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도시공원 타당성조사의 가치추정방법 개선에 대한 연구 본 연구는 도시공원의 가치추정 시 적용되고 있는 조건부 가치측정법(CVM) 및 지 방재정투자사업 타당성조사에서 설문조사 방법을 개선하기 위해 타당성조사의 쟁점을 살펴보고, 일반인 및 전문가 FGI를 통해 현행 방법론의 문제점 및 개선방안을 제 시하는 데 목적이 있다. 특히, 지역주민의 생활권에 입지하여 삶의 질 향상과 밀접하 게 연관된 도시공원의 다양한 가치를 평가하는데 있어 현행 분석방법의 문제점을 확 인하고, 도시공원 관련 지방재정투자사업 타당성조사 결과와 주민의 조성 요구 간 현 실정합성을 높이는 방안을 모색한다. 궁극적으로는 도시공원을 포함한 투자사업 관련 의사결정 과정에서 지방자치단체의 증거기반 정책 형성 및 재정운영의 책임성 확보에 기여하고자 한다. 도시공원은 코로나-19 이후 시민의 여가·휴식·건강 증진 수요가 급격히 증가하며 지방자치단체의 중요한 정책 과제로 자리 잡았다. 그러나 지방재정투자사업 타당성조 사를 포함한 도시공원의 가치추정 연구에서 경제적 가치가 지속적으로 낮게 산정되는 문제가 나타난다. 이는 현행 조건부 가치측정법(CVM) 중심 평가가 도시공원의 공공 재적 특성과 복합적인 가치를 충분히 반영하지 못한 결과이며, 지방자치단체가 체감 하는 정책적 필요성과 경제성 분석 간 괴리를 야기하고 있다. 이에 본 연구는 도시공원의 다양한 가치(기능, 효과)와 국내외 가치평가 사례, 선행연구에서 제시한 방법론 등을 검토하고, 현행 가치추정 방식의 한계를 진단하여 개선 방향을 제시하고자 한다. 먼저 도시공원의 법적 정의, 설치 기준, 기능과 효과에 관한 선행연구, 해외사례를 검토한 결과, 도시공원은 도시계획시설로서 공공재적 속성이 강하면서 사회·환경·문 화적 기능이 복합적으로 결합된 공간임이 확인되었다. 경제적 가치는 사용가치와 비 사용가치로 구분할 수 있다. 도시공원은 시민의 휴양·정서·교육·건강 증진 등 사용가치뿐 아니라 미세먼지 저감, 도심 냉각, 생태 보호, 경관 향상, 지역 상징성 등 다양한 비사용가치를 동시에 갖는다. 복합적인 특징 때문에 도시공원은 단순한 환경적 편익을 넘어 사회·경제적 편익의 총합으로 평가될 필요가 있다. 현행 타당성조사에서는 도시공원의 비사용가치까지 고려하기 위해서 CVM방식을 적용하고 있으나, 공원의 다 기능을 충분히 반영하지 못하는 현실적인 문제가 발생하고 있었다. 국내외 선행연구 검토에서도 도시공원이 지닌 가치는 생태계서비스 관점과 경제학적 관점을 넘나드는 다층적 구조를 지닌 것으로 나타났다. 해외에서는 영국의 LSG(Landscape Supplementary Guidance), Green Flag Award, 미국 Trust for Public Land의 ParkScore Index 등에서 공원의 사회·환경적 기여도를 다차원적으로 계량화하고 있으며, 일본 역시 공원 규모 및 유형에 따라 편익항목을 세분화하여 비용효과분석에 적용하고 있다. 하지만 타당성조사에서는 도시공원사업에 대한 부문 지침이 부재한 상황에서 타당성조사의 일관성 및 형평성을 고려하여 초기에 도입 된 CVM을 계속 적용하고 있다. 사실상 유일한 가치추정 도구로 사용되고 있으며, 공원의 유·무형 가치를 충분히 정량화하기에는 CVM이 갖는 방법론적 한계가 존재하 고, 타당성조사의 시간적·비용적 한계로 인해 설문조사 과정에서의 쟁점도 존재한다. 또한 도시공원 이용자의 체류시간, 활동 유형, 계층별 선호 차이 등이 반영되지 않는 등 도시공원사업의 특성에 비해 단순화된 가치추정이 이뤄지고 있음이 확인되었다. 본 연구는 2017~2024년까지 LIMAC이 수행한 도시공원 관련 타당성조사 사례를 분석하고, 일반인 대상 FGI를 실시하였다. 현행 CVM 적용 과정에서 발생하는 편의와 설문과정에서의 문제점을 분석한 결과는 다음과 같다. 공원 이용에 대한 경험 수준·이해도·설문 난이도 등 설문기법 자체의 한계로 인해 WTP(지불의향금액)가 과소 추정되는 경향이 나타났다. 특히 설문조사에서 제공되는 보기카드의 정보가 일반 국민에게 난해하거나 정보를 충분히 제공하지 못하여, 응답 품질이 저하되고 실제 소비자잉여가 왜곡되는 현상이 확인되었다. 비사용가치의 문항 구성도 구체성이 부족하여 공원의 환경·생태·재난대응 기능이 응답 과정에서 미반영되거나 저평가되는 것으로 나타났다. 또한 공원 규모, 시설 수준, 입지 특성 등에 따라 가치가 달라짐에도, 현행 CVM은 이를 반영할 수 있는 세분화된 설계가 미흡한 것으로 분석되었다. 즉, 공원의 다기능성과 장소성, 이용행태의 다양성 등이 시간, 비용의 한계가 적용된 CVM 단일 방식에서는 구조적으로 반영될 수 없는 문제가 확인되었다. 조건부 가치측정법(CVM) 외 환경재(도시공원) 가치추정에 적용되는 헤도닉접근 법, 여행자비용법, 선택실험법 등도 방법론별 이론적 한계가 존재하였다. 특히, 지방자치단체가 추진하는 도시공원사업의 가치를 추정할 때 발생하는 문제점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 헤도닉접근법은 공원, 교통, 교육환경과 같은 개별 요소가 주택가격에 미치는 영향을 주택가격 분해방식을 통해 간접적으로 공원의 가치를 산정한다. 때문에 주택가격과 연동되어 공원의 가치가 산정되므로 상대적으로 주택가격이 낮은 지역은 과소평가의 우려가 존재하며, 영향권의 범위를 어디까지로 설정하는 것이 타당한지에 관한 논란이 존재한다. 여행자비용법은 목적지에 도달하는 시간에 따라 비 용이 증가하는 원리에 기반하고 있다. 하지만 도시공원은 이동시간이 매우 짧으며, 방문수요함수 자체를 추정하기 어렵다는 현실적인 문제가 있다. 선택실험법은 CVM과 동일하게 비사용가치도 고려할 수 있으나 세부 속성별로 구분하여 WTP를 산정할 만 큼 도시공원의 주요 속성이 존재하지 않는다는 문제점이 있다. 앞서 제기된 설문과정에서의 쟁점과 적용 방법론이 갖는 문제점을 개선하기 위해 본 연구는 일반인 및 전문가를 대상으로 FGI(Focus Group Interview)를 실행하여 도시공원 가치에 대한 인식 차이와 설문 난이도를 점검하였다. 그 결과, 도시공원 가치에 대한 사전 설명의 필요성, 보기카드의 시각적·구조적 개선 필요성, 사업규모·입 지·시설구성에 따른 WTP 변화 반영, 체류시간을 고려한 가치추정의 필요성이 제기 되었다. 응답자들은 현행 설문이 도시공원의 다양한 기능을 충분히 전달하지 못하며, 도시공원이 갖는 특이성에 대한 이해 없이 WTP를 판단하게 되어 응답의 신뢰성이 떨어진다고 지적하였다. 전문가 그룹에서는 공원의 비시장가치가 CVM 방식에서 과 소 추정되는 이론 자체가 갖는 한계를 지적하였으며, 공원의 기능 세분화 및 유형화가 필요하다는 의견이 존재하였다. 이와 같은 논의를 종합하여 본 연구는 단기·중기 개선방안을 제시하였다. 단기 개 선방안은 현행 CVM 방식의 품질을 높이는 방향으로, 보기카드의 체계적 개선(공원 유형·시설·규모·입지에 대한 시각적 설명 강화), 설문지 구성 재정비(사용가치·비사용가치 항목의 분리 및 구체화), 응답자의 공원 가치 인지 수준 향상을 위한 사전정보 제공 등이 포함된다. 중기 개선방안은 CVM 의존에서 벗어나 새로운 가치추정모형을 도입하는 방향으로 도시공원 가치추정 지침 발간을 통한 표준화된 모형 개발의 필요 성, 체류시간 가치를 직접적으로 설문하는 방안을 제안하였다. 본 연구는 도시공원사업의 경제적 가치가 다양하고 광범위하며, 현행 가치분류 체 계에서는 공원의 복합적 가치(기능)가 중복적이고 자의적인 해석이 개입할 여지가 있 어 과소평가의 위험이 존재함을 확인하였다. 도시공원사업의 가치추정 방법 개선은 단순히 타당성조사 결과(B/C)를 높이기 위한 기술적 절차가 아니라 지역사회가 체감 하는 도시공원의 가치를 반영하는 과정이다. 이를 바탕으로 지방자치단체는 투자사업 선택과정에서 판단을 합리화하고 지방재정의 지속가능성을 확보할 수 있다는 정책적 의의가 존재한다. 특히, 지방재정투자사업은 공공성과 지역 특화적인 사업의 추진, 지 역민의 활발한 이용이 중요하기에 도시공원의 공공재적 가치와 복합적인 기능이 정책 의사결정 과정에 반영되기 위해서는 가치추정 방법의 개선이 필요하다. 본 연구는 도시공원 가치추정 과정에서 발생할 수 있는 유의사항을 설문과정에서 의 문제점과 방법론이 갖는 문제점으로 구분하고, 일반인과 전문가의 간극을 인터뷰를 통해 확인했다는 점에서 의의가 있다. 도시공원사업의 가치추정 시 진술선호에 근 거한 체류시간 조사 방식 적용과 같은 새로운 기준을 제시함으로써 지방자치단체의 도시공원 조성 정책과 타당성조사 결과 간 정합성을 강화하고, 정책의 실효성을 높이 는 기반을 마련하고자 노력하였다. 본 연구결과를 바탕으로 향후 더욱 진일보한 개선 방안이 제시되고 도시공원 부문 지침이 개발될 수 있는 기반을 조성한 것으로 연구의 의의를 대신한다.기타2025
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최지민
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