정자이자 촉진자로서, 광역 차원의 통합 전략을 수립하고, 기초자치단체 간 협력을 지원하며, 공동 플랫폼과 인프라를 구축하는 역할을 수행하는 것이 필요하다. 기초자치단체는 최일선 실행 주체로서, 주민과 직접 소통하고, 주민참여형 정책을 실행하며, 성과를 가시화하여 주민이 체감할 수 있도록 하는 역할을 담당한다. 이 연구는 지방자치 성과-인식 괴리가 단순한 기술적 문제가 아닌, 지방자치의 본질과 민주주의의 질에 관한 근본적 과제임을 밝혔다. 지방자치의 진정한 성공은 객관적 지표의 향상이 아니라, 주민이 우리 지역이 나아지고 있다고 체감하고, 내 의견이 정책에 반영된다고 믿으며, 지방자치가 내 삶을 더 나은 방향으로 바꾸고 있다고 확신할 때 비로소 달성될 것이다.

지방자치분권2025

김건위, 최지민, 안지선

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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구Ⅱ: 지방사업의 특성을 중심으로 조건부가치측정법(contingent valuation method, 이하 CVM)은 분석방법론의 유용성과 폭넓은 활용성에 기인하여 LIMAC의 타당성조사 수행 시 비시장재화에 대한 편익 추정에 광범위하게 활용되고 있다. 다만, 이러한 높은 활용성에도 불구하고 LIMAC은 아직까지 CVM 관련 지침을 마련하지 못하고 있는 실정이며, 이에 더하여 타당성조사 수행 시 지방재정투자사업의 고유한 특성을 고려할 수 있는 대안 마련에 대한 필요 및 문제의식 역시 계속적으로 제기되고 있다. 이에 LIMAC은 2023년부터 ｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구｣라는 포괄적인 연구주제 아래 최종적으로 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 수립을 위한 계속 연구를 진행하고 있으며, 2024년도 연구에서는 국가사업과 차별화된 지방재정투자사업의 고유한 특성을 반영하기 위한 방안을 모색하는데 연구의 목적을 두었다. 상기 제시한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 LIMAC 타당성조사에서 CVM을 활용한 6개의 투자사업 설문 원자료(N=4,055)를 대상으로 거리-소멸함수(distance-decay function)를 적용하여 적정영향권에 대한 사후 검증을 시도하였다. 그리고 이와 같은 분석을 통해 지방재정투자사업, 그 중에서도 도시지역권근린공원 유형에 한하여 영향권의 확대 적용 가능성을 일부 확인하였다. 둘째, 총 15개의 LIMAC CVM 사업 설문 원자료(N=14,088)를 활용하여 지불의사가 없는, 즉 미지불응답과 관련한 특성을 살펴보고 미지불응답 중에서도 지불거부응답에 해당 하는 관측치는 별도로 구분하여 특성을 살펴보았다. 분석 결과, 응답자의 사회경제적 특징을 나타내는 상당수의 설명변수들의 추정치가 통계적으로 유의하게 나타남에 따라 미지불응답 행위가 개인의 사회경제적 특징에 상관없이 무작위로 발생하지 않는 것을 확인하였다. 이는 미지불응답 행위가 특정계층에서 체계적으로 일어나기 때문에 미지불응답을 배제하고 WTP를 추정하는 것은 선택편의에 의한 오차가 발생할 수 있음을 의미하며, 지불거부응답 행위의 경우에도 마찬가지로 나타났다. 마지막으로 세 번째는 FGI를 통해 지불기간과 지불주체의 변경에 따른 응답자들의 지불의사변화와 최대지불의사금액의 변동을 분석하였다. 이를 통해 CVM에서 중요한 가상적 시장을 구현할 수 있는 보기카드와 같은 시나리오의 중요성을 다시 한번 재확인하였다. 즉 현행과 같이 지불기간은 5년으로, 그리고 지불주체는 가구로 설정하는 것이 설문 응답자의 합리적인 판단을 도출하는데 보다 타당하다는 결론을 도출하였다. 종합하면, 본 연구는 향후 2025년 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 개발을 위하여 수행 중인 계속 연구로써, 금년도 연구에서는 CVM의 적용에 있어 지방재정투자사업의 특성에 대한 고려가 필요한 사항, 구체적으로는 영향권 설정, 지불거부율 및 지불주체, 기간에 따른 영향 등에 대한 체계적인 분석을 통해 LIMAC 가이드라인에 KDI와 다른 지방사업의 특성을 반영할 수 있는 기반을 마련하였다는 데에 큰 의미가 있다. 그러나 상기 연구성과에도 불구하고 본 연구는 각 부문별 다음과 같은 연구의 한계 역시 확인하였다. 먼저 CVM 적용 지방재정투자사업의 영향권 분석 및 기본방향을 도출하는 과정에서 분석 결과 적용의 일반화(영향권 확대 논의)에 대한 한계가 있다. 이와 같은 한계는 보다 다양한 유형의 사업과 많은 분석자료를 바탕으로 CVM 영향권 설정에 관한 기초연구가 지속될 필요가 있음을 의미한다. 다음으로 지불거부율과 관련된 사항에서 미지불응답 및 지불거부응답 분석에 활용된 자료의 분석시기(대부분 COVID 19)로 인한 차이나 미지불응답자의 처리방식에 따른 WTP의 변화분석 역시 추가적으로 고려되어야 할 것으로 판단된다. 그리고 마지막으로 지불주체 및 기간에 대해서는 보다 대단위 표본의 분석을 통해 CVM 방법론의 객관성을 높일 수 있는 근거자료 확보가 필요하다 사료된다. 아무쪼록 2023년과 2024년 두 개 연도에 걸쳐 진행된 본 연구과제(｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법 개선방안 연구｣)가 향후 「(가칭) LIMAC CVM의 가이드라인」 마련과 더불어 LIMAC의 타당성조사 과정에서 유용하게 활용되길 바라며, 관련된 논의와 후속 연구 역시 보다 활발히 진행되길 기대한다.

지방재정2024

송지영, 이민기, 정연백

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인구감소지역의 상호 연계성 강화를 통한 발전 전략 인구감소시대의 지역발전전략은 ‘뭉치고(compact) 연결하기(network)’ 전략으로 요약될 수 있다. 이에 따라 인구감소지역을 체계적으로 지원하기 위해 제정된 인구감소지역 지원 특별법에서도 인구감소 위기 대응을 위해 지방자치단체 간 및 국가와 지방자치단체 간 연계·협력 활성화 방안을 마련하여 지역 활력을 도모하도록 규정하고 있다. 그런데 인구감소지역 지원 특별법상 수립하게 되어 있는 법정계획인 인구감소지역대응기본계획을 살펴보면, 연계·협력을 통한 인구감소지역 발전전략을 모색하려는 노력은 매우 미흡한 실정이다. 이에 본 연구는 인구감소지역이 인구감소지역대응정책을 보다 효과적으로 추진하기 위해서는 무엇보다도 지방자치단체 간 연계·협력 활성화 방안이 강구되어야 함을 인식하고, 이를 위한 제도적 개선책을 모색하는 것을 연구의 목적으로 삼았다. 인구감소지역에 적용할 수 있는 대안적인 지역발전정책 논의로서 뭉치고 연결하기의 핵심전략인 축소도시와 네트워크 도시 이론을 검토한 후, 지역 간 연계·협력 활성화 방안 제시라는 연구목적에 부합하는 상호 연계성 강화를 위한 지방자치단체 간 협력 요건에 따라 연구분석틀을 도출하였다. 선행연구에 따르면, 우리나라의 경우 지역 간 연계·협력이 성공적으로 이루어지기 위해서는 지역 상호간 연계, 즉 긴밀한 상호 연계성이라는 선행조건이 확립되어 있는 경우, 그리고 자치단체 간 연계·협력을 활성화할 수 있는 강력한 인센티브 등의 제도적 뒷받침이 제공되는 경우 등으로 제안되고 있으므로, 본 연구에서는 먼저 3장에서 인구감소지역 간 연계·협력을 지원하는 제도적 여건을 살펴보았다. 현행법상 인구감소지역 간 연계·협력 활성화에 대한 지원은 인구감소지역 지원 특별법에 기반하여 다양한 지원책이 마련되어 있다. 즉 법적으로 국가 및 지방자치단체는 생활권 연계·협력 추진에 관해 지원할 책무가 있으며, 이를 지원하기 위해 법정계획인 인구감소지역대응기본계획에서도 관련 계획을 수립하도록 법적으로 규정하고 있다. 2023년 법정계획을 수립해야 하는 의무가 있는 89개 인구감소지역과 관할 시도인 11개 광역자치단체는 인구감소지역대응기본계획을 수립한 바 있으며, 상향식 계획 수립의 법률 규정에 따라 국가도 이를 지원하기 위한 인구감소지역대응기본계획을 수립하였다. 100개 지방자치단체가 수립한 인구감소지역대응기본계획의 총 4,667건의 사업을 살펴본 결과, 지방자치단체 간 연계·협력사업은 77건에 불과하였다. 제도적으로 인구감소지역이 생활권 연계·협력을 추진하고, 관할 시도가 시군구간 생활권 연계·협력을 지원하도록 법적인 근거가 마련되어 있음에도 불구하고, 자치단체별 행정구역 중심의 사업추진 관행, 인구감소지역의 생활권 연계·협력사업에 대한 이해 부족 등으로 연계·협력사업의 추진동력을 얻지 못하고 있다. 향후 인구감소지역의 발전을 위해 지역 간 연계·협력사업 활성화를 위한 중점추진방향 등을 모색하기 위해, 제4장에서는 현재 수립된 100개 인구감소지역대응기본계획을 대상으로 텍스트마이닝 분석 기법을 적용하여 지역별 인구감소 대응 전략의 방향과 사업 내용을 살펴보았다. 분석결과, 인구감소지역에서는 인구감소 대응에 있어서 지속 가능한 성장을 지향하면서 공동체의 행복과 젊은 세대들에 대한 지원을 중요한 요소로 삼고 있는 것으로 나타났다. 인구 증가를 목표로 하지만 정주인구만이 아닌 체류인구나 관광인구, 청년인구 등 지역적 특성에 따른 다양한 생활인구 확보를 목표로 접근하고 있는 것으로 도출되었다. 또한 지역에서는 일자리 창출 등을 통한 지역 경제 활성화, 생활환경 개선, 청년 지원 등의 종합적·다각적 전략을 추진함으로써 궁극적으로 주민들이 머물고 싶은 환경을 조성하는 데 중점을 두고 있는 것으로 나타났다. 그리고 사회 네트워크 분석기법을 적용하여 광역자치단체별로 추진되는 사업의 특성을 살펴본 결과, 수요가 높은 사업들이 지역별로 차별적으로 나타나는 것으로 나타났다. 광역시 네트워크에서는 원도심 활성화와 정주·생활 여건 개선이 눈에 띄게 나타난 반면, 도 네트워크에서는 관광 부문의 개발과 산업·일자리, 출산·돌봄정책이 많은 부분을 차지하는 것으로 나타났다. 한편, 전체 사업 중 연계·협력사업은 매우 일부에 해당하여 네트워크에 잘 드러나지 않았다. 제5장에서는 본 연구의 목적인 인구감소시대 “뭉치고 연결하기” 전략 실현 가능성을 과학적 증거를 통해 살펴보고, 시사점을 제공하기 위해 정량분석을 진행하였다. 분석을 위해 ’24년도 1분기 인구감소지역 생활인구 데이터에서 작성된 지역 간 유출입 행렬을 작성하고, 공간분석 기법에 이를 적용하여 인구감소지역과 다른 기초지자체 간의 높은 지역 간 상호연계성을 나타내는 군집(지역 간 쌍배열)을 확인하였다. 지역 간 흐름량을 바탕으로 한 지역 간 상호연계성 분석에 더 적합한 공간적 자기상관성 분석기법을 확인하기 위해, 국지적 공간적 자기상관성 분석과 핫스팟 분석, 두 가지 분석결과를 사전 검토한 후, 본 연구에 적합하다고 판단된 지역 간 핫스팟 분석기법을 활용하여 인구감소지역과 다른 기초지자체 간의 높은 지역 간 상호연계성을 보이는 쌍배열을 검출하고, 그 특성을 확인하였다. 인구감소지역 생활인구에서 인구감소지역으로의 유입량을 바탕으로 한 지역 간 핫스팟 분석결과에선 안동이 다른 기초지자체와 가장 지역 간 쌍배열이 많았으며, 상대적으로 멀리 떨어진 지역과의 쌍배열이 가장 많은 인구감소지역은 울진으로 확인되는 등 의미있는 분석결과가 나타났다. 이러한 지역 간 상호연계성은 주중과 주말, 그리고 권역별로 차이를 보였는데, 특히, 대구/경북의 인구감소지역은 주중에 인접한 지방 대도시권과 유의미한 상호연계성이 높게 나타나다가 주말엔 인접한 경북 기초지자체와의 상호연계성이 향상되게 나타났다. 이에 따라 평균 통행거리가 길어지고, 그 반경 또한 확장되게 나타났으며, 전북과 충청지역은 특정 인구감소지역으로 높은 쏠림이 나타남을 확인하였다. 현재의 인구감소지역의 4,667건의 사업의 텍스트마이닝 분석결과 지역별로 인구감소대응 전략의 방향과 사업내용이 다양하게 나타나고 있었으며, 시도별로 중점적으로 추진하고 있는 사업분야도 지역특성에 따라 다양하게 나타나고 있었다. 각 지역이 중점적으로 추진하고 있는 방향에 따라 지역별로 다양한 연계·협력사업을 발굴할 수 있다는 것이다. 또한 인구감소지역 생활인구 데이터를 통해 분석된 지역 간 상호연계성 분석에 따르면, 지역 간 흐름 또한 인구감소지역별, 지역위계별, 시기별, 시도별로 다양한 연계망이 확인되고 있어, 이러한 지역 간 연결구조를 기반으로 지역 상호간 연계·협력사업이 활성화될 수 있다. 이상의 분석결과를 토대로, 본 연구는 인구감소지역의 연계·협력 활성화를 위한 기본방향으로 첫째, 다양한 협력방식의 지원, 둘째, 상호 소통 및 이해 제고, 셋째, 행·재정 인센티브 강화를 제안하고, 추진전략으로 다양한 지역 간 연계구조의 육성, 지역위계별 연계구조 활성화, 중점 추진분야별 연계·협력사업 발굴 촉진, 지역별 공동 연계·협력사업 활성화 방안 마련, 연계·협력사업의 재정 인센티브 제공, 연계·협력사업 우수사례 발굴 및 확산 등을 제시하였다. 또한 이를 실현하기 위해 현재 인구감소지역 지원 특별법 상의 지원 근거를 강화하기 위한 구체적인 법률 개정안을 제안하였으며, 다양한 인구감소지역 간 연계·협력을 활성화할 수 있는 재정 지원 방안 마련을 위해 개정될 수 있는 관련 제도, 즉 지방소멸대응 배분 등에 관한 기준 등의 행정안전부 고시 개정안을 제안하였다.

지역발전2024

이소영, 이원도, 윤소연, 김주락

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지방시대 지역주도 균형발전 추진방안 연구: 지역간 기능적 연계구조 분석을 중심으로 사는 곳의 차이가 기회와 생활의 격차로 이어지는 불평등을 멈추고, 본격적인 지방시대를 열기 위하여 초광역권 메가시티가 수도권 대극 형성 및 지역균형발전정책으로 추진 중이다. 신정부의 지역정책에서 4+3 초광역권이 설정되고 초광역권을 설정한 지방자치단체를 중심으로 초광역권 발전계획이 수립되고 있는 것은 경제적·산업적 기능을 기반으로 한 ‘지역’ 간에 상호 연대와 협력을 통해서 규모의 경제와 시너지 효과를 창출하여 최대로 지역 경쟁력을 강화하기 위해서다.시대 전환기 산업 대전환의 방향이 공간적으로 수도권과 같은 대도시권을 중심으로 소프트웨어, 바이오, 미래차, 콘텐츠 등 고부가가치산업을 형성하며 혁신 인재를 끌어당기고 있어 이러한 산업구조 변화에 부합하는 수도권은 통째로 발전하고 있지만, 그렇지 못한 비수도권은 각개전투 중인 상황에서 초광역권 메가시티를 중심으로 권역별 초광역 산업발전전략을 수립하고, 초대형 프로젝트 등과 함께 산업 생태계를 조성하여 글로벌 경쟁력을 갖추도록 지원하겠다는 의미다. 과거 이명박 정부의 5+2 광역경제권과 초광역개발권, 박근혜 정부의 지역행복생활권, 문재인 정부의 광역협력권 등 시·군·구 단위의 지역간 협력이든 시·도 단위의 지역간 협력이든 우리나라의 지역발전정책 추진과정상 지역간 협력을 활성화하려는 정책은 항상 시도되어 왔었다. 그러나 사업이 집행되는 데 한계가 있었고, 실제 작동되지 않아 왔다고 해도 과언이 아니다. 행정구역을 넘어서는 지역간 협력은 현실적으로 추진하기가 어렵고, 설사 지역간 협력사업을 기획하여 추진하기 시작했다고 하더라도 지속적으로 운영되기가 어려운 현실이다. 게다가 현 정부의 4+3 초광역권 정책의 경우, 발전계획은 수립되었으나 시·도 단위에서의 협력사업을 활성화하여 추진할 수 있는 구체적인 법·제도적, 재정적 지원방안은 불충분한 상황이다. 이에 본 연구는 새롭게 제정된 지방분권과 균형발전의 통합 법률인 ｢지방분권균형발전법｣ 하에서 지역경제·산업 발전을 촉진하는 초광역권 산업을 시·도가 주도하에 행정구역을 넘어서는 권역에서 지역이 협력하여 육성하고자 할 때 기존 협력제도를 활용하여 지역간 협력 활성화 방안을 모색하고, 더 나아가 기능적 연계에 기반하여 지자체가 함께 초광역권 정책을 구체적으로 집행시 필요한 제도적 지원 대책을 마련하고자 하였다. 먼저 제2장에서는 경쟁력 강화요소로서 지역의 연계협력을 강조하는 신지역주의 이론을 살피고, 최근 확산되고 있는 혁신 슈퍼 클러스터 이니셔티브와 신지역주의를 수정 보완한 개방형 지역혁신체계 및 개방적 협력권 이론을 고찰한 다음 지역간 기능적 연계 활성화를 위한 전문적 협력 범위, 개방적 협력 구조, 제도적 협력 기반 측면에서의 연구의 분석틀을 설정하였다. 전문적 협력 범위와 관련해서 협력의 대상과 범위는 다양하고, 전문적일 필요가 있으며, 이익이 공유되고 함께 문제해결을 할 수 있어야 한다. 개방적 협력 구조와 관련해서는 협력구조는 유연하고, 자발적이고, 개방적이고, 상호보완적이어야 하며, 지역 연계협력의 구조적 토대로서 제도적 협력 기반은 충분하게 제공되어야 한다. 지역간 협력을 통해 규모의 경제를 이룰 기능적 연계의 지점을 본 연구는 ‘산업 및 일자리 연계를 통한 경제적 분업관계’와 ‘경쟁구도에서 탈피한 정책적 협력관계’로 상정하고, 지역의 이해와 필요에 따라 연계협력의 공간적 범위는 유연하게 변화할 수 있고, 협력의 주체 또한 다양하게 열려있는 가운데, 연계협력의 지점 또한 복잡다단하다고 보았다. 이때 기능적 연계는 지역간 산업 및 일자리의 연계구조에 초점을 맞추었다. 본 연구는 시·도 단위의 초광역권 메가시티 지역(Mega-City Region)을 육성해서 글로벌 경쟁이 가능한 수준으로 신성장동력을 창출하는데 가장 핵심은 산업-일자리 전략으로, 지역산업정책을 지역정책 및 지역균형발전정책의 요체로 보았기 때문이다. 제3장에서는 2005년 ｢구 국가균형발전특별법｣ 제정 이후 노무현 정부의 초광역경제권 구상, 이명박 정부의 5+2 광역경제권 정책, 박근혜 정부의 지역행복생활권 정책, 문재인 정부의 초광역협력 프로젝트 등을 거치면서 추진되고 있는 지역간 협력사업 관련 정책동향 분석과 ｢지방자치법｣상 활용할 수 있는 협력제도 운영현황에 대한 분석을 실시하였다. 이에 더해 제6차 결속정책(2021~2017) 하에서 추진하고 있는 유럽연합(EU)의 지역간 협력(Interreg) 프로그램과 미국과 네덜란드의 지역간 협력법, 지역간 합의 제도 및 협약형 협력제도 등 국외의 지자체 간 협력방식을 함께 살펴보았다. 제4장과 제5장에서는 지역을 초월하여 광역자치단체 간 연계협력사업을 통한 지역균형발전 정책추진의 잠재성이 높은 지역을 사례지역으로 선정하여 산업·일자리 부문의 지역간 기능적 연계구조를 분석하고, 지방자치단체 간의 정책적인 협력관계를 함께 분석하였다. 사례지역은 지리적 인접에 따른 물리적 연계성보다 본 연구가 강조하는 기능적 연계성을 강조하여 지리적으로 인접하지 않은 지역을 우선하여 살피되, 비수도권 지역간, 수도권-비수도권 간 사례를 구분하여 분석하고자 대구-광주, 서울-경북 사례를 선정하였다. 물리적으로 연계되어 있는 지역간 연계협력보다 이격되어 있는 지역간 연계협력이 제약요인이 더 많아 협력이 어려울 수 있기 때문에 이격되어 있는 지역을 먼저 살펴 지자체 간 협력을 활성화할 수 있는 단서를 찾고자 함이다. 지역간 기능적 연계구조는 지역산업연관분석(regional interindustry analysis) 및 사회연결망 분석(social network analysis)을 활용하여 디지털 산업 등을 중심으로 지역간 산업구조 및 네트워크 특성을 분석한 다음 산업 연계구조를 토대로 연계가 긴밀한 상위 두 개 산업에 대한 일자리 구조를 분석하였다. 연계산업에 대해 사업체 규모별 인력 부족률, 취업자 현황, 종사상 지위별 취업자 현황, 교육 정도별 임금근로자 현황, 직업별 취업자 현황을 분석함으로써 연계산업에 필요한 인력에 대한 요구 사항을 도출하였다. 제6장에서는 지역이 주도하는 진정한 균형발전 시대를 열기 위하여 지역간 기능적 연계에 의한 지역주도 균형발전 추진방안을 제안하였다. 시·도 단위의 행정구역을 넘어선 기능적인 연계를 기반으로 한 새로운 성장모델을 창출해내기 위해서는 첫째, 지역주도 정책추진의 자율성을 확대해 해당 지역의 인적, 물적 자원 및 지역의 기반 전체를 포괄하는 지역간 협력(inter regional cooperation)이 될 수 있도록 해야 하고, 둘째, 4차 산업혁명 시대 성장의 패러다임이 기술 중심에서 인적자본 중심으로 전환되고 있어 지역의 산업생태계가 붕괴되고 있는 현 시점에서 초광역권 단위의 지역간 협력사업은 SOC 사업보다는 지역산업 및 일자리 창출을 연계한 역량제고사업으로의 회귀가 필요하며, 산업정책과 일자리정책의 연계 추진이 필요하다. 셋째, 디지털 전환을 주도하는 핵심기술의 거래관계가 대부분 수도권과의 산업 연관구조가 높게 나타나고 있으므로 수도권과의 대립 구도에서 벗어나 보다 융합적이고 유연하게 공간을 초월해서, 그리고 수도권과 비수도권의 가치사슬의 연계를 적극 활용하여 산업을 연계해 나가는 전략을 모색해 나가야 한다. 넷째, 최근 신지역주의 논의에서 지역간 협력은 지역 내, 그리고 지역간을 넘어 민간 생태계를 포함하는 글로벌 차원으로까지 확산되는 추세다. 가치사슬이 분화하는 단계별로 생산 네트워크 상에서 여러 전문기업과 이해관계자들이 유기적으로 연계되어 협력의 대상과 범위는 더욱더 넓어지고, 유연화되고, 전문화되고 있어 초광역권 단위에서의 협력 속에서도 다양한 주체들 간의 참여가 매우 중요하다. 따라서 기능적 연계에 기반해 필요한 협력 범위에 따라서 지방자치단체가 자율적으로 다양한 초광역권 협력권을 설정할 수 있도록 해야 하며, 특히, 산업·일자리 부문에서 프로젝트 단위가 아닌 자율적인 참여와 합의에 의한 보다 장기적인 관점에서의 계획 수립이 필요하다. 시도 단위에서 협력하고자 하는 산업 분야와 협력권이 정해지면 ‘원하는’ 광역자치단체는 공동으로 특정산업과 관련해서 공동계획안을 마련하여야 하며, 해당 부문에서 요구되는 핵심 역량을 중심으로 대학과 산업을 연계해 산업·경제혁신을 선도할 인력을 양성하고 고용된 인력이 지역에 정착할 수 있도록 정주 전략이 함께 마련되어야 한다. 지역 인접성이라는 물리적 조건을 탈피한 개방적 협력 정책의 추진이 매우 중요하며, 국가는 전반적인 지역간 초광역 협력 가이드라인을 제공할 수 있어야 한다. 초광역 단위의 시도간 협력이 활성화되기 위해서 본 연구는 단기적으로 지역균형발전특별회계 내에 초광역협력계정을 신설하여 시도간 초광역협력사업에 대한 포괄보조 방식으로의 지원과 특별교부세를 활용한 지방자치단체 간 공동·협력 활성화 사업 재편을 제안하였다. 장기적으로는 초광역권지역발전투자협약 제도 등이 지자체 간에 협력사업을 추진할 때에는 적용되지 못하고, 국가와 지방자치단체간의 협력만을 지원하는 한계를 가지고 있기 때문에 지방자치단체 간 협력사업을 효과적으로 추진하기 위하여 협력대상과 절차, 협력계획 수립, 협약 체결, 협력사업 주체, 국가의 협력 촉진 지원 시책, 협력기금 설치 및 운용 등 여러 요소를 종합적으로 규정하는 (가칭)지방자치단체 상호간 협력촉진에 관한 법률의 제정을 제안하였다.

지역발전2024

박진경, 김도형, 김민영, 양원탁

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지역 간 재정격차 완화를 위한 지방재정조정제도 개편방안 이 연구는 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차에 미치는 영향을 다각적으로 분석하고, 지역 간 재정격차 완화를 위한 제도적 개편 방안을 제시하는 데 목적이 있다. 특히, 수도권과 비수도권 간 인구와 산업의 집중 및 자원의 불균형이 심화되는 상황에서 지방재정조정제도가 이러한 문제를 어떻게 완화할 수 있을지에 대해 논의하고, 재정제도의 운영 실효성을 높일 방안을 모색하고자 한다. 우리나라는 1960년대부터 국가 주도의 불균형성장전략을 추진해 오며 수도권을 중심으로 한 경제성장을 도모해 왔으나 이러한 전략은 낙수효과(trickling down effect)가 기대만큼 발생하지 않아 수도권 집중과 지역 간 불균형을 심화시켰다. 최근 인구감소와 수도권 과밀 현상은 비수도권의 인구 공동화와 지방재정 악화를 야기하고 있다. 예를 들어 2023년 말 현재, 수도권 인구는 전체 인구의 50.7%를 차지하며 지속적으로 증가하고 있으며, 이에 따라 비수도권 지역의 경제력과 공공서비스 수준이 저하되는 악순환이 발생하고 있다. 이로 인해 비수도권 지역은 세입기반이 약화되고, 지방재정 측면에서 수도권과의 격차가 확대되고 있는 실정이다. 이에 본 연구의 목적은 첫째, 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차 완화에 실질적으로 기여하는지 실증적으로 분석하는 것이다. 이를 위해 2003년부터 2022년까지 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 지역 간 재정격차 완화 효과를 정량적·정성적으로 분석하였다. 불평등지수, convergence 분석, 빈곤지수, 공간적 자기상관성 분석 등을 통해 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 운영 효과를 평가하고, 제도의 지역 간 재정 불균형 해소 기여도와 정책적 시사점을 도출하였다. 둘째, 지방재정조정제도의 도입 목적과 실제 기능 사이의 불일치를 해결하고, 보다 효과적으로 재원을 분배하는 방안을 모색하는 것이다. 현재 지방재정조정제도는 주로 수평적 재정형평화보다는 특정 지역 지원과 균형발전 지원에 치우친 구조를 보인다. 따라서 제도 본래의 취지에 부합하도록 배분기준을 재정비하고, 지역 간 재정격차를 완화하는 데 초점을 맞춘 배분 구조를 검토하고자 한다. 마지막으로 정책대안의 현실성을 고려하여 단기적 방안과 중장기적 방안을 제안하고자 한다. 이를 통해 현행 지방재정조정제도의 틀을 유지하면서도 지역 간 재정격차 완화를 촉진하는 방안을 마련하고, 나아가 새로운 지방재정조정 체계를 설계하는 방향으로 발전시켜야 한다는 점을 강조하고자 하였다. 연구 분석을 위해 혼합적 연구방법론(mixed method)을 채택하여 양적·질적 분석을 모두 활용한 것도 본 연구의 차별점이다. 양적 연구방법으로는 13개의 불평등지수 분석, β 및 σ convergence 분석을 통한 정태적 및 동태적 재정격차 분석, 4개의 빈곤지수 및 공간적 자기상관성 분석을 통해 재정격차의 상대적 수준과 공간적 특성을 검토하였다. 질적 연구방법으로는 역사적 제도주의 관점에서 지방재정조정제도의 변화 과정을 분석하고, 공무원 인식 조사와 전문가 자문을 통해 정책적 타당성을 보완하였다. 연구 결과는 다음과 같은 주요 시사점을 제공한다. 첫째, 지방재정조정제도는 보통교부세를 통해 총량적 기준에서는 재정격차를 완화하지만, 1인당 세입기준에서 나타나는 수평적 재정형평화 효과는 제한적이었다. 이는 지방재정조정제도가 주로 총량적 재정격차 완화에 집중되어 있음을 시사한다. 반면, 조정교부금과 부동산교부세는 1인당 세입 기준에서도 재정격차 완화 효과가 나타나, 특정 기준에 따라 지방 간 재정 불균형 해소에 기여할 수 있음을 확인하였다. 둘째, 분석 결과에 따르면 보통교부세는 수도권 지역보다는 비수도권에 보다 많은 재원이 할당되고 있으나, 이는 균형발전을 위한 재정 지원에 가까운 형태로 볼 수 있다. 특히 최근 보통교부세는 현실적 측면에서 지역균형발전을 강화하는 방향으로 변화하였으며, 재정자립도가 낮은 지방자치단체에 추가 지원하는 역할을 하고 있다. 이는 지방 간 재정격차 완화보다는 전체적인 균형발전 목적이 강조된 결과로 해석할 수 있다. 셋째, 보통교부세는 최근 재정 여건이 열악한 지역에 보다 많은 재정 지원을 제공하고 있으며, 이는 균형발전 측면에서 긍정적이다. 그러나 이는 지방자치단체 간 수평적 형평화의 효과를 완전히 대변하지는 못하며, 제도의 목적에 따라 효과가 상이하게 나타날 수 있음을 시사한다. 이를 통해 지방재정조정제도는 정책 목표에 따라 수평적 재정형평화와 균형발전 중 어떤 목적을 우선할 것인지에 대한 신중한 고려가 필요함을 제안한다. 이러한 결과를 바탕으로 지방재정조정제도의 개편 방안을 다음과 같이 제안한다. 첫째, 지방재정조정제도의 정책 목표와 기능을 보다 명확히 하여 재원의 배분 기준을 설정하고, 주된 기능을 강화할 필요가 있다. 예를 들어 보통교부세는 중장기적으로 자치단체의 부족 재원을 보장하는 기능에 집중하도록 하고, 부동산교부세는 수평적 재정형평화에 기여하는 방식으로 운영 방향을 전환할 것을 권장하였다. 조정교부금은 현재와 동일하게 지역 간 재정격차 완화를 위한 수평적 재정형평화 기능에 집중하도록 하는 개편이 필요하다. 둘째, 정책 목표와 수단의 일치성을 높이기 위해 개별 재정 조정 제도의 단순화가 요구된다. 현재의 지방재정조정제도는 다양한 정책 목표를 하나의 제도에 포함하고 있어, 재원의 본래 목적을 달성하지 못하는 경우가 많다. Tinbergen’s Theorem에 따라 “1가지 목표, 1가지 수단” 접근이 적절하다는 점에서 제도의 단순화는 효과적인 정책운용을 위해 필요하다. 셋째, 재정 여건이 열악한 지역에 대한 지원을 확대하기 위해 재원 규모를 늘리는 동시에 배분 기준을 개선해야 한다. 현재 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 규모는 제로섬(zero-sum) 형태로 운영되기 때문에 특정 지역에 불이익이 발생할 경우 제도 개편이 현실적으로 어려워질 수 있다. 따라서 안정적 재원 확대와 합리적 배분 기준 개선을 통해 제도의 개편이 실질적인 효과를 발휘할 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 지방재정조정제도 개편 방안을 단기적 및 중장기적 대안으로 구분하여 제시하였다. 단기적으로는 현재 제도를 유지하되 배분 방식의 개선을 통해 재정격차 완화 효과를 강화하고, 중장기적으로는 새로운 지방재정조정체계를 설계하여 균형발전과 수평적 재정형평화를 아우르는 체계로 발전시킬 필요가 있다. 이를 통해 지방재정조정제도의 운영 목표와 실제 기능을 일치시키고, 효율성과 형평성을 모두 달성할 수 있도록 해야 한다.

지방재정2024

홍근석, 이서희, 유보람

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국고보조사업의 성과와 재정효율성 제고를 위한 운영체계의 개선방안 1. 연구의 개요 2020년 이후 지방소비세가 점차 인상되었으나 지방재정력(재정자립도와 재정자주도)은 오히려 하락하고 있다는 점에 본 연구의 문제의식이 있다. 선행연구에 의하면 특히 지방재정자립도 분자인 지방세가 증가하였으나 분모인 국고보조사업비가 더 많이 증가하여 전반적인 재정력 여기서의 재정력은 재정력지수가 아닌, 재정자립도와 재정자주도를 의미함. 은 하락한 수치로 나타나는 것이다. 여기서 이러한 국고보조사업은 효과적으로 지역에 도움이 되고 있는지를 살펴보기 위해 국고보조사업의 운영체계를 분석하였다. 사업의 계획(중앙정부)단계에서 지역여건에 적합한 사업 형태인지, 집행(지방자치단체)단계에서 기획 당시에 예상치 못한 문제들이 해결되고 있는지, 성과(중앙정부)단계에서 개선된 형태로 다음 해 사업에 연동되어 반영되고 있는지를 살펴보았다. 궁극적으로 본 연구는 상술한 연구의 필요성과 국고보조사업의 특성인 기획주체와 집행주체 이원화에 따른 한계 극복을 위한 개선방안을 모색한다. 정부 간 재정관계에서 국고보조사업은 사업을 기획하는 주체(중앙부처)와 집행하는 주체(지방자치단체)가 분리되어 성과창출과 효율적인 예산집행에 근본적인 한계를 가진다. 따라서 본 연구에서는 최근까지 시행되어 왔던 국고보조사업 평가보고서를 통해 단계별 세부적인 제약점들을 분석한 후 설문조사를 통해 확인하며 이상의 분석을 통해 국고보조금 운영체계의 개선방안 제시를 목적으로 한다. 2. 국고보조사업의 운영 현황 국고보조사업 운영현황 분석결과, 약 4가지의 문제점들이 나타났다. 먼저, 법령상 국고보조사업이 비효율적으로 운영될 수 밖에 없다는 한계가 있는데, 국고보조사업은「보조금법」 제5조에 따라 신청주의를 원칙으로 하나 지방자치단체의 신청 없이도 중앙정부가 지방자치단체에 보조사업을 편성하게 할 수 있다. 이 때 사업의 실행 현장인 지방자치단체의 의견이 반영되지 못해, 지역여건이 고려된 형태의 사업추진에 한계가 있다는 부분이다. 또한 소관 사업별로 보조사업 관련 지침 및 규정은 부처마다 상이한 수준으로 작성되어 지침을 바탕으로 보조사업을 운영·관리하는 지자체 입장에서 혼란 및 비효율이 야기될 수 있다는 점이다. 둘째, 중앙-지방의 정체성 차이에 따라 국고보조사업의 성과창출에 한계가 있다는 점이다. 지방자치단체가 추진하는 국고보조사업의 성과이며 재정가치가 주민의 정주와 인구유출·유입이라면, 중앙부처에서는 이러한 가치들이 우선순위가 높지 않다는 기관 정체성의 차이에 따른 한계이다. 셋째, 국고보조사업의 이·불용액 과다로 지방예산 운영에 비효율이 발생한다는 것이다. 이에 따라 그만큼의 예산을 지방의 좀 더 필수용도에 쓰지 못했다는 것이다. 넷째, 전체 국고보조사업비에 지방비가 매년 30% 이상 투입되지만 지방의 의견이 사업운영에 반영되지 못함에 따른 비효율이 발생한다는 점이다. 이상 현황분석에 이어 기재부 시행 국고보조사업 연장평가 보고서를 바탕으로 한 6년간의 평가사례 분석과 중앙과 지방공무원을 대상으로 한 설문조사 분석을 실시하였으며, 분석결과는 다음과 같다. 3. 국고보조사업의 운영체계 분석 1) 국고보조사업 연장평가(기재부 시행) 분석 결과 매년 기획재정부가 시행하고 있는 국고보조사업의 연장평가사례 분석결과, 사업계획 단계에서 발생한 문제점이 가장 많은 것으로 나타났다. 즉, 사업계획 단계에서 수요 및 비용 산정의 부적정과 사업 선정 단계에서의 사업자 선정 문제, 사업의 유사·중복 문제, 사전절차 부족, 이해관계자 등에 대한 의견수렴 부족 등의 문제가 증가추세를 보여왔다. 그리고 집행단계에서는 행정절차 지연, 부정수급, 현장점검 등 모니터링 부적정이 주요 문제점으로 도출되었으며, 평가 단계에서는 평가 단계에서는 사업성과를 정확히 측정하지 못하는 성과지표와 관련된 문제점이 많은 것으로 나타났다. 이를 제도, 구조, 행태적인 부분으로 나누어 보면 먼저, 제도적으로는 유관 계획에 대한 내실 있는 반영 등이 요구되지 않아 부합하지 않는 경우, 사업자 선정 등에 있어서 합리적인 사업자 선정기준이 마련되지 않아 사업추진의 역량을 갖추지 못한 사업자가 선정되어 사업추진에 문제가 발생되는 경우가 있었다. 구조적으로는 국고보조사업을 집행하는 과정에서 발생하는 사업환경의 변화, 국비 확정 지연, 자연재해 등에 따른 사업 추진 기간 부족 등이 영향을 미치는 것으로 보여진다. 성과평가에 있어서는 중앙과 지방간의 서로 다른 사업목표 및 성과지표의 문제, 특히 사업기획시 성과지표 설정에 있어서 지방의 의견이 반영되지 않아 발생하는 타당성이 부족한 부분들이 개선이 필요할 것으로 판단된다. 행태적으로는 사업 계획단계에서 수요 및 비용산정과 관련하여 형식적인 중기재정계획의 수립, 관례적인 수요 및 비용 산정, 그리고 사업을 추진하는 부처가 지방자치단체의 수요를 정확하게 파악하지 않는 문제 등이 발생하였다. 집행과정에서는 혐오시설들 설치 사업의 이해관계자 협의 부족, 추진과정에서 사업 내용 변경, 공사 지연 등이 문제점으로 도출되었다. 성과평가 단계에서는 중앙단위에서의 기재부 연장평가 외에는 부처단체에서의 개별 사업별 성과평가 의무규정이 없음에 따라 성과평가가 공무원의 행태나 시기마다 차이점을 보이는 것으로 나타났다. 2) 설문조사(지방공무원) 및 심층인터뷰(중앙공무원) 분석결과 국고보조사업 운영체계에 대한 공무원 인식을 알아보기 위해 설문조사 및 FGI를 실시하였다. 설문과 FGI 결과를 제도, 구조, 성과평가로 나누어 분석한 결과, 먼저, 제도적으로는 성과평가 결과의 객관성과 신뢰성, 사업환류에 대해서 부정적으로 보는 인식이 지자체 공무원에서 나타났다. 이에 대해 포커스 그룹에서는 평가 기준 설정(중앙정부)과 실제 적용(지자체) 주체가 다름에 따른 부정적인 시각일 수 있다는 의견이 제시되었다. 사업 환류에 대해 포커스 그룹의 중앙정부 공무원은 사업기획이 전년도 성과평가에 의존한다기보다 예산규모 및 국정과제 등에 의존하기 때문이라는 의견을 제시하였다. 다른 중앙정부 공무원은 사업집행 후 평가·환류까지 신경쓰는 담당자나 부서장이 많지 않아 그렇다는 응답 및 정당한 평가·보상 시스템이 부재하여 이를 면밀하게 살펴보지 않기 때문이라는 의견이 제시되었다. 구조적으로 지자체 공무원들은 집행 측면에서 사업별 지침이 난해하여 업무연찬이 어렵고, 국고보조금 교부 소요시간으로 인해 적기 집행 불가하고 비효율이 발생하며, 과도한 지방비 부담으로 인해 지방재정 운영이 경직되고, 보조금 관리를 위한 과도한 문서작업으로 인해 업무 부담이 큰 것으로 인식하고 있었다. 행태적으로는 특히 사업유형(서비스, 투자, R&D, 교육)에 따라 국고보조금 운영 관련 항목들에 대한 인식 즉, 사업별관리지침의 필요성, 목표달성도 점검 정도에서 차이가 존재하는 것으로 확인되었다. 4. 국고보조사업 운영체계의 개선방안 대안을 모색함에 있어서 기본방향은 앞서 분석한대로 제도적, 구조적, 행태적 원인에 의한 결과에 바탕을 두고 제도적, 구조적, 행태적 원인을 완화시킬 수 있는 각각의 방안을 제시하였다. 먼저 제도적 문제의 개선방안으로서 보조금(국비)과 사업(사업내용) 주요 관리 법규의 구분과 성과평과와 환류체계 규정 명문화를 제시하고 있다. 먼저, 보조금과 사업 주요 법규의 구분방안은 보조금이 아닌 사업의 성과제고와 효율성 향상을 위해서는 사업의 역사성과 사업의 세부내용을 가장 잘 알고 있는 사업부처에서 관련 법규를 운영해야 함을 제시하고 있다. 성과평가와 환류체계 규정 명문화 대안은 성과평가제도가 의무화되지 못하여 형식적으로 성과지표와 목표를 설정한 후 달성도 평가를 실시하고, 이 부분도 담당자의 재량에 따라 차이점을 가진다는 문제에 대한 방안이다. 또 하나는 국고보조사업의 계속지원, 예산삭감, 사업폐지 여부는 사업의 성과나 유지필요성에 대한 검토결과와 연동되어야 한다는 측면에서, 국고보조금 관련 법에 성과평가와 결과 반영에 대한 조항은 반드시 포함되어야 한다는 것이다. 둘째, 구조적인 문제의 개선방안으로서 세 가지를 제시하고 있는데, 국고보조사업 사전 적격성 심사시 지방 의견수렴 항목을 신설, 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안, PDCA 형식의 사업관리체계 도입을 제시하고 있다. 즉, 기재부의 국고보조사업 사전 적격성 심사절차 중 기초자료 분석 단계에서 현재의 4가지 분석 사항 외에 광역시도 및 시, 군, 구의 해당 지자체 의견조회 결과 항목을 포함시키는 안이다. 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안은 일본사례를 참고하고 있는데, 국고보조사업은 구조적으로 중앙-지방의 연계 속에서 사업을 추진해야 함을 고려할 때 국고보조사업 본래의 목적달성을 위해서는 중앙-지방이 공통된 기준, 즉 공통 성과지표를 설정 및 측정하여 다음 해에 개선된 형태로 사업이 추진되어야 할 것이다. PDCA 형식의 관리체계 또한 일본사례를 바탕으로 하였는데, 중앙-지방간 구조적 한계 개선을 위해 일본 PDCA 형식의 관리체계 도입을 검토하는 방안이다. 일본의 이 PDCA는 부단히 지방의 국고보조사업 수행상황을 중간 체크 및 사후 평가하고 그 결과를 사업내용 변경과 예산에 반영하는 것으로서 사업 추진시의 애로사항이나, 추진 불가한 부분에 대한 예산 감액 등을 반복하는 내용이다. 셋째, 행태적 문제의 개선을 위해서 세 가지 안을 제시하고 있는데, 국고보조사업 모니터링 제도의 강화, 사업부처별 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화와 정치적 행태요인에 따른 사전 검증절차의 강화이다. 국고보조사업 모니터링제도 강화는 보조금 위주의 보조금 관리 법률의 한계가 그 사업비의 집행률이 중간점검 목적이 큰데, 사업비가 아닌 사업내용 중심의 모니터링이다. 국고보조사업을 추진시에 사업 실시 과정에서 새로운 지표를 추가하거나, 기존 지표의 존치여부에 대해서 정기적으로 재검토와 반영이다. 사업부처 중심의 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화는 부처별 성과평가시 지자체와의 간담회, 워크숍 및 기타 협의회의의 건수를 실적에 포함시켜서 성과지표화 하여 구속력을 확보하는 방안 마련이 필요하다. 정치적 행태요인에 따른 사업 사전 검증절차의 강화는 국고보조사업 결정에 있어서 외부환경 문제로 정치적 개입에 의한 불요불급한 사업의 시행 및 이·불용액과 같은 재정비효율성 문제를 완화하기 위하여 국회에서 급히 결정되는 사업의 경우도 재정투입 사업은 전수 외부 검증절차를 의무화하는 제도의 도입이 필요함을 대안으로 제시하고 있다.

지방재정2024

김성주, 전영준, 최정우, 김윤승

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인구감소시대의 지방자치단체 조직운영전략: 시나리오 플래닝을 중심으로 본 연구는 국가차원의 인구감소 등 급격히 변화되는 행정환경에 대응하여 지방자치단체의 조직운영방식에 대한 패러다임이 전환되어야 한다는 관점에서 작성되었다. 따라서 현행 조직관리제도 기반으로 전개되는 대부분의 연구와 달리, 제도적 한계 범위를 넘어 지방자치단체가 스스로 환경을 분석하고 조직운영전략을 모색해야 한다는 관점을 새롭게 제시했다는 점에서 의미를 지닌다. 선행연구에서 지방자치단체의 조직운영은 그간 중앙-지방간의 자치조직권 범위에 관한 법제도적 기준과 그 기준을 정하기 위한 논의에 집중되어 있었다. 그 결과 지방자치단체의 조직운영은 ‘전략’ 개념과 거리가 멀고, 환경변화에 민감하게 반응하기 보다는 단지 ‘기구설치 및 정원관리’에 관한 법제도 변화에 대응하여 점증적으로 확대되는 현상을 보여왔다. 특히 지방자치단체는 민간조직과 달리, 스스로의 인건비에 관한 부담을 100% 자체수익으로 부담하지 않고, 국가 및 상위자치단체로부터 위임받은 사무를 수행하기도 하기 때문에 지역의 행정수요변화와 무관하게 공무원 정원은 지속적으로 증가해 왔다. 그러나 2021년 국가차원의 인구가 감소되기 시작하면서, 이제 인구감소는 수도권-비수도권, 대도시-농어촌 간의 불균형에 관한 문제로 특정한 법정인구감소지역만의 문제가 아니라 국가전체의 세수감소, 국가전체의 활력저하 및 생산성감소, 국가차원의 요보호대상자의 확대 등 새로운 미래전망을 제시한다. 인구증가를 전제로 설계되었던 국가차원의 모든 정책이 새롭게 리프레이밍(reframing)되어야 하는 시점이 온 것이다. 급격한 인구감소와 고령화, 1인 가구의 증가, 수도권과 대도시로의 집중이 가속화되는 미래를 예견하고 있는 현 시점에서, 이제는 지방자치단체도 ‘조직운영전략’을 모색해야 하는 시점이 도래했다고 본다. 본 연구는 이와 같은 관점에서 지방자치단체가 이제는 현재의 법제도적 한계를 넘어 스스로의 생존을 위해 다양한 조직운영전략을 모색할 수 있는 주도적·적극적 주체로서 정의되어야 한다고 보았다. 동시에 지방자치단체가 인구감소와 같은 직면한 문제를 해결하기 위해, 때로는 입법화와 제도개선을 요구하고, 지역 간 협력과 연대를 통해 창의적으로 조직운영전략을 모색할 수 있어야 한다고 보았다. 따라서 인구감소시대에 지방자치단체 조직운영전략은 현재의 법제도적 한계를 넘어 필요할 경우 지방행정체제개편과 같은 제도적·구조적 차원의 변화를 동반한 도전적인 방안까지도 포함할 수 있도록 개념이 확장될 필요가 있다고 보았다. 동시에 인사관리 및 일하는 방식 등에 관해서도 조직운영전략에 포함하여, 다양한 대안을 검토·실험할 수 있는 무한한 가능성을 가져야함을 제시하였다. 이와 같이 확장된 개념을 바탕으로, 본 연구에서는 시나리오 플래닝 기법을 적용하여, 인구감소에 대응하여 지방자치단체 조직차원의 핵심이슈라 할 수 있는 “중기인력계획 상 지방자치단체의 총정원규모 변화에 대한 전략수립방안”을 모색하고자 하였다. 시나리오의 개발과정에서 지방자치단체가 처할 수 있는 다양한 문제상황을 전문가의견조사를 통해 정교화하였고, 최종적으로 8개의 시나리오별로 상대적으로 더 적합도가 높은 전략의 우선순위를 제시하였다. 전략은 행정체제개편을 포함하는 방식부터 단순한 정원의 증감 여부를 선택하는 방식, 인사관리 및 일하는 방식의 변화를 위한 구체적인 대안을 모색하는 방식 등으로 다양하다. 시나리오개발결과를 바탕으로 본 연구는 중기인력계획수립을 위해 본 시나리오개발결과를 활용하게 될 실무자들을 위해 적용방법 가이드라인을 개발하였으며, 국가차원의 위기가 존재하는 3가지 시나리오에 관한 적용예시를 제시하였다. 마지막으로 시나리오 개발 및 적용가이드라인 개발의 함의와 제도적·인식적 한계, 개선을 위한 방안을 제시하였다. 본 연구는 향후 인구감소시대의 지방자치단체 조직운영전략에 관한 학술적 연구의 초석이 될 것으로 기대되며, 향후 행정체제개편 및 지방자치단체 조직관리제도개선, 각 지방자치단체의 조직운영전략개발을 위한 정책적자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.

지방자치분권2024

김지수, 최지민, 유자영

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지방자치단체 데이터 기반 재난안전관리체계 구축 방안 연구 본 연구는 최근 디지털 전환과 급격히 증가하는 재난의 위험성에 대응하기 위하여 지방자치단체의 역할이 중요해지고 있는 상황에서 시작되었다. 도시화와 기후변화로 인해 재난의 유형이 복잡해지고, 사회가 네트워크화 되면서 다양한 이해관계자가 얽혀 있어 재난관리는 점점 더 어려워지고 있다. 특히, 지방자치단체는 지역 사회에 가장 밀접하게 행정 서비스를 제공하는 기관으로서 재난 발생 시 즉각적이고 효과적인 대응이 필수적이다. 그러나 현재 중앙정부 중심의 재난관리체계는 지방자치단체가 독립적으로 현장에서의 재난을 효과적으로 관리하기에는 한계가 있으며, 이로 인하여 지방자치단체 주도의 현장 중심 재난안전관리체계 구축이 필요한 상황이다. 이러한 배경에서 본 연구의 목적은 지방자치단체가 데이터 기반 재난안전관리체계를 통하여 재난에 보다 잘 대응할 수 있도록 지원하는 방안을 제시하는 데 있다. 구체적으로, 데이터 기반 행정과 업무 프로세스 관리(BPM) 개념을 도입하여 지방자치단체가 자체적으로 재난안전데이터를 효과적으로 수집하고, 이를 바탕으로 재난 대응 프로세스를 최적화하며, 필요한 정보와 자원을 효율적으로 관리할 수 있는 체계를 구축하는 것이 연구의 목표이다. 본 연구에서는 지방자치단체의 데이터 기반 재난안전관리체계 구축을 위한 성공 요인을 개인, 조직, 시스템의 세 가지 차원으로 나누어 분석하였다. 각 차원에서 지방자치단체의 현황과 문제점을 파악하고, 이에 따라 개선 방안을 구체적으로 제안하였다. 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 개인 차원에서는 재난관리 담당자의 데이터에 대한 인식과 활용 역량이 중요하게 다루어졌다. 재난안전관리 체계가 데이터 기반으로 변화하면서, 현장 대응 인력에게도 데이터 활용과 분석에 대한 기초 지식과 기술이 요구되고 있다. 그러나 지방자치단체의 인력은 이러한 기술적 역량이 부족하다는 문제가 있으며, 이를 해결하기 위해 데이터 교육과 훈련 프로그램을 운영하고 재난 관련 데이터에 대한 중요성을 강조하는 인식 개선 활동이 필요할 것이다. 또한 재난 대응 경험이 풍부한 인력을 확보하고, 교육 훈련을 통해 해당 인력의 전문성을 강화함으로써 효과적인 데이터 활용과 재난 대응이 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 이를 위하여 지방자치단체가 주도적으로 맞춤형 교육 프로그램을 마련하고, 직원들이 데이터 활용 역량을 지속적으로 배양할 수 있는 구조를 갖출 필요가 있을 것이다. 둘째, 조직 차원에서는 재난안전관리체계를 운영하기 위한 전담조직과 협업체계의 필요성이 강조되었다. 현재 재난관리체계는 부서별로 나누어져 운영되는 경우가 많아 부서 간 협력과 정보 공유가 원활하지 않은 실정이다. 이를 해결하기 위하여 부서 간 협업을 촉진하고 재난관리 업무를 총괄할 수 있는 전담조직을 구성하여야 할 것이다. 또한 지방자치단체 내부의 재난관리 프로세스를 명확히 하고, 각 부서 간의 협력 및 조정을 강화하기 위한 체계적인 관리가 필요할 것이다. 이를 위하여 중앙정부와의 협력 하에 지방자치단체 내 재난안전데이터 관리 담당 조직을 확립하고, 소통 및 협력체계를 강화하는 방안을 제안하였다. 이와 함께 지역 내 주요 이해관계자 및 민간 전문가와의 협력체계를 구축하여 실시간 재난 대응과 사후 복구에 필요한 자원과 정보를 효과적으로 활용할 수 있도록 제시하였다. 셋째, 시스템 차원에서는 데이터 표준화와 자동화 체계의 필요성이 주요 과제로 다루어졌다. 재난안전데이터는 다양한 부서와 기관에서 수집되고 관리되기 때문에 데이터의 일관성 확보를 위하여 표준화된 코드, 용어, 데이터 도메인 등을 설정하고 이를 데이터베이스에 일관되게 적용할 필요가 있을 것이다. 또한 재난안전데이터의 효율적 활용을 위하여 자동화 시스템을 도입하여 데이터 수집과 관리 과정을 최적화하고, 재난 발생 시 신속하게 데이터를 처리할 수 있는 환경을 마련하여야 할 것이다. 이를 통하여 재난 발생 시 필요한 데이터를 즉시 제공하여 현장의 대응력을 높이고, 데이터 기반의 신속한 의사결정이 가능하도록 하여야 할 것이다. 이와 관련하여 중앙정부는 이러한 표준화 작업을 지원하고, 지방자치단체가 이를 효율적으로 이행할 수 있도록 가이드라인과 기술적 지원을 제공할 필요가 있을 것이다. 한편, 지방자치단체가 안정적으로 데이터 기반의 재난안전관리체계를 운영하기 위해서는 정책적 지원이 필수적이다. 지방자치단체 조례를 통해 데이터 관리의 지속 가능성과 책임성을 확보하고, 표준화된 조례와 가이드라인을 제시하여 중앙정부와 지방자치단체 간의 일관된 재난관리체계를 유지하여야 할 것이다. 이러한 법적 근거는 지방자치단체의 데이터 기반 재난안전관리체계 구축과 운영의 토대가 되며, 각종 제도적 지원이 마련됨으로써 체계의 안정성을 강화할 수 있을 것이다. 또한 데이터 기반 재난관리에 필요한 예산과 인력 지원을 중앙정부가 적극적으로 확대하여 지방자치단체가 자체 재난관리 능력을 배양할 수 있도록 뒷받침하여야 할 것이다. 본 연구의 결과는 향후 지방자치단체가 디지털 전환과 더불어 데이터 기반 재난관리체계를 구축하는 데 있어 중요한 지침을 제공하며, 지역사회의 재난 대응력을 높이는 데 기여할 수 있을 것이다. 데이터 기반 재난관리체계는 재난 발생 시 실시간으로 데이터를 활용하여 상황을 종합적으로 파악하고, 최적의 대응 방안을 도출하는 데 핵심적인 역할을 수행할 수 있다. 이러한 연구 결과는 향후 디지털 플랫폼 기반의 재난안전관리체계를 구축하여 지역사회의 안전과 복원을 신속하게 지원하는 데 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

스마트지방행정2024

김수동, 강영주, 이재용, 이경은

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지방이양정책의 진단 및 평가 연구: 사무이양정책 및 지역맞춤형 특례정책을 중심으로 중앙정부 주도로 사회문제를 해결하는 방안과 수단은 보편성과 전문성을 특징으로 갖는다. 하지만 현대사회의 정책문제는 엉성한 구조(ill-structured)를 띤 매우 복잡한 난제들이 대부분이기 때문에 지역의 다양한 문제를 지역이 주도적으로 해결해 나갈 수 있도록 하기 위하여 우리나라는 중앙권한을 지방자치단체로 이양하기 위한 노력을 지속적으로 기울이고 있다. 그러나 여전히 중앙정부에 대한 권한 집중의 문제는 지속적으로 제기되고 있으며, 지방이양을 위한 노력에도 불구하고 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 적극적인 사무이양은 여전히 미흡한 수준으로 이루어지고 있으며, 심지어 지방이양의 효과성에 대한 의문 역시 지속적으로 제기되고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 우리나라 지방이양정책을 평가하고 다양한 측면에서 발생하는 문제점을 도출하여 효과적인 지방이양정책의 추진방향을 모색하고자 하였으며, 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 지방이양정책의 평가모델은 지방이양정책의 각 단계별 고려 사항을 토대로 개발하였으며, 특히 지방이양정책에 대한 평가를 위하여 6가지 기준(경제적 규제완화, 지방공무원 역량강화, 효율성 증진, 지방분권 증진, 적합성 제고 및 대응성 확보)을 토대로 평가지수를 도출하였다. 이러한 지방이양정책평가모델을 적용하여 정책단계별 지방이양정책의 문제점을 분석한 결과, 광역과 기초 모두 유사한 문제점이 지적되었다. 첫째, 과정적 측면에서 재원조치의 불충분성, 기관위임사무·집행적 성격 위주의 사무 이양에 따른 문제, 전문성에 대한 우려, 적기의 지방이양의 어려움 및 단위사무 위주의 이양 등이 도출되었다. 지방이양정책의 결과적 측면에는 대체로 긍정적인 평가가 나타났다. 특히 지방이양의 타당성에 대해서는 모든 이양방식에서 타당성이 있다는 응답이 다수 나타났고, 지방이양정책으로 인한 행정주체 등의 관심 변화도 유의미하게 높아졌다고 응답하였다. 셋째, 지방이양정책의 영향적 측면에서는 특히 지역의 특성을 고려하지 않은 정책의 추진은 오히려 지역 간 격차를 심화시킬 수 있다는 점에서 면밀한 검토가 필요하며, 지방자치단체가 주도적으로 이양된 권한과 업무를 수행할 수 있는 자율권이 확대될 필요가 있다는 점이 제기되었다. 한편, 기능별 지방이양정책의 평가지수를 비교하면, 각 기능별로 지방이양 평가지수가 다르게 나타나는 것으로 나타났고, 광역/기초에 따라 균등이양방식과 차등이양방식의 평가지수 역시 다르게 나타났다. 특히 주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 영역의 경우 지방이양 평가지수가 높게 나타났으며, 균등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 반면, 지역적 특색이 반영될 필요가 많은 기능에 대해서는 차등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 마지막으로 지방이양정책의 성과와 파급효과를 제고시키고 환류를 강화하기 위한 방안을 모색하기 위한 동태분석 결과, 중앙행정기관의 정책저항과 지방자치단체로의 재정보전 조치 등이 지연될 경우 지방이양정책의 효과성이 낮아질 수 있음을 밝혔다. 또한 주요 정책수단을 토대로 시나리오 분석을 실시한 결과, 정책의 성과 및 파급효과를 가장 두드러지게 창출하는 정책수단은 분권정책의 추진, 차등분권에 대한 지자체의 노력 강화, 재정분권 노력 강화, 중앙행정기관의 이양정책에 대한 저항의 통제 순으로 나타났다. 이상의 논의를 토대로 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다. 먼저 제도적 측면의 제언으로 첫째, 지역의 여건과 사무특성 등을 반영한 유연한 지방이양방식을 고려할 필요가 있다. 둘째, 단위사무 대신 기능중심의 지방이양정책을 추진할 필요가 있으며, 이를 위하여 포괄적인 권한 이양이 가능할 수 있는 법 규정이 마련되어야 한다. 셋째, 지방이양 초기단계에서의 재원조치 방안 마련 및 재정분권을 위한 노력을 강화할 필요가 있다. 다만, 재원보전은 수단적 조치라는 원칙 하에서 원활한 지방이양의 토대 마련을 목표로 이루어져야 할 것이다. 넷째, 우리나라 지방이양 정책의 효과를 측정할 수 있는 수단으로서 지방이양정책 평가지수를 활용할 수 있을 것이다. 다만, 인식조사에 기반하고 있는 본 평가지수의 한계를 보완할 수 있는 후속 연구가 이루어져야 할 것이다. 운영적 측면에서의 정책적 제언으로 첫째, 지방이양사무에 대한 사후관리 등 체계적 관리방안이 모색될 필요가 있다. 지금까지는 지방으로 권한이나 사무가 이양된 이후에 대한 관심은 전무한 실정이다. 따라서 지방이양 이후에 대한 면밀한 검토를 위한 체계를 구축하여 보다 바람직한 방향으로 지방이양정책으로 추진할 필요가 있다. 둘째, 전문성 등 지방자치단체의 역량을 강화할 필요가 있다. 이를 위하여 지방자치단체의 역량 강화를 위하여 컨설팅, 교육훈련 등의 지속적인 지원방안이 모색될 필요가 있다. 마지막으로 지방이양정책의 주민체감도를 높이고 주민들이 보다 긍정적으로 지방이양정책을 인식할 수 있도록 하는 홍보 등의 방안도 모색해야 한다.

지방의정·지방규제2024

주희진, 고경훈, 전대욱, 유수동

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자치분권 실현을 위한 지방정부의 책임성 강화 방안 1995년 지방자치 부활 이후 대한민국은 주민 주권과 지역 특성에 기반한 정책을 추진하며 지방자치 분권의 발전을 모색해 왔다. 그러나 지방정부의 역량 부족, 중앙집권적 구조의 잔재, 지역 간 격차 등은 여전히 지방자치 실현의 한계를 보여주고 있다. 이에 따라 지방정부가 실질적 자율성을 발휘할 수 있도록 책임성과 역량을 강화하는 정책적 접근이 필요하다는 점이 강조되고 있다. 이에 본 연구는 지방정부 책임성에 대한 이론적 논의를 검토하고 지방자치분권 및 지방정부 책임성 수준을 진단하며, 이를 바탕으로 집행기관, 의결기관, 주민의 역할을 중심으로 지방정부 책임성을 강화하기 위한 구체적 방안을 제안하고 있다. 지방정부 책임성 진단에서 일반주민은 지방공무원과 비교하여 지방정부 책임성 수준에 대하여 상대적으로 낮은 평가를 하고 있음에도 불구하고 지방정부의 권한 및 책임성 수준을 지금보다 확대해야 한다고 생각한다. 자치분권을 실현하기 위해서는 중앙정부 중심의 후견적 책임성 확보 기제에서 벗어나 지방정부의 자율적 통제 장치를 강화하고 주민 주권에 입각한 지방정부 책임성 강화 방안을 모색해야 할 것이다. 집행기관에 의한 지방정부 책임성 강화 방안은 제도적 관점에서 자체평가와 자체감사를 중심으로 살펴보았다. 첫째, 자체평가 및 자체감사 용어를 명확히 하고 평가 대상 및 시기를 체계적으로 설계해야 한다. 둘째, 자체평가 및 자체감사의 유연성 및 전문성을 강화해야 한다. 셋째, 자체평가 및 자체감사 계획이 자체평가 및 자체감사 결과와 연계될 수 있도록 평가 및 감사 결과를 주민에게 공개함으로써 정책 과정의 투명성을 높이고, 지방정부의 신뢰도를 강화할 필요가 있다. 넷째, 자체감사기구의 독립성을 강화하기 위해 독임제 기관인 감사관에서 합의제 기관인 감사위원회로 개편이 필요하다. 다음으로, 지방의회에 의한 지방정부 책임성 강화는 對 주민 지방의회 책임성 강화 방안과 지방의회가 집행기관을 견제하고 통제함으로써 집행기관의 책임성을 강화하는 방안으로 구분해서 살펴볼 수 있다. 세부적으로, 집행기관을 견제하고 통제하는 지방의회의 권한을 강화하기 위해서 지방의회의 의결 범위 확대, 단체장의 지방의회 의결에 대한 재의요구 요건의 제한, 조례와 규칙의 위상 강화, 기관구성의 다양화 등에 대한 검토가 필요하다. 지방의회의 행정사무감사·조사 역량을 강화하기 위해서 지방의회 지원체계를 보완해야 하며 행정사무 감사에 대한 기간 설정에 있어 지자체의 자율권을 부여할 필요가 있다. 주민에 대한 투명하고 책임성있는 의정활동을 위해 지방의원 겸직제도 및 징계제도를 정비하고, 윤리심사자문위원회의 역할에 대한 규정 마련을 통해 위원회의 실행력을 제고하여 지방의회 내부통제 시스템을 강화해야 한다. 마지막으로, 주민에 의한 지방정부 책임성 강화 방안으로 지방정부 성과정보 공개 및 정책의 유연한 수정, 참여 주민에 대한 사전학습 기회 제공, 지방정부와 주민 간 소통 채널의 다양한 설계 및 운영, 핵심 정책결정자의 참여, 행정절차 개선 등이 제시되었다. 주민과 지방정부의 협력적 의사결정이 실제 정책 과정에 반영되면 주민 스스로 주민의 역할을 자각하게 되고 지방정부 역시 주민과 함께 책임성을 공유하게 된다. 또한, 지방정부와 주민 간 협력적 의사결정은 지방정부의 책임성 영역을 확장하는 데 기여할 수 있다. 이러한 과정을 통해 지방정부는 정책을 발전시키고 지방행정의 실효성과 책임성을 강화시켜 나갈 수 있다. 책임 있는 지방분권을 실현하기 위해 중앙정부와 지방정부 간 그리고 집행기관과 의결기관 간 협력적 분권 체계를 구축하는 것도 필수적이다. 중앙정부는 지방정부의 자율성을 보장하면서도 지도와 지원의 역할을 명확히 해야 하며, 광역·기초 단위의 협력 모델을 개발하여 지역 간 자원 공유와 협력을 통해 지역 불균형을 완화해야 한다. 지방정부의 행·재정 권한을 중앙정부에 의존하는 중앙집권적 구조에서 주민이 참여하고 지방자치의 효과를 체감할 수 있는 자치분권형 구조로의 개편도 이루어져야 할 것이다. 또한, 지방의회에 의한 지방정부의 책임성 강화가 가능할 수 있도록 지방의회의 권한이나 위상이 실질화되어야 할 것이고, 집행기관(지방자치단체의 장)과 의결기관(지방의회)은 기관 간 구조적 대립이 아닌 협력적 관계가 될 수 있도록 기관구성을 다양화함으로써 지방정부의 책임성을 강화할 수 있도록 해야 할 것이다. 한편, 연구 결과를 활용하여 제도 개선을 실제로 추진하는 과정에서 예상하지 못한 문제가 발생할 수 있다. 지방정부 입장에서는 일련의 책임성 강화 노력들이 중앙정부의 감독, 집행기관의 자체평가 및 감사, 지방의회의 견제, 주민 통제 등을 통해 조직의 피로감을 가중시키는 부작용이 발생할 수도 있다. 이 연구를 기초자료로 하여 지방정부 책임성에 대한 집행기관 관료, 지방의회 의원, 주민, 중앙부처 등의 공감대를 형성하기 위한 지속적인 노력이 필요하다.

지방자치분권2024

박재희, 김건위, 정기용, 선소원

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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구: WTP 영향요인을 중심으로 조건부가치측정법(이하 CVM)은 비시장재의 경제적 가치를 측정하는 방법론의 하나로, 공공사업의 경제적 편익을 계산하는 데 광범위하게 사용되어 왔다. LIMAC 역시 타당성 조사 수행시 문화・체육・관광시설, 공원 등 비사용가치가 높은 비시장재화에 대한 편익 추정의 방법론으로 CVM을 폭넓게 활용하고 있다. 다만 CVM 추정과정, 특히 모형과 관련하여 조사의 최종 목적인 적정 지불의사금액(Willingnes to pay, 이하 WTP)을 도출하고 편익화 하는 분석방법론적 측면에 대한 연구는 미흡한 실정이다. 이에 본 연구에서는 지금까지 지방재정투자사업에 대한 타당성 조사에서 CVM을 적용하여 오면서 제기되었던 여러 쟁점들을 정리하고, 실증분석을 통해 CVM을 통한 WTP 추정시의 해당 쟁점들이 어떻게 영향을 미치는지를 분석하고자 하였다. 상기 제시한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 CVM 관련 이론적 고찰 및 분석데이터의 구축이다. CVM이 최초 도입된 배경부터 현행 PIMAC의 예비타당성조사의 가이드라인 및 지침이 정립되기까지의 여러 분석상의 전제, 기법 등에 대해 역사적·이론적 고찰을 수행하였다. 그리고 그간 LIMAC이 수행한 CVM을 적용한 타당성 조사와 PIMAC 사례를 전수조사하여 DB화 하였고, 개별 사례분석 및 비교분석을 수행하였다. 두 번째로 지방재정투자사업에서 CVM 적용 시, 그리고 해당 방법론을 이용하여 WTP를 추정함에 있어 발생하고 있는 또는 발생 가능한 쟁점 및 중요 고려요인들을 CVM의 적용단계별로 구분하여 검토하였다. 그리고 각 단계별 쟁점사항에 대해 WTP에 미치는 영향력의 검증이 필요한 쟁점, 그리고 가이드라인의 마련을 통해 개선이 필요한 쟁점을 구분하여 제시하였다. 더불어 앞서 구축된 DB 및 쟁점사항을 바탕으로 지방재정투자사업의 WTP에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 파악, 이를 실증분석에서 반영할 수 있는 방안을 모색하였다. 특히 모형별 WTP의 차이에 대하여 설문 원자료를 활용하여 실증분석을 수행하였고, 그 결과 CVM 추정과정 및 방식의 차이에 따라 WTP 추정결과 역시 차이가 큰 것으로 나타났다. 따라서 WTP의 영향요인은 크게 사업 특성, 설문 특성, 모형 특성, 응답자 특성 등 4개의 특성으로 구분하여 총 27개의 요인을 추출하였다. 마지막으로 세 번째는 본 연구에서 제시한 주요 연구질문(research question)인 ‘개별 연구에서 CVM으로 추정된 지불의사금액(이하 ’WTP’)의 차이는 왜 발생하는가?“에 대한 답을 찾기 위한 방법으로 ‘메타회귀분석’을 활용하여 WTP의 영향요인을 식별하였다. 분석결과, ①사업규모(부지면적 또는 연면적), ②사업대상지의 지역, ③사업부문(공원, 운동장, 건축물, 생태하천 복원, 상수관로 등), ④최대제시금액, ⑤설문조사를 실시하는 계절, ⑥설문조사기관, ⑦지불대상이 개인인지 가구인지의 여부, ⑧CVM을 통해 추정하고자 하는 가치가 총가치인지 아니면 비사용가치만인지의 여부 등이 WTP에 통계적으로 유의한 영향을 주는 것으로 분석되었다. 종합하면, 본 연구는 LIMAC 타당성 조사에서 CVM을 적용함에 있어 제기될 수 있는 쟁점사항을 도출하고 이러한 쟁점들이 궁극적으로 WTP에 미치는 영향을 실증분석 함으로써 CVM의 분석과정(모형)에 대한 개선 및 고도화의 단초를 마련하였다는 연구의 의의가 있다. 무엇보다 LIMAC이 궁극적인 목표로 설정한 「(가칭) CVM 가이드라인」 확립의 단초를 마련하였다는데 기여가 크다 하겠다. 상기 연구성과에 불구하고 본 연구는 한편으로 메타회귀분석의 한계와 실증분석상의 유의점을 확인하는 계기가 되었다. 다시 말해, 메타회귀분석은 선행연구로부터의 요약 통계량을 기본으로 하는 분석이므로 개별 선행연구의 질과 연구의 축적 정도가 분석의 유효성과 신뢰성에 큰 영향을 미치게 되므로 선행연구의 질(quality)와 수량(quantity)을 모두 확보하는 것이 무엇보다도 중요하나, 이에 대한 자료상의 한계를 인식하였다. 특히 본 연구의 최종목표인 ｢(가칭)LIMAC CVM 가이드라인｣의 개발을 위한 향후 추가연구들이 상당수 산재 되어 있음을 밝힌다. 관련된 후속 연구과제를 정리하면, CVM의 적정 영향권 설정, 가상의 사업을 설정하고 특정 응답자들을 대상으로 본 연구에서 도출된 WTP 영향요인별 설문 문항을 차등화하여 실험하는 설문 시뮬레이션, 설문 원자료(raw-data)를 활용한 계량분석 등의 연구가 추가적으로 필요하다 판단된다. 아무쪼록 본 연구를 기초로 CVM과 관련한 분석방법론의 개선, 나아가 LIMAC의 CVM 가이드라인 마련에 대한 보다 다양한 논의와 후속 연구가 지속되길 기대한다.

지방재정2023

송지영,이민기,정연백

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해상교량 개통으로 인한 섬지역 생활환경 변화 연구 해상교량은 섬 지역 주민의 이동성 향상 외에도 자유로운 통행, 섬 지역의 토지이용 및 산업구조의 변화, 재산가치의 변화에 영향을 미칠것으로 예상되나, 일반 도로 사업과 동일한 분석 방식을 적용함에 따라 이동성에 대한 영향만을 고려하고 있다. 이에 따라 본 연구에서는 해상교량 건립 이후의 사회경제지표, 통행특성, 생활기반시설, 소득의 변화에 대해 검증하였으며, 이러한 검증결과를 섬 지역 주민들이 실제 체감하는지 여부를 설문조사를 통해 확인하고자 하였다. 본 연구의 결과는 해상교량 사업의 추가적인 편익항목을 발굴하고 산정 방법론을 정립하기 위한 기초자료로서 활용 가능할 것으로 기대된다. 해상교량 건립 이후 섬 지역의 인구변화를 고찰한 결과 해상교량의 건립이 인구이동에 영향을 미치나, 섬 지역의 특성에 따라 그 양상이 상이한 것으로 나타났다. 특히 연령대별 인구이동 양상이 다른 것으로 나타났으며, 일부 지역에서는 고연령층의 유입을 가속화하여 고령화를 유발하는 것으로 검토되었다. 산업구조에 미치는 영향도 유사하게 섬 지역의 특성에 따라 차등을 보이며, 산업구조에 영향이 있음을 확인하였고 대체적으로 숙박 및 음식점업, 부동산업, 도매 및 소매업 등 관광을 중심으로 하는 업종의 변화가 두드러지는 것으로 분석되었다. 이러한 산업구조의 영향은 지역내총생산(GRDP)에서도 유사한 경향을 보이는 것으로 나타났다. 모바일 데이터를 활용하여 지역간 통행비율을 검토한 결과 해상교량의 건립이 섬 지역의 통행 영향권을 확대시키는 것으로 나타났으며, 주로 인접한 타 지역(내륙)과의 통행비율이 증가하는 것으로 나타났다. 또한 기존 선박을 이용함에 따라 특정 시간대에 집중되던 것과 달리 해상교량 건립 이후 통행 시간대가 다양해지는 효과가 있는 것으로 분석되어 통행량 처리를 위한 용량의 증가와 통행시간 선택의 자율성이 증가한 것으로 나타났다. 특히 이러한 효과는 주중보다 주말에 큰 영향을 미치고 있어 지역 간 관광 활성화에 기여한 것으로 해석할 수 있을 것이다. 건축물 생애이력 관리시스템의 건축물 면적 자료를 기반으로 해상교량 건립 이후의 변화를 고찰한 결과 건축물 유형에 따라 다소 상이하나 대체적으로 건축물의 면적이 증가한 것으로 나타났으며, 특히 음식점, 소매점과 같은 서비스업종을 포함하는 상업시설의 변화와 숙박시설의 증가가 큰 것으로 나타났으나, 의료서비스업종이나 의료시설의 증가는 관측되지 않았다. 결론적으로 해상교량의 건립은 섬 지역의 토지이용 변화에 영향이 있으나, 섬 주민의 정주여건보다는 관광객을 대상으로 하는 토지이용의 변화를 야기하는 것으로 판단된다. 지방소득세 및 재산세 변화를 통해 섬 지역 주민들의 소득 변화를 검토한 결과 해상교량 건립에 따른 연륙화된 섬과 그렇지 않은 섬간의 세금이 서로 다른 특성을 지닌 집단이며, 세금의 평균 역시 연륙화된 섬이 높은 것으로 검토됨에 따라 연륙화에 따른 소득의 변화를 간접적으로 확인할 수 있었다. 앞서 수행한 통계적 검증 결과와 실제 주민들의 체감도가 일치하는지 여부를 확인하기 위해 설문조사를 수행하였으며, 그 결과 앞선 통계적 검증 결과와 주민들의 인식도가 일치하는 것으로 나타났다. 통행에 대한 인식도 조사 결과 섬 생활에서 가장 불편한점은 교통불편인 것으로 나타났으나, 교통불편은 이동성보다는 통행의 자율성이 확보되지 않음에 따른 불편이 매우 큰 것으로 나타났다. 특히 해상교량의 건립 이후 섬 주민들의 통행횟수의 증가 외에도 통행시간대가 확대되는 것을 확인할 수 있었다. 생활기반시설에 대한 인식도 조사에서는 해상교량 건립 이후 상업시설과 숙박시설의 증가를 크게 체감하는 것으로 나타났으나, 섬 생활의 불편요인 중 하나인 의료시설의 변화는 미미하거나 오히려 감소한 것으로 나타나 섬의 정주여건보다는 관광산업 활성화에 따른 영향이 있음을 간접적으로 알 수 있었다. 또한 해상교량의 건립이 섬 지역 주민들의 소득변화에 영향이 있음을 알 수 있었으나, 관광산업 또는 어업 등 특정 업종 종사자에게만 해당 효과가 발생한 것으로 나타남에 따라 소득 증대 효과의 보편성에 대한 고려가 필요할 것으로 판단된다. 마지막으로 해상교량의 경제적 가치에 대한 설문조사 결과 섬 지역 주민들은 해상교량이 필요한 시설인 것으로 인식하고 있으나, 해상교량 건립을 위한 지불의향은 높지 않은 것으로 나타났으며, 지불의사금액은 기존 선박 이용 시 통행비용과 유사한 수준을 보이는 것으로 나타났다. 통계적 검증 및 설문조사 결과 향후 해상교량 사업의 타당성 조사에서는 다음과 같은 사항을 고려해볼 수 있을 것으로 기대된다. 특히 해상교량의 건립으로 인해 섬 지역의 소득과 재산가치 등이 증가함에 따른 효과와 통행 자율성 증진에 따른 효과를 검토해볼 필요가 있을 것이다. 또한, 유발수요에 대한 기존 방법론에 대한 추가 검토가 필요할 것으로 사료된다. 기존 방법론에서는 기존 통행의 50%를 유발수요로 반영하고 있으나, 본 연구 설문조사 결과 지역별로 차이가 있으며, 50% 이상의 통행횟수 증가를 보이는 지역이 있음에 따라 지역특성을 고려한 유발수요 반영 방식에 대한 고려가 필요할 것으로 사료된다. 앞서 살펴본 변화와 관련하여 해상교량의 건립이 이동성과 더불어 통행의 자율성을 제공한다는 것은 보편적인 효과로 볼 수 있을 것이다. 다만, 사회경제여건이나 소득의 변화에 대해서는 해상교량의 영향이 존재함을 알 수 있으나, 그 영향력이 지역별 특성에 따라 상이하게 나타날 수 있으며, 섬 지역 특정계층에만 주요하게 작용한다는 점에서 해상교량의 건립 효과가 보편적 특성을 가지는지에 대한 추가적인 검토는 필요할 것이다. 또한 본 연구에서는 자료수집의 한계로 인해 충분히 장기간의 변화에 다루지 못한 점과 섬 지역에 대한 세밀한 분석을 충분히 수행하지 못한 한계가 존재한다. 향후 섬 지역에 대한 데이터가 정립될 경우 이를 활용하여 조금 더 면밀한 검토가 가능할 것으로 기대된다.

기타2023

김지훈,김상기,김성규

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지역 주도의 맞춤형 재난·안전관리체계 강화방안 지방자치단체는 지역 재난·안전관리의 직접적인 주체이자 재난 현장에 가장 근접한 행정조직으로서 신속한 의사결정을 통해 현장 수요에 민첩하게 대처할 수 있다. 또한, 지역 실정에 맞는 재난·안전관리체계 구축을 통해 재난에 실효적으로 대응할 수 있다. 그러나 현재 우리나라의 재난·안전관리시스템은 중앙정부 중심의 대응체계를 갖추고 있어 지방자치단체가 주도적으로 기능하기 어려운 한계가 존재한다. 지역 주도의 재난·안전관리체계를 구축해 나가기 위해서는 지역 현황에 대한 구체적인 검토를 통해 지역의 재난·안전관리체계가 작동되기 어려운 원인을 살펴보고 실효성 있는 개선방안을 마련하려는 노력이 필요하다. 이에 본 연구는 지역 주도 재난·안전관리에 관한 이론적 고찰과 함께 지역 재난·안전관리체계의 현황 및 한계점을 검토하였다. 먼저, 2장에서는 재난·안전관리 및 주요 용어들의 개념을 정의하고 재난위험경감에 관한 패러다임의 변화를 통해 지역 중심의 재난·안전관리가 강조된 배경에 대하여 다루었다. 또한, 국내 재난·안전 관련 법령과 조직의 변천을 알아보고, 국가와 지역의 재난·안전관리가 갖는 의의와 특징을 살펴보았다. 이를 통해 국민의 생명과 재산을 보호하는 것은 헌법에서도 명시된 국가와 지방자치단체의 가장 기본적이면서 중요한 책무로서, 국가와 지방정부는 재난·안전관리 과정에 유형별·관리단계별·부문별로 요구되는 다양한 활동들이 효율적으로 이행될 수 있도록 지휘하는 역할임을 제시하였다. 그리고 선행연구 검토를 바탕으로 지역 재난·안전관리체계의 문제점과 한계점을 살펴보았다. 그 결과 선행연구들은 우리나라의 재난·안전관리 체계에 대한 중앙집권적인 구조와 이로 인한 지방자치단체 역할수행의 한계를 지적하고, 지방자치단체의 자율성 강화, 지역 재난·안전 전문인력의 확보 및 역량 강화, 안정적 재정 확보, 민·관 협력 강화 등을 해결과제로 제시하고 있는 것으로 나타났다. 다음 3장에서는 법·제도적, 조직·인력, 예산·자원, 정보·거버넌스의 4가지 부문으로 구분하여 지역 재난·안전관리체계의 현황을 살펴보았다. 그 결과 법·제도적 측면에서는 여전히 지방자치단체가 재난·안전관리를 주체적으로 수행하는 데 있어서 권한이 제한적인 것으로 조사되었다. 또한, 재난 대응기관 간 역할이 중복되거나 불분명한 부분이 존재하는 것으로 나타났으며. 재난 현장 공무원에 대한 잦은 보고 요청이 개선될 필요가 있는 것으로 나타났다. 둘째, 재난·안전분야 전문인력의 확보 및 역량 강화가 필요할 것으로 분석되었다. 지방자치단체의 재난·안전관리부서는 과중한 업무량 및 책임 부담으로 인해 근무 기피 부서로 인식되어 담당자의 인사이동이 빈번하며, 필요한 교육·훈련의 부족 등으로 인해 경험과 전문성이 축적되기 어려운 환경에 놓여 있는 것으로 조사되었다. 셋째, 예산·자원 측면에 있어서 지방자치단체가 재난·안전 분야에 대한 인식과 태도를 개선하여 자구적 노력을 기울일 필요가 있을 것으로 나타났다. 특히, 지방자치단체장의 정책적 의지 부족 및 관심도 저하가 실질적인 재난·안전 분야 예산확보에 영향을 미치고 있으므로 이를 해결하기 위한 규정 마련이 필요할 것으로 조사되었다. 넷째, 정보관리 및 거버넌스 측면에서는 중앙정부, 민간기관 등과의 협력체계 구축과 함께 기관 간 정보공유시스템 활용이 활성화될 필요가 있을 것으로 나타났다. 그리고 지역 차원에서도 현장대응 정보에 대하여 자체적으로 정보를 기록하고 관리하는 노력이 필요할 것으로 나타났다. 4장에서는 지방자치단체에서 재난·안전관리를 담당하는 공무원을 대상으로 설문조사를 수행하였다. 이를 통해 담당 공무원들이 현업에서 느끼고 있는 지역 재난·안전관리체계의 한계점과 개선방안을 살펴보았다. 그 결과 나타난 주요 시사점은 다음과 같다. 먼저, 설문응답자들은 기초지방자치단체가 중심이 되어 지역의 재난·안전관리 업무를 수행해야 한다는 점에는 공감하고 있으나, 현행 제도 안에서는 지역의 재난·안전관리체계가 원활하게 작동하는데 한계가 있음을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 연계·협력에 있어서는 소속 부서보다는 타 유관부서 및 지역 내·외 유관기관과의 협조체계가 잘 작동되지 않는다고 인식하는 것으로 나타났다. 이에 재난·안전관리부서가 비상상황에서 전 직원들을 통솔하고 지휘하는 기능을 수행할 수 있도록 적절한 조직체계 개편과 권한 마련이 필요할 것으로 나타났다. 셋째, 선행연구 검토 결과 도출된 네 가지 부문(법·제도적, 조직·인력, 예산·자원, 정보·거버넌스)에 대한 문제점과 개선방안을 조사한 결과, 설문응답자들은 조직·인력과 관련한 부분들에서 한계점을 가장 크게 인식하고 있으로 나타났다. 마지막으로, 설문응답자들은 중앙정부와의 정보공유 및 협력 거버넌스 강화가 필요하다고 인식하는 것으로 나타났다. 특히, 재난 상황에서의 중앙-지역 간 지휘체계 및 협력 네트워크 가동, 중앙-지역 간 정보공유에 대한 부분을 모두 문제점으로 느끼고 있는 것으로 나타났다. 마지막으로 5장에서는 본 연구결과를 종합하여 지역 중심의 재난안전관리 접근 방향을 제시하고 개선과제들을 도출하였다. 지역 주도의 재난·안전관리체계는 지방자치단체에 모든 책임을 부여하는 것이 아니다. 재난·안전관리에서의 국가와 지방자치단체 간의 관계가 중앙집권적인 구조에서 벗어나 상호 협력과 지원을 강화하는 방향으로 전환되어야 한다는 것을 의미한다. 지방자치단체의 재정적·구조적 환경이 모두 상이하고, 소규모 지방자치단체로 갈수록 여건이 열악한 상황에서 중앙으로부터의 섣부른 사무와 책임의 이양은 현장의 혼란과 실패를 가져올 수 있다. 따라서 지역이 주도적으로 재난·안전사고에 대응할 수 있도록 하기 위해서는 중장기적인 계획과 방향성안에서 지방자치단체의 여건 개선과 역량 강화가 함께 이뤄져야 할 것이다.

지역발전2023

윤소연,김민영

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인구감소 위기 대응을 위한 생활권 활성화 방안 지역 인구감소 위기는 저출산·고령화로 인한 자연적 인구감소 문제와 함께 수도권 인구과잉-비수도권의 인구과소 현상, 즉 지속적인 사회적 인구이동의 불균형으로 더욱 심각해지고 있다. 특히, 활력을 잃어가고 쇠퇴가 가속화되고 있는 비수도권 지역, 이른바 지방에선 더 나은 일자리 및 생활여건을 찾아 이주하는 청년인구의 급격한 유출로 지방소멸의 현실화가 우려되고 있 ㅌ다. 지방자치단체(이후 지자체)는 인구구조 변화와 지역 간 인구이동과 같은 주요 인구지표에 대한 현황파악과 특성분석을 통해 인구감소 위기를 객관적으로 바라보고, 지역별로 상이한 여건과 환경에 적합한 대응책을 마련하여 효과적인 대응전략을 마련해야 한다. 정부는 출산장려 및 정주인구 확보 경쟁과 같은 기존 하향식 접근방식의 인구정책에서 벗어나, 인구감소지역 지원 특별법과 동법 시행령에 기반하여 인구감소지역을 지정하고, 행·재정적 특례 지원을 통해 효과적인 인구감소 위기 대응 및 적응전략을 지원하는 역할로 전환하였다. 특히 행정안전부(이후 행안부)는 이러한 정책기조를 고려하여 정주여건 개선, 생활인구 확대, 지역경제 활성화를 통한 지역활력 제고를 통한 인구감소 위기 극복을 주문하고 있다. 이중 생활인구는 지역의 거주민, 외지인 체류인구, 외국인 등록인구를 포함하는 새로운 인구개념으로서, 거주지와 생활공간의 불일치 해소를 위하여 정주인구에서 특정 지역에 특정 시점별로 상이한 목적(예: 통근·통학, 관광, 휴양, 업무 등)을 지닌 체류인구로의 전환을 통해 지역별로 다르게 맞이하고 있는 인구감소 위기에 맞춤형 정책 대응이 가능할 것으로 기대되고 있다. 이러한 생활인구 확대 정책이 실효성 있게 진행되기 위해선 지역별 생활인구 특성 파악과 함께 행정경계를 넘어 일상생활을 영위하는 공간적 범위, 즉 생활권에 대한 개념정립 및 설정에 관한 구체적인 지침이 과학적 증거를 기반으로 마련되어야 한다. 현재 인구감소지역 특별법 시행령 제11조 생활권 설정에선 지역 생활편의 증진을 위한 시설 및 공공서비스의 공동이용 등 구체적인 연계, 협력에 관한 시행계획을 지자체 기본계획에 반영할 수 있으며, 국가는 주요 생활 인프라 확충과 서비스 운영을 우선 지원할 수 있다고 밝히고 있다. 다시 말해, 인구감소지역과 인접한 지자체간 자율적인 연계·협력체계 구축은 중앙정부로부터 추가적인 재원을 조달받을 수 있으며, 이는 지역 인구감소 문제 대응을 위한 효과적인 정책수립 및 집행을 가능케 한다. 하지만 제도적 기반과 달리 구체적인 생활권 설정에 대한 지침은 부재한 실정이다. 이는 인구감소지역 생활권의 개념정립이 명확하지 않으며, 어느 정도의 수준까지 지원할 것인지, 어떻게 평가할 것인지에 대한 추가적인 검토가 필요하다. 특히 이러한 지침의 부재는 인구감소지역 생활권 구성 및 설정에 대한 실효성 문제로 이어질 수 있다. 이에 본 연구에선 1) 일상적인 활동이 이루어지는 공간 범위로서 인구감소지역 생활권의 개념을 이론적 검토를 통해 정립하였고, 2) 기존 정책사례 검토를 통해 인구감소지역과 공간적으로 인접한 지자체와의 자발적인 협력체계 구축을 위해 어느 정도의 지역 간 연계성 및 상호작용을 지닌 지를 측정하기 위한 방법론을 선택하였다. 이후, 3) 지역활력 제고를 위한 세부목표인 정주여건 개선, 생활인구 확대, 지역경제 활성화 전략에 부합하는 지역 간 흐름 데이터에 새롭게 개발한 알고리즘을 적용하여 인구감소지역 광역-기초생활권역을 설정하였다. 마지막으로, 4) 설정된 인구감소지역 생활권 활성화를 위해 필요한 정책제언을 제시하였다. 즉, 생활권 특성을 고려한 지역 활성화 전략을 위한 법적·제도적 근거보완과 함께 기본특례와 생활권별 맞춤형 특례 부여 방안을 검토하였다. 이러한 맞춤형 특례 발굴은 생활권을 설정한 인구감소지역과 다른 지자체간 연계·협력 사업 추진을 위한 제반 시설의 설치와 서비스의 운영을 우선 지원할 수 있다는 내용이 규정되어 있음에 따라 새로운 지역특화발전 전략으로서 인구감소지역 생활권 활성화에 기여할 것으로 기대된다. 본 연구의 구체적인 연구내용은 다음과 같다. 2장에서는 인구감소지역 생활권 개념정립을 위해 다음과 같은 내용을 포함하였다. 먼저, 인구감소 문제 대응정책 변화부터 살펴보앗으며, 이후 선정된 인구감소지역의 지역 간 인구이동과 유출인구 현황분석을 통해 인구 안정성이 많이 떨어져 있으며, 더욱 심각한 위기가 전망됨을 확인하였다. 이후 생활권 개념 설정을 위한 유사개념의 이론적 검토를 통해 인구감소지역 생활권 개념과 정책목표를 확립하였다. 다음으로, 3장에선 생활권과 관련된 국내외 정책사례를 검토하여, 인구감소지역 생활권 활성화를 위한 정책적 시사점을 확인하였다. 구체적으로, 인구감소지역의 바람직한 생활권 설정방향과 범위, 활성화 정책의 추진방향에 대하여 정책사례를 분석하여 함의를 도출하였다. 4장에선 인구감소지역 지역활력 제고를 위한 정주여건 개선, 생활인구 확대, 지역경제 활성화와 같은 세부 정책목표 달성을 위해 연관된 실증 데이터를 바탕으로 광역 및 기초생활권을 지역 간 흐름 정도를 연계성과 상호작용의 지표로 측정하여 분류하였다. 이를 위해 본 연구에선 공간적 인접성과 시간적 연속성이 고려된 권역 검출을 위해 향상된 군집탐색 알고리즘을 개발하였다. 해당 분석결과를 바탕으로 인구감소지역은 지역활력 제고 세부목표별 생활권 분석결과를 유연하게 다른 지자체와의 협력체계 구축에 필요한 정책적 의사결정의 기초자료로 활용할 수 있다. 마지막으로 5장에선 인구감소지역 생활권 설정(안)의 결과를 바탕으로, 인구감소지역 지역 활성화 정책목표 달성을 위해 생활권별로 차별화된 전략마련이 필요하며, 이를 위한 제도적 근거의 보완과 개정을 제언하였다. 이러한 제도적 보완은 인구감소지역 기본 특례와 함께 세부목표인 정주여건 개선, 생활인구 확대, 지역경제 활성화와 관련된 특례를 생활권 특성을 고려하여 지정하는 것을 가능케할 것으로 기대된다. 최종적으로, 본 연구에서 제언하는 인구감소지역 생활권을 고려한 맞춤형 특례제도는 자율적, 주도적 지역발전과 국가 차원의 맞춤형 종합지원 체계 구축, 지자체간 연계·협력 활성화 등 인구감소지역 지원 특별법의 제정목적과 일치하며, 특례부여에 따른 인구감소지역 활성화 전략에 기여할 것으로 기대된다.

지역발전2023

이원도,유수동

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로컬브랜딩을 활용한 골목상권 육성방안 2000년대 들어 성장하기 시작한 골목상권은 단순한 상품 구매의 공간을 넘어, 이제는 지역사회와 상권 방문객들의 독특한 연계 활동을 형성해 지역의 문화를 이끄는 기능을 수행하고 있다. 특히 청년 세대를 대상으로 소셜네트워크서비스(SNS)를 활용한 마케팅 전략이 부상하면서, 이전보다 다양해지고 특색을 갖춘 상권이 주목받고 있으며 새로운 경제활동의 중심지로서 청년들의 성공을 꿈꾸는 창업 공간으로 그 중요성을 확대해가고 있다. 2020년 이후에는 COVID-19의 확산으로 상권이 위기를 맞기도 했다. 코로나 팬데믹이 유행할 당시 외국인 관광객과 소비 고객의 방문이 눈에 띄게 줄면서 도시 내 경제활동의 중심이었던 상권은 빠르게 쇠퇴하였고, 그 결과 상인들은 심각한 경제적 타격을 입게 되었다. 그럼에도 독특하고 이국적인 분위기를 지닌 핫플레이스(Hot Place)가 집중된 골목상권은 꾸준히 주목받고 있다. 소셜미디어에서 주목받으면서 더 많은 젊은 세대가 찾고 있는 도시 내 장소는 다양한 인식과 공간 경험이 더해지면서 더욱 고유하고 독특한 장소 이미지를 형성하고 있다. 최근에는 소셜미디어와 인터넷에서의 활발한 정보 공유로 젊은 세대의 방문이 줄을 잇고 있으며 골목상권은 새로운 소비 트렌드를 주도하는 장소로 주목받고 있다. 이러한 현상이 이어지면서 골목상권에 대한 자본의 투자도 늘어나고 있으며, 새로운 소비 공간으로서 도시 내 문화 발전의 중심 지역으로 인식되고 있다. 또한 매력적인 감성과 생활문화, 장소의 서사가 긍정적인 상호작용을 일으키면서, 청년을 중심으로 새로운 자영업자의 창업이 활발하게 일어나는 공간으로 부상하고 있다. 골목상권을 중심으로 한 이러한 공간의 변화는 획일적인 도시에서의 신선한 문화적 변화를 불러오는 중요한 역할을 담당하는 것으로 평가된다. 상권은 역동적인 사회문화적 변화와 상호작용하면서 발전과 쇠퇴를 거듭하기에 물리적 환경을 바꾸는 접근만으로는 한계가 존재한다. 결국은 새로운 사회문화의 트렌드를 포착하면서 창업자와 소상공인, 중소업체의 꾸준한 지원과 방문객 유치를 위한 구체적이고 실질적인 정책 마련이 필수적이다. 하지만 현재까지 골목상권의 경쟁력 강화와 지속가능한 성장을 유도할 전략, 그리고 이를 뒷받침할 장소 연구는 부족한 실정이다. 이에 도시 발전과 재생의 대안으로서 골목상권의 활성화가 필요하다고 판단했으며 이를 위해 장소 중심의 관점으로 본 연구가 수행되었다. 위와 같은 배경에서 본 연구는 골목상권 방문요인에 대한 실증적 분석을 시행하고자 한다. 상권의 유지와 발전을 위해서는 방문객의 만족도 상승을 통한 재방문율의 증가를 일으키는 것이 필요하다. 이는 골목상권에서의 지속가능한 소비 활동 촉진을 위해 필요한 작업이다. 해당 분석을 통해 본 연구에서는 상권 방문 빈도에 영향을 미치는 직·간접적인 요인을 파악하고 방문 만족도 상승과 재방문 유도에 필요한 요소를 조사하고자 한다. 이를 위해 골목상권의 사례지역에 대해 구조방정식모형을 설계해 이를 검증하고자 했다. 사례지역으로는 대표적인 핫플레이스로서 강릉시 명주동, 경주시 황남동 등 2개의 상권을 선정하였다. 이들 지역을 찾은 방문객을 대상으로 ‘의미 있는 장소의 경험’, ‘장소정체성’, ‘장소의존성’, ‘행동의도’ 등에 대해 측정변수로 설문조사를 실시하여 그 결과를 분석하였다. 본 연구에서는 분석의 결과를 토대로 골목상권 활성화의 기본방향으로 로컬브랜딩 계획을 통한 지역 이미지 개선, 지역의 특성을 살린 골목상권의 조성, 지속가능한 골목산업 생태계의 구축 등을 제시하였다. 이들 세 가지 방향 각각에 대해 추진전략을 살펴보면, 로컬브랜딩 계획을 통한 지역 이미지 개선에는 주민이 주도하는 마스터플랜의 수립, 로컬브랜딩 탐색지표를 통한 지역자원의 발굴, 단계별 접근 계획에 의한 사업의 추진 등을, 지역의 특성을 살린 골목상권의 조성에는 로컬의 가치 창출을 통한 골목상권 육성, 지역의 정체성을 반영한 공간 설계 및 인프라 구축, 골목상권 여건을 고려한 차별화 전략, 그리고 지속가능한 골목산업 생태계의 구축에는 골목 장인 양성 프로그램의 개발 및 운영, 창조적 지역 환경 조성을 위한 로컬 크리에이터 육성, 협력하는 골목 공동체 문화 형성을 위한 노력 등을 제안하였다.

지역발전2023

김도형,양원탁

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재정분권 수준 측정지표 개발에 관한 연구 이 연구는 크게 두 가지 연구목적을 갖는다. 첫째, 재정분권 수준 측정을 위한 대안 지표를 선정하는 것이다. 둘째, 대안 지표를 통하여 우리나라 지방자치단체의 재정분권 수준을 측정하고, 향후 재정분권 정책의 방향성을 모색하는 것이다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위한 단계는 세 가지로 요약된다. 첫 번째 단계는 재정분권 개념을 새롭게 정의하는 것이다. 이론적 측면에서 논의되는 재정분권의 개념 검토를 통해 핵심 요소를 도출하고, 우리나라 재정구조 안에서 논의할 수 있는 재정분권 요소를 종합적으로 검토하여 본 연구 목적에 적합한 재정분권의 개념을 새롭게 정의하였다. 두 번째 단계는 재정분권 지표에 관한 선행연구 분석실시 및 대안지표의 제안이다. 국내·외 실증연구와 정책 활용지표를 종합적으로 검토하여 지표의 강점과 한계점을 분석하고, 기존 지표의 한계점을 보완할 수 있는 대안지표를 제시하였다. 마지막 단계로 재정분권 지표적용을 통해 현 단계의 재정분권 수준을 점검하였다. 주요 연구결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 세입측면에서 광역자치단체와 기초자치단체 전체 세입분권 수준은 2011년-2021년 동안 유사한 패턴으로 감소하고 있었다. 특징적인 부분은 2013년 이후 광역과 기초 모두 세입분권 수준이 큰 폭으로 감소한 것이다. 2014년 지방소비세 세율을 부가가치세의 5%에서 11%(+6%p)로 상향 조정하였고, 지방소득세 부과방식을 기존 소득세·법인세의 부가세(sur-tax) 방식에서 독립세 방식으로 전환하는 등 제도적 측면에서 지방세 확대를 위한 노력을 경주하였음에도 불구하고 실제 지역의 세입분권 수준은 오히려 하락한 것이다. 또한 광역자치단체를 세부 유형으로 분류하여 살펴본 결과 특별시·도의 세입분권 수준이 높게 나타났다. 도지역의 경우 대체로 세입분권 수준이 매우 낮게 나타났는데, 경기도의 세입분권 수준은 높은 것으로 나타나 타 도와 경기도 간에 세입분권 수준에 격차가 발견되었다. 기초자치단체의 경우 시, 군, 구 유형으로 구분하여 살펴본 결과 자치구와 시 지역의 세입분권 수준이 비슷한 수준으로 높게 나타났다. 그러나 군지역의 경우 시 및 자치구와 비교하여 세입분권 수준이 낮았고, 격차도 크게 나타나고 있었다. 둘째. 세출 측면에서 재정분권 수준을 검토한 결과 정부 단위별(광역, 기초), 정부 유형별(시, 군, 구), 동일 유형 특성별(인구수) 세출분권 수준에 차이가 크지 않았다. 즉, 광역자치단체를 특별시·도, 광역시, 경기도, 도로 유형화한 경우, 자체사업비 비중에 큰 격차가 발견되지는 않았다. 기초자치단체 역시 시(인구수에 따라 세부 분류), 군(광역시와 도로 구분), 구(특별시와 광역시로 구분)로 유형화하여 살펴본 결과 자체사업비 비중에 큰 차이가 발견되지 않았다. 다만, 세입분권 수준과 비교하였을 때. 군지역의 세입-세출 간 차이가 크게 나타났다. 세입분권의 경우 시와 자치구 수준이 비슷하고, 군지역의 분권 수준이 매우 낮은 것으로 파악되었는데 세출분권의 경우 시, 군, 구 분권 수준에 큰 차이가 없고 군지역의 세출분권 수준은 자치구보다 높은 것으로 파악된다. 분석 결과를 바탕으로 재정분권 정책의 방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째. 세입 측면에 있어 재정분권 정책은 실질적 의미에서 지방 재원의 역할을 할 수 있는 세원을 중심으로 논의될 필요가 있다. 특히 지역으로 가지 않는 비지방재원을 축소하고, 지역에서 활용할 수 있는 세입규모 확대 정책을 강화할 필요가 있다. 둘째. 세출분권 측면에서 자율성이 높은 재원 규모를 확대하고 재원 규모의 확대가 다양한 지역사업(자체사업)으로 이어질 수 있는 제도적 개선이 필요할 것으로 보인다. 중앙정부의 재정사업 이양을 통해 세출 측면의 자율성을 높이려는 제도적 노력이 있어왔으나 아직 그 효과가 충분하지 못한 것으로 보이며, 향후 지방자치단체의 세출분권 강화를 위한 방안이 마련되어야 할 것이다. 셋째, 지방자치단체 유형 및 특성별 재정 여건의 차이가 크게 나타나고 있어 획일적 정책 도입은 오히려 지방자치단체 간 재정격차를 크게 만드는 요인이 될 수 있다. 따라서 최소한 지방자치단체 유형별로 차별화된 재정분권 정책을 설계할 필요가 있다.

지방재정2023

유보람,홍근석,이서희

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지방재정 건전성 제고를 위한 우발채무관리제도 개선방안 지방재정 365와 e나라지표 등에서 발표하여 공개하고 있는 지방채무 규모는 지방자치단체의 지방채와 채무부담행위액, 보증채무이행책임액만 해당하는 금액으로서, 우발채무는 제외된 금액이다. 2022년 9월 발생한 강원도의 출자기관인 중도개발공사 공사채에 대한 보증채무 불이행 선언은 강원중도개발공사가 설립한 특수목적법인(SPC) 아이원제일차로부터의 차입금에 대한 디폴트(채무불이행)였고, 결과적으로는 12월에 전액 상환하였으나 그 여파는 상당 기간 지속되었다. 민선 8기까지 오는 과정에서 지역소멸, 지역경제 회복 등 행정환경이 다변화되면서 지방자치단체의 직접 기채 외에 민간자본 유치를 위한 보증채무가 확대되어 왔다. 그러나 우발채무관련 통계는 지방재정 365에 2018년에 단 한 번 발표되었을 뿐, 우발채무관련 자료를 파악하기 위해서는 지자체의 세입·세출결산서, 재무제표, 공통재정공시상 결산서, 수시재정공시 자료상 우발채무 모두를 찾아봐야 한다. 우발채무에 대해서는 여전히 관리의 사각지대로 볼 수밖에 없는 지점이다. 구체적으로 우발채무와 관련한 문제점으로는 다음과 같이 다섯 가지로 나누어볼 수 있는데, 1) 지방재정관리제도 내에서 우발채무를 관리하는 데에 제도적 한계점, 2) 우발채무와 관련하여 구체적인 내용을 파악하기에는 불충분한 공시정보 및 수시공시로 인한 한계, 3) 우발채무 가이드라인 미비 등 운영의 문제, 4) 순환근무를 기본으로 하는 담당 공무원 전문성의 취약, 5) 우발채무 대상사업 자체의 불안정성이다. 이상 우발채무 관리의 문제점 해소를 위해 본 연구는 증앙정부와 민간분야의 우발채무(부채), 일본과 미국의 우발채무(부채)의 사례를 매우 구체적으로 살펴보았다. 분석결과를 토대로 본 연구에서는 향후 우발채무로 인한 지방재정의 건전성 제고를 위해 지방자치단체 자체 관리를 위한 대안과 전반적인 제도 개선방안으로 나누어 제시되고 있다. 지방자치단체의 우발채무 자체 관리를 위해 먼저, 재무제표의 구체적 작성과 재정공시의 강화방안을 제시하고 있다. 최근 회계정보의 유용성과 투명성이 강조되는 상황에서 재무제표 주석공시의 의미와 그 중요성은 매우 크기 때문에 우발부채의 다양한 유형에 유의하여 우발부채에 대한 주석 공시를 충분히 할 필요가 있다는 것이다. 공시시기 또한 지자체별로 공시시점이 천차만별임에 따라 우발채무 공시의 시기를 특정하여 지자체 자체적으로 정보를 공유하여 관리가 가능토록 해야 한다는 것이다. 둘째, 우발채무관련 내용을 차세대 이호조 시스템에 입력하여 관리하고 주기적인 모니터링 실시를 제안하고 있다. 지자체 자체적으로 현재 시점에서 시행되는 사업과, 그 사업 진행과정에서 체결된 약정사항들에 대해 확인하는 것을 차세대시스템 모니터링을 통해 현행화하여 대처해 나가자는 것이다. 셋째, 공무원 순환보직의 특성상 용어파악이 쉽지 않은 우발채무의 명확한 정의를 제공하고 관리를 위해 매뉴얼 제공과 교육이 필요함을 제시하고 있다. 우발채무 정의는 과거의 거래나 사건과 관련된 채무로서, 채무부담금액이 불확실하며 지방의회의 의결을 필요로 한다는 것에 모두 해당된다. 그리고 우발채무 두 유형 중 하나인 보증채무부담행위는 금융상품으로서 보증을 선 주채무자가 채무를 이행하지 않을 때, 예산외 의무부담은 계약, 협정, 협약 등을 통하지만 금융상품이 아니며 사업종료 결과에 따라 지자체가 직접적으로 예산을 부담해야 하는 경우를 말한다. 이상의 우발채무의 명확한 개념, 표준계약서, 저지르기 쉬운 실수 등을 포함한 매뉴얼이 제공되어야 하고 이 매뉴얼을 통한 정기적 담당자 교육이 필요함을 제시하고 있다. 다음으로, 우발채무 제도상의 개선을 위해 제시하고 있는 첫 번째 방안으로 지방채 발행 총액한도 포함범위의 재점검이 필요함을 제시하고 있다. 특정 시점을 기준으로 하였을 때 우발채무를 발생시키는 각 약정사항이 내포하는 위험의 성격과 범위, 영향력은 다르다는 것이다. 따라서 보증채무부담행위의 우발채무와 예산외 의무부담의 우발채무에 일관되게 50%를 적용하기보다는 유형별로 위험의 가중치를 판단하여 다르게 반영하는 방안을 고려하여야 하고 궁극적으로는 지자체의 관심도 제고되는 효과도 있다. 둘째, 우발채무 포함범위의 재점검이 필요한데, BTL은 관리채무비율에 포함되어 관리되고 있으나 수익형 투자사업인 BTO는 일반채무에도 우발채무에도 잡히지 않고 있다. BTO도 민간투자법에 근거하고 있고 관리채무에 반영되고 있으며 계약서상 해지시 지급해야 할 금액이 명시되어서 최대 손실 추정액이 있다. 또한 BTO 방식도 여느 우발채무와 동일하게 의회의 승인을 얻어 운영권자와 계약을 체결한 후 계약기간 동안 최소 운영수입을 보장하는 비용보전방식임에 따라 우발채무 범주에 포함시키는 것에 대한 재고가 필요하다. 셋째, 지방자치단체의 우발채무가 누락되지 않고 관리되기 위해서는 우발채무의 가장 기초가 되는 약정사항들을 누락 없이 관리할 수 있는 기초데이터 관리시스템을 구축해야 한다는 것이다. 현재는 공사, 공단, 출연기관 등을 모두 포함하는 통합부채관리제도를 두고 있으나, 각 지자체별로 공시를 하지 않거나, 공시를 하더라도 통계적인 취합 수준에 그치는 경우가 많아 그 실효성이 높지 않다. 따라서 행정상으로는 기초와 광역지자체가 별개의 개체로 움직이더라도, 데이터의 관리는 공사, 공단, 출연기관부터 시작하여 그 상위 수준의 기초지자체, 그 다음 광역지자체 등으로 단계적으로 취합되어 통합적으로 관리되는 제도가 필요하다는 것을 제시하고 있다.

지방재정2023

김성주,김진,전영준

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