한국지방행정연구원
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자치분권 실현을 위한 지방정부의 책임성 강화 방안 1995년 지방자치 부활 이후 대한민국은 주민 주권과 지역 특성에 기반한 정책을 추진하며 지방자치 분권의 발전을 모색해 왔다. 그러나 지방정부의 역량 부족, 중앙집권적 구조의 잔재, 지역 간 격차 등은 여전히 지방자치 실현의 한계를 보여주고 있다. 이에 따라 지방정부가 실질적 자율성을 발휘할 수 있도록 책임성과 역량을 강화하는 정책적 접근이 필요하다는 점이 강조되고 있다. 이에 본 연구는 지방정부 책임성에 대한 이론적 논의를 검토하고 지방자치분권 및 지방정부 책임성 수준을 진단하며, 이를 바탕으로 집행기관, 의결기관, 주민의 역할을 중심으로 지방정부 책임성을 강화하기 위한 구체적 방안을 제안하고 있다. 지방정부 책임성 진단에서 일반주민은 지방공무원과 비교하여 지방정부 책임성 수준에 대하여 상대적으로 낮은 평가를 하고 있음에도 불구하고 지방정부의 권한 및 책임성 수준을 지금보다 확대해야 한다고 생각한다. 자치분권을 실현하기 위해서는 중앙정부 중심의 후견적 책임성 확보 기제에서 벗어나 지방정부의 자율적 통제 장치를 강화하고 주민 주권에 입각한 지방정부 책임성 강화 방안을 모색해야 할 것이다. 집행기관에 의한 지방정부 책임성 강화 방안은 제도적 관점에서 자체 평가와 자체 감사를 중심으로 살펴보았다. 첫째, 자체 평가 및 자체 감사 용어를 명확히하고 평가 대상 및 시기를 체계적으로 설계해야 한다. 둘째, 자체 평가 및 자체 감사의 유연성 및 전문성을 강화해야 한다. 셋째, 자체 평가 및 자체 감사 계획이 자체 평가 및 자체 감사 결과와 연계될 수 있도록 평가 및 감사 결과를 주민에게 공개함으로써 정책 과정의 투명성을 높이고, 지방정부의 신뢰도를 강화할 필요가 있다. 넷째, 자체 감사기구의 독립성을 강화하기 위해 독임제 기관인 감사관에서 합의제 기관인 감사위원회로 개편이 필요하다. 다음으로, 지방의회에 의한 지방정부 책임성 강화는 對 주민 지방의회 책임성 강화 방안과 지방의회가 집행기관을 견제하고 통제함으로써 집행기관의 책임성을 강화하는 방안으로 구분해서 살펴볼 수 있다. 세부적으로, 집행기관을 견제하고 통제하는 지방의회의 권한을 강화하기 위해서 지방의회의 의결 범위 확대, 단체장의 지방의회 의결에 대한 재의요구 요건의 제한, 조례와 규칙의 위상 강화, 기관구성의 다양화 등에 대한 검토가 필요하다. 지방의회의 행정사무감사·조사 역량을 강화하기 위해서 지방의회 지원체계를 보완해야 하며 행정사무 감사에 대한 기간 설정에 있어 지자체의 자율권을 부여할 필요가 있다. 주민에 대한 투명하고 책임성있는 의정활동을 위해 지방의원 겸직제도 및 징계제도를 정비하고, 윤리심사자문위원회의 역할에 대한 규정 마련을 통해 위원회의 실행력을 제고하여 지방의회 내부통제 시스템을 강화해야 한다. 마지막으로, 주민에 의한 지방정부 책임성 강화 방안으로 지방정부 성과정보 공개 및 정책의 유연한 수정, 참여 주민에 대한 사전학습 기회 제공, 지방정부와 주민 간 소통 채널의 다양한 설계 및 운영, 핵심 정책결정자의 참여, 행정절차 개선 등이 제시되었다. 주민과 지방정부의 협력적 의사결정이 실제 정책 과정에 반영되면 주민 스스로 주민의 역할을 자각하게 되고 지방정부 역시 주민과 함께 책임성을 공유하게 된다. 또한, 지방정부와 주민 간 협력적 의사결정은 지방정부의 책임성 영역을 확장하는 데 기여할 수 있다. 이러한 과정을 통해 지방정부는 정책을 발전시키고 지방행정의 실효성과 책임성을 강화시켜 나갈 수 있다. 책임 있는 지방분권을 실현하기 위해 중앙정부와 지방정부 간 그리고 집행기관과 의결기관 간 협력적 분권 체계를 구축하는 것도 필수적이다. 중앙정부는 지방정부의 자율성을 보장하면서도 지도와 지원의 역할을 명확히 해야 하며, 광역·기초 단위의 협력 모델을 개발하여 지역 간 자원 공유와 협력을 통해 지역 불균형을 완화해야 한다. 지방정부의 행·재정 권한을 중앙정부에 의존하는 중앙집권적 구조에서 주민이 참여하고 지방자치의 효과를 체감할 수 있는 자치분권형 구조로의 개편도 이루어져야 할 것이다. 또한, 지방의회에 의한 지방정부의 책임성 강화가 가능할 수 있도록 지방의회의 권한이나 위상이 실질화되어야 할 것이고, 집행기관(지방자치단체의 장)과 의결기관(지방의회)은 기관 간 구조적 대립이 아닌 협력적 관계가 될 수 있도록 기관구성을 다양화함으로써 지방정부의 책임성을 강화할 수 있도록 해야 할 것이다. 한편, 연구 결과를 활용하여 제도 개선을 실제로 추진하는 과정에서 예상하지 못한 문제가 발생할 수 있다. 지방정부 입장에서는 일련의 책임성 강화 노력들이 중앙정부의 감독, 집행기관의 자체 평가 및 감사, 지방의회의 견제, 주민 통제 등을 통해 조직의 피로감을 가중시키는 부작용이 발생할 수도 있다. 이 연구를 기초자료로 하여 지방정부 책임성에 대한 집행기관 관료, 지방의회 의원, 주민, 중앙부처 등의 공감대를 형성하기 위한 지속적인 노력이 필요하다.지방자치분권2024
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성공적인 자치경찰제 시행을 위한 전략과 과제 자치경찰제가 2021년 7월 1일부터 전국에 시행되고 있다. 현재 도입된 자치경찰제는 기존의 시·도경찰청에서 국가사무와 자치사무를 구분하여 운영하는 국가경찰 중심의 일원화 모델로 지방자치단체는 조직·인사·예산·사무 등 분야에서 여러 가지 어려움을 경험하고 있다. 본 연구의 목적은 시·도자치경찰위원회의 권한을 실효적으로 강화하고 지역맞춤형 치안 서비스를 제공하기 위한 전략 및 과제를 제시하는 것이다. 이를 위하여 국내·외 자치경찰 사례, 자치경찰제의 초기 운영 성과 및 쟁점, 자치경찰 사무를 분석하고 의사결정 권한 요인, 서비스 집행 요인, 연계성 요인을 검토하였다. 지방행정의 의사결정 권한 요인의 세부 요인은 자치경찰 조직, 인사, 예산, 사무를 포함하며 국가경찰의 서비스 집행 요인의 세부 요인은 자치경찰 사무의 비중 및 중요도를 포함하고 연계성 요인은 치안행정과 지방행정의 연계와 자치경찰과 주민참여의 연계를 포함한다. 자치경찰을 우리보다 앞서 시행한 국가들의 자치경찰 사례를 통해 자치경찰 조직, 인사, 예산, 사무, 연계성 등의 운영체제를 살펴보았다. 현재 우리나라 광역자치단체의 조례제정 및 시·도자치경찰위원회 구성 현황을 통해 치안행정과 지방행정의 협력관계를 가늠해보고 자치경찰제 시범운영의 성과 및 조직·인사·예산·사무에 대한 쟁점을 시·도자치경찰위원회 구성원들의 인식을 통해 살펴보았다. 마지막으로 자치경찰 사무의 비중 및 중요도 분석을 통해 현장에서 자치경찰사무를 직접 수행하는 경찰 공무원들의 초기 경험이 반영된 자치경찰 법정 사무의 개선안을 논의하였다. 상기 분석을 기초로 자치경찰제의 성공적인 시행을 위한 의사결정 권한 전략으로 ➀ 소극적 대표에서 적극적 대표로의 전환, ➁ 감찰 요구 권한의 실질화, ➂ 경찰청과의 협업을 통한 정보 공유, ➃ 독립적 인사권 운용 시스템을 통한 임용권 실질화, ➄ 심의·의결 절차 개선으로 인사 운영의 효율성·적시성 강화, ➅ 자치경찰 사무담당 경찰공무원의 명확한 분류, ➆ 자치경찰사무에 대한 성과평가체계 및 기준 마련, ➇ 중앙정부의 적극적인 재정지원, ➈ 자치경찰 공무원에 대한 복지예산의 전향적인 검토, ➉ 시·도지사의 예산 수립 및 집행 절차 개선을 제시하였고, 치안 서비스 집행 전략으로 ➀ 초기 경험을 반영한 자치사무의 범위 재조정, ➁ 지역의 특수성을 고려한 자치경찰 시책개발을 제시하였다. 연계성 전략으로는➀ 안전·복지·주거 환경 등 영역에서 지방행정과의 적극적인 연계, ➁ 기초자치단체 및 기초의회와의 협력, ➂ 주민참여조직 활용을 통한 주민참여 플랫폼 구성, ➃ 주민참여 유인정책 설계, ➄ 민주적 통제를 제안하고 구체적인 실행방안을 제시하였다. 본 연구가 제공하는 기초 및 분석 자료들은 국가경찰 중심의 자치경찰제 초기 운영의 경험을 바탕으로 한 것이다. 자치경찰제도가 정착되고 진화해 가면서 보다 심층적이고 현실 대안적인 연구들이 지속되기를 기대한다.지방자치분권2021
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지방자치단체 중간지원조직의 지속가능성 제고방안 연구 본 연구는 광역 및 기초 지방자치단체에서 정책추진 및 행정서비스 모델로 주목받고 있는 중간지원조직의 지속가능성에 대해 검토하고, 지속가능성 제고를 위한 설립과 운영상의 기본방향을 제시하려는 목적을 가지고 있다. 정책사업과 지역별로 설립된 중간 지원조직에 관한 법제도적 근거(조례 포함) 및 정책 현황, 조직특성 등 중간지원조직의 운영적 측면에 관해 연구를 진행하였다. 중간지원조직의 정의에 대해 국내･외 연구성과를 비교 검토하였고, 국내･외 중간지원조직의 사례 분석, 중간지원조직 관련 전문가 대상 인터뷰 등을 수행하였다. 연구를 종합해 보면, 중간지원조직은 행정･정책･사회서비스 제공이 중앙정부에서 지방 정부로, 지방정부에서 민간영역(중간지원조직)으로 전환됨에 따라 파트너십과 네트워크로 결속된 조직적 대안이자 필요 요소로 등장하게 되었다. 이는 지속가능한 중간지원조직을 위한 행정환경 조성으로 이어지게 되었고, 지속가능성에 대해 사회적 소명(공공 및 공익성), 독립성･자립성(민주성), 재정 건전성(효과성)으로 정의 내려졌다. 중간지원조직 지원에 대한 국내･외 정책 현황을 분석하면서, 특히 우리나라 중간지원 조직 지원 정책이 지역공동체, 사회적경제, 도시재생 및 지역활력 제고 등 정책사업 중심으로 탄생과 활성화가 이루어짐을 확인하였다. 한편 중간지원조직의 유형을 선행 연구를 통해 살펴보고, 중간지원조직의 지속가능성 제고를 위한 설립･운영의 기본방향 으로서 법제도적 측면에서는 중간지원조직 개념 기준 정립 및 제도적 기반 조성, 중간지원 조직의 법적 지위 재규정, 중간지원조직의 민주적 운영을 위한 법적 기반 마련, 사업 추진 및 기관 운영 등 관련 제도 및 조례의 상향식 정비를 제시하였다. 또한, 행정･재정적 지원 측면에서는 중간지원조직에 대한 공공부문의 재정 지원 확대, 중간지원조직-행정 간, 민간협약제 도입으로 협력적 관계 정립, 중간지원조직의 운영 자율성 보장을 위한 재정적 자립기반 강화, 예산 및 사업계획 승인 절차 간소화, 운영 주체별 지원 방향 및 주요 지원사업의 명확화를 제시하였으며, 중간지원조직 역량강화 측면에서는 중간지원조직 성과의 측정과 평가의 개선 필요성, 중간지원조직의 민주적 역량 증진을 위한 개방적 운영체계 확립, 중간지원조직의 전문성 강화, 광역 단위의 중간지원체제 구축, 기초 단위의 현장밀착형 지원조직으로서의 역량 강화를 제안하였다. 마지막으로 중간지원조직의 협력네트워크 강화 측면에서는 중간지원조직 간 연계 촉진을 통한 협력 강화, 행정과 중간지원조직 간 네트워크 강화 및 신뢰 기반의 파트너십 조성, 중간지원조직과 외부자원 간 네트워크 구축으로 구분하여 정리하였다.지방자치분권2020
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주민참여 플랫폼 개선방안 연구 - 온라인 플랫폼을 중심으로 - 코로나19로 인한 비대면 사회로의 급격한 이동은 주민참여 플랫폼을 주민참여를 보다 원활히 하기 위한 하나의 보조적 수단이 아니라, 사회적 경제와 지역시민사회의 다양한 활동을 위한 새로운 장(arena)으로서의 가능성을 제공하고 있다. 본 연구는 이러한 시점에서 지방자치단체 주민참여 플랫폼 운영의 현재를 진단하고, 다양한 사례 분석을 통해 개선방안을 모색하고자 하였다. 연구는 이론적 논의, 법제도 및 인식분석, 실태 및 사례분석, 플랫폼 개선방안으로 구분하여 진행하였다. 이론적 논의에서는 먼저 민주주의 유형, 전자정부와 전자민주주의의 관계, 그리고 전자민주주의 의의에 대해 살펴보고, 전자정부와 플랫폼 정부, 특히 사회혁신의 생태계 로서의 플랫폼에 대해 살펴보았다. 이어서 주민참여 유형과 분석기준에 대한 내용을 살펴보고 이러한 내용을 종합하여 본 연구에서의 주민참여 플랫폼의 개념을 정의하고, 플랫폼에 대한 분석을 위한 세부적인 분석기준을 개발하였다. 제도 및 인식분석 가운데 제도분석은 주민참여 플랫폼에 대한 내용이 규정되어 있는 ｢전자정부법｣과 ｢행정절차법｣, ｢민원처리에 관한 법률｣과 ｢국민제안규정｣, 그리고 지방 자치단체의 조례를 살펴보고 문제점을 도출하였다. 인식분석은 일반국민 1,000명(표본)을 대상으로 플랫폼에 대한 인지 및 필요성, 참여도, 플랫폼에 대한 평가인식 및 개선방안에 대한 선호에 대해 조사를 실시하고 그 결과를 분석하였다. 실태 및 사례분석 가운데 실태분석은 국내 온라인 주민참여 플랫폼을 전수조사하고 그 가운데 단순 신고, 홍보를 위한 플랫폼과 컨텐츠가 없어 분석이 불가능한 플랫폼을 제외하고 205개 플랫폼을 대상으로 주민, 플랫폼 운영주체, 플랫폼 구조, 평가 및 활용으로 구분하여 분석을 실시하였다. 다음으로 사례분석에서는 국내 2개(‘민주주의서울’, ‘바로 소통광주’), 국외 2개(스페인 ‘디사이드 마드리드’, 아이슬란드의 ‘레이캬비크’)를 대상 으로 주민 역할과 플랫폼 운영주체, 플랫폼의 구조 및 활용, 평가 및 활용으로 분석을 실시하였다. 각각의 분석 결과를 간략히 요약하면 다음과 같다. 먼저 법제도 분석결과 ① 주민참여 플랫폼에 대한 명확한 규정이 없으며, ② 플랫폼을 어떻게 구성해야 하는지에 대한 가이드라인 마저 부재한 것으로 나타났다. 다음으로 주민참여 플랫폼에 대한 실태분석 결과 ① 단순 의견 제시가 중심이 되고 있으며 실질적인 토론, 숙의, 투표는 미흡 하다는 점, ② 지방 의회의 활용 의지가 약한 점, ③ 플랫폼 운영자의 활동이 적극적인 점, ④ 플랫폼 간 연계가 미흡한 점, ⑤ 지역별 운영수준 및 활용도 편차가 높은 점, ⑥ 공급자 중심으로 플랫폼이 개발되고 있는 점 등이 문제점으로 나타났다. 마지막으로 인식조사 결과 ① 인지도가 아주 낮지는 않지만 참여 경험이 매우 낮게 나타나고 있는 점, ② 중앙의 플랫폼에 비해 지방 자치단체의 플랫폼이 인지도가 낮은 점, ③ SNS 방식의 주민참여 활용도가 낮은 점, ④ 지역 간 플랫폼 참여수준의 편차가 높은 점 등이 문제점으로 나타났다. 이러한 주민참여 플랫폼의 문제를 개선하기 위하여 법제도, 시스템, 인식의 3가지 측면에서 13개의 개선방안을 제시하였다. 주민참여 플랫폼이 주민참여와 사회혁신을 위한 장이 되기 위해서는 법제도 측면에서 ① 이원화된 주민참여 플랫폼 근거법의 통합, ② 플랫폼’에 관한 구체적인 근거 및 지원규정, ③ 지방의회의 주민참여 플랫폼 활용에 관한 법적 근거 마련, ④ ‘주민참여 플랫폼’ 운영을 위한 조직/인력 확충이 필요하다. 다음으로 시스템 측면에서는 ⑤ 주민참여도 제고를 위한 참여의 효능감 체험 기회 확대, ⑥ SNS 방식의 실질적 주민참여 확대를 위한 시스템 구축, ⑦ 주민참여 플랫폼의 품질개선 및 지역 간 편차 개선, ⑧ 주민참여 플랫폼에 대한 통합･연계방안 모색, ⑨ 제안 및 채택, 정책화에 관한 구체적인 가이드라인 마련이 필요하다. 또한 인식 측면에서는 ⑩ 주민참여 플랫폼에 대한 홍보 강화, ⑪ 주민인식제고 및 정보시스템 활용에 관한 학습기회 제공, ⑫ 공무원의 인식개선 및 업무 시스템 변화, ⑬ 지방의회의 ‘주민참여 플랫폼’ 운영필요성에 대한 인식제고가 이루어져야 할 것이다. 본 연구는 주민참여 플랫폼에 대한 정의와 분석기준이 논의되지 않은 상황에서 각종 이론 및 선행연구를 바탕으로 개념을 정의하고 분석기준을 구성하였기 때문에 향후 학술적･실무적 차원에서 활용도가 높을 것으로 기대된다. 과거에 시도된 적이 없는 주민참여 플랫폼에 대한 대국민 인식조사를 실시한 점, 국내외 사례분석을 통해 주민참여 플랫폼 활용가능성과 방안을 모색한 점, 최초로 광역단위 온라인 주민참여 플랫폼에 대해 실태분석을 실시하고 문제점을 제시한 점은 본 연구의 의의라고 할 수 있다. 하지만 기초자치단체 단위의 분석을 실시하지 못한 점과 주민참여 플랫폼에 대한 전반적인 현황과 실태, 인식에 한정하여 분석을 실시한 점은 한계라고 할 수 있다. 따라서 향후 지역별 특성에 적합한 주민참여 플랫폼 운영방안을 모색하거나 주민참여 플랫폼의 이용자와 비이용자 간 비교분석을 통해 비이용자의 인식을 변화시키기 위한 방안을 강구하는 연구, 주민참여 플랫폼의 운영 가이드라인을 개발하고 확산하기 위한 연구가 이루어져야 할 것이다.지방자치분권2020
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지역혁신성장을 위한 규제혁신에 관한 연구 세계적인 불경기와 그에 따른 여파로 우리나라 경제사정은 어려워지고 있다. 일자리 창출, 지역경제 활성화, 그리고 국민 불편 해소를 위한 지역중심의 해결방안이 필요한 시점이다. 이 시점에서 지역차원에서의 규제혁신이 소기의 성과를 거두지 못하는 있는 원인을 파악하고 이에 대한 해결책을 제시하는 것이 이 연구의 목적이다. 이론적 논의에서는 지역혁신성장을 일자리 창출에 초점을 맞춘 의미로 파악하였다. 이를 토대로 중앙에서 세운 정책이 지방에 제대로 집행되고 있는지를 분석하는데 초점을 맞춰서 중앙-지방의 관계(구조), 지자체의 특성(기능), 이를 둘러싼 공감대 형성(환경)을 중심으로 분석틀을 구성하였다. 현황 및 문제점 부분에서는 첫째, 법·제도적 측면에서는 행안부 및 지자체 역할에 대한 미흡한 내용을 파악하였다. 여기에 상위 법률의 기속을 받는 조례의 속성으로 인한 지자체 역할의 한계도 있었다. 둘째, 체계적 측면에서 지자체 및 행안부의 규제애로 사항 등의 발굴을 통한 중앙부처에 대한 건의가 해결되지 못하고 누적되고 있는 사항을 파악하였다. 셋째, 운영적 측면에서는 정권별로 규제를 발굴하여 관리를 하고 있으나 지역별로 편차가 발생하고 있었다. 지자체당으로 나눠서 살펴보면, 평균적으로 148.9건이 지방규제로 등록되고 있는 것으로 나타났다. 특히 일부 지역을 제외하고는 도에서 지방규제등록 건수가 많은 것으로 나타났다. 이러한 지자체의 규제등록의 근거가 되는 조례를 분석한 결과를 보면 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함)유형이 주요 유형별 건수에서 차지하는 비중이 크게 나타났다. 여기에 공무원의 적극행정을 가로막는 감사 등의 문제점이 더해지고 있었다. 최근 대한상공회의소의 지방규제지수 측정결과를 보면 지자체의 규제관련 제도는 개선되고 있으나, 기업이 체감하는 서비스는 크게 향상되지 않은 것으로 나타나고 있다. 이는 최근의 행안부의 지역현장 규제애로 발굴조사에서 기업체가 느끼는 것과 유사하다고 볼 수 있다. 국내외 사례분석은 제주특별자치도와 거기에 속한 행정시의 건축 인허가 사례를 살펴보았다. 같은 지역에서도 그 기준이 달라 이를 통일하는 과정을 소개하였다. 하지만 근래의 공유경제와 관련하여 법적 해석의 차이 즉 규제편차가 존재하여 문제점이 발생되는 것도 살펴보았다. 미국과 일본의 사례를 보면 우리와 같이 애로를 겪고 있는 것을 확인할 수 있었다. 최근 트럼프 행정부의 규제혁신을 위한 노력을 보면 규제 총량을 유지하려는 노력과 아울러, 일자리 신설을 위해 기존 규제에 대해 폐지를 의무화해서 할당하고 있는 점이다. 일본의 경우는 우리나라의 중앙-지방의 관계와 유사하지만 소기의 성과는 거두고 있지 못한 것으로 보여 진다. 즉, 하향식 정책집행의 문제와 공무원의 행태문제를 여실히 보여주고 있는 경우라 할 수 있다. 지역혁신성장을 위한 지방규제의 문제점과 개선방안을 규제를 담당하는 시도 및 기초지자체 공무원에게 설문조사를 통해 물어보았다. 결과를 보면, 현재 추진하는 규제혁신은 조금의 효과는 있으나, 개선할 부분이 많음을 보여주고 있었다. 제도적 측면에서는 지자체에서 직접 개혁할 수 있는 권한이 거의 없다는 의견이 많았다. 구조적 측면에서 규제의 특징이나 소관 부처에 따라 규제혁신 추진 절차가 다르고 복잡하고, 상위 수준에서 규제를 정한 법령이 개·폐될 경우 지자체의 조례에 바로 반영되기 어렵다는 의견이 많았다. 운영적 측면에서 정권이 바뀔 때마다 반복되는 하향식 규제혁신 추진에 피로감을 느낀다는 의견과 지자체 일선 공무원의 적극적인 법령 해석 및 업무 추진으로 감사를 받거나 본인의 노력 여부에 관계없이 결과에 대해 책임을 져야 하는 상황을 피하고 싶다는 의견이 많은 것으로 확인되었다. 상기의 여러 측면을 다각적으로 검토한 결과, 지역혁신성장을 위해 지방규제의 혁신방안의 기본방향은 주민-기업체-지자체가 네트워크로 강하게 연결되어 규제를 완화하는 상향식 접근방법의 강화, 주민의 체감도를 제고시켜 지속적 규제혁신의 동력이 될 수 있는 공감대를 형성, 이를 지원할 행안부 및 지자체의 규제인프라 확충을 꼽았다. 세부방안으로는 첫째, 중앙-지방간 의사소통 원활화이다. 이를 위해 지자체간 규제편차를 완화하여 규제형평성을 확보해야 한다. 또한 법제심사 체계를 구축하여 중앙의 법률이 지방에서의 조례와 연동되어 상위법령의 내용을 충실히 반영할 수 있도록 해야 할 것이다. 둘째, 행안부 및 지자체의 규제권한의 강화이다. 이를 위해 규제개선 청구권을 제도화 시켜야 한다. 행안부 및 지자체의 규제발굴에 따른 결과는 초라하기 때문이다. 개선 청구권이라도 제도화 시켜야 수용률을 제고할 수 있을 것이다. 또한 지자체 규제혁신기구의 실질적 기능을 강화해야 한다. 규제를 담당하는 부서 입장에서는 지방규제를 집행하는 실무부서가 아니기 때문에 여러 규제로 인해 발생되는 문제점에 대해서 정확히 아는 데 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지자체의 규제개혁위원회에 실질적인 권한을 부여하여 규제에 대한 심의·발굴 기능을 강화시키는 것이 필요하리라 본다. 또한 중앙-지방간 규제협의체를 설치·운영하여 지속적인 협의와 의견교환을 통해 규제혁신을 도모해야 한다. 셋째, 지자체 공무원의 행태를 개선할 수 있도록 장치를 마련하여야 한다. 우선적으로 실질적인 적극행정을 위해 면책제도 등이 도입되어야 한다. 이를 위해 기본 매뉴얼에 해당하는 행정기본법의 제정을 적극 검토해야 한다. 여기에는 도덕적 해이를 방지하는 기재로 검토되어야 한다.지방자치분권2019
김건위,이병기
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자치분권 영향평가제도 도입방안 연구 정부는 지방분권의 확대를 위한 전략으로 기존의 사후적 접근방식과 달리 사전적 접근방식인 자치분권 영향평가제도를 도입하는 계획을 제시하였다. 이에 따라 여기에서는 자치분권 영향평가제도의 실행을 위한 평가체계를 모색하고 있다. 제2장에서는 자치분권 영향평가제도의 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 자치분권 영향평가제도와 유사한 취지의 기존의 관련제도의 운영실태를 분석하고, 제도적 및 운영적 한계를 제시하였다. 제4장에서는 국내외의 다른 분야의 영향평가제도를 사례로 평가의 목적과 대상, 내용 등을 고찰하여 자치분권 영향평가제도의 평가체계에 필요한 시사ㅣ점을 도출하였다. 전술한 각종의 분석을 기초로 자치분권 영향평가제도의 실행을 위한 평가체계를 설계하였다. 자치분권 영향평가제도의 적용을 위한 평가체계는 일반적인 평가체계의 구성요소를 준용하여 평가목적과 평가체제 및 운영체제로 구분하여 각각의 내용을 설계하였다. 다만,「지방자치법」전부개정안을 근거로 제시된 요소는 타당성을 검토하고, 부재한 요소는 신설하는 방식으로 전체적인 평가체계를 설계하였다. 우선, 평가목적은「지방자치법」전부개정안에서 구체적으로 제시하고 있지 않아서 신설하였다. 평가체제에서는 평가대상과 평가지표는 제시되고 있으나, 평가방법은 대통령령과 시도의 조례로 위임하고 있어서 시안을 검토하였다. 운영체제에서는 평가주체와 근거법령은 명시하고 있으나, 평가절차는 대통령령과 시도조례에 위임하고 있어서 이 역시 시안을 수립하였다.지방자치분권2019
금창호,김정숙
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광역연합제도의 도입방안 연구 광역행정 수요가 증가하면서 경직적인 행정구역을 단위로 하는 지방자치단체간 협력에 대해 많은 관심이 제기되어 왔다. 뿐만 아니라 기존의 관련제도의 한계를 보완하기 대안발굴에도 적지 않은 요청이 있어 왔다. 이에 따라 여기에서는 광역행정 수요에 보다 효과적으로 대응할 수 있는 광역연합제도의 도입방안을 제시하고자 하였다. 제2장에서는 특별지방자치단체의 일종인 광역연합제도의 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 광역행정 수요의 특성에 따른 기존의 광역행정제도의 대응실태를 분석하고, 제도적 한계를 제시하였다. 제4장에서는 선진외국을 대상으로 광역행정에 대응하기 위한 각종의 특별지방자치단체의 활용사례와 구체적으로 일본의 광역연합제도를 분석하여 대안개발에 필요한 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 광역 및 기초의 공무원들을 대상으로 광역연합제도의 도입에 필요한 각종의 내용별 의견을 수렴하여 대안의 적실성 확보에 반영하고자 하였다. 전술한 각종의 분석을 기초로 광역연합제도의 도입을 위한 제반요소의 설계대안을 제시하였다. 우선, 광역연합제도의 도입을 위한 입법형식으로는 근거규정과 운영규정 전체를 지방자치법에 두는 대안을 제시하였다. 다음, 광역연합제도의 제반요소에 대한 입법내용은 설립주체는 일반지방자치단체로, 설립절차는 규약제정과 지방의회의 의결, 중앙정부의 승인(기초단위는 광역승인)으로, 구역설정은 설치기관의 전체 행정구역으로, 사무처리는 설치기관의 전체사무에서 설치기관이 이양결정으로, 내부규약은 필수규정을 별도로 규정하는 것으로, 기관구성은 의결기관과 집행기관의 분리형으로, 인력관리는 파견직원과 고유직원으로 구분하되 고유직원의 비율을 높이는 것으로, 재원관리는 원칙적으로 분담금과 사용료 및 수수료로 충당하되 중앙정부의 재정지원을 활용하는 것으로, 규약의 변경 및 해산은 설립절차를 준용하는 것으로 대안을 제시하였다. 한편, 광역연합제도의 활용촉진을 위하여 적정분야의 제시와 각종의 지원시책을 제시하였다.지방자치분권2018
금창호
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주민자치형 공공서비스에 대한 탐색적 연구 본 연구는 문재인 정부의 핵심 국정과제 중 하나인 자치분권과 균형발전을 통한 주민의 삶의 질 향상과 공동체 가치회복을 위해 지역공동체의 활성화가 필요하고 이러한 지역공동체의 활성화를 통해 주민이 직접 참여하는 주민자치형 공공서비스를 성공적으로 추진하고 정착시키기 위하여 수요자 중심, 공동체 중심의 공공서비스 전달체계 개편의 논리를 제공하는 것을 연구 목적으로 설정하였다. 구체적인 본 연구의 목적은 크게 두 가지 이다. 첫째 수요자 중심, 공동체 중심의 공공서비스 전달체계 개편의 논리 제공하는 것이다. 정부가 일방적･배타적으로 공공서비스를 제공하던 종전 방식에서 벗어나 국민과 정부가 함께 만드는 ‘민･관 공동생산 서비스’, 국민이 서비스를 설계하는 ‘공공서비스 디자인’등 국민이 주도하고 참여하는 방식으로 추진되어야 한다는 것이다. 둘째, 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진을 위한 고려사항을 제시하는 것이다. 이를 위해서는 주민자치형 공공서비스 추진을 위한 주체(민･관 참여자)의 범위를 정하고, 해당 주체들이 각자의 역할을 명확하게 분담해야 할 뿐만 아니라, 주민자치형 공공서비스의 성공적인 정착을 위한 법과 제도의 개편방안을 마련하는 것이 필요하다. 본 연구의 연구목적으로 달성하기 위하여 문헌 분석과 실태분석의 두 가지 연구 방법을 선택하였다, 우선 문헌 분석을 통해서 주민자치형 공공서비스의 등장배경과 필요성을 분석하고, 공공서비스의 개념과 범위, 공공서비스 전달시스템의 변화과정과 내용 등과 관련된 이론을 검토하였다. 또한, 주민자치형 공공서비스와 관련된 선행연구를 분석하고 검토하여 연구의 필요성 등을 도출하는 근거로 삼았다. 실태 분석을 위하여 주민자치형 공공서비스와 관련된 유사사례의 분석과 인식조사를 실시하였다. 유사사례로는 주민생활지원서비스정책과 책임읍면동정책 두 가지를 선정하여 분석하였다. 인식조사는 설문조사를 통하여 실시하였는데, 시범실시지역과 시범실시를 하지 않는 지역으로 나누어서 일반 공무원, 주민자치위원, 주민 등을 대상으로 조사하였다. 설문조사의 주요 내용은 공공서비스의 개념과 범위, 주민자치형 공공서비스 추진시책의 주체와 대상, 주민자치형 공공서비스 전달체계 등이다. 이를 통하여 시범실시 지역과 비시범실시지역, 공무원과 주민자치위원 등간 의견의 공통점과 차이점을 분석하여 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진과 정착을 위한 대안 마련의 근거자료로 활용하였다. 설문조사 결과, 주민자치에 대한 인식 제고가 필요하다는 것, 주민자치형 공공서비스와 관련된 다양한 개념들이 명확해야 한다는 점, 그리고 주민자치회의 권한, 지위, 사업, 역량 등의 정립이 필요하다고 분석되었다. 정부의 해당 사업 추진과 관련해서는 주민자치회의 조직과 구성방식의 문제점, 주민자치회의 역량 그리고 수행사업의 범위 등에 대한 문제점이 지적되었다. 이상의 실태 분석에서 나타난 문제점과 이론적 논의를 바탕으로 본 연구에서는 주민자치형 공공서비스 구축사업이 성공적으로 추진되고 정착될 수 있도록 제도적, 정책적, 그리고 인식적 측면에서 고려해야 할 사항들을 제시하였다. 제도적 측면에서는 정책과정에서 정부와 민간 참여자가 함께 모여 협력적 공공서비스의 생산과 제공을 담당하기 위한 공간적 범위를 명확히 해야 한다는 점, 실질적인 해당 사업의 주체인 주민들이 적극적으로 참여할 수 있는 주민참여의 기반을 구축해야 한다는 점, 해당 사업이 추구해야 하는 대상사업의 범위를 명확히 해야 한다는 점을 제시하였다. 정책적 측면에서 본 연구는 주민자치형 공공서비스 주체의 역량강화, 해당 사업이 본 궤도에 오르기 위한 정부의 지원의 체계 정비, 공동체를 중심으로 하는 공공서비스의 발굴 및 중장기계획의 수립 등을 제시하였다. 인식적 측면에서는 주민자치의 규범적 정당성을 확립하는 것과 주민자치형 공공서비스에 대한 인식의 변화가 필요함을 제시하였다. 설문조사결과는 주민자치형 공공서비스 자체에 대한 인식, 주체 및 참여에 대한 인식이 높지 않은 것으로 나타나고 있다. 따라서 인식적 차원에서 해당 사업이 무엇인지, 누가 수행해 나가는지, 참여에 따른 실익은 무엇인지에 대한 홍보와 교육이 필요함을 제시하였다. 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진과 정착을 위해서는 다음과 같은 방향으로의 정부 정책이 운영되어야 한다. 첫째, 단기적 관점에서의 정책운영보다는 중장기적 관점에서의 정책운영이 필요하다. 둘째, 시민의 자발적 참여, 정서적 공감, 유대감을 형성해야 할 것이다. 주민자치형 공공서비스는 시민의 자발적 참여가 기반이 되어야 한다. 민관이 협력하여 공공서비스를 생산하고 제공하는 것은 기존의 방식에서 벗어난 패러다임의 변화이고 이를 시민이 수용할 수 있을 때 자발적인 참여가 가능할 것이다. 셋째, 주민자치형 공공서비스는 그 이름은 생소하지만 새로운 개념은 아니다. 과거와 현재에 추진하고 있는 다양한 사업들이 주민자치형 공공서비스에 해당하기 때문이다. 기존의 사업들(old wine)을 새로운 주민자치형 공공서비스 사업(new bottle)을 통해 구현하기 위해서는 사업들을 정리하고 통합하는 노력이 필요하다. 마지막으로 공동체 기반의 활성화를 위한 정부의 정책적인 지원이 필요하다. 주민자치형 공공서비스 구축사업은 한정된 공간 내의 주민들이 자율적으로 참여하고 결정함으로써 공공서비스의 효과성과 효율성을 높이기 위한 것이다. 따라서 주민들이 자율적 역량을 증진시키고, 지역문제에 대한 관심을 증가시키는 것은 해당 사업의 선결요건이라 할 수 있다. 공동체 기반을 활성화하는 것은 주민들의 주민자치 역량을 강화하는 것으로서 이러한 역량강화 기반이 존재해야 해당 사업의 성공이 가능할 것이다. 주민자치형 공공서비스는 자치분권을 추구하기 위한 하나의 방법이다. 그러나, 단기적인 성과를 위해 정부가 과도하게 사업을 진행해 나간다면 역효과가 클 수 있다. 따라서 효과를 증진시키고 궁극적으로 자치분권에 기여하기 위해서는 중장기적 관점에서, 참여자들의 인식변화를 기반으로 하여, 정부의 통합적 접근을 통해 이루어져야 할 것이다.지방자치분권2018
김필두,최인수
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지방분권체제 강화를 위한 헌법 비교연구 :프랑스 헌법과 미국 뉴욕 주 헌법 본 연구는 지방분권형 헌법개정안을 마련하기 위해 지방분권 국가 대표로 볼 수 있는 프랑스와 미국 뉴욕 주를 중심으로 헌법체계를 비교분석하였다. 첫 번째 연구 초점은 30년 전에 형성된 현행 헌법체계 틀을 과감하게 벗어나서 좀 더 지방분권을 촉진하고 발전시킬 수 있는 지방분권형 헌법 개정 논의를 위한 보완적 연구 자료를 제공할 필요가 있다는 종합적 견해들을 고려한 끝에 출발하였다. 왜냐하면, 우리나라의 지방자치발전을 위해 지방분권 분야에 관한 헌법 조항 등이 지금까지도 제한적인 규정의 틀 속에서 벗어나지 못하게 되어 있어 1차적으로 현행 헌법체계의 극복이 중요하다는 주장들이 시급하게 제기되었기 때문이다. 지금까지의 헌법 개정 논의는 주로 우리나라 헌법 제117조와 제118조 등 지방자치 관련 2개 조문과 지방자치법 간 관계 속에서 주로 헌법개정안을 논의되었다. 하지만 본 연구에서는 대륙법계를 대표하는 프랑스와 영미법계를 대표하는 미국 뉴욕 주 헌법의 지방분권 중심 헌법체계의 핵심주제 중심으로 실증연구 자료 축적을 주요 연구목적으로 결과를 도출하였다. 둘째, 향후 새 정부의 헌법 개정 제안 등에 대비한 실증적 분석 자료를 정리하여 대안 마련에 활용하였다. 2017년 국회 헌법개정특별위원회의 활동이 2018년 3~6월까지 연장되었지만, 행정안전부 및 한국지방행정연구원에서는 지방분권체제 강화를 위한 지방분권의 주요 주제들인 자치입법권, 자치행정권･재정권, 사무배분체계, 정부 간 재정조정제도 등 기초연구, 비교연구, 성과연구 등이 부족하다고 판단했기 때문에 본 연구에서 그러한 내용과 관련되는 그리고 헌법 개정에 필요한 실무적 토대와 증거 기반이 되도록 두 나라 헌법체계에서 나타난 지방자치 강화 시스템을 분석하였다. 사실 헌법개정안의 대안을 마련하기 위해 필수적으로 주요 선진국과의 헌법과 지방자치법 및 관련사례의 실증적인 비교연구가 필요하였고, 이에 본 연구의 대상이 된 뉴욕 주 헌법의 경우, 미국의 홈룰제도에 의한 지방정부헌장(New York City Charter) 제도가 2000년대 들어서 영국의 개별 지방정부헌법(Local Constitution) 운영체제에 영향을 주었던 점을 중요하게 고려해서 연구하였다. 이는 유사한 제도를 운영하는 일본 지방자치단체의 ‘자치기본조례’, 서울시의 ‘자치헌장조례’(2017년) 등도 같은 맥락에서 발전방향을 제안할 수 있기 때문이었다. 지방정부헌법 제정 필요성과 함께 이를 위한 헌법 개정의 필요하게 된 것은 당연한 것이다. 주요 선진국 중 우리나라의 법체계와 유사한 프랑스와 영미법계를 대표하는 미국의 주 헌법 등을 중심으로 지방분권형 헌법체계를 비교연구 하였다. 그 결과 미국은 뉴욕 주 헌법과 뉴욕시 등 지방정부 수준에서, 프랑스는 지방분권형 2003년 헌법을 중심으로 하여, 지방분권형 헌법체계에 기반을 둔 지방자치권(자치입법권, 자치행정권 및 사무권한, 지방재정에 관한 자율성 등) 분야를 연구하여 다음과 같은 결론을 도출하였다. 1) 기관구성 다양화를 통한 지방의회의 정책결정 지위강화 우리나라의 기관구성은 강시장-약의회형으로 지방자치권의 분립적 상황으로만 운영되어 왔다. 그러나 현재의 지방자치단체 수준에서는 선출직 도지사, 시장과 지방의원이 있고, 전문직으로서 지방공무원들이 일하고 의회활동 등을 지원하고 있는 체제이다. 그러나 외국 지방자치 선진국에서는 의회와 집행부 간 통합형의 집행기구 운영이 대부분이며, 직선시장제 및 직선 도지사 중심의 제도 등은 주로 대도시 지방정부와 지역정부 등을 중심으로 활성화 되어 있는 상황인데, 한마디로 통합형의 지방정부가 더 많다고 볼 때, 우리나리에서도 이러한 통합형 통치구조를 기반으로 한 지방자치단체 운영도 고려해 볼 수 있다. 이러한 통합형의 운영은 결국 지방의회의 자치입법권 강화뿐만 아니라 주민으로부터 위임받은 정치적인 책임성을 더욱 강력하게 수행하는 방식의 하나라고 볼 수 있을 것이다. 즉, 지방의회의 의원들이 주민들의 직선으로 선출되어 자치입법권은 물론 그 자치입법권을 구체적으로 정책에 실현할 수 있도록 하는 정책결정권과 함께 정책집행권도 통합적으로 행사하기 때문에 한편으로는 더욱 무거운 책임감과 함께 조화와 협력을 통한 효과적인 지방자치 운영을 꾀할 수도 있을 것이다. 2) 홈룰제도를 활용한 자치입법권 강화 필요 우리나라와 영미법계 국가인 미국의 근본적인 차이는 ‘홈룰제도(Home-rule)’라고 하는 지방정부의 기본헌법 제도의 운영틀에서 온다. 홈룰제도는 각각의 지방정부는 스스로의 지방통치(local polity, local-self government) 체제를 구축하여 자기 관할구역 내에 속한 지방정부의 ‘재산, 사무, 통치활동’을 자율적 수행하는 체제이며, 이를 법적으로 규정한 것이 바로 지방정부헌법(local constitution, city charter)이다. 미국과 영국에 조금씩 차이가 있지만, (영국의 경우) 지방정부는 주헌법과 국회 법률을 통해서 자치정부(municipality)를 창설할 수 있고, 그 권한도 주헌법과 주법률에 근거하여 자치정부헌장(Charter)을 인정한다. 이를 근거로 자치정부가 자신들의 행재정권, 조직인사권 등을 포괄적으로 규정하여 주민의 투표로 인정을 받아 자치적 선택으로 자치권을 행사는 방식의 ‘홈룰제도’는 그 본질에 있어서는 동일하다. 우리나라와 같은 대륙법계 국가들 중에서도 스페인과 이탈리아의 경우를 보면, 이들 국가의 지역정부 수준에서는 자치헌장 또는 지방정부헌법(Statute of Autonomy)을 제정 운영하고 있다. 일본의 경우도 우리가 지금까지 살펴본 바와 같이 ‘자치기본조례’를 운영하는 곳이 많지만, 지방자치의 발전에 있어 일본 수준의 ‘자치기본조례’ 운영체제만으로는 자치권 행사에는 여전히 많은 장벽이 존재하고 있다고 볼 수 있다. 결과적으로 이러한 장애요인을 뛰어넘기 위해 우리나라의 헌법을 반드시 지방분권적 헌법으로 개정해야 하는 것은 물론이고, 홈룰제도의 기본틀을 함께 도입해 우리나라 지방정부의 자치권 강화를 도모해야 할 것이다. 3) 헌법개정안 제안 기초 및 광역자치단체의 조직권 및 인사권은 지역정부로서의 자치권을 수행하는데 매우 중요한 수단이기 때문에 실질적으로 중앙정부가 광역자치단체의 조직･인사권을 크게 제약하지 못하도록 지방자치단체의 통치구조와 그 운영체제, 집행절차 등을 명시한 기본헌법으로서 지방자치단체 자치기본헌법을 제정하여 자치권의 보장과 강화를 동시에 달성해야 할 것이다. 이를 위해서 헌법 개정이 필수조건이라면, 지방자치단체장들과 각 시도와 시군구의 지방의회의원들은 이를 위한 작업으로 지방분권형 헌법개정을 추진해야 할 것이다. 사실 헌법개정 활동에 가장 앞장서야 할 주체는 지방자치단체의원들이기 하다. 그러나 정치적으로 지방의원들에 대한 공천권 등이 중앙정당과 국회의원들에게 있어서 실질적인 제약이 따른다. 이 모든 점들을 고려해서 각 사회단체 등에서 제안하고 있는 2017년 말 현재까지 헌법개정안으로 제안한 내용들을 분석 정리해서 그 개헌 방향성을 타진하여 본 연구자는 지방분권 강화를 위한 지방분권 체제에 관련된 헌법개정안을 제안하였다.지방자치분권2017
안영훈
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저출산 정책의 중앙-지방 간 기능배분에 관한 연구 2016년을 기준으로 우리나라의 1월~9월까지 결혼 건수는 20만 5,900건, 출생아 수는 31만 7,400명으로, 2000년 통계청 월간 인구동향 조사가 시작된 이래 최저치를 기록하였다(이왕재, 2017). 2016년 추정치 기준으로 한국의 합계출산율은 1.25명으로 OECD 국가들 가운데 선 꼴찌이며, 세계 224개 나라 중 220위로 홍콩과 타이완, 마카오, 싱가폴 등과 함께 최 하위권을 나타내고 있다. 우리나라의 경우 이와 같은 추세로 출산율이 줄어들게 된다면, 2100년 우리나라 인구는 지금의 약 1/2정도가 될 것이라는 부정적인 예측도 제시되고 있다. 현재 마주한 우리나라의 저출산 문제에 대한 대응은 선택의 문제가 아닌, 우리 미래의 절체절명의 과제로 정부 뿐 아니라 사회 모두가 함께 문제를 풀어가야 하며, 매우 심도 있고 중요하게 다루어져야 할 국가적 문제라고 할 수 있다. 물론 스웨덴, 프랑스 등 역시 저출산에 대한 문제를 보이고 있으나 우리나라보다 그 심각성이 덜하며, 출산 및 육아, 양성평등, 일･가정 양립정책은 우리나라와 비교하기 어려운 수준이라 할 수 있다. 특히 이와 같은 저출산 문제는 최근 인구소멸, 지방소멸이라는 극단적인 이슈를 불러오기도 했으며, 국가의 존립과 연결되는 큰 사회적 문제라고 할 수 있다. 이와 같은 저출산 문제를 극복하기 위해 우리나라는 범 정부 차원에서 2005년 9월 ｢저출산･고령사회기본법｣을 제정하고, 대통령자문 정책기획위원회인 저출산･고령사회 위원회를 통해 저출산과 고령화 사회에 대한 대응기반을 마련하고자 하고 있다. 이와 같은 기반을 중심으로 국가적 차원에서는 2006년 1차 기본계획을 수립하였으며, 2011년 2차 기본계획, 2016년 3차 기본계획을 제시하였다. 이때 1차 기본계획의 경우 19.7조원, 2차 60.5조원, 제3차 기본계획의 경우 2016년부터 약 5년간 108.4조원이 투입될 예정으로 저출산 극복을 위한 정부차원에서의 예산지원 역시 증가하고 있다. 특히 3차 기본계획의 경우, 첫째, 미시적이고 현상적인 접근에서 벗어나 종합적이고 구조적인 접근을 시도하고자 하며, 둘째, 현장에서 실행 가능한 실효적 세부방안 마련의 중점이라는 수립방향을 지니고 있다. 또한 지자체의 경우 지역특화 출산장려 프로그램을 활성화 하고, 지역사회의 저출산 극복을 위한 네트워크를 강화시키고자 하며, 중앙정부 차원에서는 사무국의 설치를 통해 이에 대한 지원체계를 강화하는 등 기존 계획보다 좀 더 면밀하게 중앙정부와 지방자치단체(기초, 광역)의 예산 및 역할 배분에 대한 부분이 강조되고 있다. 이처럼 현재 우리나라는 이와 같은 저출산 문제에 대응하기 위해 중앙정부 차원에서 임신･출산지원, 육아지원, 일･가정양립지원, 다자녀 가정지원의 큰 테두리 안에서 이를 지원하고자 하는 다양한 정책을 시행하고 있다. 그러나 이와 같은 추진 시스템에도 불구하고 출산율 증가는 나타나지 않고 있으며, 되려 지속적으로 하락하고 있는 추세를 보이고 있다. 즉 이와 같은 국가적 차원의 정책이 지원되고 있음에도 불구하고, 아직 저출산을 해결하기 위한 대응과제로서 이러한 정책의 추진동력이 강력하고 효율적이라고 논의하기에는 한계를 지닌다고 할 수 있다. 이에 대해 우리나라의 경우 전 국가 차원에서 장기적이고 전략적인 정책목표의 존재 미비, 중앙 컨트롤 타워의 부재, 중앙과 지방의 비효율적인 역할 배분 등이 그 원인으로 제기되기도 한다. 위와 같이 중앙정부 차원에서의 정책적 노력 뿐 아니라, 지방자치단체 역시 이와 같은 정부에서의 문제해결 지침을 기반으로 다양한 정책을 시행하고자 하나, 제한된 보조금 및 지자체 재원으로 이를 효율적으로 시행하기 위해서는 실제 예산 및 인원의 부족 등으로 인하여 효율적이고 적정한 서비스를 제공하는데 한계를 지닌다고 할 수 있다. 즉 본 연구는 저출산 문제는 국가 차원에서 다루어야 하는 매우 심각한 문제임에도 불구하고 아직까지 효율적으로 운영되지 못하고 있는 것에 대한 문제제기를 통해 중앙-지방정부의 합리적인 역할 배분을 통한 정책의 효율화를 도모할 수 있는데 목적을 가진다. 이에 따라 현재 행해지는 중앙정부가 제시하고 있는 저출산 정책 및 프로그램을 대상으로 지방자치단체(광역, 기초)와의 효율적인 역할 배분을 위한 가이드라인을 제시하고자 한다. 이를 위해 첫째, 저출산 정책의 효율적 집행을 위한 정부 간 기능배분 방안을 제시하고 중앙정부 및 광역과 기초자치단체의 합리적인 기능배분에 대한 이론적 고찰을 하고자 한다. 둘째, 향후 타 분야의 정부 간 기능배분을 위한 객관적이고 타당한 방법론을 제시하고자 하며, 결국 정부 간 기능배분 지수 개발을 하고자 한다. 이때, 기능배분 지수는 전문가 AHP를 통해 수행하고자 하며, 선행연구에 따라 제시한 기준(현지성의 원칙, 효율성의 원칙, 책임성의 원칙, 효과성의 원칙, 주민만족도제고의 원칙)의 상대적 중요도를 도출하여, 그 가중치를 설정하고자 한다. 여기서 AHP란 응답자의 설문결과를 종합하여 요소간의 상대적인 중요도를 측정하는 방식을 의미한다. 마지막으로 자치단체의 인구정책 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하고자 하며, 가칭 “저출산 정책의 중앙-지방 간 기능배분 지수”(가칭)를 기반으로 중앙과 지방이 수행해야 할 저출산 정책과 프로그램 기능을 객관적이고 타당한 기준에 의거하여 배분하고자 한다. 결국 이와 같은 연구는 저출산 문제를 해결하고자 하는 중앙-지방의 합리적인 역할 구조를 찾는 것이 가장 핵심이며, 이에 따라 중앙-지방정부가 각자 수행하는 역할에 만족하며, 국민들에게의 서비스 제공의 효과성을 높일 수 있는 계기가 될 것으로 기대한다.지방자치분권2017
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생활자치의 개념과 접근방법에 관한 연구 본 연구는 주민행복 달성과 주민의 삶의 질 향상을 목적으로 하는 국가의 지방자치 정책비전 중 하나인 “생활자치” 의 효율적 실현을 위한 기준점을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 구체적으로는 정부의 정책 등에서 나타난 생활 자치의 명확한 개념을 제시하고, 이러한 생활자치를 지방자치의 현장에서 효율적으로 실천하기 위한 방향을 제시하는 것이 본 연구의 주된 목적이다. 본 연구는 문헌연구, 심층면담조사, 설문조사 등을 연구방법으로 하였다. 첫째, 국내외의 생활자치와 관련된 국내외의 문헌연구를 통하여 생활자치 관련된 논리와 핵심키워드를 발굴하였다. 둘째, 교수와 학자 등 지방자치 전문가를 대상으로 하여 심층면담조사를 실시하였다. 셋째, 설문조사는 일반 공무원, 지역주민(주민자치위원), 전문가(지방자치학회 회원인 교수나 연구원 중심) 등을 대상으로 실시하였다. 제2장에서는 생활자치의 개념도출을 위하여 생활자치와 관련된 이론과 정책을 분석하였다. 우선, 생활자치와 관련된 이론을 선정하기 위하여 생활자치의 사전적인 정의를 검색하였다. 생활자치에 대한 사전적인 정의를 바탕으로 도출된 생활자치의 핵심 키워드는 행복, 중앙과 지방의 관계, 지방자치, 단체자치, 주민자치, 공동체, 민관협력, 거버넌스, 주민참여, 시민참여 등이었다. 이들 핵심 키워드를 바탕으로 해서 생활자치와 관련된 이론으로 지방자치이론(주민자치와 근린자치), 공동체이론, 주민참여(시민참여)이론, 협력적 거버넌스이론 등을 선택하여 분석하고, 핵심적인 키워드를 도출하였다. 둘째, 생활자치와 관련된 제도로 노무현 정무의 주민생활지원서비스정책, 이명박 정부의 희망복지전달체계구축정책, 박근혜 정부의 정부 3.0의 생활화 정책과 생활자치의 구현정책 등을 분석하고 핵심적인 키워드를 도출하였다. 제3장에서는 제2장에서 도출된 핵심 키워드를 중심으로 해서 생활자치의 개념과 범위를 규정하기 위한 조사･분석을 실시하였다. 본 연구의 목적인 생활자치의 개념과 접근 방법의 모색에 필요한 근거자료를 제시하기 위한 조사･분석은 2단계에 거처서 진행된다. 1단계 : 생활자치에 관한 사전적인 해석, 생활자치와 관련된 이론(지방자치, 주민자치, 근린자치, 공동체, 주민참여, 협력적 거버넌스 등)으로부터 추출한 키워드, 정부의 생활자치 관련 주요 정책(주민생활지원서비스, 희망마을만들기, 희망복지지원서비스, 정부3.0의 생활화, 생활자치 구현 등)으로부터 추출한 키워드, 전문가(4명) FGI를 통하여 추출한 키워드 등을 종합하였다. 이들 키워드는 설문조사의 문항 적성, 생활자치의 개념 형성, 생활자치의 실천을 위한 접근방법의 모색 등에 활용하였다. 2단계 : 읍면동의 자치행정담당공무원, 주민자치회 위원, 전문가를 대상으로 생활자치 관련 설문조사분석을 실시하였다. 본 연구의 설문조사방법은 현장에서 설문지를 배포하고 수거하는 방법과 이메일을 통하여 설문지를 배포하고 수거하는 방법을 선택하였다. 주민(주민자치위원)과 공무원은 지역별 주민자치 세미나 혹은 토론회의 참석자들을 대상으로 설문의 취지를 설명한 후 현장에서 설문지를 배포하고 바로 현장에서 설문지를 수거하였다. 전문가의 경우에는 이메일 주소의 입수가 가능한 한국지방자치학회 회원 중에서 50명을 무작위로 추출하여 이메일을 통하여 응답지를 회수하는 방법을 선택하였다. 이상을 바탕으로 하여 생활자치의 개념을 종합적으로 정리해 보면, “생활자치”란 주민의 ‘행복’ 추구와 ‘삶의 질’ 향상을 위하여 읍면동 단위를 기반으로 하여 주민의 대표들로 구성된 지역공동체(주민자치위원회)가 주체가 되어 복지, 보건, 안전, 환경, 문화, 평생교육, 고용, 주거, 교통 등 주민 생활의 전반에 걸친 갈등이나 문제점들을 정부와 지방자치단체의 지원을 받아서 지역공동체활동에 참여하는 단체 내의 구성원들 간 혹은 단체들 간의 교류와 소통을 통하여 해결해 나가는 주민의 자치활동이라고 정의할 수 있다. 제4장에서는 생활자치의 실현을 위한 접근방법을 제시하였다. 생활자치의 실현을 위해서는 기본적으로 접근성, 참여성, 효율성, 공공성, 민주성 등과 같은 이념과 원칙이 전제되어야 한다. 이들 원칙을 기본으로 하여 생활자치를 성공적으로 이끌기 위해서는 생활자치의 실천 현장이자 주체인 생활공동체의 구축이 선행되어야 하고, 이 생활공동체를 바탕으로 하여 주민자치의 활성화가 필요하다. 주민자치의 활성화를 위해서는 행정자치부가 현재 시범실시 중인 주민자치회를 중심으로 하는 생활자치 실천을 위한 협력네트워크의 구축이 필요하다. 생활자치는 주민 중심의 지역공동체가 주체가 되어 소통하고 문제를 해결해 나가는 주민의 자치활동이다. 설문조사결과에서도 생활자치하면 가장 먼저 떠오르는 것이 주민자치라고 응답하였다. 따라서 생활자치를 효율적으로 실천하기 위해서는 주민자치가 활성화되어야 한다. 설문조사결과에서 생활자치를 주도하는 기관이나 단체로 주민자치회(주민자치위원회)를 가장 많이 들고 있다. 따라서 지역공동체와 주민자치의 중심에는 주민자치회가 자리 잡고 있다. 주민자치의 활성화를 위해서는 주민자치 기능의 강화가 필요하다. 주민자치 기능의 강화는 주민자치위원회의 주민자치기능을 강화시켜주는 방안과 주민자치를 지원하는 자치단체의 기능을 강화시켜 주는 방안으로 구분된다. 주민자치위원회의 주민자치기능을 강화시켜 주기 위해서 첫째, 주민자치위원의 위상을 높여 주어야 한다. 둘째, 주민자치위원의 실천능력 등을 길러주어야 한다. 셋째, 주민자치위원회를 포함한 주민자치조직이 제대로 구성되어야 한다. 넷째, 주민자치사업의 성공적인 추진을 위한 지역사회에서 활동하는 다양한 단체와의 협력 네트워크의 구축이 필요하다. 지방자치단체의 주민자치지원기능을 강화하기 위하여 첫째, 주민자치위원회의 활동을 뒷받침해 줄 수 있는 법적 체계가 정비되는 것이 필요하다. 둘째, 주민자치사업을 지원하기 위한 중앙과 지방간의 역할 분담, 광역과 기초간의 역할분담이 명확해야 한다. 셋째, 주민자치활동의 지원을 전담할 수 있는 기구의 설치가 필요하다. 넷째, 주민자치사업의 활성화를 지원하여야 한다. 주민자치와 관련된 지역공동체 협력 네트워크의 참여자는 주민자치회와 그 산하 분과위원회, 공무원 조직(시군구, 읍면동), 금융기관, 사기업, 종교단체, 아파트입주자단체, 학부모단체, 지역상인단체, 직능단체, NGO, 개인으로서의 주민 등이 있다. 협력 네트워크의 참여자들은 단체를 대표하거나 개인자격으로 주민자치회의 각 분과단위로 구성된 협력네트워크에 참여하게 된다. 주민자치회가 주민자치 관련 협력 네트워크의 주관 단체가 되면, 주민자치회를 중심으로 협력 네트워크를 구축하여야 한다. 1차적으로 주민자치회를 정점으로 주민자치회 산하의 분과위원회로 협력 네트워크를 구축한다. 이 네트워크는 중앙중심형 네트워크가 될 것이다. 2차적으로는 각각의 분과위원회를 중심으로 지역사회내의 다양한 단체들이 참여하는 협력 네트워크를 구축하여야 한다.지방자치분권2016
김필두, 한부영
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과소군의 행정관리 효율화 방안 우리나라 기초자치단체 중 대부분의 군은 인구가 지속적으로 감소하고 있는 추세를 보이고 있다. 또한 65세 이상 노인 인구는 급격하게 증가하고 있고, 영유아와 청소년 인구는 지속적으로 감소하고 있다. 특히, 인구가 상대적으로 적은 군일수록 이러한 현상은 더욱 심각하게 나타나고 있다. 2014년 말 기준으로 인구 5만 미만의 군은 48개이다. 10년 전인 2005년의 42개와 비교하여 6개 증가하였으며, 앞으로도 계속 증가할 것으로 예상된다. 이러한 과소군의 경우 인구의 지속적인 감소와 열악한 재정상황에도 불구하고, 획일적인 행정기구의 설치 및 인력 운영으로 인하여 조직운영의 비효율성 문제가 제기되고 있다. 상대적으로 인구 규모가 큰 기초자치단체와 동일한 행정서비스를 제공하고 있어서 인력 운영에서도 어려움을 나타내고 있다. 이러한 과소군의 재정 여건은 계속해서 악화되고 있으며, 특히 노령인구의 지속적인 증가로 대부분이 초고령 사회에 진입한 상태이기 때문에 향후 행정수요와 행정서비스 비용은 더욱 증가할 것으로 예상된다. 또한 이러한 과소군의 경우 대부분이 행정 여건에 비하여 행정기구 및 공무원 수가 과다하며, 인구 감소에 따른 조직 및 인력 운영의 민감도가 낮다. 행정서비스 전달체계의 경우에도 노인인구의 증가 등 지역 여건이나 행정 수요를 적절하게 고려하지 못하는 측면이 있으며, 하부 행정기관의 경우에도 모든 군이 동일한 읍․면 체제로 운영되고 있어서 행정서비스 전달에 있어서 비효율성이 나타나고 있다. 본 연구에서는 이러한 문제 인식 하에 우리나라 과소군의 행정관리를 효율화 하는 방안을 제시해 보았다. 먼저 과소군에 대한 정의 및 과소군을 판단할 수 있는 기준에 대하여 검토해 보았다. 둘째, 과소군의 인구구성 변화, 인력운영 변화, 재정 운영 변화, 행정기능 변화 등 과소지역의 특성 및 문제점을 분석해 보았다. 셋째, 과소군 행정관리의 효율성을 분석하고 진단해 보았다. 넷째, 과소군의 지역 여건에 적합한 행정 조직 및 인력 운영 방안, 과소군의 행정 수요를 효율적으로 관리할 수 있는 운영 방안을 도출해 보았다. 첫째, 인구구성, 인력운영, 재정운영에 등 과소군의 행정운영 실태를 분석해 보았다. 인구구성 변화의 경우 인구 5만 미만의 군에서는 지난 10년 사이 15세 이하 영유아 및 청소년 인구가 급속히 감속하여 30% 이상 줄어들었다. 반면에 65세 이상의 인구가 평균적으로 22.5% 증가하였으나 인구 5만 이상의 군에서는 같은 기간 증가율이 29%에 달해 고령화가 보다 빠르게 진행되고 있음을 확인할 수 있다. 둘째, 인력운영을 비교해 보면, 2013년 기준 공무원 1인당 평균 주민 수는 5만 이하의 군에서는 64.11명이었으나 5만 이상의 군에서는 116.5명으로 나타났다. 반면 지난 10년 사이 재정자립도의 변화는 인구증가에 비례하는 것으로 나타나고 있다. 셋째, 지방자치단체의 재정 상태를 나타내는 재정자립도, 재정자주도, 그리고 지방세 및 자체수입의 인건비 충당율을 인구 규모별로 비교해 보았다. 재정자립도의 경우 5만 미만의 군이 평균 8.43%인데 반해 5만 이상의 군은 평균 14.3%로 나타나 인구에 따른 재정 자립도의 차이가 매우 큼을 알 수 있었다. 반면 재정자주도는 대부분이 50% 중반 수준으로 인구 규모에 따른 차이는 크지 않음을 알 수 있었는데, 이는 재정자립도가 낮은 군의 재정 부족분을 지방교부세로 메워주기 때문으로 판단된다. 한편, 인구 규모가 작을수록 지방세 및 자체수입의 인건비 충당율이 상대적으로 낮은 것으로 분석되었다. 넷째, 인구규모 대비 기능별 인력 현황은 인구 규모에 관계없이 기획·지원기능이 가장 높은 것으로 나타났고, 다음으로 환경위생기능이 높은 것으로 나타났다. 둘째, 이러한 실태분석 결과를 토대로 과소군 행정체제의 문제점을 도출하였다. 먼저 5만 미만 과소군은 인구가 지속적으로 감소하고 있다는 것이다. 최근 10년 동안 인구가 10% 이상 감소한 군이 14개로 나타났다. 다음으로 노령인구의 급격한 증가와 15세 이하 인구의 감소이다. 대부분의 5만 미만 군에서 영유아 및 청소년 등 15세 이하의 인구는 최근 10년 동안 평균 30% 이상 감소하였다. 반면에, 65세 이상 노령인구는 최근 10년 동안 평균 20% 이상 증가하였다. 또한 인구의 감소와 재정력의 약화에도 불구하고 현재의 조직과 인력을 줄이기가 쉽지 않다는 것이다. 지속적인 인구감소는 기반시설의 유지·관리 비용을 증대시켜 자치단체의 재정부담을 가중시키고 자체수입의 감소를 가져오게 된다. 그리고 대부분의 군이 자체수입으로 인건비도 충당하지 못하는 등 재정 상황이 점점 악화되고 있다는 점이다. 이러한 현상은 노인인구가 급격히 증가하면서 더욱 악화될 전망이다. 마지막으로 획일적인 행정서비스 공급의 문제이다. 5만 미만 과소군의 경우 지역 여건이나 재정 상황 등이 다르기 때문에 행정서비스의 공급 방식을 다양화 하는 등 효율적인 운영방안을 도모할 수 있도록 할 필요가 있다는 것이다. 셋째, 자료포락분석(DEA)을 통하여 과소군 행정관리의 효율성을 분석하였다. 분석결과 효율성이 감소하는 구간은 2008년의 경우 1만 5천~3만 명까지는 효율성이 감소하다가 인구 4만명 이상에서 지속적인 증가 추세를 보였다. 그리고 2011년의 경우에는 인구 2만명 부터 감소추세를 보이다가 인구 3만 5천명부터 효율성이 증가하였다. 마지막으로 2013년은 전반적으로 효율성이 증가하는 경향을 보이지만 인구 3만 5천명 이상부터 급격히 증가하는 경향을 보였다. 이러한 효율성 분석결과를 종합하면, 인구규모가 4만 미만인 지역은 다른 군지역에 비해 지방자치단체의 행정효율성이 상대적으로 낮다는 것을 알 수 있다. 따라서 인구규모 4만 미만의 지역을 과소군으로 설정하여 이에 대한 정책적 역량을 집중하고 과소군의 비효율성을 개선할 것을 제안하였다. 마지막으로 지금까지의 분석결과를 토대로 과소군 행정관리의 효율화를 위한 대안을 제시하였다. 먼저 과소군 행정관리의 구조적 효율화 방안으로는 과소군을 인접 지역과 통합하는 방안, 지역적 수요에 따라 행정 기능 또는 서비스가 거의 없는 군의 행정구조를 탄력적으로 재편성하는 방안을 제안하였다. 다음으로 행정관리의 기능적 효율화 방안으로는 행정수요가 거의 없는 사무의 경우에는 인근 자치단체나 광역자치단체에 위탁하여 기능을 수행하는 방안, 인근 자치단체간 행정협의회를 구성하여 규모의 경제가 필요한 과소군의 일부 행정기능과 서비스를 제공하는 방안, 행정 서비스 공급 과정에서 행정기관과 민간조직 간의 연계성을 높여 주민참여와 자치를 활성화 시키는 방안을 제시하였다.지방자치분권2015
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지방자치에 대한 인식 분석 성숙한 지방자치를 성공시키기 위해서는 지방자치를 추진할 수 있는 인프라 구축, 시민의 자발적인 참여, 중앙정부와 지방자치단체간의 권한 배분과 상호 협력 등을 화두로 제안할 수 있다. 본 연구는 창조경제, 국가 발전, 국민 행복 등을 실현할 수 있는 기초자료를 제공하기 위한 목적으로, 지방자치에 대한 광범위한 인식조사를 수행한 연구이다. 즉, 본 연구의 결과가 현장에 직접 적용되기보다는 현장에서 지방자치 정책을 추진할 때 본 연구를 기초자료로 활용할 수 있도록, 양적･질적 연구방법을 통해 다양한 측면으로 지방자치에 대한 인식을 조사하였다. 본 연구에서는 ‘지방자치’를 ‘일정 지역의 주민들이 해당 지역 내의 공공사무를 스스로의 의사와 책임 하에 처리하는 제도’로 정의하고, ‘지방자치의 전반적인 내용’에 대한 중앙부처 공무원(이하 국가공무원), 지방자치단체 공무원, 일반시민 총 1천명을 설문조사하고 총 28명을 심층면접하였다. 조사를 체계적으로 하기 위해 문헌검토, 전문가 워크숍, 예비 설문조사 등을 거친 후, 본격적인 설문조사와 현장방문 및 심층면접을 진행하였다. 특히, 지방자치 이해에 대한 질문, 지방자치의 현 상태와 미래 중요도에 대한 질문, 이에 대한 심층면접의 순서로 인식조사하였고, ‘지방자치’가 함의하는 개념과 범위를 ‘인프라’, ‘참여’, ‘분권’, ‘협력’으로 구분하여 조사하였다. 첫째, 설문에 응답한 국가공무원, 지방공무원, 시민 응답자 전체의 62.9%가 우리나라 지방자치가 잘 되지 못한다고 응답하였고 전체 응답자의 84.6%가 지방자치가 필요하다고 응답하였다. 지방자치는 앞으로 필요한 영역이지만 현재까지의 우리나라 지방자치 수준은 부족하다는 인식이 지배적이었다. 둘째, 중앙정부가 지방자치단체를 어떻게 보는가의 질문에 대해 국가공무원은 서로 돕는 협력자라고 응답하였지만, 지방공무원과 시민은 지방의 하부조직이라고 응답하여 인식차이를 보였다. 중앙정부가 지방자치 의지가 있는가의 질문에 대해서도 국가공무원은 중앙이 지방자치 의지가 있다고 하였지만, 지방공무원과 시민은 보통이하를 응답하였다. 심층면접에서도 중앙정부의 지방자치 의지에 대해서는 지방공무원과 시민이 부정적으로 인식하고 있었는데, 지방자치에 대한 중앙정부를 바라보는 시각을 개선해야 할 필요성이 있다는 점을 제시해 볼 수 있다. 셋째, 우리나라에 적합한 중앙-지방 유형에 대해서는 국가공무원 및 지방공무원은 광역형 지방자치를 응답하였고, 시민은 현재의 지방자치를 응답하여 차이를 보였다. 중앙-지방 유형에 대해서는 관련된 정보를 공개하고 논의를 확산하는 것이 필요하다고 볼 수 있다. 넷째, 우리나라 지방자치가 발전하기 위해 필요한 것에 대해서는 전체 응답자가 지방의 역량, 주민의 관심과 참여, 중앙정부의 지원을 선택하여 유사한 인식을 보였다. 즉, 지방자치와 관련된 행위자인 중앙정부, 지방자치단체, 시민 모두의 관심과 노력이 있어야 우리나라 지방자치가 발전할 수 있다고 볼 수 있다. 다섯째, 자치경찰의 필요성에 대해서는 전체 응답자가 필요하다고 응답한 반면, 교육자치에 대해서는 지방공무원과 시민이 필요하다고 응답하여 차이를 보였다. 자치경찰, 교육자치 등 세부 주제에 대해서는 공론화 과정을 거치면서 다양한 담론이 오가는 것이 필요하다고 볼 수 있다. 여섯째, 국가공무원은 현재 시민참여를 시민이 주도하고 있다고 응답한 반면, 지방공무원과 시민은 현재 시민참여를 정부가 주도하고 있다고 응답하였다. 하지만, 전체 응답자가 앞으로 시민참여는 시민이 주도해야 한다고 응답하였다. 시민이 주도하는 시민참여가 되지 못한다면, 진정한 의미의 시민참여가 아니라는 점에서, 이러한 설문결과가 시사하는 바가 크다고 볼 수 있다. 일곱째, 현재 지방자치를 누가 주도하고 있는가에 대하여는 전체 응답자가 중앙정부가 지방자치를 주도하고 있다고 응답하였고, 앞으로는 지방자치단체가 지방자치를 주도하는 것이 필요하다고 응답하였다. 20년 이상 진행되어 온 우리나라의 지방자치가 중앙정부 주도의 지방자치였다는 인식은, 앞으로 우리가 개선하고 발전해 나가야 할 대상이 많고 복잡하다는 점을 시사해 준다고 볼 수 있다. 여덟째, 미래(중요도)와 현재(성과) 간의 평균값 차이를 GAP 분석한 결과, 미래(중요도)와 현재(성과) 간의 차이가 크면서 통계적으로 유의미한 설문문항은 ‘지방자치단체의 재정자립’, ‘지방공무원 역량’, ‘시민 참여의지’ 등으로 나타났다. 아홉째, 설문 전체의 IPA 결과에 따라 1사분면 상에 위치한 항목을 보면, ‘지방자치단체의 재정자립’, ‘지방자치단체 간의 협력 시스템’, ‘중앙정부와 지방자치단체 간의 협력’, ‘지방자치단체 자율성’, ‘지방자치단체 책임성’, ‘지방공무원 역량’, ‘시민참여 의지’, ‘시민참여 제도’, ‘중앙권한 지방이양’, ‘지방자치단체 간의 협력의지’가 도출되었는데, 이 항목들은 중요하지만 현재 성과가 낮은 항목으로, 이에 대해서는 앞으로 지속적인 관심을 가져야 할 것이다. 이 중에서도 ‘지방자치단체의 재정자립’, ‘지방자치단체 간의 협력 시스템 구축’, ‘중앙정부와 지방자치단체 간의 협력’, ‘지방공무원의 역량 제고’, ‘시민의 참여의지 고양’ 등은 다양한 기준으로 IPA 매트릭스를 제시할 때 계속 1사분면에 위치하였기 때문에, 현 시점에서 가장 시급한 지방자치 과제라고 결론지을 수 있다. 열째, 국가공무원-지방공무원-시민 간의 인식차이가 큰 항목은, ‘중앙정부가 지방자치 의지를 가지고 있는지’, ‘교육자치가 필요한지’, ‘지방자치단체가 책임성을 가지고 있는지’, ‘지방공무원이 충분한 역량을 가지고 있는지’, ‘시민의 참여의지가 충분한지’, ‘중앙-지방 또는 지방-지방 간 협력이 잘 되고 있는지’ 등으로 요약할 수 있다. 이렇게 인식차이가 큰 항목에 대해서는 사회 전반의 관심을 제고하고 관련된 정보를 제공하며 활발한 담론을 통한 이슈 제기가 필요하다고 할 수 있다. 본 연구를 종합해 보면, IPA 기법의 특성상 해당 설문문항에 대한 응답자 전체의 평균값을 기준으로 현재(성과)와 미래(중요도)의 4사분면 상에 위치하기 때문에, 하나의 설문문항을 대상으로 도출한 IPA 4사분면과 여러 개의 설문문항을 대상으로 도출한 IPA 4사분면이 다른 양상을 보이게 된다. 또한, 하나의 응답집단을 대상으로 도출한 IPA 4사분면과 여러 개의 응답집단을 대상으로 도출한 IPA 4사분면이 다른 양상을 보이게 된다. 이는, 연구자가 어떤 논리를 기준으로 연구하는가에 따라서 IPA 활용이 달라질 수 있음을 보이는 것으로, 광범위한 자료를 기초로 IPA 기법을 적용했기 때문에 가시적으로 확인할 수 있는 내용이다. 본 연구는 국가공무원, 지방공무원, 시민을 대상으로 지방자치 전반에 대한 질문을 하였고 다양한 기준으로 분석하고 매핑함에 따라 다소 복잡한 연구결과가 도출되었다. 하지만, 아직까지도 우리나라의 지방자치가 충분하게 이루어지지 못하고 있고, 지방자치단체의 재정자립 문제가 심각하다는 문제제기를 하였다는 점에 연구의의가 있다고 요약할 수 있다.지방자치분권2014
김필두, 류영아
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읍면동의 근린자치기능 강화방안 본 연구는 읍면동을 중심으로 근린자치기능의 강화를 목적으로 삼고 있다. 『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』에 규정되어 있는 바와 같이, 근린자치의 수행 주체는 주민을 대표하는 주민자치위원회이고, 이 주민자치위원회가 본연의 목적을 제대로 수행할 수 있도록 돕는 것이 행정의 역할이다. 따라서 근린자치 기능의 강화는 근린자치의 주체인 주민자치위원회의 역량 강화와 시군구 등 지방자치단체의 근린자치 지원기능 모두를 말한다. 이상의 목적을 달성하기 위하여 본 논문에서는 첫째, 읍면동 단위에서의 근린자치기능을 공무원이 수행하는 근린자치지원행정기능과 주민자치위원회에서 수행하는 근린자치기능으로 구분하고, 둘째, 현재 읍면동에서 양 기능이 수행되고 있는 실태와 문제점을 분석하고, 셋째, 그 문제점을 해소하기 위한 정책대안을 모색하겠다. 본 연구의 시간적 범위는 2012년도 기준의 통계자료와 2013년도의 정부 혹은 지방자치단체에서 발표한 자료 등을 참조하고자 한다. 또한, 본 연구에서 제언하는 개선방안의 도출의 적용은 2013년도 하반기 이후부터로 한다. 본 연구의 공간적 범위는 서울특별시 동, 경기도, 충남, 전남, 경남 등의 읍․면․동으로 한다. 대상적 범위는 현재 읍·면·동 단위에서 주민자치위원회가 수행하는 주민자치기능과 공무원이 수행하는 주민자치지원행정기능을 대상으로 한다. 내용적 범위로는 근린자치의 개념과 대상을 규명하고, 근린자치기능의 강화의 논리와 필요성을 제시하고자 한다. 또한, 읍·면·동의 근린자치기능의 실태와 문제점을 분석하고 외국의 근린자치제도의 분석을 통해 시사점을 도출하고 읍·면·동 중시의 근린자치 기능 강화방안을 모색하고자 한다. 본 연구를 진행하기 위하여 문헌연구와 실증연구, 전문가 및 실무자 워크숍을 통해 조사를 실시하고자 한다. 문헌연구로는 주민주권론, 민관협력 거버넌스 이론, 주민참여에 관한 이론 등에 대한 검토를 실시한 후에 근린자치기능 분석 등과 관련한 학술연구논문을 살펴보고, 각종 연구기관의 관련 연구보고서 등의 검토·분석을 통해 시사점을 도출하고자 한다. 또한, 외국사례 분석을 통해 주요 선진외국의 근린자치제도의 구성과 운영과 관련된 사례를 분석함으로써 그 안에서 시사점을 도출하여 국내적용의 가능성을 보고자 한다. 실증연구로는 주민자치위원 대상의 설문조사와 근린자치관련 공무원과 주민자치위원에 대한 인터뷰를 실시하였다. 마지막으로, 행정기능 분석과 근린자치기능과 관련한 학자 및 전문가와의 워크숍을 진행하고, 근린자치 실천 현장의 실무담당 공무원과 주민자치위원과 워크숍을 통해 해당 지역의 근린자치제도의 구성과 운영 등에 관한 정보를 수집하고 분석하고자 한다. 읍면동 근린자치기능에 대한 의견조사는 설문조사, 심층면담조사, 전문가조사 등을 병행하여 실시하였다. 조사는 시․군․구를 기본 단위로 하고 해당 시․군․구 산하의 읍․면․동의 주민자치위원과 주민자치를 지원하는 주민자치담당 공무원을 대상으로 정형화된 질문지를 활용하여 설문조사를 실시하였다. 특히, 2010년도에 서울시 주민자치위원과 동의 주민자치담당 공무원을 대상으로 한 설문조사와 질문내용을 유사하게 하여 2010년도의 설문조사결과와 2013년도의 설문조사결과를 비교하고 주민자치에 대한 의식변화를 알아보았다. 심층면담조사는 설문조사지역을 직접 출장․방문하여 시․군․구 주민자치협의회장, 시․도 및 시․군․구 주민자치담당 공무원들을 직접 대면하여 인터뷰 형식으로 조사를 진행하였다. 설문조사와 심층면담조사를 통하여 얻은 정보를 보완하기 위하여 교수, 연구원, 활동가 등을 초청한 전문가 워크숍을 진행하였다. 조사기간은 2013년 7월 16일부터 9월 15일로 약 2개월이 소요되었다. 의견조사 대상지역은 시간, 비용, 조사 및 분석 인력 등의 제약으로 인하여 근린자치의 활성화 정도, 지역적인 형평성 등으로 고려하여 시․군․구를 기본 단위로 연구자가 임의로 대상지역을 선정하였다. 우선 근린자치가 가장 활성화되어 있고 근린자치를 선도하는 서울특별시의 25개 자치구 중 10개 자치구를 선정하고 각 자치구별로 50부(주민자치위원 25부, 공무원 25부)의 설문지를 배부하였다. 서울시와 대비되는 지방의 경우, 경기도 주민자치우수사례경진대회에 참가한 31개 시․군의 주민자치위원과 담당공무원을 대상으로 300부(주민자치위원 150부, 공무원 150부)의 설문지를 배포하였다. 충남, 전남, 경남 등 3개 도의 2개 시․군의 주민자치위원과 담당공무원을 대상으로 300부(1개 도당 100부, 주민자치위원 150부, 공무원 150부)의 설문지를 배포하였다. 총 1,100부의 설문지를 배포하였으나, 응답자는 658명으로 설문지 회수율은 60%이다. 읍면동 근린자치기능의 문제점으로는 첫째, 주민자치위원회의 활동을 뒷받침해줄 수 있는 법적․제도적 장치가 미흡하다. 둘째, 주민자치활동의 기반이 되는 주민자치센터가 설치되어 있지 않은 읍면동이 다수 존재한다. 셋째, 주민자치위원회의 구성시 대표성과 전문성, 민주성 등이 확보되지 않았다. 넷째, 주민자치활동에 필요한 주민자치위원의 의지와 역량이 미흡하다. 다섯째, 주민자치 활성화를 위한 자치단체와의 협력이부족하다. 여섯째, 주민자치를 통한 마을공통체를 형성하기 위한 지역사회 연계망이 구축되어 있지 않다 는 점 등이 제시되었다. 주민자치지원기능의 문제점으로는 첫째, 주민자치를 지원하기 위한 법적․제도적 장치가 아직 정비되어 있지 않다. 둘째, 중앙 - 시․도 - 시․군․구의 역할이 명확하게 구분되어 있지 않다. 셋째, 주민자치를 지원하는 자치단체의 조직이 체계적으로 정비되지 못하였다. 네째, 주민자치위원회의 활동을 지원하는 읍․면․동 담당 공무원의 업무 부담이 과중하다. 다섯째, 주민자치활동의 지원업무에 대한 담당 공무원들의 의욕과 전문성이 부족하다. 여섯째, 주민자치 활성화를 위한 정책적 연계망이 구축되어 있지 않다. 일곱째, 체계적이고 정기적인 주민자치위원 교육이 미흡하다. 여덟째, 주민자치교육내용의 전문성이 미흡하다는 점들을 제시하였다는 것들이 지적되고 있다. 주민자치기능을 강화하기 위해서는 첫째, 주민자치위원의 위상을 높여 주어야 한다. 주민자치위원들이 주민을 위하여 즐거운 마음으로 봉사할 수 있도록 적절한 동기를 부여해 주는 것이 필요하다. 둘째, 주민자치위원의 역량 강화이다. 주민자치위원이 갖추어야 할 주민자치와 관련된 풍부한 정보와 지식, 주민자치활동을 하고자 하는 의지와 충분한 동기, 주민자치 현장에서 앞장서서 실천해 나가는 실천능력 등을 길러주어야 한다. 셋째, 주민자치활동이 활발하게 추진되기 위해서는 우선 주민자치위원회를 포함한 주민자치조직이 제대로 구성되어야 한다. 넷째, 주민자치사업의 성공적인 추진을 위한 협력 네트워크의 구축이 필요하다. 지방자치단체의 주민자치지원기능을 강화하기 위해서는 첫째, 주민자치위원회의 활동을 뒷받침해 줄 수 있는 법적 체계가 정비되는 것이 필요하다. 『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』을 근거로 하여 주민자치에 대한 기본법으로서의 역할을 할 『주민자치회의 설치 및 운영에 관한 법률』이 시급하게 제정되어야 한다. 둘째, 주민자치활동의 지원을 전담할 수 있는 기구의 설치가 필요하다. 주민자치업무만을 전담할 수 있는 주민자치지원과의 설치가 필요하다. 셋째, 주민자치사업의 활성화를 지원하여야 한다. 주민자치위원과 주민자치담당공무원의 전문성 향상과 역량강화를 지원하여야 한다. 넷째, 주민자치 지원을 위한 협력 네트워크의 구축이 필요하다. 우선, 자치단체내부 주민자치사업관련 부서간의 협력네트워크를 구축하여야 한다.지방자치분권2013
김필두
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시군구 특례제도 발전방안 마련을 위한 해외사례 연구 | 지방자치분권 | 금창호,김정숙 | 2019 | 8,266 | 원문 다운로드 |
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지방자치단체간 협약제도 도입방안 | 지방자치분권 | 금창호 | 2018 | 6,528 | 원문 다운로드 |
기본보고서 |
광역연합제도의 도입방안 연구 | 지방자치분권 | 금창호 | 2018 | 42,717 | 원문 다운로드 |
기본보고서 |
주민자치형 공공서비스에 대한 탐색적 연구 | 지방자치분권 | 김필두,최인수 | 2018 | 45,209 | 원문 다운로드 |
정책보고서 |
지방분권실현을 위한 자치입법권 범위확대 방안 | 지방자치분권 | 금창호 | 2018 | 6,431 | 원문 다운로드 |
정책이슈리포트 |
선도적 자치분권 실현을 위한 분권촉진 방안 연구 | 지방자치분권 | 고경훈 이병기 | 2017 | 7,304 | 원문 다운로드 |
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지방분권체제 강화를 위한 헌법 비교연구 :프랑스 헌법과 미국 뉴욕 주 헌법 | 지방자치분권 | 안영훈 | 2017 | 38,792 | 원문 다운로드 |
기본보고서 |
저출산 정책의 중앙-지방 간 기능배분에 관한 연구 | 지방자치분권 | 고경훈 | 2017 | 29,702 | 원문 다운로드 |
정책보고서 |
자치민원처리기준표 도입방안 연구 | 지방자치분권 | 한부영 김필두 | 2017 | 6,328 | 원문 다운로드 |
정책보고서 |
지방분권 실태 진단분석：서울특별시를 중심으로 | 지방자치분권 | 금창호 강영주 윤태섭 | 2016 | 6,804 | 원문 다운로드 |
기본보고서 |
생활자치의 개념과 접근방법에 관한 연구 | 지방자치분권 | 김필두, 한부영 | 2016 | 42,400 | 원문 다운로드 |
기본보고서 |
과소군의 행정관리 효율화 방안 | 지방자치분권 | 주재복, 박해육 | 2015 | 44,881 | 원문 다운로드 |
정책보고서 |
지방자치 20년 평가 | 지방자치분권 | 금창호 권오철 조기현 외 | 2015 | 7,154 | 원문 다운로드 |
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지방자치에 대한 인식 분석 | 지방자치분권 | 김필두, 류영아 | 2014 | 35,346 | 원문 다운로드 |
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읍면동의 근린자치기능 강화방안 | 지방자치분권 | 김필두 | 2013 | 22,695 | 원문 다운로드 |
최지민
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