한국지방행정연구원

도시공원 타당성조사의 가치추정방법 개선에 대한 연구 본 연구는 도시공원의 가치추정 시 적용되고 있는 조건부 가치측정법(CVM) 및 지 방재정투자사업 타당성조사에서 설문조사 방법을 개선하기 위해 타당성조사의 쟁점을 살펴보고, 일반인 및 전문가 FGI를 통해 현행 방법론의 문제점 및 개선방안을 제 시하는 데 목적이 있다. 특히, 지역주민의 생활권에 입지하여 삶의 질 향상과 밀접하 게 연관된 도시공원의 다양한 가치를 평가하는데 있어 현행 분석방법의 문제점을 확 인하고, 도시공원 관련 지방재정투자사업 타당성조사 결과와 주민의 조성 요구 간 현 실정합성을 높이는 방안을 모색한다. 궁극적으로는 도시공원을 포함한 투자사업 관련 의사결정 과정에서 지방자치단체의 증거기반 정책 형성 및 재정운영의 책임성 확보에 기여하고자 한다. 도시공원은 코로나-19 이후 시민의 여가·휴식·건강 증진 수요가 급격히 증가하며 지방자치단체의 중요한 정책 과제로 자리 잡았다. 그러나 지방재정투자사업 타당성조 사를 포함한 도시공원의 가치추정 연구에서 경제적 가치가 지속적으로 낮게 산정되는 문제가 나타난다. 이는 현행 조건부 가치측정법(CVM) 중심 평가가 도시공원의 공공 재적 특성과 복합적인 가치를 충분히 반영하지 못한 결과이며, 지방자치단체가 체감 하는 정책적 필요성과 경제성 분석 간 괴리를 야기하고 있다. 이에 본 연구는 도시공원의 다양한 가치(기능, 효과)와 국내외 가치평가 사례, 선행연구에서 제시한 방법론 등을 검토하고, 현행 가치추정 방식의 한계를 진단하여 개선 방향을 제시하고자 한다. 먼저 도시공원의 법적 정의, 설치 기준, 기능과 효과에 관한 선행연구, 해외사례를 검토한 결과, 도시공원은 도시계획시설로서 공공재적 속성이 강하면서 사회·환경·문 화적 기능이 복합적으로 결합된 공간임이 확인되었다. 경제적 가치는 사용가치와 비 사용가치로 구분할 수 있다. 도시공원은 시민의 휴양·정서·교육·건강 증진 등 사용가치뿐 아니라 미세먼지 저감, 도심 냉각, 생태 보호, 경관 향상, 지역 상징성 등 다양한 비사용가치를 동시에 갖는다. 복합적인 특징 때문에 도시공원은 단순한 환경적 편익을 넘어 사회·경제적 편익의 총합으로 평가될 필요가 있다. 현행 타당성조사에서는 도시공원의 비사용가치까지 고려하기 위해서 CVM방식을 적용하고 있으나, 공원의 다 기능을 충분히 반영하지 못하는 현실적인 문제가 발생하고 있었다. 국내외 선행연구 검토에서도 도시공원이 지닌 가치는 생태계서비스 관점과 경제학적 관점을 넘나드는 다층적 구조를 지닌 것으로 나타났다. 해외에서는 영국의 LSG(Landscape Supplementary Guidance), Green Flag Award, 미국 Trust for Public Land의 ParkScore Index 등에서 공원의 사회·환경적 기여도를 다차원적으로 계량화하고 있으며, 일본 역시 공원 규모 및 유형에 따라 편익항목을 세분화하여 비용효과분석에 적용하고 있다. 하지만 타당성조사에서는 도시공원사업에 대한 부문 지침이 부재한 상황에서 타당성조사의 일관성 및 형평성을 고려하여 초기에 도입 된 CVM을 계속 적용하고 있다. 사실상 유일한 가치추정 도구로 사용되고 있으며, 공원의 유·무형 가치를 충분히 정량화하기에는 CVM이 갖는 방법론적 한계가 존재하 고, 타당성조사의 시간적·비용적 한계로 인해 설문조사 과정에서의 쟁점도 존재한다. 또한 도시공원 이용자의 체류시간, 활동 유형, 계층별 선호 차이 등이 반영되지 않는 등 도시공원사업의 특성에 비해 단순화된 가치추정이 이뤄지고 있음이 확인되었다. 본 연구는 2017~2024년까지 LIMAC이 수행한 도시공원 관련 타당성조사 사례를 분석하고, 일반인 대상 FGI를 실시하였다. 현행 CVM 적용 과정에서 발생하는 편의와 설문과정에서의 문제점을 분석한 결과는 다음과 같다. 공원 이용에 대한 경험 수준·이해도·설문 난이도 등 설문기법 자체의 한계로 인해 WTP(지불의향금액)가 과소 추정되는 경향이 나타났다. 특히 설문조사에서 제공되는 보기카드의 정보가 일반 국민에게 난해하거나 정보를 충분히 제공하지 못하여, 응답 품질이 저하되고 실제 소비자잉여가 왜곡되는 현상이 확인되었다. 비사용가치의 문항 구성도 구체성이 부족하여 공원의 환경·생태·재난대응 기능이 응답 과정에서 미반영되거나 저평가되는 것으로 나타났다. 또한 공원 규모, 시설 수준, 입지 특성 등에 따라 가치가 달라짐에도, 현행 CVM은 이를 반영할 수 있는 세분화된 설계가 미흡한 것으로 분석되었다. 즉, 공원의 다기능성과 장소성, 이용행태의 다양성 등이 시간, 비용의 한계가 적용된 CVM 단일 방식에서는 구조적으로 반영될 수 없는 문제가 확인되었다. 조건부 가치측정법(CVM) 외 환경재(도시공원) 가치추정에 적용되는 헤도닉접근 법, 여행자비용법, 선택실험법 등도 방법론별 이론적 한계가 존재하였다. 특히, 지방자치단체가 추진하는 도시공원사업의 가치를 추정할 때 발생하는 문제점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 헤도닉접근법은 공원, 교통, 교육환경과 같은 개별 요소가 주택가격에 미치는 영향을 주택가격 분해방식을 통해 간접적으로 공원의 가치를 산정한다. 때문에 주택가격과 연동되어 공원의 가치가 산정되므로 상대적으로 주택가격이 낮은 지역은 과소평가의 우려가 존재하며, 영향권의 범위를 어디까지로 설정하는 것이 타당한지에 관한 논란이 존재한다. 여행자비용법은 목적지에 도달하는 시간에 따라 비 용이 증가하는 원리에 기반하고 있다. 하지만 도시공원은 이동시간이 매우 짧으며, 방문수요함수 자체를 추정하기 어렵다는 현실적인 문제가 있다. 선택실험법은 CVM과 동일하게 비사용가치도 고려할 수 있으나 세부 속성별로 구분하여 WTP를 산정할 만 큼 도시공원의 주요 속성이 존재하지 않는다는 문제점이 있다. 앞서 제기된 설문과정에서의 쟁점과 적용 방법론이 갖는 문제점을 개선하기 위해 본 연구는 일반인 및 전문가를 대상으로 FGI(Focus Group Interview)를 실행하여 도시공원 가치에 대한 인식 차이와 설문 난이도를 점검하였다. 그 결과, 도시공원 가치에 대한 사전 설명의 필요성, 보기카드의 시각적·구조적 개선 필요성, 사업규모·입 지·시설구성에 따른 WTP 변화 반영, 체류시간을 고려한 가치추정의 필요성이 제기 되었다. 응답자들은 현행 설문이 도시공원의 다양한 기능을 충분히 전달하지 못하며, 도시공원이 갖는 특이성에 대한 이해 없이 WTP를 판단하게 되어 응답의 신뢰성이 떨어진다고 지적하였다. 전문가 그룹에서는 공원의 비시장가치가 CVM 방식에서 과 소 추정되는 이론 자체가 갖는 한계를 지적하였으며, 공원의 기능 세분화 및 유형화가 필요하다는 의견이 존재하였다. 이와 같은 논의를 종합하여 본 연구는 단기·중기 개선방안을 제시하였다. 단기 개 선방안은 현행 CVM 방식의 품질을 높이는 방향으로, 보기카드의 체계적 개선(공원 유형·시설·규모·입지에 대한 시각적 설명 강화), 설문지 구성 재정비(사용가치·비사용가치 항목의 분리 및 구체화), 응답자의 공원 가치 인지 수준 향상을 위한 사전정보 제공 등이 포함된다. 중기 개선방안은 CVM 의존에서 벗어나 새로운 가치추정모형을 도입하는 방향으로 도시공원 가치추정 지침 발간을 통한 표준화된 모형 개발의 필요 성, 체류시간 가치를 직접적으로 설문하는 방안을 제안하였다. 본 연구는 도시공원사업의 경제적 가치가 다양하고 광범위하며, 현행 가치분류 체 계에서는 공원의 복합적 가치(기능)가 중복적이고 자의적인 해석이 개입할 여지가 있 어 과소평가의 위험이 존재함을 확인하였다. 도시공원사업의 가치추정 방법 개선은 단순히 타당성조사 결과(B/C)를 높이기 위한 기술적 절차가 아니라 지역사회가 체감 하는 도시공원의 가치를 반영하는 과정이다. 이를 바탕으로 지방자치단체는 투자사업 선택과정에서 판단을 합리화하고 지방재정의 지속가능성을 확보할 수 있다는 정책적 의의가 존재한다. 특히, 지방재정투자사업은 공공성과 지역 특화적인 사업의 추진, 지 역민의 활발한 이용이 중요하기에 도시공원의 공공재적 가치와 복합적인 기능이 정책 의사결정 과정에 반영되기 위해서는 가치추정 방법의 개선이 필요하다. 본 연구는 도시공원 가치추정 과정에서 발생할 수 있는 유의사항을 설문과정에서 의 문제점과 방법론이 갖는 문제점으로 구분하고, 일반인과 전문가의 간극을 인터뷰를 통해 확인했다는 점에서 의의가 있다. 도시공원사업의 가치추정 시 진술선호에 근 거한 체류시간 조사 방식 적용과 같은 새로운 기준을 제시함으로써 지방자치단체의 도시공원 조성 정책과 타당성조사 결과 간 정합성을 강화하고, 정책의 실효성을 높이 는 기반을 마련하고자 노력하였다. 본 연구결과를 바탕으로 향후 더욱 진일보한 개선 방안이 제시되고 도시공원 부문 지침이 개발될 수 있는 기반을 조성한 것으로 연구의 의의를 대신한다.

기타2025

김남주, 문소영

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에이지테크 중심의 지역 고령친화산업 육성 전략 2024년 말, 우리나라는 65세 이상 인구 비중이 20%를 넘어서며 초고령사회에 진입하였다. 이는 고령사회 도달 이후 7년 만에 이루어진 결과로 향후 생산가능인구 감소, 돌봄인력 부족, 복지재정의 부담 증가 등 지속가능성을 위협하는 구조적 요인들을 동시다발적으로 증폭시키고 있다. 이러한 변화는 중앙정부뿐 아니라 지역 차원에서도 사회·경제 전반에 걸친 대응과 구조재편을 요구하고 있다. 정부는 국정과제를 통해 「지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄」을 추진하고 있으며, 2026년 시행 예정인 「의료요양 등 지역돌봄 통합지원법」은 지방자치단체가 지역 기반 돌봄체계의 핵심 주체로 자리 잡도록 하는 제도적 전환점이 될 전망이다. 그러나 지역 기반 돌봄체계는 단순히 서비스 공급체계를 개선하는 것만으로는 목표를 달성하기 어렵다. 특히, 지역사회의 심화하는 돌봄 인력 부족 문제와 늘어나는 복지서비스 수요를 근본적으로 해소하기 위한 대응책이 마련될 필요가 있다. 에이지테크는 디지털 첨단기술을 접목하여 고령자의 건강·주거·이동·사회참여 등 전반의 삶의 질을 제고하기 위한 산업으로서 초고령사회 서비스 제공의 효율성 제고하고 돌봄인력 부담을 완화하기 위한 대안으로 주목받고 있다. 특히, 베이비붐 세대가 본격적으로 고령층에 편입되면서 에이지테크 산업의 수요층이 점차 형성되고 있고 산업의 성장 가능성도 점차 증가하고 있다. 에이지테크 산업은 다른 산업과 달리 수요자 지향적이고 융합적인 특성이 있고, R&D, 실증, 사용성 평가, 인증, 보급, 피드백이 순환적으로 이루어지는 전주기적인 접근이 필요하다. 이러한 구조는 지역의 산업생태계, 고령층 수요 특성, 디지털 역량 등 지역별 조건에 따라 성과가 크게 달라지기 때문에, 지역 차원의 산업정책과 복지정책을 통합적으로 설계하는 접근이 필수적이다. 따라서 현재 중앙정부의 획일적이고 협소한 정책과 지역 간 격차를 반영하기 어려우며, 지방자치단체 차원의 체계적인 진단에 근거한 전략적인 육성 전략이 요구되고 있다. 이에 따라 본 연구의 목적은 지방자치단체가 에이지테크를 중심으로 지역 특성에 부합하는 고령친화산업을 전략적으로 육성할 수 있는 정책 방향과 실행전략을 제시하는 데 있다. 이를 위해 정부의 5대 에이지테크 중점분야를 중심으로 전국 17개 시·도의 산업 전문화 수준과 디지털혁신생태계를 계량적으로 분석하고 사례분석과 전문가 자문을 수행하여 지방자치단체에서 지역 특성을 체계적으로 진단하고 육성하기 위한 전략을 제안하고자 한다. 이때, 분석 틀은 지방자치단체가 고령친화산업을 육성하기 위한 핵심적인 요소에 초점을 맞추어 전문화와 기술혁신, 제도 및 추진체계, 산업생태계 구축 인프라, 초기수요 창출 및 보급 등 네 가지 분석 틀을 설정하였다. 제2장은 에이지테크 산업의 개념과 특성을 정립하고, 초고령사회 도래에 따른 산업적 변화 동인을 분석함으로써 연구의 분석 틀을 구축하는 데 목적이 있다. 먼저, 에이지테크의 개념을 정리하고 수요지향적이고 융합적이며 전주기적인 차별성을 도출하였다. 이어서 인구구조 변화와 초고령사회 진입이 지역경제와 산업 육성체계에 미치는 구조적 영향을 검토하고 지역혁신체계, 산업클러스터, 산업생태계 관점에서 이론적 논의를 분석함으로써 지역 단위 에이지테크 육성 전략 수립에 필요한 핵심 요소를 정리하고 분석 틀을 정립하였다. 나아가, 선행연구 분석과 국내외 법제도 및 정책 동향 검토를 통해 복지 중심 접근의 한계, 지역 단위 전략의 미흡, 전주기 생태계의 부재 등의 한계를 확인하고 실태분석을 위한 토대를 마련하였다. 이를 통해 세 가지의 시사점을 도출하였다. 첫째, 초고령사회에서는 단순 복지 중심의 고령친화산업을 넘어 디지털 기술 기반의 에이지테크 산업으로의 고도화가 필수적이며, 베이비붐 세대의 고령층 유입은 새로운 시장 형성의 기회가 되고 있다. 둘째, 고령친화산업은 지역 생활권과 수요 특성에 밀접하게 기반하는 산업으로 고령층의 실제 데이터 기반 수집, 실증, 사업화가 지역 단위에서 유기적으로 작동하는 전주기 생태계 조성이 중요하다. 셋째, 현행 법·제도와 추진체계는 복지에 초점을 맞추며 산업과 기술 측면의 정책 체계와 연계가 미흡하므로, 범부처 협업과 중앙–지방의 역할 분담을 포함한 제도 및 거버넌스 기반 재정비가 필요하다. 이러한 논의는 이후 장에서 지역별 산업역량 분석과 실태분석을 위한 토대를 제공한다. 3장에서는 정부가 제시한 5대 에이지테크 분야를 중심으로 17개 시·도의 역량을 전문화 기반과 디지털혁신역량으로 구분하여 분석하여 어느 지역이 어떤 분야에서 강점과 취약점을 가지고 있는지, 향후 어떤 방향의 전략적 선택과 집중이 필요한지를 분석하였다. 분석은 전문화 측면에서 특화도 분석과 디지털 혁신생태계 측면에서 지식의 투입, 중개, 창출 역량 분석을 수행하였다. 분석 결과, 에이지테크 산업의 규모는 1% 미만으로 아직 작은 수준이며, 기업의 규모 역시 작은 특성을 보인다. 그러나 입지계수 분석을 통해 살펴보면 수도권 외에도 분야에 따라 특화도가 높은 지역에 다수 존재하는 것으로 나타났다. 또한 디지털혁신생태계 역량은 전반적으로 수도권과 주요 광역시의 역량이 도 지역에 비해서 높은 경향이 나타나지만 이는 모든 분야에 적용되지 않으며, 개별 중점분야에 따라서 지역별 디지털혁신역량은 차별적으로 나타났다. 에이지테크 산업에 대한 특화도와 디지털혁신역량 분석 결과를 종합하여 시·도별 에이지테크 산업역량을 네 가지 유형으로 분류하고 이에 따른 시사점을 도출하였다. 에이지테크 산업은 전체 산업에서 비중은 작고 소규모 기업 중심으로 운영되지만, 5대 분야별·지역별 특화도와 디지털혁신역량을 교차해 보면, 지역에 따라서 상이한 강점과 약점을 지닌다. 이는 에이지테크를 단순히 전국 차원에서 획일적으로 육성할 산업이 아니라 지역별 비교우위와 디지털 역량에 근거하여 선택과 집중이 필요한 산업임을 시사한다. 특히 일부 지역은 특정 분야에서 전문화 기반은 강하지만 디지털혁신역량이 취약하고, 반대로 일부 지역은 디지털 기반은 있으나 산업 특화도가 낮은 지역도 존재하므로 지역별로 서로 다른 처방이 필요할 것으로 보인다. 4장에서는 사례지역 분석과 전문가 의견수렴을 통해 지방자치단체 차원에서 고령친화산업 정책이 실제로 어떻게 추진되고 있고, 지역 여건에 부합하는 에이지테크 중심의 산업 고도화를 위해 어떤 한계와 과제가 존재하는지를 종합적으로 진단하였다. 이를 위해 지자체 차원에서 고령친화산업 정책을 주도적으로 육성 중인 광주광역시와 전북특별자치도에 대한 사례분석을 수행하고, 중앙과 지자체 단위 실무자와 연구자를 대상으로 서면조사를 수행하였다. 이를 통해 정량 분석으로 파악하기 어려운 지역 현장의 작동방식과 정책 추진 과정의 애로사항을 입체적으로 살펴보았다. 실태분석 결과, 사례지역은 지역의 여건에 따라 중점분야 선정 방식과 전략적 접근이 차이를 보이는 것으로 나타났다. 광주는 기존 주력산업과의 융합을 통해 에이지테크 고도화를 모색하고 있고, 전북은 취약한 산업기반을 보완하기 위해 외부 역량을 끌어오는 외생적 전략을 취하고 있었다. 이러한 차이는 중점분야 선정에 있어 단순히 정책적인 트렌드를 따라가기보다 에이지테크 산업 육성을 둘러싼 지역 내부의 수요와 공급 측면의 여건을 바탕으로 전주기 가치사슬을 직접 설계하고 조정할 수 있는 분야를 전략적으로 선정할 필요가 있다는 것을 의미한다. 둘째, 산업생태계 측면에서 광주는 고령친화산업지원센터를 광주테크노파크에 위탁하여 산업과 복지 측면의 통합적인 생태계 형성을 시도하고 있고, 전북은 고령친화산업복합단지를 통해 부처별 기능을 통합하는 전주기 생태계 구축을 도모하고 있었다. 그럼에도 지역 차원에서 기술개발–실증 이후에 상용화와 보급을 연결하는 구조가 미약하며, 공공급여 의존, 공급자 중심 구조, 실증과 보급 간 단절 등의 공통된 한계가 확인되었다. 제도·거버넌스 측면에서는 광주가 조례 기반의 지원센터 운영과 권역센터 지정 등을 통해 비교적 명확한 컨트롤타워를 갖춘 반면, 전북은 특별법을 통한 산업입지 조성 등 제도적 기반의 안정성이 강점으로 나타났다. 그럼에도 고령친화산업 육성은 복지정책의 하위 영역에 머물러 산업·기술 정책과의 연계가 제한적이었으며, 이에 따라 권역별 혁신센터를 지역 기반 개방형 혁신플랫폼으로 재구조화할 필요성이 제기되었다. 마지막으로 초기수요 창출 측면에서는 사례지역 모두 실증 이후 지역사회 복지체계와 연계된 보급전략이 부재하여, 에이지테크 제품·서비스가 시장에 안착하지 못하는 구조적 문제가 확인되었다. 이에 대해 전문가들은 지역사회 돌봄 및 복지체계와 연계하여 지역 차원에서 공공수요 기반의 초기시장 형성을 지원하기 위한 수단이 필요하다는 의견을 제시하였다. 이렇듯 고령친화산업 정책이 지역에서 작동하기 위해서는 중점분야 선정, 산업생태계 구축, 제도·거버넌스 정비, 초기수요 창출 및 보급이 유기적으로 결합된 전략이 필요함을 보여주며, 이러한 통합적 접근이 지역 단위 에이지테크 산업 육성의 핵심이라는 점을 강조한다. 제5장에서는 지역 차원에서 에이지테크를 중심으로 고령친화산업을 체계적으로 육성하기 위한 기본방향을 설정하고, 실행전략과 제도개선 과제를 제안하였다. 기본방향으로 첫째, 지역 차원의 체계적인 산업생태계 진단 및 육성 전략 수립, 둘째, 복지와 산업의 통합적인 연계, 셋째, 에이지테크 기반의 디지털 전환과 지속가능한 혁신생태계 조성, 넷째, 공공과 민간 협업에 기반한 시장 성숙 및 수요 기반 창출을 제안하였다. 또한 에이지테크 중심 지역 고령친화산업 육성을 위한 추진과제로는 첫째, 지역별 에이지테크 전문화 기반 구축, 둘째, 에이지테크 전주기 통합지원 인프라 구축, 셋째, 다층적인 협업을 위한 추진체계 재구성, 넷째, 지역의 수요 특성을 고려한 시장 창출 및 보급 활성화를 제시하였다. 나아가, 제도개선 과제로는 에이지테크의 법률적 정의와 범위 규정, 지자체 단위 종합계획 수립과 국가계획과의 연계를 제시하였다.

기타2025

양원탁, 이원도

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생활인구 소비 특성에 기반한 인구감소지역 경제 활성화 전략 연구 전국적인 인구감소는 지역의 소비 기반과 산업 생태계를 위협하는 문제로 이어지고 있다. 특히 고령화와 정주인구의 지속적 유출이 복합적으로 진행되는 인구감소지역에서는 기존의 정주인구 중심 성장 전략이 한계에 도달하고 있으며, 이에 따라 거주 여부와 관계없이 일정 기간 지역에 머물며 소비와 활동을 통해 경제에 기여하는 생활인구가 새로운 성장 동력으로 주목받고 있다. 본 연구는 이러한 문제의식 아래, 인구감소시대에 직면한 지방정부가 지역경제의 지속가능한 활력을 확보하기 위한 현실적 대안으로 생활인구 소비에 주목하였다. 본 연구는 기존 연구들이 생활인구를 단순히 ‘얼마나 머무는가’를 파악하는 행정적 지표로 다뤘던 것과 달리, 생활인구를 지역경제의 활력을 만들어내는 실제 경제 주체로 보고 분석했다는 점에서 차별성을 지닌다. 생활인구의 소비를 지역의 소득, 고용, 산업 구조에 영향을 미치는 핵심 요인으로 보고, 이를 지역경제 전략 수립의 중심 축으로 재해석하였다. 이를 위해 2024년 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 생활인구 현황과 카드 소비 데이터를 분석하였다. 생활인구 소비 특성과 경제적 기여도를 중심으로 지역을 유형화함으로써, ‘어떤 소비 주체가 지역경제에 주된 영향을 미치는가’라는 질문에 실증적으로 답하고자 하였다. 또한 도출된 유형별 특성에 기반해 경제 활성화 전략을 제시함으로써, 지방자치단체가 지역의 여건에 맞게 현실적으로 적용할 수 있는 정책 대안을 도출하는 것을 목표로 하였다. 아울러 제도 개선 방안을 함께 제시하여, 지방자치단체가 이러한 맞춤형 전략을 보다 수월하고 효율적으로 추진할 수 있도록 지원하는 것을 연구의 또 다른 지향점으로 삼았다. 본 연구는 분석에 그치지 않고, 그 결과를 실제 정책 실행과 연계할 수 있는 방향으로 제시했다는 점에서 실천적 연구로서 의미가 있다. 제2장은 인구감소시대 지역경제를 활성화하기 위한 전략적 패러다임 전환을 다루며, 생활인구 개념이 등장하게 된 배경과 그 정책적 의미를 설명하는 데 초점을 맞추었다. 기존의 생산 중심 지역경제 성장 전략이 인구감소와 고령화로 한계에 봉착한 현실을 짚고, 지역의 성장 동력을 소비에서 찾아야 할 필요성을 제시하였다. 소비 활동이 지역 내 소득과 고용을 유발하는 주요 경로임을 밝히며, 소비 중심 접근의 중요성을 이론적으로 검토하였다. 이어서 인구감소에 대응하기 위한 정책 변화의 흐름을 살피며, 우리나라에서 생활인구 개념이 형성되고 확산된 배경을 설명하였다. 더불어 생활인구 관련 연구 동향을 검토하여, 현재까지 이루어진 연구가 주로 생활인구의 통계적 산출과 이동 패턴 분석에 초점을 맞추고 있음을 확인하고, 이러한 연구들이 생활인구의 공간적 분포와 시간적 변동 특성을 규명하는 데 일정한 성과를 거두었음을 검토하였다. 또한 인구감소지역에서 추진 중인 생활인구 유입 전략의 현황을 분석한 결과, 대부분 지역이 관광 활성화나 축제 개최, 워케이션 프로그램 등 공통적인 전략을 추진하고 있으나, 지역 고유의 자원과 문화적 특성을 반영한 차별화된 접근이 여전히 부족한 것으로 나타났다. 이에 따라 향후에는 지역 맞춤형 유입 전략과 주요 소비 주체에 집중한 소비 활성화 정책을 병행하여, 생활인구의 소비 활동이 지역 내 경제 순환으로 이어질 수 있는 체계를 구축해야 함을 제안하였다. 특히 본 연구는 기존의 생활인구 연구가 행정적·기술통계적 분석에 머물렀던 한계를 넘어, 생활인구를 지역경제 구성 요소로 해석했다는 점에서 차별성을 지닌다. 즉, 소비가 지역경제의 성장 요인으로 작동한다는 이론적 틀을 바탕으로, 인구감소지역의 생활인구 소비 구조를 경제적 맥락에서 통합적으로 분석하고, 그 결과를 정책 설계와 실행 전략의 수준까지 확장하였다는 점에서 의의가 있다. 생활인구의 구성과 소비 패턴은 연령, 체류 형태, 방문 목적 등 인구적 요인뿐 아니라 지역적 요인과 계절적 요인에 따라 달라진다. 이에 제3장에서는 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 생활인구의 소비 행태를 ‘인구’, ‘공간’, ‘시간’ 등 세 측면에서 입체적으로 분석하였다. 이러한 접근을 통해 누가 소비를 주도하는지, 어떤 지역적 특성이 업종별 소비를 강화하는지, 언제 수요가 집중되는지를 종합적으로 파악함으로써 인구감소지역 생활인구 소비 구조를 데이터를 토대로 구체적으로 파악하고 정책 설계에 활용할 수 있는 기초자료를 마련하고자 하였다. 먼저 인구적 요인에 따른 소비 특성(제1절)에서는 생활인구의 세부 속성별로 소비 수준과 업종별 지출 구조가 달랐다. 체류인구 중 고령층(65세 이상)의 1인당 소비액이 청년층과 중장년층보다 높았으며, 이는 보건의료 지출이 총소비를 견인한 결과로 분석되었다. 또한 체류 기간이 짧은 단기 방문객보다 장기 체류 및 실거주 인구의 소비가 지역 내 안정적인 수요를 형성하고 있었고, 체류 목적별로는 장기 실거주 인구가 지역경제에 지속적으로 기여하는 주요 소비 주체로 확인되었다. 지역에 따른 소비 특성(제2절)에서는 체류인구 소비를 기준으로 업종별 대표 소비 지역을 도출하여, 어떤 지역적 요인이 특정 업종의 소비를 강화하는지를 분석하였다. 예를 들어, 음식 업종 소비가 높은 경북 울릉군은 상대적으로 높은 물가 수준과 외식 의존도, 숙박 중심의 관광 구조가 결합되어 음식 소비 비중이 높게 나타났다. 전남 담양군은 짧은 기간 체류하는 관광객이 식도락을 중심으로 소비를 집중하는 패턴을 보여 음식 업종 소비가 높게 나타났다. 이러한 분석결과는 지역 산업 구조와 인프라가 업종별 소비 집중도를 결정짓는 요인임을 보여준다. 또한, 등록외국인의 소비가 집중된 지역을 함께 분석함으로써, 외국인 역시 지역 내 소비를 창출하는 중요한 생활인구임을 확인하였다. 마지막으로, 시기에 따른 소비 변화(제3절)에서는 계절성과 명절 등 시기적 요인에 따라 소비가 다르게 나타났다. 겨울철(1월, 12월)에는 실거주 인구 중심의 보건의료·교통 소비가 증가했고, 리조트 이용 등 숙박 지출도 확대되었다. 반면, 봄·여름철(5~7월)에는 외식과 문화·여가 소비가 증가했으며, 여름휴가철(8월)에는 숙박과 운송교통 지출이 집중되었다. 추석 명절(9월)에는 귀향과 선물 구입으로 인한 소매 소비가 일시적으로 증가하였다. 제4장은 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 한 생활인구의 정량 분석 결과를 토대로, 요인분석(factor analysis)과 군집분석(cluster analysis)을 적용하여 지역을 네 가지 유형으로 분류하고 각 유형의 소비 구조와 의미를 도출하였다. 분석에는 생활인구의 규모, 소비 규모, 소비의 경제적 파급력 등 다양한 변수가 활용되었으며, 요인분석을 통해 변수 차원을 축소한 후 이를 바탕으로 군집분석을 실시하였다. 그 결과, 89개 인구감소지역은 생활인구 소비의 구조적 특성을 기준으로 네 가지 유형으로 분류되었다. 군집 1은 ‘휴가철 단기 관광소비 의존지역’으로, 계절적 관광 수요에 의존하며 외부 방문객 중심의 단기 체류형 소비가 지배적이다. 숙박·음식업 등 관광 관련 업종에 소비가 집중되는 반면, 지역 내 소비의 환류 효과가 낮아 구조적 취약성을 지닌다. 군집 2는 ‘반복방문형 당일 여가소비 지역’으로, 대도시 접근성이 높아 재방문을 동반한 음식·문화·레저 소비가 활발하게 이루어진다. 주민등록인구 대비 체류인구 비율이 높고, 반복적 여가 소비가 지역경제의 지속적 활력을 유지하는 기반이 된다. 군집 3은 ‘정주 및 장기체류 생활소비 지역’으로, 주민등록인구와 장기 체류인구가 소비의 중심을 이루며, 소매·보건의료·운송교통 등 생활밀착형 업종에서 소비가 집중된다. 안정적인 소비 구조를 보이지만 외부 유입에 따른 성장 잠재력은 상대적으로 제한적이다. 군집 4는 ‘다세대 생활소비 준중심지’로, 인근 배후 지역의 소비 수요를 흡수하며, 음식·소매·보건의료 등 다양한 업종이 균형적으로 활성화된 지역이다. 광역 생활권의 중간 결절점으로서 기능하며, 지역 간 소비 연결성을 높이는 역할을 수행한다. 따라서 생활인구 정책은 단순히 인구 유입 확대를 목표로 하기보다, 각 지역의 유형별 특성에 맞는 주요 소비 주체를 설정하고, 이들의 소비 활동이 지역경제 내부에서 지속적으로 환류되도록 하는 체계를 구축하는 방향으로 전환될 필요가 있다. 제5장에서는 생활인구의 소비 특성에 기반하여 세분화된 인구감소지역의 유형을 바탕으로 각 유형별 대표 사례를 통해 지역의 소비구조 및 체류·정주 특성을 ‘체류형 소비 중심형 - 생활형 정주 중심형’의 스펙트럼 속에서 실증적으로 분석한다. 사례지역은 제4장의 군집분석 결과를 토대로, 각 군집의 대표성을 갖는 지자체 중 체류인구 및 생활인구 1인당 소비액, 소비 구조의 다양성, 계절적 편차, 정주 및 재방문 인구의 비중 등을 종합적으로 고려하되, 강원권, 충청권, 전라권, 경상권 등 권역별로 안분하여 선정한다. 전형적인 계절성 관광지 특성을 갖는 군집 1의 경우 청년층의 비중이 높은 강원 양양군을, 봄·가을 반복방문형 당일 나들이 집중지역 특성을 갖는 군집 2의 경우 소매 업종의 소비액이 많은 충남 부여군을, 정주형 장기체류 생활소비지역 특성을 갖는 군집 3의 경우 문화·여가 업종의 소비액이 많은 전북 고창군을, 평일 다세대 준중심지역의 특성을 갖는 군집 4의 경우 생활인구 인당 소비액이 가장 많은 경북 안동시를 선정해 심층 사례를 분석하고, 유형별 지역 맞춤형 생활인구 소비 활성화 전략을 제시한다. 제6장에서는 생활인구 소비를 기반으로 지역경제를 활성화할 수 있는 전략추진의 기본방향을 설정하고, 유형별 맞춤형의 지역경제 활성화 전략을 도출하고 이러한 지방자치단체의 전략을 지원하기 위한 중앙과 지방의 제도적인 개선방안을 제안하였다. 먼저 생활인구 소비 기반 지역경제 활성화 추진 전략은 첫째, 생활인구 유입의 경제적인 효과 연계를 강화하고, 둘째, 주요 소비 주체 중심의 선택과 집중을 통한 지역 맞춤형의 전략을 추진할 필요가 있으며, 셋째, 실제 데이터 기반의 객관적인 전략을 수립할 필요가 있다. 지방자치단체가 정주인구에 국한하지 않고 생활인구를 좀 더 적극적으로 유치하고, 더 나아가 지역이 주도하여 산업 생태계 전환 및 지역경제 활성화를 도모할 수 있도록 하려면 인구감소방지대책의 일환으로 포괄적 규정에 그친 「인구감소지역 지원 특별법」 제5장과 별도로 생활인구에 적용되는 조문을 신설할 필요가 있으며, 현 지방자치단체의 조례에서도 생활인구와 지역경제 활성화 등에 관한 사항을 연계하는 조항을 신설하고 생활인구 제도 활성화를 도모해 나갈 필요가 있다. 또한 지역의 생활인구 소비 활성화 노력이 보상받을 수 있도록 재정적인 인센티브를 강화해 나갈 필요가 있다. 마지막으로, 제7장에서는 연구결과를 종합하고 연구의 한계와 후속 연구과제를 제안하였다.

지역발전2025

김민영, 박진경

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지방자치단체 가용재원 실태분석 및 활용 제고방안: 중앙-지방 재정관계를 중심으로 지방자치가 30년을 운용하면서 지방재정의 규모가 20배 증가하였는데도 불구하고 아직까지 지방자치단체가 어느 규모 및 어느 수준의 재정여력이 필요한지에 대한 논의는 간과되어 왔다. 재정분권론자는 지방자치 30년 동안 주민들의 삶의 질을 고양하기 위해서는 지방재정분권이 필요하고, 재정분권이 되면 지방자치단체의 재정운용의 자율성이 높아지게 되어 결국 지방자치단체가 주민을 위한 재정사업을 할 것이라는 주장하고 있다. 반면 재정집권론자는 지방자치단체는 예산극대화 행태에 의해서 예산집행의 비효율성이 나타나고 현재 지방자치단체의 재정규모는 부족하지 않다는 주장하고 있다. 결국, 두 주장은 새로운 정부가 들어설 때마다 재정분권의 정책으로 국세-지방세 비중을 8:2에서 7:3 또는 6:4의 확대 및 보통교부세의 법정률 인상의 세입분권과 국고보조금사업의 개선이라는 세출분권이 이슈가 되어왔다. 두 주장의 기저에는 과연 지방자치단체가 이익극대화 집단이건 주민을 위한 집단이건 간에 과연 지자체가 주민들의 삶의 질을 고양하기 위한 자율적인 재원을 소유하고 있는지에 대한 답이 전제되어야 함에도 아직까지 연구가 정교화되지 못하고 있었다. 이에, 본 연구는 두 주장의 기저에 있는 지방자치단체 재정의 충분성에 대해서, 가용재원의 개념을 토대로 이론적 측면과 실증적 측면에서 분석하였다. 주요 분석 결과는 다음과 같다. (1) 가용재원의 개념과 범위 도출 지방자치단체의 가용재원의 개념과 범위를 이론적 논의를 통해서 의미를 구체화하였고, 실무적으로 중요한 가용재원의 개념과 의미가 무엇인지를 보여주었다. 가용재원의 개념과 범위는 접근에 따라 다르지만, ① 사전적 가용재원(재정자립도 재정자주도), ② 운용 가용재원(재정 운용 자율재원), ③ 사후적 가용재원(순세계잉여금)으로 분류된다. 이 중에서 중앙-지방 간 재정관계에서 3년의 예산주기로 볼 때 ② 운용 가용재원은 이 중앙-지방 간 재정관계에서 중요한 가용재원으로 판단하였다. 그 이유는 사전적으로 재정자립도와 재정자주도의 제약 내에서 국고보조사업의 세출구조 내에서는 재정운용의 자율성이 요구되고, 이는 재정운용의 가용재원에 의존되기 때문이다. 따라서, 본 연구에서는 가용재원의 범위를 ② 운용 가용재원으로 좁혀서 이를 “본 연구의 가용재원”이라는 표현으로 가용재원을 정의하였다. (2) 가용재원 모델 설립 둘째, 기존의 가용재원을 측정하는 산정방식을 개선하여, 지방자치단체의 실질적인 재량지출의 가용재원을 추출하여 본 연구의 가용재원모델을 수립하였다. 기존 조기현(2015), 김성주 외(2022), 행안부 모델의 한계를 극복하고, 지자체의 재량지출의 측정 타당성을 높였다. 기존 모델은 지자체의 최근 예산 통계목을 반영하지 못했고, 지자체 유형별(광역, 기초 시·군, 구) 이전재원 활용에 대한 차이를 반영하지 못했다. 이에 지자체는 중앙-지방 간 재정관계에서 이전재원에 대한 자체 “조례”를 설정하여 재량지출보다는 의무지출이 증가하였다는 점을 간과하여 기존 가용재원 모델로 가용재원 비율을 추정한 결과, 가용재원이 현실을 반영하지 못한다는 점을 밝혔다. 이를 토대로 본 연구의 가용재원 모델에서는 측정타당성을 높이기 위해 5단계의 기준을 통해 규모를 추정하였다. 이 과정에서 기존 가용재원 모델의 한계를 극복할 수 있는 추정방법을 활용하였다. 가용재원을 측정하는 과정에서 특광역시, 기초시군, 자치구의 기능과 역할에 따라 가용재원의 의미가 달리 적용될 수 있다는 시사점을 도출하였다. 즉, 가용재원은 광역본청, 자치구보다는 기초시군에게 더 필요한 지표라는 점이다. 또한, 현실에서 반영될 수 있는 지자체의 예산행태를 반영하는 가용재원의 비율을 도출하였다. (3) 가용재원 모델의 유용성 추정된 가용재원을 통해서 사전적 가용재원 (재정자립도와 재정자주도)와 관계를 통해서 지방자치단체의 가용재원의 실태가 어떻게 분포되어 있는지를 기술하였다. 분석결과, 재정자립도보다 가용재원비율이 낮은 지자체, 재정자립도와 재정자주도 사이에 있는 지자체가 있다는 점을 알게 되었다. 지방자치단체가 자체세입과 이전재원을 통해서 의무지출을 집행하고 재량지출의 수준을 보여주는 근거가 되었다. 또한, 교부세 부족분과 가용재원금액의 차이를 통해서 교부세가 기준재정수요를 충족하기 위해서는 가용재원금액을 늘릴 필요가 있다는 점을 보여주었다. 또한, 지자체의 가용재원의 분포를 통해서, 세입-세출의 영향분석을 실증분석을 통해 밝혔다. 통계분석 결과, 자체세입과 이전재원(교부세)의 확대를 통해 지방자치단체의 가용재원비율을 증가될 수 있다는 점을 밝혔다. 또한 지방자치단체의 세출구조분석을 통해 지자체 그룹별로 국고보조사업이 전 분야에 걸쳐 유사하게 수행되고 있다는 점을 보여주었다. 본 연구에서는 가용재원 모델을 지자체의 자율성의 상태를 진단하고 분석함으로써 중앙-지방 간 재정관계에서 세입차원과 세출차원에서 정책적 시사점을 제시하였다. 세입차원에서는 교부세의 확충을 통한 지자체의 세입 자율성을 높이는 방안으로 교부세 법정률 인상을 제시하였고, 세출차원에서는 국고보조사업의 구조적 개편과 협약을 통한 성과지향적인 국고보조사업의 개편이 필요하다는 점을 강조하였다.

지방재정2025

전성만, 전영준, 황해동

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지방자치단체 재정 지출 시점(timing)이 지역경제 활성화에 미치는 영향 연구 본 연구는 지방자치단체 재정지출의 시점(timing), 특히 상반기 재정 집행 정책이 지역경제 활성화에 미치는 영향을 정량적·정성적으로 규명하고, 현행 제도운영 과정에서 드러나는 구조적 제약 요인을 진단함으로써 실효성 있는 제도개선 안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이는 기존 연구가 재정의 총량적 확대나 연중 집행률 자체에 초점을 두어 온 관행에서 벗어나, 실제 정책효과를 좌우하는 ‘언제’ 지출하느냐라는 시간적 요소에 주목함으로써 지방재정 정책의 실효성과 현장 적합성을 종합적으로 평가하려는 시도이다. 연구의 목적은 세 가지로 요약된다. 첫째, 상반기 재정 집행이 지역경제(GRDP·민간 소비·골목상권)에 유의미한 영향을 미치는지 실증적으로 검증하는 것이다. 둘째, 그 효과가 수도권/비수도권, 재정여건, 소비성·투자성 등 이질적 조건에 따라 어떻게 달라지는지 분석함으로써 정책효과의 비대칭 구조를 식별하는 것이다. 셋째, 현장에서 집행을 수행하는 지방자치단체의 재정·회계·사업부서 실무자의 경험을 심층적으로 분석하여, 제도의 실행력을 약화시키는 구조·절차·행정적 제약을 실증적으로 파악하고 제도 개선의 근거로 활용하는 것이다. 이러한 목적을 위해 본 연구는 2016~2024년 17개 광역(기초 합산)단위 패널데이터를 활용한 정량분석과, 실무자 인터뷰(FGI)를 통한 정성분석을 병행하였다. 구체적으로 제2장 이론적 배경에서는 재정지출의 시점과 정책효과를 둘러싼 주요 이론을 정리하였다. 케인즈주의와 뉴케인지안 이론은 경기하강기 초기에 신속 집행된 재정의 승수효과가 더 크다는 점을 강조하는 반면, 리카디안 등가정은 향후 조세부담 증가에 대한 기대가 소비를 위축시켜 효과를 상쇄할 수 있음을 지적한다. 또한 지출 구조별 특성(자본지출의 지연성·이전지출의 즉시성)이 정책효과의 시간적 패턴을 결정한다는 논의 역시 중요하게 다뤘다. 아울러 지역경제의 구조적 제약을 설명하는 Peterson(1981)의 도시한계론을 한국 지방정부 맥락에 적용하여, 재정자율성 부족·중앙집중적 권한 구조·복지정치 확대·사업의 행정 절차 지연과 같은 한국적 구조적 제약 요소가 상반기 집행의 실효성에 영향을 준다는 점을 이론적으로 정리하였다. 제3장에서는 상반기 집행과 관련된 제도운영 현황을 분석하였다. 한국의 재정 시스템은 편성–배정–계약–집행–지급 단계 전반에 걸쳐 행정적 시차(administrative lag)가 내재되어 있으며, 국고보조금과 지방교부세의 분기별 자금배정 구조, 연초 편성 일정의 제약, 연내 집행률 관리체계 등으로 인해 상반기 집행은 구조적으로 쉽지 않은 환경에 놓여 있음을 확인하였다. 제4장 상반기 재정 집행이 지역경제 활성화에 미치는 실증분석 결과, 첫째, 상반기 재정 집행은 지역경제 전체를 기준으로 GRDP에 안정적이고 유의한 긍정 효과를 미치는 것으로 나타났다. 상반기 집행액이 1% 증가할 경우 GRDP는 약 0.29% 증가하는 것으로 분석되었으며, 이는 상반기 집행이 지역경제의 총량적 성장에 일정한 역할을 수행함을 시사한다. 둘째, 신용카드 소비는 전체 표본에서는 통계적으로 유의한 효과가 나타나지 않았으나, 재정자립도가 높은 지역이나 수도권 등에서는 상반기 집행이 민간 소비로 전이되는 경향이 뚜렷해지는 것으로 나타났다. 이는 소비 효과가 전 지역에서 균일하게 발생하기보다는, 지역의 재정여력·시장규모 등 구조적 여건에 따라 차이를 보인다는 점을 의미한다. 셋째, 순창업 수(골목상권)는 평균적으로 유의한 정(+)의 효과가 나타났으며, 상반기 집행액 증가는 소상공인·자영업 부문의 창업 활동에 긍정적으로 작용하였다. 특히 창업·골목경제의 효과는 수도권에서 더 크게 나타나는 반면, 비수도권에서도 유의한 범위 내에서 긍정적 영향이 관찰되었다. 또한 본 연구는 정책효과가 지역적·구조적 요인에 따라 달라지는 이질성 분석을 중점적으로 수행하였다. 그 결과, 첫째, 수도권의 효과가 비수도권보다 크지만, 비수도권에서도 GRDP와 순창업 부문에서 상반기 집행의 긍정적 영향이 존재함이 확인되었다. 둘째, 재정자립도가 높을수록 신용카드 소비 효과가 강화되는 조건부 효과가 나타났다. 이는 재정여력이 높은 지역일수록 공공 지출이 민간 소비로 전환되는 속도가 빠르다는 점을 보여준다. 셋째, 투자성 지출의 효과가 가장 크며, 소비성 지출 또한 GRDP에는 분명한 양의 효과를 보였다. 이는 상반기 집행의 효과가 지출의 기능적 성격에 따라 구조적으로 달라짐을 의미하며, 지출의 양뿐 아니라 구성이 정책 효과를 좌우함을 보여준다. 넷째, 코로나19 시기를 제외한 분석에서도 상반기 집행은 여전히 GRDP 및 창업에 긍정적 효과를 보여 정책효과의 견고성(Robustness)이 확인되었다. 제5장 정성분석(FGI)은 정량분석에서 확인된 ‘효과의 존재’에도 불구하고, 지자체의 현실적인 집행환경이 상반기 집행을 어렵게 만드는 구조적 제약이 존재함을 확인하였다. 대표적 제약으로는 1) 대규모 시설사업의 보상·설계·계약 절차가 장기화되는 문제, 2) 동절기·기후여건 등 계절적 요인으로 인해 상반기 집행이 어려운 사업 특성, 3) 이전재원(국비·교부세)의 시기별 교부 일정과 자체 세입 여건의 제약, 4) 청구·신청 기반 사업과 같은 구조적으로 상반기 집행이 어려운 사업 특성, 5) 선금 지급 과정에서의 민간 기피 문제, 6) 대규모 사업의 착공·준공 시점과 회계 절차의 불일치 등이 있다. 이러한 제약 요인들은 단순한 행정적 미흡이 아니라, 사업 특성·지역 여건·행정 절차가 결합하여 발생하는 구조적 한계로서, 현장에서는 상반기 집행 목표의 경직성이 행정 부담을 증가시키고 사업의 질적 완성도에 영향을 주는 경우도 있는 것으로 조사되었다. 이상의 정량·정성 분석 결과를 종합하면, 상반기 재정 집행은 지역경제에 일정한 긍정적 효과가 존재하되, 그 효과는 지역별·지출성격별·재정여건별로 크게 달라지는 구조적 특성을 가진다는 점이 확인되었다. 따라서 상반기 집행 제도의 실효성을 높이기 위해서는 단일한 목표율 중심의 운영 방식에서 벗어나, 지역과 사업의 특성을 고려한 차등적·탄력적 운영체계로의 전환이 필요하다. 또한 집행 과정에서 확인된 구조적 제약을 완화하고, 투자성 사업의 집행 환경 개선·계약·보상 절차의 정교화·이전재원의 시기별 조정 등을 통해 집행 속도뿐 아니라 집행의 질적 개선을 동시에 도모하는 방향으로 제도가 재설계될 필요가 있다. 본 연구는 최종적으로 상반기 재정 집행 제도의 개선 방향으로 1) 지역별 탄력적 목표 설정 및 자율성 강화, 2) 투자성 사업 중심의 관리체계 정교화, 3) 집행 절차의 구조적 개선 및 보상·계약 절차의 합리화, 4) 이전재원 교부 시기 조정 등 실행환경 기반 개선, 5) 민간부문 참여 촉진을 위한 선금·보증제도 보완 등을 제안하였다. 이러한 정책 제안은 상반기 집행 제도의 실효성을 강화하는 동시에, 지방재정의 자율성과 책임성을 조화롭게 확충하는 데 기여할 것으로 기대된다.

지방재정2025

이서희, 유보람, 최정우

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디지털 전환 수준에 따른 지방자치단체 유형화 및 정책 방안 연구 본 연구의 목적은 지방자치단체의 디지털 전환 수준을 다차원적으로 진단 및 유형화하고, 해당 유형에 따른 실효성 있는 디지털 전환 추진 전략을 설계하는 것이다. 현재 공공분야의 디지털 전환은 중앙정부가 주도하고 있지만, 지방자치단체 역시 각고의 노력으로 관련 정책을 추진 중이다. 하지만 지방자치단체 차원에서의 디지털 전환 추진은 자체적이고 산발적이어서 중앙정부 및 타 자치단체, 유관 주체들과의 연계가 부족한 실정이다. 또한, 자치단체 간 디지털 전환 수준의 차이가 존재하기 때문에, 이는 지역에 따라 공공서비스의 질적 차이가 발생할 수 있음을 의미한다. 본 연구의 결과를 통해 중앙정부는 디지털 전환에 필요한 자치단체별 지원 정책을 설계할 수 있고, 자치단체는 현재의 수준을 스스로 진단하고 정책 방향을 설정함으로써 보다 현실적이고 실행력 있는 디지털 전환 전략을 수립할 수 있을 것이다. 디지털 전환은 기술의 도입과 적용을 넘어 조직 경쟁력 향상, 효과성 및 효율성 확보를 통해 가치를 창출하는 행정 혁신의 과정이다. 이를 실질적으로 구현하기 위해서는 기술적 변화(Technological Transformation, TT)와 행동적 변화(Behavioral Transformation, BT)가 결합되어야 한다. 기술적 변화는 조직에 디지털 기술을 전략적으로 통합하는 체계적 변화로 이해할 수 있다. 한편, 행동적 변화는 기술 수용 과정에서 나타나는 인간 중심의 심리적·행동적 변화라고 할 수 있다. 본 연구에서는 전술한 두 변화의 관점에서 지방자치단체의 디지털 전환 수준을 측정하였다. 구체적으로 본 연구에서는 문헌 분석 결과를 통해 기술적 변화의 측정 지표로 데이터 관리 및 활용, AI/자동화 기술 도입, 보안 및 개인정보 보호, 스마트 거버넌스 도입을 선정하고, 세부 요소로는 11개의 내용을 고려하였다. 또한 행동적 변화의 측정을 위해 구성원과 주민 대상 측정 지표를 구분하고, 전자의 경우 구성원의 디지털 기술 수용 및 인식, 조직 내 학습 및 혁신문화 등과 관련된 11개의 내용을, 후자는 주민의 디지털 수용 관련 3개의 내용을 각각 측정하였다. 공간적 범위는 17개 광역자치단체를 대상으로 하였으며, 시간적 범위는 2025년 기준으로 하되, 필요시 2022~2024년 데이터를 보완적으로 활용하였다. 분석 결과, 기술적 변화의 종합점수(11지표 합산, 90점 만점)는 29.1~78.7점으로 자치단체 간 편차가 크고, 소수의 상위권은 70점대, 다수는 30~40점대에 집중되어 대부분의 자치단체가 기초적인 수준에 있는 것으로 나타났다. 전반적으로 데이터 개방 및 표준화의 경향을 확인할 수 있지만, 빅데이터 분석 수준은 대부분 1~2점대로 나타나 데이터 활용 수준의 향상이 필요하고, 데이터 거버넌스 체계, 데이터 연계 및 공유와 관련한 격차가 크게 나타났다. 또한 빅데이터, AI 등의 신기술 도입과 관련한 지역 간 격차가 크게 나타나며, 이에 따라 중앙정부의 일괄적인 정책 추진보다는 지역을 고려한 맞춤형 지원, 그리고 전문 인력, 재정 지원의 필요성이 제기된다. 한편, 행동적 변화에서는 항목 간 편차가 뚜렷하게 나타났다. 전반적으로 공무원의 디지털 리터러시, 신기술 수용 의지는 높지만, 이를 장기적인 관점에서 제도화·구체화할 수 있는 리더십 및 정책 지원이 낮아 성과가 조직 차원으로 흡수되지 못하는 병목이 확인되었다. 지방자치단체의 디지털 전환 수준 측정 결과를 바탕으로 기술적 변화와 행동적 변화를 두 개의 축으로 하는 4사분면 유형을 도출하였다. Ⅰ사분면은 기술적 변화와 행동적 변화 수준이 모두 높은 ‘디지털 전환 선도형’으로 구분된다. 이 유형에는 서울, 경기, 제주가 해당되며, 제도·재정·기술·거버넌스·역량·협력 네트워크 등의 디지털 전환 기반이 유기적으로 결합되어 있다. 다만, 데이터 파편화로 인해 활용성이 높지 않으므로, 통합과 협력 문화 강화가 필요한 것으로 보인다. Ⅱ사분면은 기술적 기반은 상대적으로 낮지만, 행동적 변화의 수준은 높은 ‘참여 선도형’으로 구분할 수 있다. 이 유형에는 경남, 대구, 울산, 전북, 충남, 충북이 속한다. 해당 유형은 법·예산을 바탕으로 한 행동적 변화가 강점이지만, 기술 역량·자원이 부족해 성과로 연결되기에 제약이 존재한다. Ⅲ사분면은 기술적 변화와 행동적 변화가 필요한 ‘잠재 성장형’으로, 강원, 광주, 경북, 대전, 전남이 해당한다. 이 유형은 법·실무 중심 적용, 기초자치단체와의 연계를 통한 효율화 시도. 다양한 요인의 상호작용으로 인해 다각적인 차원의 접근이 필요한 것으로 판단된다. Ⅳ사분면은 기술적 기반은 비교적 높은 수준이나, 공무원의 변화 수용 태도나 조직문화가 뒷받침되지 못하고 있는 ‘기술 주도형’으로 분류할 수 있다. 인천, 부산, 세종이 해당되며, 기술 투자에 비해 조직 공감대 및 현장 활용이 낮은 유형으로 기술과 행동 간 불균형을 해소하고 거버넌스 체계를 개선하는 것이 핵심 과제이다. 또한 본 연구는 전술한 유형별 디지털 전환 성공 및 장애요인을 분석하였다. 분석 기준으로는 법·제도, 재정, 기술, 거버넌스, 교육 및 역량 구축, 정보 및 소통, 협력 네트워크 등 7가지 영역을 고려하였다. 디지털 전환 선도형(H-H)은 조례의 제정, 데이터·AI 인프라 구축, 충분한 예산, 민관 협력, 인재 양성, 광역 MOU 등을 성공 요인으로 꼽을 수 있다. 반면, 데이터 파편화와 품질관리 지연이 한계로 지적된다. 참여 선도형(L-H)은 조례의 제정 및 국비 유치 등 행동적 강점이 나타났으나, 이를 성과로 연결할 수 있는 기술 역량 및 자원이 부족하다는 장애요인이 나타났다. 잠재 성장형(L-L)은 법적 기반 마련, 실무중심의 기술 적용, 기초단체와의 연계 등이 강점으로 나타났다. 반면, 요인 간 상호작용에서 악순환이 존재해 구조적 지원이 필요할 것으로 보인다. 기술 주도형(H-L)은 높은 수준의 인프라 대비 조직 공감·현장 활용이 낮아 기술과 행동을 연계하기 위한 전략적 설계가 필요할 것으로 판단된다. 분석 결과를 바탕으로 도출된 유형별 핵심 전략은 다음과 같다. 디지털 전환 선도형은 데이터 기반 정책결정 체계의 고도화, 공공서비스 자동화 및 AI 기반 행정 혁신, 신뢰 기반 디지털 거버넌스 구축, 시민 참여·환류형 스마트 거버넌스의 정착, 디지털 포용 및 역량 강화를 제안할 수 있다. 참여 선도형은 데이터 기반 정책결정 시스템의 구축, AI 패키지의 단계적 도입, 신뢰 기반 디지털 거버넌스의 제도화, 시민 참여형 스마트 거버넌스 확립, 디지털 역량강화가 필요할 것으로 보인다. 기술주도형은 변화관리 및 조직문화 혁신, 공공서비스 자동화 및 업무 재설계, 주민 체감형 공공서비스 리디자인, 중앙-지방-민간이 연계된 합동 보안관제체계 구축, 행동적 변화에 중점을 둔 성과관리 체계 전환, AI 윤리 및 책임성 프레임워크의 제도화를 제안할 수 있다. 잠재 성장형은 기초 인프라 확충 및 인적 역량강화에서 시작해 데이터 관리체계 구축, 포용적 디지털 사회로의 이행 등을 단계적으로 추진할 필요성이 존재한다.

스마트지방행정2025

이재용 · 김수동

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상호협력적 지방이양방식 도입을 위한 연구: 중앙-지방 간 이양협상제도를 중심으로 현대 국가에서 지방분권은 행정의 효율성을 높이고 지역의 다양성과 특수성을 공공정책에 반영하기 위한 필수적 과제이며, 중앙정부가 보유한 권한과 기능을 지방정부에 이전하는 지방이양은 이러한 지방분권을 제도적으로 실현하는 핵심 장치이다. 그러나 우리나라에서 지금까지 추진되어 온 이양의 방식은 대체로 중앙정부 주도의 하향식 구조와 행정적 편의 중심의 절차에 머물러 왔다. 그 결과, 지방정부는 실제 정책 설계와 집행에 대한 자율적 재량을 충분히 확보하지 못한 채 추가적인 책임만을 떠안는 ‘형식적 분권’의 함정에 빠질 위험이 지속적으로 제기되어 왔다. 이러한 구조적 제약은 지방정부가 지역 주민의 삶과 직접적으로 연계된 정책을 능동적으로 설계·집행하는 데 한계를 야기하며, 장기적으로는 국가 전체의 거버넌스 역량을 저해하는 결과로 이어질 수 있다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 권한이양의 실효성을 단순한 권한의 양적 확대가 아니라 절차적·구조적 정당성에 기반하여 재정립할 필요성을 제기한다. 즉, 권한이양은 무엇을 얼마나 넘기는가의 문제가 아니라, 어떤 방식으로 결정하고 조정하며 이행하는가의 문제라는 점에 주목한다. 이에 따라 본 연구는 중앙정부와 지방정부가 상호 협력과 조정을 통해 합의된 원칙 아래 권한이양을 설계·운영하는 ‘지방이양 협상 제도’를 새로운 패러다임으로 제시한다. 이러한 접근은 지방정부를 단순한 정책 수용자나 하위 집행 기관이 아니라, 정책의 공동 설계자이자 대등한 협상 주체로 자리매김함으로써 실질적 자치분권의 토대를 강화하는 데 그 목적이 있다. 제2장에서는 먼저, 지방이양의 개념을 명확히 하고, 지방이양을 하나의 정책수단으로 설계할 때 무엇을 목표로 삼고 어떤 제약·기회 구조 속에서 정책이 형성되는지를 종합적으로 검토함으로써, 정책설계의 출발점이 되는 ‘정책 설계 공간(design space)’을 체계적으로 설정하고자 하였다. 이는 지방이양을 단순한 제도 조정이 아닌 정책설계의 대상으로 간주하고, 그 내재적 목적과 외부 환경을 분석하여 지방이양 제도가 작동할 수 있는 범위를 구조적으로 규명하려는 시도라고 할 수 있다. 이러한 분석을 통해 본 연구에서는 우리나라의 기존 지방이양 정책이 중앙정부 주도의 일방적 권한 이전 방식에 머무르고 있으며, 이로 인해 실질적 자율성 확보, 주민 중심의 자기 통치, 정책결정 과정의 민주화라는 지방분권 및 지방자치의 궁극적 목표가 충분히 실현되지 못하고 있음을 지적하였다. 이로 인해 지방정부는 권한을 이양받더라도 정책 기획과 집행의 실질적 재량을 갖지 못한 채, 여전히 중앙의 지침·승인·평가체계에 종속되는 구조 속에 머물러 있는 것으로 평가되었다. 이러한 구조적 한계는 지방정부가 권한을 이양받고도 스스로 주도적으로 정책을 설계할 수 없는 ‘형식적 분권(formal decentralization)’의 현실을 낳았고, 결과적으로 주민의 역할 역시 정책 과정에서 배제되는 이중적 제약을 초래하고 있었다. 이에 따라 본 장에서는 지방이양의 새로운 패러다임으로서 ‘과정적 전환’, ‘관계적 전환’, ‘가치적 전환’이라는 세 가지 방향을 제시하였다. 이는 지방이양을 단순한 사무 이전이 아니라, 중앙과 지방, 더 나아가 주민을 포함한 다양한 행위자들이 어떤 절차와 원칙 아래에서 권한을 조정하고 함께 책임을 나누는 구조로 재정의하려는 시도이다. 특히, 과정적 전환은 권한이양의 절차적 정당성과 투명성을 담보하는 것을 의미하며, 관계적 전환은 중앙–지방 간 수직적 통제를 넘어 수평적 파트너십을 구축하는 것을 목표로 한다. 그리고, 가치적 전환은 자율성·책임성·민주성·협력성과 같은 공공가치를 제도 운영의 기준으로 내재화하는 것을 뜻한다. 그리고 이러한 세 가지 패러다임 전환을 현실화하기 위한 제도적 장치로서 ‘협상’ 개념의 도입 필요성을 강조하였다. 협상을 통한 지방이양은 지방정부를 지방이양 정책의 ‘공동 설계자’로 자리매김하게 하며, 중앙과 지방이 명확한 원칙과 객관적 기준을 바탕으로 권한·책임·재정 범위를 합의하는 수평적 거버넌스 구조를 구축하게 한다. 이는 기존 하향식 방식의 한계를 넘어 실질적인 자치역량을 확립하고, 주민의 자기결정권을 제도적으로 실현할 수 있는 핵심 기제로 작용할 수 있을 것이다. 제3장에서는 ‘지방이양 협상제도’의 개념을 정립하고, 그 제도적 정당성과 정책적 타당성을 이론적·실증적으로 검토하였다. 먼저 기존 협상 이론 및 선행 연구들을 바탕으로 지방이양 과정에서 협상이 갖는 제도적 함의와 가능성을 분석하였다. 이를 통해 협상이 단순한 갈등 조정 수단을 넘어, 중앙과 지방이 상호 신뢰에 기반하여 권한·재정·책임을 재조정하고 공동의 공공가치를 창출하는 체계적 장치로 기능할 수 있음을 확인하였다. 특히, 지방이양 협상은 전통적 분쟁 해결 방식처럼 승자와 패자를 가르는 대립의 기술이 아니라, 이해관계자 간의 상호 적응, 상대의 관점에 대한 이해, 지속 가능한 관계 형성 등을 중시하는 ‘협상의 댄스’, 그리고 문제를 공동으로 해결하기 위한 통합적 협상, 객관적 기준과 절차적 공정성을 바탕으로 합의를 도출하는 원칙 협상의 관점에서 이해될 필요가 있다. 이러한 협상 개념은 지방이양이 단순한 권한 분배를 넘어, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 제도적으로 구현하는 협력적 거버넌스 프레임워크로 전환되는 데 필수적인 이론적 기반을 제공한다. 본 연구에서는 이와 같은 지방이양 협상 제도를 세 단계의 제도화된 프로세스로 설계하였다. 첫 번째 단계는 지방정부의 상향식 제안권을 제도적으로 보장하고, 이양 대상·범위·조건 등에 대한 정보공유, 사전 평가, 의제 설정이 이루어지는 협상 준비 및 개시 단계이다. 두 번째 단계는 중앙과 지방이 대등한 주체로 참여하여 권한·재정·책임 배분에 대한 조율을 수행하고, 객관적 기준과 절차에 따라 합의를 도출하는 협상 실행 및 조정 단계이다. 마지막으로 세 번째 단계는 합의 내용을 법·제도적으로 제도화하고, 이행 여부에 대한 모니터링과 협상 과정의 학습·개선이 이루어지며, 다음 주기의 협상 설계로 이어지는 협상 이행 및 환류 단계이다. 이렇듯, 협상 과정과 각 단계를 제도적으로 구조화함으로써, 권한이양이 특정 시기의 정치적 판단이나 일시적 정책 환경에 의해 임의적으로 좌우되는 것을 방지하고, 중앙과 지방이 반복적 조정과 학습을 통해 지속 가능한 분권 운영체계로 발전할 수 있는 기반을 마련하고자 하였다. 또한, 본 장에서는 지방이양 협상 제도의 개념적 모형에 대하여, 중앙 및 지방공무원을 대상으로 실시한 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대와 우려를 다각도로 분석하였다. 조사 결과, 본 연구에서 설계한 지방이양 협상 제도가 지향하는 절차적 투명성, 지방정부의 상향식 제안권 강화, 협상 결과의 제도화를 통한 책임성 확보 등에 대하여 전반적으로 높은 기대가 존재함을 알 수 있었다. 그러나 이와 동시에, 협상 불이행 시의 책임 장치 미비, 지방정부의 역량 불균형, 중앙 행정의 일관성 저해 가능성 등 실질적 운영 과정에서 발생할 수 있는 우려 요인도 다수 제기되었다. 이러한 분석은 지방이양 협상제도의 도입이 단순한 정책 선택이 아니라, 중앙–지방 간 관계 구조와 행정적 역량을 재정비해야 하는 복합적 과제임을 시사하였으며, 제도 설계 과정에서 고려해야 할 구체적 문제점을 파악하는 데 기여하였다. 제4장은 한국형 협상 기반 지방이양 모델 설계를 위해 영국의 분권협상(Devolution Deals)과 프랑스의 국가-레지옹 계획계약(CPER)에 대한 비교 분석을 수행하였다. 두 국가는 모두 중앙–지방 간 권한 조정을 제도화된 협상 메커니즘을 통해 추진해 왔다는 공통점을 가지고 있으며, 특히 정책 목표의 공유, 법·제도적 근거 확보, 권한이양과 재정지원의 연계, 성과 환류 체계 구축이라는 네 가지 측면에서 유사한 구조적 특징을 보였다. 영국은 「레벨링업 및 재생법(LURA)」을 통해 단계별 협상 프레임워크를 마련하고 프랑스는 NOTRe법을 통해 레지옹을 전략적 중심 주체로 재규정하여 CPER이 헌법적 분권 구조의 실천 메커니즘으로 기능하도록 제도적 기반을 강화했다. 영국은 지자체 연합기구(CA)를 중심으로 지방정부의 상향식 제안권을 보장하고 역량 강화 인프라를 체계화하며 단일재정구조를 통해 재정 자율성을 높였고 프랑스는 국가와 레지옹의 재정 공동 분담 구조를 확립했다. 또한 양국 모두 게이트웨이 평가와 CoPil 등 성과 환류 체계를 법적 의무 사항으로 제도화했다. 이와 같이 영국과 프랑스의 사례는 협상을 통한 지방이양이 단순한 제도 도입이 아니라, 절차·권한·재정·거버넌스를 함께 재구성하는 종합적 개혁임을 보여주며, 한국형 지방이양 협상제도 설계에 중요한 기준점을 제공한다. 그러나 양국 모두 실질적인 결정권이 중앙에 집중되어 하향식 통제 구조라는 비판을 받고 있으며, 협상 과정의 비공개로 인해 주민참여가 형식적 수준에 머물고 투명성이 충분히 확보되지 않는다는 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 또한 갈등 발생 시 조정·중재를 담당할 독립적 메커니즘이 부재하고, 협상 성과가 정치적 상황에 따라 선택적으로 활용될 위험, 대도시 중심으로 권한과 자원이 집중되는 비대칭 분권의 심화 등 구조적 한계 역시 꾸준히 지적되고 있다. 영국과 프랑스에서의 이러한 한계들이 한국에서 재현되지 않도록, 지방이양 협상 제도 초기 설계 단계부터 이를 예방·완화하기 위한 대응 방안을 마련할 필요가 있다. 제5장에서는 지방의 실질적 자율성과 협력적 거버넌스를 구축하기 위한 지방이양 협상 제도를 ‘협상 준비 및 개시 단계 – 협상 실행 및 조정 단계 – 협상 제도의 이행 및 환류 단계’별로 설계하였다. 이를 위해 앞선 장에서 도출된 이론적 논의, 해외 사례 분석, 중앙·지방공무원을 대상으로 한 수용성 조사 결과를 종합적으로 반영하였으며, 더 나아가 전문가를 대상으로 협상제도 설계의 세부 요소에 대한 설문조사를 실시하여 설계의 근거로 삼았다. ‘협상 준비 및 개시 단계’와 관련된 주요 설계 내용은 다음과 같다. 협상 의제의 범위는 권한·재정·성과관리라는 세 가지 축을 공식적인 협상 대상으로 제도화하는 것을 원칙으로 하되, 이 가운데 특히 재정 지원과 관련된 항목이 지방의 실질적 자율성 확보를 좌우하는 핵심 의제이다. 협상 의제의 구성 과정은 중앙정부의 일방적 통보 방식이 아니라, 지방자치단체가 주민참여 절차를 전제로 스스로 의제를 도출·정리하는 상향식 방식이 바람직한 것으로 나타났다. 다만 정책 간 연계성과 갈등 예방을 위해 중앙의 의견을 일정 부분 반영할 필요가 있으며, 의제의 전문성과 협상력을 높이기 위해 전문가 검토 절차를 제도적으로 도입하는 방안도 요구된다. 협상 의제의 구성 방식과 관련해서는, 영국의 ‘Menu with Specials’ 방식과 유사하게 지방이양의 최소한의 실효성을 담보하는 공통 기본 항목과 지역 특수성을 반영할 수 있는 선택적 특수 항목을 병렬적으로 구성하는 것이 적절하다. 이를 통해 지역 간 형평성을 유지하면서도 각 지방의 여건과 수요를 반영할 수 있는 유연한 의제 구성이 가능하다는 점에서 정책적 의의가 크다. 지방정부의 협상 개시권과 관련해서는, 단기적으로는 광역자치단체를 중심으로, 장기적으로는 광역자치단체와 특별지방자치단체까지 포함하는 방향으로 행사 주체 범위를 확대하는 것이 바람직하다. 협상 개시권의 실효성을 확보하기 위해서는 지방정부의 협상 개시권과 협상 대상·내용을 법률 또는 상위 규범에서 명시하고, 협상 개시 요청에 대한 중앙정부의 대응 절차를 표준화한 운영 지침을 마련할 필요가 있다. 또한 협상 개시 제안서 작성과 사전 분석을 지원하기 위한 외부 자문 및 전문성 보완 체계를 구축하고, 중앙정부가 협상 개시에 대해 무의사결정이나 일방적 거절로 일관하는 것을 방지하기 위한 제도적 견제 장치가 요구된다. 더불어, 협상 개시 이전 단계에서부터 지역주민과 지방의회가 참여하는 절차를 제도화함으로써 민주적 정당성과 대표성을 확보하는 것이 중요하다. 협상팀 운영 측면에서는 협상전담조직의 설치, 인적 구성, 인력 확보 방식, 권한 범위 및 구성원 동기 부여 체계를 포괄적으로 설계할 필요가 있다. 지방 차원에서는 광역자치단체를 중심으로 상시 협상전담조직을 설치하되, 지역적 여건에 따라 기초지자체 협의체를 기반으로 한 공동 협상 조직을 병행하여 운영하는 방안을, 중앙 차원에서는 범정부 차원의 관계부처 공동 협상조직을 구성하여 부처 간 조정을 제도화하는 방안이 필요하다. 인적 구성은 지방의 경우 지방공무원, 외부 전문가, 지방의회 대표를 중심으로, 중앙의 경우 관계부처 공무원, 외부 전문가, 지자체 파견 공무원을 중심으로 하는 것이 적절한 것으로 평가되었다. 이와 함께 민주성을 보완하기 위해 시민사회 또는 주민 대표의 참여를 허용하는 보조적 참여제도를 운영하는 방안도 고려할 수 있다. 인력 확보 방식은 중앙과 지방 모두 상시 전담인력을 배치하는 것을 원칙으로 하되, 지방의 인력 부족 문제를 완화하기 위해 국가 차원의 재정·인력 지원 방안을 병행해야 한다. 중앙의 경우 일정 수준의 겸직 운용 여지를 인정하되, 고도의 전문성이 요구되는 사안은 외부 전문가와 자문단을 연계하여 보완하는 형태가 바람직하다. 마지막으로 협상전담조직의 권한 범위는 협상 의제의 설정과 안 작성, 협상 과정에서의 조정 기능에 실질적 권한을 부여하되, 최종 승인 권한은 지방정부(단체장·의회)와 중앙정부(관계부처·기획부처)가 분점하는 이원적 통제 구조로 설계하는 것이 제안된다. 이는 협상 실무의 전문성과 정치적 책임성을 동시에 확보하기 위한 장치이다. 구성원 동기 부여 측면에서는 성과급, 승진 우대 등 인사·보상 인센티브를 제공하고, 협상 과정에서의 우수사례를 포상하는 체계를 도입함으로써 협상 업무가 개인과 조직 모두에게 긍정적 경력 자산으로 인식되도록 하는 것이 중요하다. 제재보다는 지원과 유인을 중심으로 하는 동기부여 시스템을 운영함으로써 협상전담조직이 안정적으로 작동할 수 있는 환경을 조성해야 한다. ‘협상 실행 및 조정 단계’에서는 우선 협상 기구의 구성 방식이 핵심 과제로 제기된다. 협상 기구는 협상 당사자인 중앙정부와 지방정부만으로 한정하기보다, 다양한 역할을 수행할 수 있는 복수 주체가 참여하는 협력 체계로 설계할 필요가 있다. 특히 협상 실행 과정의 효율성을 높이기 위해서는 관련 중앙정부 기관의 참여가 필수적이며, 지방정부의 협상 역량을 보완하기 위해 4대 지방협의체와 같은 광역 협의 기구의 참여, 정책 타당성 검토와 대안 제시, 갈등 예방 및 중립적 조정 역할을 수행할 수 있는 전문가 집단을 함께 참여시키는 방안이 요구된다. 이를 통해 협상 기구는 단순한 교섭 창구를 넘어, 정보·전문성·조정 역량을 결합한 복합적 거버넌스 플랫폼으로 기능하도록 설계되어야 한다. 정보 비대칭의 해소 역시 협상 실행 및 조정 단계에서 중요한 과제로 나타난다. 정부 간 정보비대칭을 완화하기 위해서는 지방이양 관련 공동 조사·연구 기구를 설치하여 중앙과 지방이 동일한 데이터와 분석 결과를 공유할 수 있는 기반을 조성해야 한다. 아울러 협상 결과와 이행 상황을 정기적으로 공개·평가하는 체계를 구축하고, 협상 의제에 관한 사전 정보 공개를 의무화함으로써 협상 준비의 수준을 제고할 필요가 있다. 정보의 신뢰성을 담보하기 위해 제3의 독립적 검증기관을 활용하는 방안도 병행될 수 있다. 정부–주민 간 정보 비대칭의 해소를 위해서는 협상 전 과정과 결과를 가능한 범위에서 투명하게 공개하여 주민 참여와 정책 수용성을 높이고, 주민의 알 권리를 보장함으로써 과정의 민주성과 정당성을 확보해야 한다. 다만 민감 사안에 대해서는 예외조항을 두고, 단계적 공개 원칙을 적용함으로써 정보공개의 실효성과 책임성을 균형 있게 확보하는 것이 중요하다. 협상 과정에서 불가피하게 발생하는 갈등에 대응하기 위한 제도적 장치도 필요하다. 쟁점별로 추가 협상 기회를 보장하여 협상의 연속성과 유연성을 확보하고, 모든 쟁점에 대한 일괄 타결만을 목표로 하기보다 부분 합의를 인정하여 합의된 사안부터 우선적으로 실행함으로써 정책 추진의 실효성과 상호 신뢰를 축적하는 전략이 요구된다. 나아가 협상 실패를 협상 관계의 종료로 간주하기보다, 일정 기간 ‘중단된 상태’로 관리한 후 재개할 수 있는 구조로 설계함으로써, 중앙과 지방 간 지속적인 협의와 재조정이 가능하도록 제도적 여지를 남겨두는 것이 중요하다. 이러한 장치는 협상제도가 일회성 이벤트가 아니라 장기적·점진적 분권을 이끄는 조정 메커니즘으로 기능할 수 있도록 하는 기반이 된다. ‘협상 이행 및 환류 단계’에서는 무엇보다 협상 결과의 제도적 구속력을 확보하는 것이 핵심 과제로 제기된다. 이를 위해 공공협약 체결과 법제화를 병행하는 이중의 제도적 장치를 활용하는 방안이 필요하다. 공공협약을 통해 중앙과 지방이 협상 결과에 대한 상호 의무와 책임을 명시하고, 동시에 주요 내용을 법령·시행령·고시 등으로 신속히 반영할 수 있도록 이른바 ‘패스트트랙’ 방식의 법령 정비 절차를 보완적으로 적용함으로써, 협상 결과가 정치적 환경 변화나 행정 편의에 따라 임의적으로 변경·후퇴되지 않도록 해야 한다. 성과관리 및 환류 측면에서는 중앙–지방이 공동으로 운영하는 성과 평가 체계를 마련하여, 협상 이행 여부와 그 효과를 정기적으로 점검하는 구조를 제도화할 필요가 있다. 평가 결과에 따라 권한의 범위를 재조정하거나 재협상을 개시할 수 있는 환류 메커니즘을 명시함으로써, 협상이 일회성 이벤트가 아니라 지속적으로 보완·발전하는 과정으로 기능하도록 해야 한다. 이 과정에서 성과 미달 시 책임성을 확보할 수 있도록 행정적·제도적 보완 장치를 마련하는 것이 중요하며, 중장기적으로는 주민참여 기반의 모니터링 체계를 확대하여 성과 점검 과정의 민주성과 투명성을 강화할 필요가 있다. 아울러 협상 결과의 이행력을 담보하기 위한 장치도 병행되어야 한다. 협상에 따라 약속된 재정 지원이 이행되지 않는 경우에 대비하여 법·제도적 제재 장치를 마련하고, 협상 결과에 대한 행정적·법적 구속력을 강화함으로써 이행 의무를 분명히 해야 한다. 동시에 협상 장기화나 갈등 발생 시에는 행정심판·소송 등 법적 해결 절차로 연계할 수 있는 구조를 마련하여 분쟁 대응력을 제고하되, 이러한 법적 수단은 기본적으로 협상을 보완하는 보충적 장치로 설계하는 것이 바람직하다. 마지막으로, 지방이양 협상 전담 기구 설치 여부와 그 위상·권한에 대해서도 신중한 검토가 요구되며, 필요 시 이 기구가 협상 결과의 이행 점검과 환류를 총괄하는 거버넌스 허브로 기능할 수 있도록 제도적 위상을 부여할 필요가 있다. 본 연구는 기존 지방이양 논의를 비판적으로 성찰하면서, 지방이양을 단순한 사무·기능의 분배가 아니라 정치적‧제도적 분권 메커니즘으로 재정의하고, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 중심으로 지방분권의 방향성을 제시하였다는 점에서 학술적 의의를 지닌다. 특히 협상 이론과 ‘협상의 댄스’라는 역동적 은유를 접목하여 중앙과 지방이 대등한 정책 파트너로 참여하는 상호협력 구조를 제도 설계 차원에서 구체화하고, ‘협상 준비 및 개시–협상 실행 및 조정–협상 이행 및 환류’라는 3단계 모형과 각 단계별 핵심 장치를 제안함으로써, 협상 기반 지방이양을 실질적 분권 체제로 전환하기 위한 실행 프레임워크를 제시했다. 아울러 중앙·지방 공무원 및 전문가 대상 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대·우려·수용성·설계 선호를 실증적으로 분석하고, 영국과 프랑스 사례를 통해 협상 개시권 보장, 법적 구속력, 재정 연계, 성과 환류 등 한국형 제도 설계에 필요한 요소를 도출함으로써 정책 설계의 구체성과 현실 적합성을 높이는 근거를 마련하였다. 다만, 본 연구는 실제 도입·운영 경험에 기반한 것이 아니라는 점, 설문조사의 표본과 대상이 제한적이라는 점, 협상 역학·다른 분권 수단과의 조합·한국 특유의 협상 문화와 조직문화를 충분히 반영하지 못했다는 점 등에 있어 여러 한계를 지닌다. 이러한 점을 보완하기 위해 제도 시행 이후의 운영 사례 분석, 보다 다양한 이해당사자를 포함한 설문조사, 협상 과정의 전략적·문화적 요인을 다루는 이론적·경험적 후속 연구가 필요하다.

기타2025

이경은, 강영주, 유자영

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인공지능 기술 전환기의 지방행정 혁신 방안 연구: 주민중심의 AI 거버넌스 구축 본 연구는 인공지능(AI) 기술 전환기에 직면한 지방정부의 행정환경과 정책 여건을 종합적으로 진단하고, 정부의 공공부문 인공지능 정책이 지역 현장에서 실효성 있게 구현되기 위한 주민중심 AI 거버넌스 기반의 지방행정 혁신 방안을 제시하는 것을 목적으로 수행되었다. 최근 생성형 AI의 확산과 디지털 전환 가속화는 행정서비스 제공 방식과 정책결정 구조 전반에 근본적인 변화를 요구하고 있으며, 이에 따라 공공부문 인공지능 활용은 단순한 기술 도입을 넘어 정부 차원의 핵심 정책 과제로 부상하고 있다. 특히 정책 설계와 집행 과정에서 데이터와 알고리즘의 활용 가능성이 확대되는 한편, 책임성·투명성·신뢰성 확보에 대한 사회적 요구 역시 강화되고 있다. 그러나 지방자치단체 간 인공지능 도입 수준과 제도·조직·재정 여건의 격차로 인해 중앙정부의 정책 기조가 지역 단위에서 균등하게 작동하지 못하는 구조적 한계 역시 동시에 확인되고 있다. 이에 본 연구의 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 제2장에서는 인공지능 기반 행정혁신과 공공부문 AI 거버넌스에 관한 국내외 이론과 정책 논의를 검토하였다. 기존 연구들이 기술 효율성과 행정 자동화에 초점을 두어 온 반면, 본 연구는 공공부문 인공지능 활용이 행정의 공공성과 민주성을 어떻게 재구성하는지에 주목하였다. 이를 바탕으로 설명가능성, 책임성, 투명성, 참여성을 핵심 요소로 하는 주민중심 AI 거버넌스 개념을 분석틀로 설정하였다. 또한 지방정부가 인공지능 기술의 단순 수요자에 머무르지 않고, 지역 특성에 맞는 정책 실험과 조정을 수행하는 주체로 기능해야 한다는 분석 관점을 도출하였다. 제3장에서는 인공지능 관련 법·제도 환경과 지방자치단체의 도입 현황을 체계적으로 검토하고, 전국 지자체를 대상으로 한 현황조사 결과를 중심으로 지방정부의 AI 도입 기반을 분석하였다. 분석 결과, 「인공지능 기본법」을 비롯한 관련 법령의 정비가 진행되고 있음에도 불구하고, 책임성 확보 방식, 위험평가 절차, 설명가능성 기준 등 세부 운영 기준은 아직 충분히 구체화되지 못한 것으로 나타났다. 이로 인해 지자체별 정책 적용 방식과 행정 대응 수준에 상당한 편차가 발생하고 있음을 확인하였다. 또한 전담조직 설치 여부, 관련 조례 제정 현황, 데이터 인프라 구축 수준, 인력 및 재정 여건에서도 지자체 간 격차가 뚜렷하게 나타났으며, 다수의 기초자치단체는 여전히 실험적·부분적 활용 단계에 머무르고 있는 것으로 분석되었다. 제4장에서는 시민과 공무원을 대상으로 한 인식조사를 통해 공공부문 인공지능 활용에 대한 기대와 우려 요인을 심층적으로 분석하였다. 조사 결과, 행정 효율성과 서비스 품질 향상에 대한 기대는 비교적 높게 나타난 반면, 개인정보 보호, 알고리즘 편향, 오작동 및 오류 발생 시 책임 소재 불명확성 등에 대한 우려 역시 강하게 확인되었다. 특히 연령, 디지털 역량, 생성형 AI 사용 경험 등에 따라 인공지능에 대한 신뢰도와 정책 수용성에서 유의미한 차이가 나타났으며, 공무원의 경우에도 인공지능 활용의 필요성을 인식하면서도 전문성 부족과 책임 부담으로 인해 실제 행정 적용에는 신중한 태도를 보이는 경향이 확인되었다. 이는 지방정부의 AI 도입이 기술적 타당성뿐만 아니라 사회적 신뢰와 조직 역량, 제도적 수용성을 함께 고려해야 하는 복합적인 정책 과제임을 시사한다. 제5장에서는 앞선 분석 결과를 토대로 지방행정의 AI 전환을 위한 종합적 혁신 방향을 제시하였다. 기존의 사후적·분절적 행정 방식에서 벗어나 데이터 기반·연결형·예측 행정으로의 전환 필요성을 강조하고, 지방정부가 기술의 단순한 도입 주체가 아니라 정책 실험자이자 조정자로 기능해야 함을 제안하였다. 특히 주민의 신뢰와 참여를 전제로 한 주민중심 AI 거버넌스 구축을 핵심 축으로 설정하고, 설명가능성·투명성·참여성·위험관리의 제도화를 중심으로 한 운영 원칙을 제시하였다. 이를 통해 인공지능 활용이 행정 효율성 제고를 넘어 공공행정의 책임성과 신뢰를 강화하는 방향으로 작동해야 함을 강조하였다. 제6장에서는 정책 실행을 위한 제도·조직·운영 과제를 종합적으로 정리하고, 단계별·유형별 추진 방향을 제안하였다. 법·제도 측면에서는 표준조례안 마련, 책임성 구조의 명확화, 위험평가 절차의 법제화를 주요 과제로 제시하였으며, 조직·운영 측면에서는 전담조직 구축, 민관 협력 강화, 데이터 공유체계 정비, 정책 설계–집행–평가 전 주기에 걸친 행정 운영 방식의 혁신 필요성을 제안하였다. 더 나아가 지자체의 규모와 여건에 따라 인공지능 도입 단계를 기초–확산–정착 단계로 구분하고, 유형별 맞춤형 추진 로드맵을 제시함으로써 향후 정책 실행을 위한 실천적 기준점을 제공하였다. 또한 본 연구는 지방정부의 AI 활용과 관련된 법·제도·조직·정책 기반과 주민·공무원 인식을 통합적으로 분석한 기초 연구로서, 향후 정부의 공공부문 인공지능 정책 설계와 지방정부의 실행 전략을 연계하는 데 필요한 정책적·분석적 근거를 제공하며, 주민중심 AI 거버넌스 관점에서 지방행정 혁신의 방향성을 구체화하는 데 활용될 수 있음을 제시하였다. 본 연구는 지방정부의 AI 활용과 관련된 법·제도·조직·정책 기반과 주민·공무원 인식을 통합적으로 분석한 기초 연구로서, 향후 정부의 공공부문 인공지능 정책 설계와 지방정부의 실행 전략을 연계하는 데 필요한 정책적·분석적 근거를 제공한다는 점에서 의의를 지닌다. 또한 주민중심 AI 거버넌스라는 관점을 통해 지방행정 혁신의 방향성을 구체화함으로써, 향후 표준조례 개발, 지자체 유형별 정책 모델 고도화, 후속 연구 추진을 위한 기반 자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.

스마트지방행정2025

주희진, 황정윤, 김필

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지방자치 성과에 대한 주민인식 특징과 전략적 대응 지방자치제 부활 30여 년, 우리나라 지방자치단체들은 복지 확대, 인프라 구축, 행정서비스 개선 등 다양한 영역에서 객관적으로 측정 가능한 성과를 달성해 왔다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 주민들의 체감도와 만족도는 기대에 미치지 못하는 경우가 빈번하다. 본 연구는 이러한 객관적 성과와 주관적 인식 간의 괴리 현상을 심층적으로 분석하고, 그 원인을 규명하며, 실질적인 해소방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이 연구는 문헌연구, 통계분석, 설문조사, 심층면접 등 다층적 연구방법을 활용하 여 전국 지방자치단체의 객관적 성과지표와 주민 만족도를 비교 분석하였다. 분석 결 과, 많은 자치단체에서 객관적 성과는 높으나 주민 만족도는 낮은 괴리 구간이 존재함 을 실증적으로 확인하였다. 이러한 괴리의 본질은 단순한 소통 부족이 아니라, 평가 주체 간의 '관찰자의 준거틀(observer's frame) 차이'에서 비롯된다. 지방정부는 투입과 과정 중심의 객관적 지표로 성과를 측정하는 반면, 주민은 결과와 영향 중심의 주관적 체감으로 자치를 평가한다. 이는 마치 서로 다른 언어로 대화하는 것과 같아, 구조적으로 소통의 단절을 초래한다. 또한 형식적 분권과 실질적 자치의 괴리, 일방적 홍보와 쌍방향 소통의 부재, 형식적 참여와 실질적 참여의 간극 등이 복합적으로 작용 하여 이러한 괴리를 심화시키고 있다. 이 연구는 이러한 괴리를 해소하기 위해 네 가지 기본 방향을 제시하였다. 첫째, 관점의 조정이 필요하다. 투입과 과정 중심의 평가에서 벗어나 결과와 영향 중심으로, 그리고 객관적 지표만이 아닌 주민의 주관적 체감을 포괄하는 평가 패러다임으로 전환해야 한다. 이는 동일한 현실도 누가 어떤 준거틀로 바라보느냐에 따라 다르게 인식된다는 인식론적 전환을 의미한다. 둘째, 평가체계의 혁신이 요구된다. 결과기반관리(Results-Based Management)를 도입하고, 주민체감형 지표를 개발하며, 주민을 포함한 다중이해관계자가 참여하는 평가체계를 구축해야 한다. 이를 통해 정책이 주민의 삶에 미친 실질적 영향을 측정하고, 주민의 목소리를 평가 과정에 직접 반영할 수 있다. 셋째, 실질적 분권을 구현해야 한다. 형식적 권한 이양을 넘어 사무, 재정, 인사의 실질적 이양과 자치입법권의 확대, 그리고 중앙-지방 간 수평적 협력 거버넌스를 정착시켜야 한다. 법적으로는 지방자치가 보장되어 있으나 실제로는 중앙의 통제, 재정 의존, 제한적 자치입법권 등으로 인해 지방자치단체의 자율성이 제약되고 있는 현실을 개선해야 한다. 넷째, 진정한 주민참여가 필수적이다. 형식적 절차를 넘어 정책의 기획, 집행, 평가 전 과정에 주민이 실질적으로 참여하고, 그 목소리가 정책에 반 영되는 체계를 구축해야 한다. 주민참여가 단순한 의견 수렴이나 형식적 동의 절차가 아니라, 실질적 의사결정 과정이 되어야 한다. 상기의 기본방향 하에 이 연구는 구체적인 전략적 대응방안을 제시하였다. 제도적 환경 혁신 차원에서는 정보공개의 실질화, 책임성 제고, 참여 제도의 내실화가 필요하 다. 예산 편성과 집행 과정의 전면 공개, 데이터 개방, 성과평가 결과의 투명한 공개 등을 통해 주민이 지방정부의 활동을 실시간으로 감시하고 평가할 수 있어야 한다. 평가체계 혁신 차원에서는 산출 지표에서 결과·영향 지표로의 전환이 핵심이다. ‘몇 개 의 복지시설을 건립했는가’가 아니라 ‘주민의 복지 수준이 얼마나 향상되었는가’, ‘몇 킬로미터의 도로를 포장했는가’가 아니라 ‘주민의 교통 편의성이 얼마나 개선되었는 가’를 측정해야 한다. 또한 객관 지표와 주관 지표를 통합하여, 정량적 성과와 주민의 만족도, 체감도, 신뢰도를 함께 평가해야 한다. 이를 위해 빅데이터와 AI를 활용한 실 시간 주민 의견 분석, 전자참여 플랫폼 구축 등 ICT 인프라가 필수적으로 요구된다. 주민 소통 혁신 차원에서는 언어, 채널, 방향성의 세 가지 측면에서 근본적 변화가 필요하다. 먼저 행정 전문용어를 배제하고 주민이 이해할 수 있는 쉬운 언어로 소통해 야 한다. 복잡한 통계 자료는 인포그래픽, 동영상 등 시각적 콘텐츠로 변환하여 제공 해야 한다. 채널 측면에서는 홈페이지, 모바일 앱, SNS, 오프라인 주민센터 등 주민이 선호하는 다양한 채널을 통합 운영하고, 생활공간으로 직접 찾아가는 소통을 일상화 해야 한다. 방향성 측면에서는 일방적 홍보에서 쌍방향 대화로 전환해야 한다. 주민의 의견을 경청하고, 실시간으로 피드백하며, 주민의 제안이 실제로 정책에 반영되는 과 정을 투명하게 공개해야 한다. 행정계층별 대응방안으로는 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체가 각자의 역할을 명확히 하고 유기적으로 협력하는 다층적 거버넌스를 제시하였다. 중앙정부는 지방자치법 개정, 사무이양, 재정 분권, 평가체계 개편 등 제도적 기반을 구축하고, 지방자치단체의 혁신을 재정적·기술적으로 지원하는 역할을 담당해야 한다. 광역자치단체는 중앙과 기초 사이에서 조정자이자 촉진자로서, 광역 차원의 통합 전략을 수립하고, 기초자치단체 간 협력을 지원하며, 공동 플랫폼과 인프라를 구축하는 역할을 수행하 는 것이 필요하다. 기초자치단체는 최일선 실행 주체로서, 주민과 직접 소통하고, 주 민참여형 정책을 실행하며, 성과를 가시화하여 주민이 체감할 수 있도록 하는 역할을 담당한다. 이 연구는 지방자치 성과-인식 괴리가 단순한 기술적 문제가 아닌, 지방자치의 본 질과 민주주의의 질에 관한 근본적 과제임을 밝혔다. 지방자치의 진정한 성공은 객관적 지표의 향상이 아니라, 주민이 우리 지역이 나아지고 있다고 체감하고, 내 의견이 정책에 반영된다고 믿으며, 지방자치가 내 삶을 더 나은 방향으로 바꾸고 있다고 확신 할 때 비로소 달성될 것이다.

지방자치분권2025

김건위, 최지민, 안지선

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