한국지방행정연구원
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지방이양정책의 진단 및 평가 연구: 사무이양정책 및 지역맞춤형 특례정책을 중심으로 중앙정부 주도로 사회문제를 해결하는 방안과 수단은 보편성과 전문성을 특징으로 갖는다. 하지만 현대사회의 정책문제는 엉성한 구조(ill-structured)를 띤 매우 복잡한 난제들이 대부분이기 때문에 지역의 다양한 문제를 지역이 주도적으로 해결해 나갈 수 있도록 하기 위하여 우리나라는 중앙권한을 지방자치단체로 이양하기 위한 노력을 지속적으로 기울이고 있다. 그러나 여전히 중앙정부에 대한 권한 집중의 문제는 지속적으로 제기되고 있으며, 지방이양을 위한 노력에도 불구하고 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 적극적인 사무이양은 여전히 미흡한 수준으로 이루어지고 있으며, 심지어 지방이양의 효과성에 대한 의문 역시 지속적으로 제기되고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 우리나라 지방이양정책을 평가하고 다양한 측면에서 발생하는 문제점을 도출하여 효과적인 지방이양정책의 추진방향을 모색하고자 하였으며, 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 지방이양정책의 평가모델은 지방이양정책의 각 단계별 고려 사항을 토대로 개발하였으며, 특히 지방이양정책에 대한 평가를 위하여 6가지 기준(경제적 규제완화, 지방공무원 역량강화, 효율성 증진, 지방분권 증진, 적합성 제고 및 대응성 확보)을 토대로 평가지수를 도출하였다. 이러한 지방이양정책평가모델을 적용하여 정책단계별 지방이양정책의 문제점을 분석한 결과, 광역과 기초 모두 유사한 문제점이 지적되었다. 첫째, 과정적 측면에서 재원조치의 불충분성, 기관위임사무·집행적 성격 위주의 사무 이양에 따른 문제, 전문성에 대한 우려, 적기의 지방이양의 어려움 및 단위사무 위주의 이양 등이 도출되었다. 지방이양정책의 결과적 측면에는 대체로 긍정적인 평가가 나타났다. 특히 지방이양의 타당성에 대해서는 모든 이양방식에서 타당성이 있다는 응답이 다수 나타났고, 지방이양정책으로 인한 행정주체 등의 관심 변화도 유의미하게 높아졌다고 응답하였다. 셋째, 지방이양정책의 영향적 측면에서는 특히 지역의 특성을 고려하지 않은 정책의 추진은 오히려 지역 간 격차를 심화시킬 수 있다는 점에서 면밀한 검토가 필요하며, 지방자치단체가 주도적으로 이양된 권한과 업무를 수행할 수 있는 자율권이 확대될 필요가 있다는 점이 제기되었다. 한편, 기능별 지방이양정책의 평가지수를 비교하면, 각 기능별로 지방이양 평가지수가 다르게 나타나는 것으로 나타났고, 광역/기초에 따라 균등이양방식과 차등이양방식의 평가지수 역시 다르게 나타났다. 특히 주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 영역의 경우 지방이양 평가지수가 높게 나타났으며, 균등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 반면, 지역적 특색이 반영될 필요가 많은 기능에 대해서는 차등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 마지막으로 지방이양정책의 성과와 파급효과를 제고시키고 환류를 강화하기 위한 방안을 모색하기 위한 동태분석 결과, 중앙행정기관의 정책저항과 지방자치단체로의 재정보전 조치 등이 지연될 경우 지방이양정책의 효과성이 낮아질 수 있음을 밝혔다. 또한 주요 정책수단을 토대로 시나리오 분석을 실시한 결과, 정책의 성과 및 파급효과를 가장 두드러지게 창출하는 정책수단은 분권정책의 추진, 차등분권에 대한 지자체의 노력 강화, 재정분권 노력 강화, 중앙행정기관의 이양정책에 대한 저항의 통제 순으로 나타났다. 이상의 논의를 토대로 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다. 먼저 제도적 측면의 제언으로 첫째, 지역의 여건과 사무특성 등을 반영한 유연한 지방이양방식을 고려할 필요가 있다. 둘째, 단위사무 대신 기능중심의 지방이양정책을 추진할 필요가 있으며, 이를 위하여 포괄적인 권한 이양이 가능할 수 있는 법 규정이 마련되어야 한다. 셋째, 지방이양 초기단계에서의 재원조치 방안 마련 및 재정분권을 위한 노력을 강화할 필요가 있다. 다만, 재원보전은 수단적 조치라는 원칙 하에서 원활한 지방이양의 토대 마련을 목표로 이루어져야 할 것이다. 넷째, 우리나라 지방이양 정책의 효과를 측정할 수 있는 수단으로서 지방이양정책 평가지수를 활용할 수 있을 것이다. 다만, 인식조사에 기반하고 있는 본 평가지수의 한계를 보완할 수 있는 후속 연구가 이루어져야 할 것이다. 운영적 측면에서의 정책적 제언으로 첫째, 지방이양사무에 대한 사후관리 등 체계적 관리방안이 모색될 필요가 있다. 지금까지는 지방으로 권한이나 사무가 이양된 이후에 대한 관심은 전무한 실정이다. 따라서 지방이양 이후에 대한 면밀한 검토를 위한 체계를 구축하여 보다 바람직한 방향으로 지방이양정책으로 추진할 필요가 있다. 둘째, 전문성 등 지방자치단체의 역량을 강화할 필요가 있다. 이를 위하여 지방자치단체의 역량 강화를 위하여 컨설팅, 교육훈련 등의 지속적인 지원방안이 모색될 필요가 있다. 마지막으로 지방이양정책의 주민체감도를 높이고 주민들이 보다 긍정적으로 지방이양정책을 인식할 수 있도록 하는 홍보 등의 방안도 모색해야 한다.지방의정·지방규제2024
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지방의회 자율성 제고 방안에 관한 연구: 자치입법권 및 자치조직권을 중심으로 1991년 지방자치가 부활한 이후 지방과 지방의회의 자율성(autonomy) 확대에 대한 논의가 계속되고 있고, 2022년 1월 전부개정된 지방자치법 시행됨에 따라 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 여러 가지 제도적 기반이 마련되었다. 그럼에도 불구하고 여전히 지방의회 현장과 학계에서는 지방의회의 자율성이 기대한 만큼 제고되지 못하였다는 목소리가 나오고 있는 반면, 일각에서는 여러 가지 제도적 장치가 마련되었음에도 불구하고 지방의회가 이를 제대로 운영하지 못하기 때문이라는 비판도 동시에 나오고 있다. 이에 본 연구는 새로운 정책 환경 하에서 지방의회의 현 자율성 실태를 분석하고 기관별 수준을 진단하여 우리나라 지방의회의 자율성 확보방안을 모색하고자 한다. 특히 지방의회를 둘러싼 제도·환경은 많은 변화를 겪고 있으며 지방의회에게 요구되는 역할과 기능 역시 변화되고 있는 가운데 이를 반영한 지방의회의 자율성 확보 및 미래상을 실현하기 위한 구체적 개선방안을 모색하고자 한다. 본 연구는 총 5개 장으로 구성되며, 제1장은 서론으로 연구의 배경 및 목적을 제시한다. 제2장은 이론적 논의로서 지방의회의 의의 및 지방의회의 자율성, 지방의회의 기관간 관계에 대한 이론적·제도적 논의를 제시한다. 특히 지방의회의 관련 기관간의 관계를 기준으로 수직적(국회-광역의회-기초의회) 관계와 수평적 관계(지방의회-집행부)로 구분하고, 자율성 제약의 발생 요인에 따라 공식적 통제(법·제도에 의한 자율성 제약 요인)와 비공식적 통제(관습 등 운영 과정에서 발생하는 자율성 제약 요인) 등으로 구분한 분석 틀을 제시하였고, 이를 토대로 제3장 이하에서 지방의회의 자치입법권·자치조직권의 수준을 진단하였다. 제3장은 지방의회 자치입법권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치입법권과 관련하여 자치법규 등의 규모는 지속적으로 증대하고 있음에도 불구하고 「헌법」과 「지방자치법」 등에 의한 자치입법권의 범위 등의 제약, 중앙정부·상위 지방자치단체 및 집행부로 인한 재의·제도 등 자치입법권의 자율성을 제약하는 주요 요인으로 제시되었다. 이러한 자치입법권의 제약 요인은 대체로 공식적 통제에 의한 제약이 주로 발생하고 있었으며, 관계적인 측면에서 살펴보면 수직적 제약이 수평적 제약보다 더 많이 발생하는 것으로 나타났다. 이는 자치입법권은 주로 법률에 의하여 부여되는 권한이기 때문에 이에 대한 제약 역시 법률에 근거하여 주로 나타나고 있었다. 또한 자치입법권의 자율성 수준을 진단한 결과, 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 제4장은 지방의회 자치조직권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치조직권과 관련하여 최근 전부개정된 「지방자치법」을 통한 여러 조직 관련 제도가 개선되고 있음에도 불구하고 여전히 지방의회의 조직에 대한 자율성은 미흡한 수준으로 나타났다. 구체적으로 자치조직권의 제약 요인으로는 첫째, 기구설치의 제약으로서 사무기구 설치 기준에 따른 자율적 기구 설치의 제약과 의회사무기구 설치기준의 비탄력성, 둘째, 기구구성의 제약으로서 지방의회의 조직구성권 부재, 셋째, 직급의 제약으로서 의회사무기구, 전문위원의 직급 제약 및 의회와 집행부간 직급 불균형, 넷째, 정수의 제약으로는 전문위원과 지원(보좌)인력의 정수의 제약이 도출되었다. 다섯째, 운영적 제약으로는 전문위원 운영에 대한 불명확성, 집행부와의 직급 불균형에 따른 견제·감시 기능의 약화, 광역의회와 기초의회간 전문성 격차 문제, 승진 적체 및 의회근무 기피, 공무원 순환보직으로 인한 전문성과 견제·감시기능 약화, 정책지원관의 지역별 편차 및 인력 확보의 문제, 의회 공무원과 집행부 공무원간 갈등으로 인한 업무처리 혼란, 의회 내 일반직 공무원과 임기제 공무원간 갈등 등이 도출되었다. 구체적으로 살펴보면, 공식적 통제는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 의해 이루어지고 있으며, 주로 의회사무기구의 ’구조적인 측면‘에서 공식적 통제가 많이 이루어지는 것으로 나타났다. 반면, 운영적 측면’은 비공식적 방식에 의한 통제가 많이 나타나고 있었다. 이러한 점을 보았을 때 지방의회의 자치조직권은 법과 규정에 의한 제도에 의한 공식적 통제뿐만 아니라 실제 조직을 운영하는 과정에서 발생하는 다양한 사회·문화적 환경이 지방의회의 자율적인 조직운영을 제약하는 큰 요인으로 작용한다는 점을 확인할 수 있다. 또한 자치조직권의 자율성 수준을 진단한 결과, 자치입법권과 마찬가지로 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 특히 비공식적 통제와 수평적 제약이 상대적으로 더 많이 발생하고 있는 자치조직권의 경우 광역의회와 기초의회에 따라 중요하게 인식하는 자치조직 제약요인이 상이하게 나타나고 있었다. 이는 지방의회의 여건과 상황에 따라 지방의회의 자율성도 달라질 수 있음을 시사한다. 제5장에서는 연구요약 및 지방의회의 자율성 및 위상 제고 방안을 제시하였다. 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 방안으로 먼저 자치입법권의 경우 자치입법 역량의 강화, 자치입법권 범위의 확대, 자치입법권의 실효성 확보, 자치입법절차의 개선, 중앙 및 지방정부의 관계 재정립(재의요구제도의 정비) 등을 제시하였다. 한편, 자치조직권의 자율성을 확대하기 위해서는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 등 법·제도의 정비, 인사시스템의 정비(단기: 인사교류시스템 정비, 중기: 지방의회 내 인사위원회 등 정비, 중장기: 의회직렬 신설), 지방의회에 대한 조직구성권 부여, 지방의회 전문성 제고 등을 위한 역량 강화 등의 방안을 제시하였다. 마지막으로 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위하여 먼저 지방의회 활성화를 위한 지방분권형 개헌, 지방의회의 권한과 위상을 확대할 수 있는 다양한 기관구성 형태 논의, 「지방의회법」의 제정 등 자치입법 환경의 개선 등을 제안하였다. 이상의 논의를 토대로 본 연구는 그동안 지방의회를 둘러싸고 논의되고 있었던 자치입법권과 자치조직권을 통제·제약하는 요인과 형태에 따라 재분류하였다. 또한 이러한 문제를 실제 지방의회의 현장에서 어느 정도 중요하고 시급한 문제로 인식하는지 검증함에 따라 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위한 정책적 제언을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 지방의회의 자율성 제약 요인을 외부적 요인에 한정하였다는 점, 지방의회 자율성 제약 요인의 실태를 분석하기 위한 현장 조사로서의 조사 대상자가 지방의회 관계자에 한정하였다는 점 등은 한계로 지적될 수 있을 것이다. 따라서 향후 연구에서는 지방의회의 자율성을 제약하는 내부적 요인 및 보다 다양한 이해관계를 가진 조사대상자에 대한 후속 연구가 필요할 것이다.지방의정·지방규제2023
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지방의회 주민참여 모델 개발 및 활성화 방안 본 연구는 2022년 1월 「지방자치법」 전부개정 시행에 따른 지방의회의 권한과 역할 확대가 예견되는 가운데, 지방의회 주민참여 활성화에 대한 방안을 모색하기 위한 목적에서 수행되었다. 먼저 지방의회 주민참여의 필요성에 대한 3가지 관점(대의민주주의 한계 극복의 대안으로써의 관점, 풀뿌리민주주의에 근거한 주민자치 관점, 정부-주민 커뮤니케이션을 통한 수용성·신뢰성 제고의 관점)을 제시하고, 지방의회의 기능과 역할, 주민참여의 유형 등에 대한 이론적 논의를 통해 지방의회 주민참여 모델을 개발하였다. 지방의회 주민참여와 관련된 법제도와 운영실태를 분석함으로써 현행 지방의회 주민참여의 문제점을 도출하였다. 이에 대한 분석 결과를 토대로 본 연구는 법제도적 차원에서 주민의 기본권리와 의장의 역할에 대한 법 개정을 통해 지방의회의 주민참여에 대한 역할을 확대하는 기반 마련이 필요하며, 지방의회에 대한 청원 방법 개정을 통해 제도를 활성화할 필요가 있다는 의견을 제시하였다. 또한 조직·인력·재정 차원의 제도개선의 방안을 통해 지방의회 주민참여 활성화의 기반을 마련하고자 하였다. 특히 본 연구는 지방의회 주민참여에 대한 초기연구임을 고려하여 다양한 사례에 대한 분석 및 소개에 집중하였다. 미주의원연맹의 의정프로세스 전 과정에서의 주민참여 사례는 국내·외 다양한 지방의회 주민참여 사례를 종합하여 각 지역이 지역 상황에 맞게 조합·활용할 수 있는 모듈형 지방의회 주민참여 모델을 개발·제시하는 기틀이 되었다. 또한 다양한 사례분석을 통해 보다 높은 수준의 e-청원시스템의 개발과 주민e직접 개선방안을 제시함으로써 직접적인 주민참여의 확대 기반을 모색하였다. 지역의 상황에 따라 온·오프라인 주민참여제도를 어떻게 활용할 수 있을지에 대한 대안을 제시하였으며, 현행 의정모니터 등의 운영개선을 통해 지역사회에서 활발한 주민참여를 할 수 있는 방안을 제시했다. 마지막으로 현재 지방의회 주민참여 필요성과 방법에 대한 인식이 비교적 낮다는 점을 고려할 때 인식론 차원의 활성화 방안 등을 제시하였다. 이와 같은 연구의 결과를 바탕으로 장·단기적인 관점에서 지역의 상황에 맞는 지방의회 주민참여의 다양한 아이디어를 도출할 수 있을 것이다. 특히 지방자치단체 기관구성 다양화 등 제도적 변화 과정에서 지방의회가 어떻게 주민으로부터의 신뢰를 토대로 역할을 확대해 나갈 수 있을지에 대한 대안을 모색하는 데에도 활용될 수 있을 것이다. 본 연구는 초기 연구로써 한계를 안고 있지만, 동시에 지방의회 사무기구 직원과 전문가의 인터뷰, 다양한 국내·외 사례소개 등을 통해 다양한 가능성을 보여주고 있다. 따라서 본 연구를 바탕으로 향후 지속적인 후속 연구가 이루어지기를 바라며, 이를 통해 지방의회 주민참여가 활성화될 수 있는 계기가 되기를 기대해 본다.지방의정·지방규제2022
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지방분권 확대에 따른 지방의회 의정역량 제고 방안: 사무기구를 중심으로 지방자치법 전부개정은 당연히 지방의회에 영향을 미치게 되며, 개정 법률의 영향은 시행시기가 2022년 1월 13일이기 때문에 영향력을 살펴보는 것은 의미가 있다 할 것이다. 이 연구의 목적은 지방의회가 개정된 법률에 대해 실효성 있게 대응하도록 의회사무기구에 대한 개선방향과 대안을 제시하는 데 있다. 개정된 법률 중 지방의회 인사권 독립의 의의는 지방정부의 기관분립형 기관구성 체제하에서 의회와 집행기관 간 견제와 균형의 원리를 구현하는데 있다 할 것이다. 그간 지방의회에 대한 국민적 공감대가 낮은 상황, 즉 지방의회의 역량이 국민의 기대에 미치는 못하는 상황에서 강시장-약의회의 불균형 상황을 타계하기 위해서는 지방의원(개인)과 의회(기관)를 지원하는 의회사무기구의 개선은 불가피하다고 할 수 있다. 먼저 의회사무기구의 정체성, 處라는 명칭이 갖는 특성을 정부조직법 등을 통해 살펴보았으며, 그 결과, 의회사무기구의 단독성이 미흡하여(집행부 의사에 치우칠 가능성이 높음) 견제와 균형의 원리에 부합치 않았다. 다음으로 조직구조의 형성원리 5개 즉, 전문화/분업의 원리, 조정․통합의 원리, 계층제의 원리, 통솔범위의 원리, 명령통일의 원리로 의회사무기구 구조를 분석하였다. 첫째, 전문화/분업의 원리, 구체적으로 기능적 분화가 제대로 되어 있는지에 대한 분석결과, 집행부 견제를 할 수 있는 기능과 기구를 제대로 갖추고 있지 못하였다. 원인은 대통령령에 따라 기구 신설이 사실상 어렵기 때문이며, 이러한 조직의 정원과 관리권한이 집행부 장에게 있어서 이러한 문제를 한층 가중시키고 있었다. 둘째, 조정․통합의 원리(조정통합의 권한 여부)에서는 대통령령를 분석한 결과, 의회사무기구의 장인 지방의회 의장에게는 정원 및 기구에 관한 권한이 없으며, 그 권한은 지자체 장에게 있었다. 따라서 조직을 조정 및 통합할 수 있는 권한이 의회사무기구에 부재하다고 할 수 있다. 셋째, 계층제의 원리(피라미드형 조직구조의 형태 여부)를 통해 분석하면, 중간관리층이 부재한 형태를 띠고 있으며, 이에 따라 직급이 집행부와 균형을 이루지 못하는 문제가 나타나고 있었다. 원인은 독립적이지 못한 보좌기관의 형태를 대통령령에게 규정하고 있기 때문이었다. 이에 따라 하부기구를 둘 수 없어 결국 중간관리층이 부재하며 이에 따라 직급도 집행부와 균형을 이루지 못하고 있어 이에 대한 개선이 필요하다. 넷째, 통솔범위의 원리(관리자가 적정한 기능과 인력을 통솔가능할 수 있도록 조직이 구성되어 있어야 한다)에 따른 분석 결과, 지방자치법 전부개정에 따른 업무량 변화가 예상되는바 이에 따른 조직진단 시행과 모형 제시가 필요하나 그러한 진단과 모형제시가 부재하여 개선이 필요한 상황이다. 다섯째, 명령통일의 원리는 기관장이 지시를 내렸을 때 제대로 전달되어 바라던 사안이 처리될 수 있어야 한다. 인사권이 지방의회 의장에게 돌아가는 상황은 여러 가지 변수들을 생겨나게 하고 있다. 즉 지방의회의 인사순환 폭이 좁아 드는 문제이다. 이러한 분석을 토대로 보았을 때, 대통령령의 개정이 지방자치법 전부개정과 연결되어야 하는데, 현재로서는 시간상의 한계 등으로 여의치 않아 보인다. 따라서 현 제도내에서 지방자치법 전부개정 내용을 최대한 반영할 수 있도록 하는 조치가 우선적으로 필요할 것이다. 즉 의회사무기구 조직기구 및 정원의 수직적 보완(직급 불균형 해소 등)보다는 수평적 보완(인력 증감)만이 가능할 것이다. 중장기적으로는 대통령령 개정을 토대로 수직적 보완도 검토되어야 할 것이다. 이러한 어느 정도의 대집행부 견제가 가능한 의정지원 기능 역량을 갖춘 조직이 갖추어질 수 있을 경우, 지방의회 및 지방의원의 의정역량이 한층 제고되어 주민의 요구 등의 민주성 개선이 가능하리라 본다.지방의정·지방규제2021
김건위,김필두,이병기
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주민주도의 숙의민주주의 실천방안 역대정부는 정부신뢰 제고 및 주민자치 강화를 목적으로 주민참여의 영역을 점차 확장해 왔다. 그러나 문재인 정부는 주민의 참여의 목적과 방법 면에서 역대 정부와 차별화되는 목표를 가진다. 즉, 지방자치단체가 주민의 목소리를 듣는 행위만으로 만족하지 않고, 주민이 일정 범위 내에서 지역사회의 문제를 해결하기 위해 정책계획의 수립부터 집행, 성과평가에 이르는 전 과정에서 주도적 역할을 할 수 있는 제도를 모색하고자 한다. 이를 위해 가장 발전된 형태의 주민참여절차이자 이념적 지향으로 제시되는 것이 바로 숙의민주주의이다. 그러나 어떻게 숙의민주주의를 실천할 것인지에 대한 방안에 대한 깊이 있는 연구는 아직 부족한 실정이다. 이러한 상황 속에서 대부분의 지방자치단체들은 기존과 차별화되는 참여방안을 모색하지 못하고 있으며, 일부 선도적인 역할을 하는 지방자치단체들 조차 단지 참여형 의사결정절차를 활용하는 일회성의 숙의민주주의 실천에 그치는 상태이다. 본 연구는 이와 같은 관점에서 숙의민주주의 실천방식을 정부가 주도하는 무작위형 숙의과정과 주민이 주도하는 자기선택형 숙의과정으로 이원화하였고, 다양한 분석을 통해 주민주도의 숙의민주주의 실천방안을 모색하고자 하였다. 먼저 이론적 논의를 통해 본 연구는 학술적 차원에서 한국의 실정에 맞는 숙의민주주의, 숙의과정, 숙의, 미니 퍼블릭(mini-public)의 개념을 정립하고, 숙의과정의 현주소를 진단하기 위한 분석틀을 개발하고자 하였다. 특히 이론적 논의와 선행연구를 통해 정책에 대한 숙의를 하는 제도화된 과정으로서 공론의 장을 설계하기 위한 기준을 ‘참여자의 범위(누가 참여할 것인가?), 참여자의 역할(어떻게 커뮤니케이션 할 것인가?), 참여자의 권한(참여자에게 어떤 권한을 부여할 것인가?)’ 등 3가지와 미니 퍼블릭의 유형 등 4가지로 제시하였다. 이와 같은 분석틀을 적용하여, 첫째, 숙의과정에 대한 법·령 및 조례 분석을 실시한 결과 현재 국민참여 및 숙의에 관한 법적 근거가 미미한 것으로 나타났다. 둘째, 역대정부에서 신설된 주민참여를 종합분석 한 결과에서도 전반적으로 주민참여가 숙의과정 실천을 위한 절차로 설계되었다고 보는 데에는 한계가 있었으며, 대체로 형식적이고 정부주도적인 방식으로 운영되고 있었다. 또한 숙의과정을 운영한 경우에도 대체로 일회성으로 운영되는 정부 주도의 무작위형 숙의과정이 많아 일상에서 주민주도의 숙의민주주의가 실천되고 있다고 보기는 어려웠다. 주민자치회 등을 통해 주민주도의 자기선택형 숙의과정 운영이 이루어지기도 하였으나 매우 소수에 불과했다. 셋째, 무작위형 숙의과정 참여 주민에 대한 인식분석결과에서도 비참여 일반주민과 비교했을 때 참여자들은 공동체의식, 시민역량, 정부역량, 숙의과정 설계에 대해 상대적으로 긍정적으로 인식하는 것으로 나타났다. 특히 타인의 시민역량에 대해서도 긍정적으로 평가하고 있다. 그러나 무작위형 숙의과정에 대한 참여가 지역사회의 다양한 참여로 확대되고 있지는 않는 것으로 나타났다. 따라서 무작위형 숙의과정 만으로는 주민주도의 숙의민주주의 실천에 한계가 있으며, 생활 속에서 주민들의 적극적 참여가 일상화되기 위해서는 주민주도의 자기선택형 숙의과정을 정부의 정책결정과정에 내재화할 필요가 있다고 판단하였다. 넷째, 주민주도의 자기선택형 숙의과정 우수사례를 숙의형 주민제안(서울시·춘천시), 숙의형 주민자치회(성북구·남양주시), 숙의형 주민참여예산(서울시·은평구)별로 분석한 결과 환경적 측면과 숙의과정설계 측면, 결과 측면에서 다음과 같은 의미있는 특징들이 나타났다. 환경측면에서 국가와 지방자치단체 차원에서 숙의민주주의 강화라는 아젠다를 공유하고 다양한 숙의과정 참여의 기회를 제공하는 것은 단순한 동원에 의한 참여자가 자기선택형 숙의과정의 주도적 참여자로 발전되게 하는 원동력이 된다. 이를 위한 법제정비는 자기선택형 숙의과정 활용의 확대의 계기가 된다. 숙의과정설계측면에서는 공통적으로 평범한 일반국민의 직접적 참여 확대를 위해 참여자를 공모와 추첨방식으로 활용하는 것이 확대되고 있었으며, 소수의 주도적 주민이 계획안을 개발하고 자발적으로 참여한 일반주민이 투표를 통해 의제를 선정하는 방식의 활용이 활발해 졌다. 또한 온라인 숙의과정에서도 제안의 정책화를 위해 온·오프라인 공론장에서 시민들이 집단지성을 발휘할 수 있는 절차를 설계하고, 정책화를 위해 전문가와 공무원, 시민이 함께하는 숙성과정을 거치는 것이 의미 있는 것으로 나타났다. 이와 같은 노력들은 결과측면에서 생업으로 참여하기 어려운 시민들에게 정부의 정책결정과정 투명성에 관한 믿음을 강화함으로써 정부신뢰를 제고하였으며, 또 다른 참여 시도와 다른 사람들의 참여를 권하는 문화를 형성하는 데 도움이 되었다. 그러나 여전히 숙의과정이 소수의 주민에 의한 ‘그들만의 리그’가 되지 않기 위해 정부의 제도적인 기반 마련이 필요하다고 볼 수 있다. 이와 같은 분석결과를 바탕으로 본 연구는 주민주도 숙의민주주의 실천방안과 가이드라인을 개발·제시하였다. 먼저 법·제도 측면에서는 숙의민주주의 실천의 기반 마련을 위해 「행정절차법」개정과 ‘숙의형 국민 참여 규정(가칭)’ 제정, 주민자치회 운영에 관한 규정이 새롭게 제시되는 것이 필요하다. 지방자치단체를 위한 공론화절차 매뉴얼의 개발과 지방자치단체를 위한 주민제안 운영 가이드라인 및 플랫폼 간 연계방안의 모색이 필요하다. 공무원 인식 측면에서는 주민참여에 대한 행정안전부의 핵심과제를 개발하고 이를 각 지방자치단체와 공유하는 것이 필요하며, 주민참여에 대한 성과관리를 강화하고 인센티브를 제공하는 등 제도변화를 통해 인식변화를 유도하는 노력이 필요하다. 시민의 인식과 역량 측면에서는 숙의과정 참여기회 확대를 통해 긍정적인 참여 경험을 제고하고, 참여가 경력이 되는 시스템 개발을 통해 다양한 시민의 적극적 참여를 제고하는 것이 필요하다. 또한 시민의 역량강화를 위한 교육 및 자격증 등 지원사업을 확대하는 것이 필요하다. 숙의과정 설계 및 운영 차원에서는 정기적으로 숙의형 주민제안·주민자치회·주민참여예산, 무작위형 숙의과정 운영시 고려해야 할 사항과 운영가이드라인을 개발·제시하였다. 본 연구의 결과는 향후 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 제도적 개선방안의 모색과 공무원교육 및 시민역량강화를 위한 지원방안 모색을 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 또한 본 연구를 통해 개발된 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 가이드라인과 구체적인 설계의 방법 등은 새롭게 숙의민주주의 실천을 시도하거나 기존의 방법을 발전시키고자 하는 정책현장에서 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 여전히 정책현장은 물론 학술적 논의에서도 정부가 책임져야 할 정책의 결정과정을 왜 시민이 주도해야 하는지에 대한 의문이 제기되기도 한다. 반대로 숙의민주주의 실천의 현장에 참여해본 대부분의 주민들은 일상 속에서 주민이 주도해 운영되는 숙의과정을 통해 정책을 개발·결정하는 것에 대한 기대감을 가지고 있기도 하다. 그러나 정부의 정책결정과정에 적극적으로 참여하는 주민이 있을 때 주민의 기대와 수요에 맞는 정책이 개발될 수 있고, 복잡성과 고도의 전문성을 요하는 사회적 난제에 대해 집단지성의 힘으로 정책을 만들어 나갈 수 있을 것이라는 점을 고려할 때 숙의민주주의의 확대는 계속될 것이다. 따라서 숙의민주주의의 양적 확대가 아닌 본질적 목표를 달성하기 위해서는 제도적 기반 마련을 통한 제도적 정비가 필요할 것이다.지방의정·지방규제2019
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주민자치회 정착을 위한 협력네트워크 구축방안 본 보고서의 연구목적은 주민자치회의 성공적인 정착을 위하여 주민자치회, 협력네트워크, 공동체 등과 관련된 문헌을 분석하고, 주민자치회 시범실시 사업의 내용을 분석하여 주민자치회 시범실시를 평가하고 주민자치회를 정착시킬 수 있는 협력네트워크모형을 개발하는 것이다. 본 연구의 목적을 달성하기 위하여 지방공무원, 주민자치회 위원, 일반 주민 등을 대상으로 설문조사 및 심층면접 을 실시하였다. 제2장에서는 주민자치회 협력네트워크에 대한 일반적인 이론을 고찰하였다. 근린자치가 추구하여야 하는 궁극적인 비전과 목표는 ‘살기 좋은 마을을 주민들 스스로의 힘으로 만드는 것’이다. 이는 주민자치의 비전과 일치한다. 이어서 코뮤니티와 주민자치회의 관계에서 지역사회의 문제를 해결에 가장 유용한 조직이 주민자치회라는 것을 논리적으로 설명하였다. 협력네트워크 구축과 주민자치회의 관계에서 거버넌스 개념의 등장이 새로운 환경변화에 따른 효과적인 사회 운영의 방식을 모색하고자 하는 배경에서 출발한 것이라는 점을 감안할 때, 네트워크 거버넌스의 효과성에 대한 탐구와 효과적인 네트워크 관리라는 측면은 중요한 의미를 지닌다. 제3장에서는 주민자치회의 개요를 설명하고 협력네트워크 구축을 위한 조사분석을 실시하였다. 주민자치회의 도입 배경으로는 주민자치 강화 요구의 심화, 기존 주민자치센터의 한계 극복 등이다. 주민자치회의 설치 운영에 필요한 근거법령의 제정을 준비하는 과정에서 지난 2010년 9월 제18대 국회에서는 여․야의 합의로 『지방행정체제개편에 관한 특별법』을 제정하고, 19대 국회에 들어와서 2013년 5월에 『지방행정체제개편에 관한 특별법』을『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』으로 대체입법하고 이명박 정부 때 임기가 만료된 지방행정체제개편위원회의 기능과 역할을 승계하기 위하여 박근혜 정부에서는 지방자치발전위원회가 대통령 소속위원회로 출범하여 주민자치회의 설치와 운영에 관련된 정책과 계획들을 수립하고 있다. 주민자치회의 모형은 협력형, 통합형, 주민조직형 등 3가지로 구성되는데, 협력형을 선정하여 31개 읍면동을 대상으로 주민자치회를 시범 실시하였다. 주민자치회 정착을 위한 협력네트워크의 구축을 위한 조사분석을 실시하였다. 주민자치회와 지역사회의 협력적 네트워크 구축을 위한 상황요인변수들은 신뢰, 참여조직의 수, 목표 공유, 네트워크 역량 등이다. 조사분석의 목표를 달성하기 위하여 지방공무원과 주민자치회위원의 인식을 설문조사하고, 설문조사 결과를 바탕으로 보완조사를 수행하였다. 조사 분석 결과에 따르면, 읍면동을 대표하는 조직으로 주민자치회를 선택하였으며, 읍면동 자치활동의 주체는 주민자치회라고 응답하였다. 주민자치회장의 역량에 대해서는 긍정적으로 평가하지만, 주민자치위원의 역량은 보통이라고 평가하었다. 주민자치회가 지역의 다른 사회단체와의 관계에 대해 개방적인 모습을 보이고 지역사회에서 자주 교류하고, 지역사회단체들이 주민자치회에 참여하고 있었다. 이러한 분석결과는 주민자치회가 대외 네트워크나 협력이라는 측면에서는 긍정적인 가능성을 보이고 있음을 알 수 있다. 주민자치회가 다른 사회단체나 읍면동 공무원과의 갈등은 ‘거의 없다’ 또는 ‘전혀 없다’라고 응답한 경우가 과반을 넘게 나타났으며 협력의 정도도 긍정적인 것으로 나타났다. 협력네트워크 구조의 유형은 중앙중심형 네트워크, 탈 중심적 네트워크, 혼합형 네트워크 등으로 구분할 수 있다. 본 연구에서는 혼합형 네트워크 모델을 채택하였다. 주민자치회가 분과위원회 중심으로 사업을 추진하게 되므로 분과위원회가 독자적인 조직 체계를 형성하고 분과위원회별로 개별적인 협력네트워크를 형성하는 탈 중심적 네트워크 모델이 적용 된다. 다만, 이들 분과위원회별 협력네트워크는 주민자치회 조직의 큰 틀 안에서 활동하게 되므로 주민자치회를 정점으로 중앙중심형 네트워크를 형성하게 된다. 중앙중심형 네트워크의 중심 조직은 주민자치회를 운영하는 주민자치위원회가 될 것이고, 탈 중심적 네트워크는 주민자치회의 각 분과 위원회가 될 것이다. 여기서는 주민자치회 시범 실시과정에서 주민자치회의 핵심 사업으로 예시한 지역복지, 안심마을, 마을기업, 평생교육, 다문화어울림, 도심창조 등을 중심으로 각각의 분과위원회를 구성하고 분과위원회별로 각각 개별적인 네트워크를 구축하여 독자적으로 운영하게 된다. 주민자치와 관련된 협력네트워크의 참여자는 주민자치회와 그 산하 분과위원회, 공무원 조직(시군구, 읍면동), 금융기관, 사기업, 종교단체, 아파트입주자단체, 학부모단체, 지역상인단체, 직능단체, NGO, 개인으로서의 주민 등이 있다. 협력네트워크의 참여자들은 단체를 대표하거나 개인자격으로 주민자치회의 각 분과단위로 구성된 협력네트워크에 참여하게 된다. 우선 주민자치관련 협력네트워크를 주도할 조직이나 단체의 선정이 필요하다. 설문조사와 면접조사 결과, 주민자치 활동의 주체로 주민자치회를 꼽고 있다(응답자의 88.8%, 2위는 이통장협의회로 7.1%). 또한 읍면동 주민을 대표하는 조직으로 대다수의 응답자들이 주민자치회를 지목하고 있다(70.2%, 2위는 이통장협의회). 또한 주민자치위원 스스로도 자신들이 주민의 대표라고 인식하고 있으며, 자신들이 지역을 이끌고 갈 능력이 있다(특히 회장의 능력이 4점 이상이라는 응답이 65%)고 판단하고 적극적으로 주민자치활동에 임할 각오도 되어 있다(4점 이상 52%)고 조사되었다. 따라서 주민자치관련 협력네트워크를 주관할 수 있는 단체는 주민자치회가 적당할 것이다. 주민자치회가 주민자치 관련 협력네트워크의 주관 단체가 되면, 주민자치회를 중심으로 협력네트워크를 구축하여야 한다. 1차적으로 주민자치회를 정점으로 주민자치회 산하의 분과위원회로 협력네트워크를 구축한다. 이 네트워크는 중앙중심형 네트워크가 될 것이다. 2차적으로는 각각의 분과위원회를 중심으로 읍면동 행정조직, 금융기관, 사기업체, 통리장협의회, 아파트입주자대표회의, 아파트부녀회, 리개발위원회, 영농회, 작목반, 새마을부녀회, 주민자치위원회, NGO단체 등이 참여하는 협력네트워크를 구축하여야 한다. 이 네트워크는 탈 중심적 네트워크가 될 것이다. 각각의 참여 조직 혹은 단체, 개인 등은 자신의 관심분야, 전문성 등을 고려하여 참여할 네트워크를 선택할 수 있다. 참여자들 중에서 가장 중요한 역할을 하는 것은 주민자치회 위원이다. 협력네트워크의 성공적인 구축과 운영을 위해서는 첫째, 협력네트워크의 제도화가 필요하다. 공식적인 네트워크가 잘 작동하기 위해서는 이를 뒷받침할 수 있는 공식적인 제도들을 충분하게 갖추어야 할 것이다. 둘째, 능동적이고 자발적인 참여의지, 해당 분야에 대한 전문성 등을 갖춘 조직이나 단체들이 적극적으로 네트워크 활동에 참여하는 것이 필요하다. 그런데, 금융기관이나 사기업체(특히 대기업)들은 광역자치단체인 시도나 기초자치단체인 시군구에 재정적인 지원을 포함한 인적 물적 지원을 하고 있으며, 읍면동 단위에서는 지원하기를 꺼리고 있다. 그 이유는 지원의 효과가 읍면동 보다는 시도 혹은 시군구가 크게 나타나고, 지원에 대한 반대 급부(홍보효과, 조세감면 특혜 등)가 읍면동 보다는 시도 혹은 시군구가 크게 나타나기 때문이라고 인터뷰에 응한 주민자치위원들은 추측하고 있었다. 읍면동 단위의 주민자치 네트워크에 대기업이나 금융기관등이 참여할 수 있도록 하기 위해서는 시도 혹은 시군구가 지원받기를 사양하거나 읍면동에 지원하도록 유도하는 제도적 장치의 모색이 필요하다. 셋째, 네트워크가 수평성을 유지하면서 잘 작동하기 위해서는 네트워크 관리자로서의 주민자치위원회의 역할이 필요하다. 네트워크의 성패는 네트워크 관리자인 주민자치위원회가 네트워크 관리의 문제를 어떻게 잘 처리하는지 여부에 달려 있다. 주민자치위원회가 네트워크를 통하여 공공서비스를 제공하거나 공공문제를 해결하기 위해서는 ①다양한 파트너들이 목적을 공유할 수 있도록 적절한 조치를 취하고, ②다양한 파트너들에 대한 적절한 감독 수행, ③파트너들 사이의 원만한 의사소통 유지, ④다양한 파트너들의 활동 조정(coordinate), ⑤파트너들 간의 경쟁과 협력의 균형 유지, ⑥개별 파트너의 정보와 능력부족 보완을 위한 노력, ⑦네트워크를 효과적으로 관리하기 위한 내부 역량을 갖추는 것이 필요하다. 넷째, 주민자치 협력네트워크를 주도하고 있는 주민자치위원회에 대한 협력네트워크 참여 조직이나 단체의 신뢰가 필요하다. 주민자치위원회가 지역사회로부터 신뢰를 얻을 수 있기 위해서는 주민자치회의 의사결정과정에 대한 개선이 필요하다. 주민자치회 위원의 신뢰를 높이기 위한 주민자치회 위원의 역량강화에 노력하여야 할 것이다.지방의정·지방규제2015
김필두, 류영아
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읍･면자치 도입방안 연구 주민자치가 지방자치의 핵심요소이고, 주민자치가 실효적으로 전개되는 장이 기초자치단체라 할 때, 현행 군의 규모는 지나치게 크다. 따라서 기초자치는 군보다 작은 하위단위인 읍･면에서 시행되는 것이 바람직하다. 현재와 같은 군자치하에서는 주민은 실종되고 공직자만의 자치가 이루어질 수 밖에 없다고 비판한다. 1995년 지방자치가 부활한 지 20여년이 지난 상황에서 다수 국민이 지방자치에 대해서 무관심 내지는 비판적인 것은 상당 부분 현행 기초자치 단위가 커서 주민과 괴리되어 있기 때문이라고 지적한다. 읍･면자치안의 장점은 주민접근성을 확보하여 주민자치와 주민참여를 강화할 수 있다는 것이다. 읍･면자치를 통해 주민과 괴리되어 관심이 저조하거나 비판의 대상이 되고 있는 지방자치를 주민의 품으로 돌려주고, 주민참여 활성화에 기반한 지방자치의 안정성 확보에 기여할 것이다. 읍･면자치 도입에 대한 연구와 논의는 지금부터 시작이다. 본 연구에서는 사례지역을 선정하여 군과 읍･면간의 관계분석과 군자치의 평가를 통해 문제점과 시사점을 도출하여 대안을 제시하였다. 현행의 군자치에 대해 능률성은 어느 정도 긍정적인 평가를 하고 있지만 통합성과 민주성 평가항목인 주민참여에 대해서는 대체적으로 부정적으로 평가되었다. 따라서 우리나라의 민주주의와 지방자치를 한 단계 향상･발전시키기 위해서는 제도의 변화가 필요하고 그 대안 중 가장 효과적일 수 있는 것이 읍･면자치의 도입이다. 분명한 것은 현 시점에서의 우리나라 지방자치는 주민참여를 통한 민주성의 확보가 매우 필요하다는 것이다. 주민참여를 통한 민주성 강화를 위해 읍･면자치를 도입하자는 주장에 대해 일부 반론이 제기될 수 있으나 이 또한 지방자치의 발전을 위한 이슈가 될 수 있다. 본 연구를 시작으로 본격적으로 읍･면자치 도입에 대한 찬반 논란은 물론 향후 읍･면자치 도입에 대한 어느 정도의 공감대가 형성된다면 본 연구내용에서 처음 읍･면자치의 유형으로 제시되었던 4개 유형도 각각 하나의 소주제가 되어 논의의 쟁점이 될 수 있다. 지방자치에 관심이 있는 학계･시민사회단체･관계･정계 등에서 지속적인 연구와 토론이 이루어져야 할 것이다.지방의정·지방규제2014
조석주, 안영훈
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읍면동 중심의 주민자치 강화방안 1999년 동주민자치센터 시범사업 이후 읍면동 수준에서 주민자치와 관련한 많은 환경 변화를 겪고 있다. 이미 주민생활과 밀접한 8대 서비스의 통합전달체계 구축을 위하여 읍면동에 주민생활지원계가 설치되었고 과소동의 통폐합 작업이 있었으며 읍면동을 중심으로 하는 주민자치기능 강화를 목표로 하고 있다. 이러한 환경 변화에 능동적으로 대응하고 주민자치의 본질을 살리기 위하여 읍면동을 중심으로 주민의 자치활동을 점검하고 강화하는 목적으로 본 연구가 수행되었다. 연구를 위해 문헌분석, 설문조사, 심층면접 등의 방법이 사용되었다. 연구 결과, 주민자치의 기반을 확고하게 구축하기 위하여 주민자치의 개념과 의미를 명확하게 파악할 수 있는 지속적인 교육과 학습이 필요하다는 점을 확인하였다. 또한, 주민자치사업은 읍면동 단위 주민자치의 구심체 역할을 수행하고 있는 주민자치센터를 중심으로 수행하는 것이 필요하다는 점을 알 수 있었다. 특히, 주민이 실질적인 주민자치의 주체가 되기 위하여 다양한 계층, 직업 및 직종을 망라하여 주민자치센터 자치위원을 구성해야 한다는 점도 확인하였다. 또한, 지역 주민과 공무원이 협력하여 주민자치를 강화하기 위해서는 민관협력 시스템의 구축이 필요하다는 점도 강조할 수 있다.지방의정·지방규제2008
김필두 류영아
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최지민
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