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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구Ⅱ: 지방사업의 특성을 중심으로 조건부가치측정법(contingent valuation method, 이하 CVM)은 분석방법론의 유용성과 폭넓은 활용성에 기인하여 LIMAC의 타당성조사 수행 시 비시장재화에 대한 편익 추정에 광범위하게 활용되고 있다. 다만, 이러한 높은 활용성에도 불구하고 LIMAC은 아직까지 CVM 관련 지침을 마련하지 못하고 있는 실정이며, 이에 더하여 타당성조사 수행 시 지방재정투자사업의 고유한 특성을 고려할 수 있는 대안 마련에 대한 필요 및 문제의식 역시 계속적으로 제기되고 있다. 이에 LIMAC은 2023년부터 ｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구｣라는 포괄적인 연구주제 아래 최종적으로 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 수립을 위한 계속 연구를 진행하고 있으며, 2024년도 연구에서는 국가사업과 차별화된 지방재정투자사업의 고유한 특성을 반영하기 방안을 모색하는데 연구의 목적을 두었다. 상기 제시한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 LIMAC 타당성조사에서 CVM을 활용한 6개의 투자사업 설문 원자료(N=4,055)를 대상으로 거리-소멸함수(distance-decay function)를 적용하여 적정영향권에 대한 사후 검증을 시도하였다. 그리고 이와 같은 분석을 통해 지방재정투자사업, 그 중에서도 도시지역권근린공원 유형에 한하여 영향권의 확대 적용 가능성을 일부 확인하였다. 둘째, 총 15개의 LIMAC CVM 사업 설문 원자료(N=14,088)를 활용하여 지불의사가 없는, 즉 미지불 응답과 관련한 특성을 살펴보고 미지불 응답 중에서도 지불거부응답에 해당 하는 관측치는 별도로 구분하여 특성을 살펴보았다. 분석 결과, 응답자의 사회경제적 특징을 나타내는 상당수의 설명변수들의 추정치가 통계적으로 유의하게 나타남에 따라 미지불응답 행위가 개인의 사회경제적 특징에 상관없이 무작위로 발생하지 않는 것을 확인하였다. 이는 미지불응답 행위가 특정계층에서 체계적으로 일어나기 때문에 미지불응답을 배제하고 WTP를 추정하는 것은 선택편의에 의한 오차가 발생할 수 있음을 의미하며, 지불거부 응답 행위의 경우에도 마찬가지로 나타났다. 마지막으로 세 번째는 FGI를 통해 지불기간과 지불주체의 변경에 따른 응답자들의 지불의사변화와 최대지불의사금액의 변동을 분석하였다. 이를 통해 CVM에서 중요한 가상적 시장을 구현할 수 있는 보기카드와 같은 시나리오의 중요성을 다시 한번 재확인하였다. 즉 현행과 같이 지불기간은 5년으로, 그리고 지불주체는 가구로 설정하는 것이 설문 응답자의 합리적인 판단을 도출하는데 보다 타당하다는 결론을 도출하였다. 종합하면, 본 연구는 향후 2025년 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 개발을 위하여 수행 중인 계속 연구로써, 금년도 연구에서는 CVM의 적용에 있어 지방재정투자사업의 특성에 대한 고려가 필요한 사항, 구체적으로는 영향권 설정, 지불거부율 및 지불주체, 기간에 따른 영향 등에 대한 체계적인 분석을 통해 LIMAC 가이드라인에 KDI와 다른 지방사업의 특성을 반영할 수 있는 기반을 마련하였다는 데에 큰 의미가 있다. 그러나 상기 연구성과에도 불구하고 본 연구는 각 부문별 다음과 같은 연구의 한계 역시 확인하였다. 먼저 CVM 적용 지방재정투자사업의 영향권 분석 및 기본방향을 도출하는 과정에서 분석 결과 적용의 일반화(영향권 확대 논의)에 대한 한계가 있다. 이와 같은 한계는 보다 다양한 유형의 사업과 많은 분석자료를 바탕으로 CVM 영향권 설정에 관한 기초연구가 지속될 필요가 있음을 의미한다. 다음으로 지불거부율과 관련된 사항에서 미지불 응답 및 지불거부응답 분석에 활용된 자료의 분석시기(대부분 COVID 19)로 인한 차이나 미지불응답자의 처리방식에 따른 WTP의 변화분석 역시 추가적으로 고려되어야 할 것으로 판단된다. 그리고 마지막으로 지불주체 및 기간에 대해서는 보다 대단위 표본의 분석을 통해 CVM 방법론의 객관성을 높일 수 있는 근거자료 확보가 필요하다 사료된다. 아무쪼록 2023년과 2024년 두 개 년도에 걸쳐 진행된 본 연구과제(｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법 개선방안 연구｣)가 향후 「(가칭) LIMAC CVM의 가이드라인」 마련과 더불어 LIMAC의 타당성 조사과정에서 유용하게 활용되길 바라며, 관련된 논의와 후속 연구 역시 보다 활발히 진행되길 기대한다.지방재정2024
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지역 간 재정격차 완화를 위한 지방재정조정제도 개편방안 이 연구는 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차에 미치는 영향을 다각적으로 분석하고, 지역 간 재정격차 완화를 위한 제도적 개편 방안을 제시하는 데 목적이 있다. 특히, 수도권과 비수도권 간 인구와 산업의 집중 및 자원의 불균형이 심화되는 상황에서 지방재정조정제도가 이러한 문제를 어떻게 완화할 수 있을지에 대해 논의하고, 재정제도의 운영 실효성을 높일 방안을 모색하고자 한다. 우리나라는 1960년대부터 국가 주도의 불균형성장전략을 추진해 오며 수도권을 중심으로 한 경제성장을 도모해 왔으나 이러한 전략은 낙수효과(trickling down effect)가 기대만큼 발생하지 않아 수도권 집중과 지역 간 불균형을 심화시켰다. 최근 인구감소와 수도권 과밀 현상은 비수도권의 인구 공동화와 지방재정 악화를 야기하고 있다. 예를 들어 2023년 말 현재, 수도권 인구는 전체 인구의 50.7%를 차지하며 지속 증가하고 있으며, 이에 따라 비수도권 지역의 경제력과 공공서비스 수준이 저하되는 악순환이 발생하고 있다. 이로 인해 비수도권 지역은 세입기반이 약화되고, 지방재정 측면에서 수도권과의 격차가 확대되고 있는 실정이다. 이에 본 연구의 목적은 첫째, 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차 완화에 실질적으로 기여하는지 실증적으로 분석하는 것이다. 이를 위해 2003년부터 2022년까지 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 지역 간 재정격차 완화 효과를 정량적·정성적으로 분석하였다. 불평등지수, convergence 분석, 빈곤지수, 공간적 자기상관성 분석 등을 통해 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 운영 효과를 평가하고, 제도의 지역 간 재정 불균형 해소 기여도와 정책적 시사점을 도출하였다. 둘째, 지방재정조정제도의 도입 목적과 실제 기능 사이의 불일치를 해결하고, 보다 효과적으로 재원을 분배하는 방안을 모색하는 것이다. 현재 지방재정조정제도는 주로 수평적 재정형평화보다는 특정 지역 지원과 균형발전 지원에 치우친 구조를 보인다. 따라서 제도 본래의 취지에 부합하도록 배분기준을 재정비하고, 지역 간 재정격차를 완화하는 데 초점을 맞춘 배분 구조를 검토하고자 한다. 마지막으로 정책대안의 현실성을 고려하여 단기적 방안과 중장기적 방안을 제안하고자 한다. 이를 통해 현행 지방재정조정제도의 틀을 유지하면서도 지역 간 재정격차 완화를 촉진하는 방안을 마련하고, 나아가 새로운 지방재정조정 체계를 설계하는 방향으로 발전시켜야 한다는 점을 강조하고자 하였다. 연구 분석을 위해 혼합적 연구방법론(mixed method)을 채택하여 양적·질적 분석을 모두 활용한 것도 본 연구의 차별점이다. 양적 연구방법으로는 13개의 불평등지수 분석, β 및 σ convergence 분석을 통한 정태적 및 동태적 재정격차 분석, 4개의 빈곤지수 및 공간적 자기상관성 분석을 통해 재정격차의 상대적 수준과 공간적 특성을 검토하였다. 질적 연구방법으로는 역사적 제도주의 관점에서 지방재정조정제도의 변화 과정을 분석하고, 공무원 인식 조사와 전문가 자문을 통해 정책적 타당성을 보완하였다. 연구 결과는 다음과 같은 주요 시사점을 제공한다. 첫째, 지방재정조정제도는 보통교부세를 통해 총량적 기준에서는 재정격차를 완화하지만, 1인당 세입기준에서 나타나는 수평적 재정형평화 효과는 제한적이었다. 이는 지방재정조정제도가 주로 총량적 재정격차 완화에 집중되어 있음을 시사한다. 반면, 조정교부금과 부동산교부세는 1인당 세입 기준에서도 재정격차 완화 효과가 나타나, 특정 기준에 따라 지방 간 재정 불균형 해소에 기여할 수 있음을 확인하였다. 둘째, 분석 결과에 따르면 보통교부세는 수도권 지역보다는 비수도권에 보다 많은 재원이 할당되고 있으나, 이는 균형발전을 위한 재정 지원에 가까운 형태로 볼 수 있다. 특히 최근 보통교부세는 현실적 측면에서 지역균형발전을 강화하는 방향으로 변화하였으며, 재정자립도가 낮은 지방자치단체에 추가 지원하는 역할을 하고 있다. 이는 지방 간 재정격차 완화보다는 전체적인 균형발전 목적이 강조된 결과로 해석할 수 있다. 셋째, 보통교부세는 최근 재정 여건이 열악한 지역에 보다 많은 재정 지원을 제공하고 있으며, 이는 균형발전 측면에서 긍정적이다. 그러나 이는 지방자치단체 간 수평적 형평화의 효과를 완전히 대변하지는 못하며, 제도의 목적에 따라 효과가 상이하게 나타날 수 있음을 시사한다. 이를 통해 지방재정조정제도는 정책 목표에 따라 수평적 재정형평화와 균형발전 중 어떤 목적을 우선할 것인지에 대한 신중한 고려가 필요함을 제안한다. 이러한 결과를 바탕으로 지방재정조정제도의 개편 방안을 다음과 같이 제안한다. 첫째, 지방재정조정제도의 정책 목표와 기능을 보다 명확히 하여 재원의 배분 기준을 설정하고, 주된 기능을 강화할 필요가 있다. 예를 들어 보통교부세는 중장기적으로 자치단체의 부족 재원을 보장하는 기능에 집중하도록 하고, 부동산교부세는 수평적 재정형평화에 기여하는 방식으로 운영 방향을 전환할 것을 권장하였다. 조정교부금은 현재와 동일하게 지역 간 재정격차 완화를 위한 수평적 재정형평화 기능에 집중하도록 하는 개편이 필요하다. 둘째, 정책 목표와 수단의 일치성을 높이기 위해 개별 재정 조정 제도의 단순화가 요구된다. 현재의 지방재정조정제도는 다양한 정책 목표를 하나의 제도에 포함하고 있어, 재원의 본래 목적을 달성하지 못하는 경우가 많다. Tinbergen’s Theorem에 따라 “1가지 목표, 1가지 수단” 접근이 적절하다는 점에서 제도의 단순화는 효과적인 정책운용을 위해 필요하다. 셋째, 재정 여건이 열악한 지역에 대한 지원을 확대하기 위해 재원 규모를 늘리는 동시에 배분 기준을 개선해야 한다. 현재 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 규모는 제로섬(zero-sum) 형태로 운영되기 때문에 특정 지역에 불이익이 발생할 경우 제도 개편이 현실적으로 어려워질 수 있다. 따라서 안정적 재원 확대와 합리적 배분 기준 개선을 통해 제도의 개편이 실질적인 효과를 발휘할 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 지방재정조정제도 개편 방안을 단기적 및 중장기적 대안으로 구분하여 제시하였다. 단기적으로는 현재 제도를 유지하되 배분 방식의 개선을 통해 재정격차 완화 효과를 강화하고, 중장기적으로는 새로운 지방재정조정체계를 설계하여 균형발전과 수평적 재정형평화를 아우르는 체계로 발전시킬 필요가 있다. 이를 통해 지방재정조정제도의 운영 목표와 실제 기능을 일치시키고, 효율성과 형평성을 모두 달성할 수 있도록 해야 한다.지방재정2024
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국고보조사업의 성과와 재정효율성 제고를 위한 운영체계의 개선방안 1. 연구의 개요 2020년 이후 지방소비세가 점차 인상되었으나 지방재정력(재정자립도와 재정자주도)은 오히려 하락하고 있다는 점에 본 연구의 문제의식이 있다. 선행연구에 의하면 특히 지방재정자립도 분자인 지방세가 증가하였으나 분모인 국고보조사업비가 더 많이 증가하여 전반적인 재정력 여기서의 재정력은 재정력지수가 아닌, 재정자립도와 재정자주도를 의미함 은 하락한 수치로 나타나는 것이다. 여기서, 이러한 국고보조사업은 효과적으로 지역에 도움이 되고 있는지를 살펴보기 위해 국고보조사업의 운영체계를 분석하였다. 사업의 계획(중앙정부)단계에서 지역여건에 적합한 사업 형태인지, 집행(지방자치단체)단계에서 기획 당시에 예상치 못한 문제들이 해결되고 있는지, 성과(중앙정부)단계에서 개선된 형태로 다음 해 사업에 연동되어 반영되고 있는지를 살펴보았다. 궁극적으로 본 연구는 상술한 연구의 필요성들과 국고보조사업의 특성인 기획주체와 집행주체 이원화에 따른 한계 극복을 위한 개선방안을 모색한다. 정부간 재정관계에서 국고보조사업은 사업을 기획하는 주체(중앙부처)와 집행하는 주체(지방자치단체)가 분리되어 성과창출과 효율적인 예산집행에 근본적인 한계를 가진다. 따라서 본 연구에서는 최근까지 시행되어 왔던 국고보조사업 평가보고서를 통해 단계별 세부적인 제약점들을 분석한 후 설문조사를 통해 확인하며 이상의 분석을 통해 국고보조금 운영체계의 개선방안 제시를 목적으로 한다. 2. 국고보조사업의 운영 현황 국고보조사업 운영현황 분석결과, 약 4가지의 문제점들이 나타났다. 먼저, 법령상 국고보조사업이 비효율적으로 운영될 수 밖에 없다는 한계가 있는데, 국고보조사업은「보조금법」제5조에 따라 신청주의를 원칙으로 하나 지방자치단체의 신청 없이도 중앙정부가 지방자치단체에 보조사업을 편성하게 할 수 있다. 이 때 사업의 실행 현장인 지방자치단체의 의견이 반영되지 못해, 지역여건이 고려된 형태의 사업추진에 한계가 있다는 부분이다. 또한 소관 사업별로 보조사업 관련 지침 및 규정은 부처마다 상이한 수준으로 작성되어 지침을 바탕으로 보조사업을 운영·관리하는 지자체 입장에서 혼란 및 비효율이 야기될 수 있다는 점이다. 둘째, 중앙-지방의 정체성 차이에 따라 국고보조사업의 성과창출에 한계가 있다는 점이다. 지방자치단체가 추진하는 국고보조사업의 성과이며 재정가치가 주민의 정주와 인구유출·유입이라면, 중앙부처에서는 이러한 가치들이 우선순위가 높지 않다는 기관 정체성의 차이에 따른 한계이다. 셋째, 국고보조사업의 이·불용액 과다로 지방예산 운영에 비효율이 발생한다는 것이다. 이에 따라 그만큼의 예산을 지방의 좀 더 필수용도에 쓰지 못했다는 것이다. 넷째, 전체 국고보조사업비에 지방비가 매년 30% 이상 투입되지만 지방의 의견이 사업운영에 반영되지 못함에 따른 비효율이 발생한다는 점이다. 이상 현황분석에 이어 기재부 시행 국고보조사업 연장평가 보고서를 바탕으로 한 6년간의 평가사례 분석과 중앙과 지방공무원을 대상으로 한 설문조사 분석을 실시하였으며, 분석결과는 다음과 같다. 3. 국고보조사업의 운영체계 분석 □ 국고보조사업 연장평가(기재부 시행) 분석 결과 매년 기획재정부가 시행하고 있는 국고보조사업의 연장평가사례 분석결과, 사업계획 단계에서 발생한 문제점이 가장 많은 것으로 나타났다. 즉, 사업계획 단계에서 수요 및 비용 산정의 부적정과 사업 선정 단계에서의 사업자 선정 문제, 사업의 유사·중복 문제, 사전절차 부족, 이해관계자 등에 대한 의견수렴 부족 등의 문제가 증가추세를 보여왔다. 그리고 집행단계에서는 행정절차 지연, 부정수급, 현장점검 등 모니터링 부적정이 주요 문제점으로 도출되었으며, 평가 단계에서는 평가 단계에서는 사업성과를 정확히 측정하지 못하는 성과지표와 관련된 문제점이 많은 것으로 나타났다. 이를 제도, 구조, 행태적인 부분으로 나누어 보면 먼저, 제도적으로는 유관 계획에 대한 내실 있는 반영 등이 요구되지 않아 부합하지 않는 경우, 사업자 선정 등에 있어서 합리적인 사업자 선정기준이 마련되지 않아 사업추진의 역량을 갖추지 못한 사업자가 선정되어 사업추진에 문제가 발생되는 경우가 있었다. 구조적으로는 국고보조사업을 집행하는 과정에서 발생하는 사업환경의 변화, 국비 확정 지연, 자연재해 등에 따른 사업 추진 기간 부족 등이 영향을 미치는 것으로 보여진다. 성과평가에 있어서는 중앙과 지방간의 서로 다른 사업목표 및 성과지표의 문제, 특히 사업기획시 성과지표 설정에 있어서 지방의 의견이 반영되지 않아 발생하는 타당성이 부족한 부분들이 개선이 필요할 것으로 판단된다. 행태적으로는 사업 계획단계에서 수요 및 비용산정과 관련하여 형식적인 중기재정계획의 수립, 관례적인 수요 및 비용 산정, 그리고 사업을 추진하는 부처가 지방자치단체의 수요를 정확하게 파악하지 않는 문제 등이 발생하였다. 집행과정에서는 혐오시설들 설치 사업의 이해관계자 협의 부족, 추진과정에서 사업 내용 변경, 공사 지연 등이 문제점으로 도출되었다. 성과평가 단계에서는 중앙단위에서의 기재부 연장평가 외에는 부처단체에서의 개별 사업별 성과평가 의무규정이 없음에 따라 성과평가가 공무원의 행태나 시기마다 차이점을 보이는 것으로 나타났다. □ 설문조사(지방공무원) 및 심층인터뷰(중앙공무원) 분석결과 국고보조사업 운영체계에 대한 공무원 인식을 알아보기 위해 설문조사 및 FGI를 실시하였다. 설문과 FGI 결과를 제도, 구조, 성과평가로 나누어 분석한 결과, 먼저, 제도적으로는 성과평가 결과의 객관성과 신뢰성, 사업환류에 대해서 부정적으로 보는 인식이 지자체 공무원에서 나타났다. 이에 대해 포커스 그룹에서는 평가 기준 설정(중앙정부)과 실제 적용(지자체) 주체가 다름에 따른 부정적인 시각일 수 있다는 의견이 제시되었다. 사업 환류에 대해 포커스 그룹의 중앙정부 공무원은 사업기획이 전년도 성과평가에 의존한다기보다 예산규모 및 국정과제 등에 의존하기 때문이라는 의견을 제시하였다. 다른 중앙정부 공무원은 사업집행 후 평가·환류까지 신경쓰는 담당자나 부서장이 많지 않아 그렇다는 응답 및 정당한 평가·보상 시스템이 부재하여 이를 면밀하게 살펴보지 않기 때문이라는 의견이 제시되었다. 구조적으로 지자체 공무원들은 집행 측면에서 사업별 지침이 난해하여 업무연찬이 어렵고, 국고보조금 교부 소요시간으로 인해 적기 집행 불가하고 비효율이 발생하며, 과도한 지방비 부담으로 인해 지방재정 운영이 경직되고, 보조금 관리를 위한 과도한 문서작업으로 인해 업무 부담이 큰 것으로 인식하고 있었다. 행태적으로는 특히 사업유형(서비스, 투자, R&D, 교육)에 따라 국고보조금 운영 관련 항목들에 대한 인식 즉, 사업별관리지침의 필요성, 목표달성도 점검 정도에서 차이가 존재하는 것으로 확인되었다. 4. 국고보조사업 운영체계의 개선방안 대안을 모색함에 있어서 기본방향은 앞서 분석한대로 제도적, 구조적, 행태적 원인에 의한 결과에 바탕을 두고 제도적, 구조적, 행태적 원인을 완화시킬 수 있는 각각의 방안을 제시하였다. 먼저 제도적 문제의 개선방안으로서 보조금(국비)과 사업(사업내용) 주요 관리 법규의 구분과 성과평과와 환류체계 규정 명문화를 제시하고 있다. 먼저, 보조금과 사업 주요 법규의 구분방안은 보조금이 아닌 사업의 성과제고와 효율성 향상을 위해서는 사업의 역사성과 사업의 세부내용을 가장 잘 알고 있는 사업부처에서 관련 법규를 운영해야 함을 제시하고 있다. 성과평가와 환류체계 규정 명문화 대안은 성과평가제도가 의무화되지 못하여 형식적으로 성과지표와 목표를 설정한 후 달성도 평가를 실시하고, 이 부분도 담당자의 재량에 따라 차이점을 가진다는 문제에 대한 방안이다. 또 하나는 국고보조사업의 계속지원, 예산삭감, 사업폐지 여부는 사업의 성과나 유지필요성에 대한 검토결과와 연동되어야 한다는 측면에서, 국고보조금 관련 법에 성과평가와 결과 반영에 대한 조항은 반드시 포함되어야 한다는 것이다. 둘째, 구조적인 문제의 개선방안으로서 세 가지를 제시하고 있는데, 국고보조사업 사전 적격성 심사시 지방 의견수렴 항목을 신설, 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안, PDCA 형식의 사업관리체계 도입을 제시하고 있다. 즉, 기재부의 국고보조사업 사전 적격성 심사절차 중 기초자료 분석 단계에서 현재의 4가지 분석 사항 외에 광역시도 및 시, 군, 구의 해당 지자체 의견조회 결과 항목을 포함시키는 안이다. 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안은 일본사례를 참고하고 있는데, 국고보조사업은 구조적으로 중앙-지방의 연계 속에서 사업을 추진해야 함을 고려할 때 국고보조사업 본래의 목적달성을 위해서는 중앙-지방이 공통된 기준, 즉 공통 성과지표를 설정 및 측정하여 다음 해에 개선된 형태로 사업이 추진되어야 할 것이다. PDCA 형식의 관리체계 또한 일본사례를 바탕으로 하였는데, 중앙-지방간 구조적 한계 개선을 위해 일본 PDCA 형식의 관리체계 도입을 검토하는 방안이다. 일본의 이 PDCA는 부단히 지방의 국고보조사업 수행상황을 중간 체크 및 사후 평가하고 그 결과를 사업내용 변경과 예산에 반영하는 것으로서 사업 추진시의 애로사항이나, 추진 불가한 부분에 대한 예산 감액 등을 반복하는 내용이다. 셋째, 행태적 문제의 개선을 위해서 세 가지 안을 제시하고 있는데, 국고보조사업 모니터링 제도의 강화, 사업부처별 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화와 정치적 행태요인에 따른 사전 검증절차의 강화이다. 국고보조사업 모니터링제도 강화는 보조금 위주의 보조금 관리 법률의 한계가 그 사업비의 집행률이 중간점검 목적이 큰데, 사업비가 아닌 사업내용 중심의 모니터링이다. 국고보조사업을 추진시에 사업 실시 과정에서 새로운 지표를 추가하거나, 기존 지표의 존치여부에 대해서 정기적으로 재검토와 반영이다. 사업부처 중심의 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화는 부처별 성과평가시 지자체와의 간담회, 워크숍 및 기타 협의회의의 건수를 실적에 포함시켜서 성과지표화 하여 구속력을 확보하는 방안 마련이 필요하다. 정치적 행태요인에 따른 사업 사전 검증절차의 강화는 국고보조사업 결정에 있어서 외부환경 문제로 정치적 개입에 의한 불요불급한 사업의 시행 및 이·불용액과 같은 재정비효율성 문제를 완화하기 위하여 국회에서 급히 결정되는 사업의 경우도 재정투입 사업은 전수 외부 검증절차를 의무화하는 제도의 도입이 필요함을 대안으로 제시하고 있다.지방재정2024
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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구: WTP 영향요인을 중심으로 조건부가치측정법(이하 CVM)은 비시장재의 경제적 가치를 측정하는 방법론의 하나로, 공공사업의 경제적 편익을 계산하는 데 광범위하게 사용되어 왔다. LIMAC 역시 타당성 조사 수행시 문화・체육・관광시설, 공원 등 비사용가치가 높은 비시장재화에 대한 편익 추정의 방법론으로 CVM을 폭넓게 활용하고 있다. 다만 CVM 추정과정, 특히 모형과 관련하여 조사의 최종 목적인 적정 지불의사금액(Willingnes to pay, 이하 WTP)을 도출하고 편익화 하는 분석방법론적 측면에 대한 연구는 미흡한 실정이다. 이에 본 연구에서는 지금까지 지방재정투자사업에 대한 타당성 조사에서 CVM을 적용하여 오면서 제기되었던 여러 쟁점들을 정리하고, 실증분석을 통해 CVM을 통한 WTP 추정시의 해당 쟁점들이 어떻게 영향을 미치는지를 분석하고자 하였다. 상기 제시한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 CVM 관련 이론적 고찰 및 분석데이터의 구축이다. CVM이 최초 도입된 배경부터 현행 PIMAC의 예비타당성조사의 가이드라인 및 지침이 정립되기까지의 여러 분석상의 전제, 기법 등에 대해 역사적·이론적 고찰을 수행하였다. 그리고 그간 LIMAC이 수행한 CVM을 적용한 타당성 조사와 PIMAC 사례를 전수조사하여 DB화 하였고, 개별 사례분석 및 비교분석을 수행하였다. 두 번째로 지방재정투자사업에서 CVM 적용 시, 그리고 해당 방법론을 이용하여 WTP를 추정함에 있어 발생하고 있는 또는 발생 가능한 쟁점 및 중요 고려요인들을 CVM의 적용단계별로 구분하여 검토하였다. 그리고 각 단계별 쟁점사항에 대해 WTP에 미치는 영향력의 검증이 필요한 쟁점, 그리고 가이드라인의 마련을 통해 개선이 필요한 쟁점을 구분하여 제시하였다. 더불어 앞서 구축된 DB 및 쟁점사항을 바탕으로 지방재정투자사업의 WTP에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 파악, 이를 실증분석에서 반영할 수 있는 방안을 모색하였다. 특히 모형별 WTP의 차이에 대하여 설문 원자료를 활용하여 실증분석을 수행하였고, 그 결과 CVM 추정과정 및 방식의 차이에 따라 WTP 추정결과 역시 차이가 큰 것으로 나타났다. 따라서 WTP의 영향요인은 크게 사업 특성, 설문 특성, 모형 특성, 응답자 특성 등 4개의 특성으로 구분하여 총 27개의 요인을 추출하였다. 마지막으로 세 번째는 본 연구에서 제시한 주요 연구질문(research question)인 ‘개별 연구에서 CVM으로 추정된 지불의사금액(이하 ’WTP’)의 차이는 왜 발생하는가?“에 대한 답을 찾기 위한 방법으로 ‘메타회귀분석’을 활용하여 WTP의 영향요인을 식별하였다. 분석결과, ①사업규모(부지면적 또는 연면적), ②사업대상지의 지역, ③사업부문(공원, 운동장, 건축물, 생태하천 복원, 상수관로 등), ④최대제시금액, ⑤설문조사를 실시하는 계절, ⑥설문조사기관, ⑦지불대상이 개인인지 가구인지의 여부, ⑧CVM을 통해 추정하고자 하는 가치가 총가치인지 아니면 비사용가치만인지의 여부 등이 WTP에 통계적으로 유의한 영향을 주는 것으로 분석되었다. 종합하면, 본 연구는 LIMAC 타당성 조사에서 CVM을 적용함에 있어 제기될 수 있는 쟁점사항을 도출하고 이러한 쟁점들이 궁극적으로 WTP에 미치는 영향을 실증분석 함으로써 CVM의 분석과정(모형)에 대한 개선 및 고도화의 단초를 마련하였다는 연구의 의의가 있다. 무엇보다 LIMAC이 궁극적인 목표로 설정한 「(가칭) CVM 가이드라인」 확립의 단초를 마련하였다는데 기여가 크다 하겠다. 상기 연구성과에 불구하고 본 연구는 한편으로 메타회귀분석의 한계와 실증분석상의 유의점을 확인하는 계기가 되었다. 다시 말해, 메타회귀분석은 선행연구로부터의 요약 통계량을 기본으로 하는 분석이므로 개별 선행연구의 질과 연구의 축적 정도가 분석의 유효성과 신뢰성에 큰 영향을 미치게 되므로 선행연구의 질(quality)와 수량(quantity)을 모두 확보하는 것이 무엇보다도 중요하나, 이에 대한 자료상의 한계를 인식하였다. 특히 본 연구의 최종목표인 ｢(가칭)LIMAC CVM 가이드라인｣의 개발을 위한 향후 추가연구들이 상당수 산재 되어 있음을 밝힌다. 관련된 후속 연구과제를 정리하면, CVM의 적정 영향권 설정, 가상의 사업을 설정하고 특정 응답자들을 대상으로 본 연구에서 도출된 WTP 영향요인별 설문 문항을 차등화하여 실험하는 설문 시뮬레이션, 설문 원자료(raw-data)를 활용한 계량분석 등의 연구가 추가적으로 필요하다 판단된다. 아무쪼록 본 연구를 기초로 CVM과 관련한 분석방법론의 개선, 나아가 LIMAC의 CVM 가이드라인 마련에 대한 보다 다양한 논의와 후속 연구가 지속되길 기대한다.지방재정2023
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재정분권 전환사업의 실행력 확보방안 2018년 10월, 관계부처 합동으로 발표한 ‘재정분권 추진방안’에서는 지방소비세율 인상과 함께 중앙정부의 기능을 지방으로 이양하여 2020년부터 시행한다는 내용이 담겨 있었다. 당시 국가 기능을 지방으로 이양시 기본원칙은 지방의 일은 지방에서 자율성과 책임성을 갖고 스스로 해결하는 구조로 개편하는 것이었다. 이에 본 연구에서는 1단계 재정분권시 이양된 사업을 분석하여 실제로 ‘재정분권 추진방안’에서 천명하였던 지방재정의 자율성과 책임성 확보, 지방사무에 적합한 사업이 이양되었는지를 분석한다. 분석결과를 바탕으로 이미 추진된 재정분권 1단계, 향후 추진될 2, 3단계 재정분권 이양사업이 지자체에서 잘 실행될 수 있도록 하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 1차적으로 관련자료 검토와 사전인터뷰를, 2차적으로는 1차에 검토한 내용을 바탕으로 설문지를 구성, 행정안전부와 공동으로 공무원 인식조사를 실시하였다. 분석결과, 먼저 재정의 자율성 측면에서 전반적으로는 자율성이 확대된 것으로 나타났다. 구체적으로는 첫째, 사회복지나 문화체육 등 분야별로 예산편성 규모를 줄이고 늘리는 등 그 해의 상황에 맞게 분야별 조정이 가능하다는 점이다. 둘째, 비록 제한적이기는 하지만 사업의 시급성에 따라 사업별로 편성시기의 조절이 가능한 점이다. 셋째, 지자체의 외부절차를 내부화할 수 있다는 점이다. 지방자치단체 유형에 따라서는 공통적으로 재정력지수와 재정자주도가 높은 지방자치단체는 재정분권 후 재정 자율성이 제고될 것으로 인식하였다. 또한 재정분권 후 균특이양 사업 수가 적은 자치단체는 전환사업의 보전 일몰에 찬성하였다. 재정책임성과 관련하여 재정계획성을 검토하였는데 예산의 이월액 규모를 이양 전과 후를 비교한 결과 사례 지자체의 경우 이양 전보다 이양 후 이월액이 일부 감소하였음을 알 수 있었다. 책임성 항목 중 ‘지자체장 및 지방의회의 관심도 향상’은 관심도가 높아질 것으로, ‘지방재정의 대응력 증대(환경변화 대응)’도 이양 전보다 좋아질 것이라고 보았다. ‘재정건전성 제고’ 는 이양 전보다 비슷할 것이라고 응답한 비율이 높았다. 이양사업의 적합성은 전적으로 공무원 인식조사를 바탕으로 하였는데 특히 국고보조사업으로 다시 환원해야 할 사업에 지방하천 정비사업과 상수도 확충시설 사업의 비율이 상당히 높게 나타났다. 지방하천 정비사업의 경우 국민의 안전과 직접 연관된 재난·재해를 예방하는 업무이고, 상수도시설 확충 및 관리사업의 경우도 주민의 삶과 직결되고 안전한 수돗물 공급은 국민의 보편적 권리이므로 지역별 편차가 우려된다는 답변을 하였다. 이상의 분석결과를 바탕으로 본 연구에서는 재정분권 전환사업 운영의 내실화를 위해서는 세 가지 정도를 제안하고 있다. 첫째, 지방으로 이양된 전환사업의 경우 아직까지 중앙정부의 규정은 그대로 남아있는데, 일몰 연장된 2026년 이후에는 전환사업과 관련된 중앙정부의 법령과 규칙, 규정들을 모두 삭제하고 관련 내용은 지자체 조례에 담을 필요가 있다. 둘째, 전환사업의 성과평가가 강화가 될 필요가 있는데 이를 위해 좀 더 구체적이고 객관적인 지표 제시, 성과평가시 시도나 시군구에 재량 부여, 단순한 집행실적이 아니라 사업성과에 대한 평가가 필요하다는 점이다. 마지막으로 전환사업의 지방사무 적합성에 대해서는 지속적으로 검토하고 지방하천사업과 상수도시설 확충 사업의 경우와 같이 필수적이지만 지자체가 예산규모를 줄이거나 폐지할 가능성이 있는 사업의 경우 향후 중앙정부와 협력·보완할 필요가 있음을 제시하고 있다.지방재정2021
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환경변화에 대응한 지방재정조정제도 개편방안: 보통교부세를 중심으로 이 연구는 지방자치단체를 둘러싼 다양한 환경변화가 지방재정, 특히 보통교부세에 미치는 영향을 분석하고, 이를 바탕으로 보통교부세의 개편방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 이 연구에서는 지방재정에 영향을 미치는 환경변화를 사회경제적 측면과 정치행정적 측면으로 구분하여 살펴보았다. 사회경제적 측면에서는 인구구조 변화(저출산·고령화 및 생산인구감소)와 경제여건 변화가 보통교부세에 미치는 영향을 분석하였다. 그리고 정치행정적 측면에서는 문재인정부 2단계 재정분권이 보통교부세에 미치는 영향을 분석하였다. 이 연구에서는 현재 우리나라 보통교부세의 재원보장 기능과 재정조정 기능의 적절성을 검토하고, 3가지 주요 환경변화가 보통교부세에 미치는 영향을 재원보장 기능과 재정조정 기능을 중심으로 파악하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 인구구조 변화가 보통교부세에 미치는 영향을 파악하기 위해 먼저 통계청 장래인구추계에 따른 시군구별 추계 인구를 기준으로 인구 수(천명), 인구 수 제곱, 65세 이상 인구 비율(%), 면적의 단위당 변화량을 적용하여 기준재정수요액 및 기준재정수입액의 변화량을 추정하였다. 이러한 추정치를 바탕으로 국회예산정책처의 중장기 재정전망 수치를 적용하여 내국세 수입 증가율 시나리오에 따른 보통교부세 산정액을 추정하였다. 인구구조 변화에 따른 기준재정수요액과 기준재정수입액 변화를 살펴보면, 기준재정수요액과 기준재정수입액은 광역과 기초자치단체에서 모두 증가하는 것으로 나타났다. 그러나 광역자치단체에서는 기준재정수입액의 증가분이 더 큰 반면, 기초자치단체에서는 기준재정수요액의 증가분이 더 크게 발생하는 것으로 나타났다. 인구구조 변화에 따른 보통교부세 산정액 변화를 살펴보면, 인구감소가 심한 부산의 경우에는 시나리오1에서 2026년 기준 보통교부세가 감소하는 것으로 나타났다. 다른 지방자치단체들의 경우에도 인구가 감소함에 따라 향후 5년 간 보통교부세가 많이 증가하지 않는 것으로 나타났다. 둘째, 국회예산정책처의 2019-2028 중기 재정전망과 2020 NABO 장기 재정전망의 국세 수입 전망치를 활용하여 경제 여건 변화가 보통교부세에 미치는 영향에 대한 시나리오 분석을 실시하였다. 그리고 지방자치단체의 기준재정수요액과 기준재정수입액은 최근 5년(2017-2021) 간 개별 지방자치단체의 연평균 증가율을 적용하여 추정하였다. 분석결과 현재의 기준재정수요액과 기준재정수입액 증가 속도가 유지될 경우 국세 수입이 3.5%씩 증가하더라도 보통교부세 산정액이 감소하는 지역이 발생하는 것으로 나타났다. 특히 기초자치단체의 경우에는 보통교부세 산정액이 감소하는 지역이 많은 것으로 나타났다. 셋째, 2021년 8월 25일에 발의된 「지방세법 일부개정법률안」의 규정을 바탕으로 2단계 재정분권이 보통교부세에 미치는 영향을 파악하였다. 먼저 지방소비세 세율 증가에 따른 지방소비세 배분액을 새로 산정한 결과 지방소비세 총액 16,863,234백만 원 중 133,153억원은 광역자치단체로, 25,547억원은 기초자치단체로, 9,931억원은 교육청으로 배분되는 것으로 추정되었다. 2단계 재정분권에 따른 보통교부세, 일반세입 1(보통세+보통교부세), 일반세입 2(보통세+보통교부세+조정교부금)의 산정액 변화를 살펴보면, 광역자치단체와 기초자치단체의 보통교부세, 일반세입1, 일반세입 2가 모두 감소하는 것으로 나타났다. 특히 경북 지역의 감소폭이 가장 큰 것으로 분석되었다. 지방소비세 세율 인상에 따른 재정형평화 효과를 살펴본 결과, 세율 인상 이후의 재정형평화 지수가 현행보다 증가하여 지역 간 재정격차가 다소 증가한 것으로 나타났다. 분석결과를 바탕으로 환경변화에 대응하기 위한 보통교부세제도 개편방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 현재 내국세의 19.24%로 설정되어 있는 있는 법정률의 인상이 필요하다. 둘째, 보통교부세의 재원보장 기능과 재정조정 기능을 분리하여 재원보장 기능은 현재의 보통교부세가 담당하고, 재정조정 기능은 별도의 제도를 신설하여 담당하도록 해야 한다. 셋째, 가장 현실적인 측면에서 기준재정수요액 또는 기준재정수입액 산정방식의 개선이 필요하며, 차등산입률제도와 같은 지금까지 잘 다루어지지 않았던 기준재정수입액 측면에서의 제도 개선이 필요하다.지방재정2021
홍근석,여효성
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사회복지 국고보조사업의 재원분담체계 개선방안 - 아동복지 분야를 중심으로 - 최근 우리나라의 사회복지 국고보조사업은 양적 확대 및 질적 변화에 직면하고 있다. 기존의 사회복지 국고보조사업은 지방재정의 경직성을 심화시키는 요인이었으며, 특히 재정여건이 취약한 기초자치단체에 큰 부담으로 작용하였다. 이 연구에서는 아동복지 국고보조사업에 초점을 맞추고 우리나라 사회복지 국고보조사업의 정부 간 재원분담 방안의 개선방안을 제시하고자 하였다. 특히 기준보조율 및 차등보조율제도와 관련된 쟁점을 검토하고, 이에 대한 개선방안을 마련하고자 하였다. 이를 위해 영유아보육료와 아동수당 등 사업의 중요성이 높고 국고보조금의 규모가 큰 2개 사업을 중심으로 사회 복지 국고보조사업 보조율 제도의 개선방안 마련을 위한 대안들을 도출하고자 하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 사회복지 국고보조사업의 기준보조율 관련 쟁점은 ① 중앙정부에 의한 일방적 이고 자의적인 기준보조율 설정, ② 유사 사업에 대한 차등적 기준보조율 적용, ③ 서울- 지방 간 차등적 기준보조율 적용, ④ 낮은 수준의 기준보조율 등으로 요약할 수 있다. 그리고 이러한 기준보조율의 문제점을 해결하기 위해 ① 사업 성격에 따른 기준보조율 조정, ② 기준보조율 상향 조정, ③ 유사 사업의 기준보조율 통일, ④ 서울-지방 간 차등적 기준보조율 폐지, ⑤ 기준보조율의 단순화 등이 주장되어 왔다. 둘째, 차등보조율 측면에서는 ① 차등보조율 선정기준인 재정자주도와 사회복지비 지수의 적절성, ② 시군구 간 재정구조 차이 미반영, ③ 차등보조율제도로 인한 문턱효과 등의 문제점이 지적되어 왔다. 이에 대한 해결방안으로 ① 재정자주도와 사회복지비 지수의 평균 및 표준편차를 적용한 차등보조율 구간 설정, ② 재정력지수, 실제 재정수요 (수혜대상 인구) 등 새로운 차등보조율 선정기준 적용, ③ 시군구별 차등보조율 구간 설정 등이 제기되어 왔다. 셋째, 이 연구에서 분석한 13개 아동복지 사업 중 영유아보육료와 아동수당 등 2개 사업이 많은 비중을 차지하고 있으며, 이들 사업은 기준보조율과 차등보조율이 동시에 적용되고 있다. 이에 따라 우선적으로 기준보조율에 대한 개선방안을 검토하였다. 4가지 시나리오를 활용한 분석결과 영유아보육료와 아동수당의 기준보조율을 상향 조정하는 경우 현행보다 약 10% 정도 상향 조정하는 것이 바람직한 것으로 나타났다. 즉, 현행 제도하에서 유사 사업에 대한 기준보조율을 상향 조정하거나 서울과 지방의 차이를 없애는 방식으로 기준보조율을 상향 조정하는 방안은 차등보조율로 인한 인상보조율을 완전하게 대체하지 못하는 것으로 나타났다. 넷째, 차등보조율 측면에서 기존의 재정자주도와 사회복지비지수 대신 영유아인구 비율을 적용한 시나리오 1과 2는 수혜자 1인당 금액 측면에서 지역 간 국비 지원 규모의 차이를 증가시키는 것으로 나타났다. 반면에, 재정자주도와 사회복지비지수의 평균 및 표준편차를 적용한 시나리오 3과 4는 일부 형평화계수의 값이 감소하는 것으로 나타났다. 특히 시나리오 4의 경우에는 영유아보육료 전체와 아동수당 중 지니계수의 값이 감소하는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과를 통해서 볼 때, 시군과 자치구를 구분하여 각각의 재정자주도 및 사회복지비지수의 평균과 표준편차를 적용하는 시나리오 4가 가장 적절한 것으로 판단할 수 있다. 다섯째, 아동복지 분야 국고보조사업은 모두 중앙과 지방이 공동으로 사업을 수행하고 비용을 분담하는 방식으로 규정되어 있다. 그러나 국고보조사업의 성격에 따라 중앙 정부와 지방자치단체가 사업수행에 필요한 비용을 전담하는 방식으로 전환하기 위한 노력이 필요하다. 즉, 현재와 같은 공동사무 성격의 국고보조사업 방식은 중앙정부와 지방자치단체 모두 해당 사업에 대한 자율성과 책임성을 갖기 어려운 구조이다. 따라서 영유아보육료, 아동수당과 같은 현금성 복지사업의 경우에는 단계적으로 기준보조율을 상향 조정하여 궁극적으로는 중앙정부가 전담하도록 하고, 돌봄서비스와 같은 사회서비스 사업의 경우에는 지역의 특수성을 반영하여 자율적으로 운영할 수 있도록 지방이양을 추진할 필요성이 있다. 특히 아동수당의 경우에는 공공부조의 성격을 갖고 있다는 측면에서 가장 우선적으로 국가사무로의 전환을 추진할 필요성이 있는 것으로 생각된다.지방재정2020
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문재인정부 재정분권의 성공적 추진전략에 관한 연구 - 세입분권을 중심으로 - 본 연구는 문재인 정부 들어서서 국정과제로 추진하고 있는 재정분권의 성공적 추진전략을 강구하는데 목적을 두고 있다. 재정분권은 자체가 목적이 아니라, 공동체의 지속가능한 발전을 위한 기제라는 점에서 연구자들은 재정분권의 본질을 지역주민의 삶의 질 제고로 인식하였다. 제도적 측면에서 볼 때 재정분권의 설계는 재정에 관한 의사결정권을 지방에 이양하고, 정부계층간의 기능배분, 세원배분 및 이전재원에 관한 내용이 포함되어야 한다. 이러한 맥락에서 본 연구의 정책제안 방향은 향후 정부 간 재정관계가 지역주민의 삶의 질 제고에 기여하기 위한 중요한 실천적 방안이라는 점을 전제하고 있다. 따라서, 연구의 정책제안은 지방재정의 이론적 근거와 현행 정책계획이 기초한 실증분석을 토대로 제시된다는 점에서 기존의 연구와 차별화되고, 제안된 제도개선방향의 실효성은 높다고 본다. 연구는 기존 학술연구 및 정책보고서에서 제시했던 재정분권의 개별 쟁점사항을 미시적인 접근에 따른 제도개선을 도모하기 보다는 전략적, 거시적 차원에서 틀과 방향성을 제시하고자 하였다. 아울러 2단계 재정분권의 핵심 이슈가 지방교부세 폐지와 소득세·법인세의 공동세화, 국세의 지방이양 등 지방세입 확충이라는 점을 고려하여 세입분권에 중점을 두고 수행하였다. 연구의 주요내용은 다음과 같다. Ⅱ장에서는 역대 정부의 재정분권 성과를 질적, 양적 측면에서 진단하고, 향후 재정분권 추진 시 고려해야 할 정책적 교훈을 얻고자 하였다. Ⅲ장은 현 시점에서 확정된 재정분권의 파급효과를 분석하고, 이를 바탕으로 1단계 재정분권의 성과와 한계, 2단계 재정분권과 관련된 정책함의를 도출하였다. Ⅳ장에서는 2단계 재정분권 추진 시 예상되는 쟁점사항을 검토하였다. 2단계 재정분권에서는 조세배분론에 입각하여 정부 간 조세할당의 방향성을 정립하였고, 이에 근거하여 지방분권세와 지방이양 대상 국세의 타당성과 정책의 우선순위를 제시하였다. 마지막으로 Ⅴ장에서는 본 연구를 요약, 정리하면서 성공적 재정분권 추진전략을 압축적으로 제안하였다. 연구범위를 보면, 지방자치단체의 예산 세입에 포함되어 있는 지방세와 지방교부세, 국고보조금, 조정교부금 등을 포함한 세입자료를 활용하였고, 현황파악을 위해서는 최근 20여년의 자료를 활용하였다. 또한, 문재인 정부의 재정분권의 파급효과를 분석을 위해서 지방소비세율 인상과 이로부터 영향을 받는 보통교부세, 조정교부금, 교육비특별회계전출금, 지역상생발전기금 등 관련 재정조정재원의 2018년도 및 2019년도 세입을 추정하여 활용하였다. 연구에서 활용한 연구방법은 다음과 같다. 첫째, 이론적 배경과 역대정부의 재정분권은 문헌연구 및 최근의 연구보고서를 토대로 재정분권정책의 규범적 논의를 기초로 재정분권의 필요성과 범위를 구체화하였다. 둘째, 문재인 정부의 재정분권 1단계와 재정분권 2단계의 실증분석은 재정자료를 활용한 통계 및 시뮬레이션기법을 이용하였다. 구체적으로 재정분권 1단계에서는 지방소비세 인상에 따른 다양한 시나리오를 선정하여 시뮬레이션 결과를 도출하고, 이를 토대로 시나리오별 재원확충효과나 지역 간 재정격차 파급효과를 지니계수 분해기법(Gini decomposition)을 사용하였다. 재정분권 2단계의 국세이양과 관련된 논의에서는 향후 진행될 제도적 변화에 따른 파급효과를 추정할 필요성에 제기되어, 현재 시점에서의 지방자치단체의 세입자료를 기초로 재정조정제도의 변화에 따른 시뮬레이션 작업을 수행하여 현행 재정조정제도와 비교분석의 근거를 마련하였다. 본 연구를 통해서 얻는 주요 분석결과 및 정책제언은 다음과 같다. 첫째, 역대정부의 재정분권을 볼 때, 지방의 세입규모를 증대하는 방향으로 지속되어왔으나, 실질적인 지방세입 확충효과는 미미하였다는 점을 확인하였다. 또한, OECD 국가와 비교할 때, 우리나라의 세입분권은 국가들의 평균 수준에 근접하였으나, 경제규모의 성장 속도와 연계하여 볼 때 과세자주권을 신장시켜 내실을 다지는 실질적 재정분권이 필요하다는 시사점을 도출하였다. 둘째, 1단계 재정분권을 국고보조사업의 지방이양 (약 3.6조원 규모)과 지방소비세 10%p 인상의 제약조건으로 한정하여, 광역지자체와 기초 시·군·구의 시나리오별 시뮬레이션 분석한 결과, 수도권 광역지자체 위주의 지방소비세의 인상에 따른 지방세 확충효과가 일부 확인되었으나, 비수도권의 지자체 경우 지방소비세의 인상과 국고보조사업의 지방이양의 상쇄에 따라 오히려 지방세입 규모가 줄어든 결과를 보여주었다. 특히, 지방소비세는 광역시·도세이고, 국고보조사업의 부담은 기초 시·군·구인 점을 고려할 때, 실질적으로 다수 기초 시·군·구의 지방세입은 오히려 줄어드는 효과를 가져왔다는 점이다. 이와 같은 분석결과는 1단계 재정분권정책이 단순한 총량적 재정분권 접근(국세-지방세 7:3)에 기인하여 기초 시·군·구의 재정세입에 관한 정밀한 제도적 설계가 부족한 점을 보여주고 있다. 따라서, 광역-기초 지자체 간 재정분권 논의가 2단계 재정분권을 성공적으로 추진하기 위한 실질적 재정분권 수행의 중요한 과제라는 점을 시사한다. 셋째, 2단계 재정분권 분석에서는 기획재정부에서 주도하고 있는 (가칭) 지방분권세의 도입과 국세의 지방이양에 관한 논거와 타당성을 검토하였다. 지방분권세 도입에 따른 시뮬레이션 분석 결과, 현행 보통교부세를 대체하기 위해서는 약 65조 원의 재원의 규모 (국세와 지방세 6:4)에 이르러서야 현실적인 수행의 실효성이 제고될 수 있다는 점을 확인하였고, 국세의 지방세 이양에 따른 세목 검토를 통해서, 지방소비세와 지방소득세의 인상이 국세의 지방이양 보다 더 나은 대안으로 고려할 필요성을 제기하였다. 넷째, 2단계 재정분권의 성공적 추진전략을 위해 two-track 전략을 제시하였다. 이를 위해, 현행 국세와 지방세 7:3의 비율에 목적을 두고 세입재원의 규모 이전을 위한 전략을 “형식적 재정분권”으로 구분하였고, 지방재정의 책임성을 제고하여 주민 삶의 질 향상에 방향을 둔 전략을 “실질적 재정분권”으로 구분하였다. 우선 형식적 재정분권전략에서는 “(가칭)지방분권세”도입의 한계를 지적하였다. 그리고, 세입재원의 규모 달성을 위한 재정분권이 실효성을 거두기 위해서, 1) 지방소비세 인상, 지방소득세 인상 및 국세의 지방이양이 병행되어야 하고, 2) 동시에 보통교부세와 조정교부금의 구조적 개선전략의 중요성을 제시하였다. 구체적으로, 보통교부세의 경우 지방세가 30% 확충되면 교부세 불교부단체가 자연적으로 확대되는데, 자연증가에 더하여 정책적으로 불교부단체가 확대되도록 산정제도를 보완할 필요가 있다. 이와 함께 보통교부세 구조를 재원보장계정과 재정형평계정으로 분리하는 개편안을 검토할 필요가 있다. 또한, 조정교부금은 시·군·구 단위까지 재정분권의 수혜가 확산될 수 있도록 총량의 확대가 선행되어야 한다. 이에 맞추어 현행 조정교부금 산정기준도 세입·세출 보전방식으로 전환하여 보통교부세와 정책연계를 강화하며, 동시에 보통교부세와 마찬가지로 불교부단체를 확대시켜 지역 간 재정격차를 완화하도록 하여야 한다. 특히, 자치구 조정교부금은 총량 및 산정기준과 관련된 주요 사항들을 법령에 규정하여 광역시 상호간 재정불평등을 해소하되 운영·관리 측면에서도 산정내역과 산정결과를 의무적으로 공개토록 하여 투명성이 제고되어야 할 것이다. 다음으로 실질적 재정분권전략을 성공적으로 추진하기 위해서 1) 지방세로서 지방소비세의 개선이 지방세원리에 부합하는 지방세제의 개편이 선행적으로 검토되어야 할 것이다. 지방소비세 안분제도와 관련하여 단기적으로는 소비지수를 개선하는 방식으로 대응하면서 중장기적으로 안분제도를 폐지하는 전략이 필요하고, 중장기적이라 하여도 안분제도를 폐지할 경우에는 재정형평계정의 설치 등 보통교부세의 구조개편, 불교부단체의 확대나 차등산입률제도의 도입 등의 산정제도 보완, 자치구 조정교부금에 대한 법정률을 27%에서 47% 이상으로 확대하는 총량 확충 등의 관련 제도의 정비가 병행되어야 할 것이다. 2) 지방소득세의 경우 국세의 이양의 효과분을 지방소득세율 인상으로 하되 인구가 많은 시 지역부터 도입한 후, 점진적으로 중소도시 및 군 지역까지 확대하는 전략을 검토할 필요가 있다. 3) 아울러, 과세자주권 확대를 위한 선택과제와 탄력세율의 확대가 요구된다. 예를 들면, 재산세 탄력세율제도 개선을 위해 부동산시장 안정과 과세자주권 신장, 과세의 공정성까지 동시에 실현하는 수단으로서 부동산 공시가격에 대한 자치단체의 결정권 확대를 적극 검토하는 방안이 필요하다. 또한, 지방세법에 법정외세로 활용할 수 있는 세목을 늘리고, 자치단체는 열거된 지방세목 중 지역특성이나 재정형편을 고려하여 선택할 수 있는 권한을 부여하되, 우선 임의세 성격의 지역자원시설세나 레저세의 과세대상 확대추진 방안이 모색될 필요가 있다. 4) 더 나아가, 보통교부세의 개편방안으로 기준재정수입의 정산제도 폐지, 표준세율제도의 도입, 인센티브제도의 개편, 차등산입률제도 도입이 시급하다.지방재정2019
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재정분권 추진에 따른 지방재정조정제도의 개선방안 본 연구는 현재 정부가 추진 중에 있는 재정분권 추진방안의 내용과 그것이 지방재정에 미칠 영향을 파악과 함께 현행 재정분권 추진방안의 한계점을 분석한 후 향후 지방재정조정제도가 나아가야 할 방향에 대해 제시하는 것을 목적으로 한다. 현재 진행 중인 재정분권의 추진방향은 단편적인 국세와 지방세 비율 7:3 이라는 목표에 치중한 나머지 수단적 장치로 지방소비세율 인상에만 치중하고 있는 모습을 보이고 있어 지방재정을 둘러싼 큰 틀에서의 미래의 방향에 대한 논의가 생략되어 있는 모습을 보여주고 있다. 다시 말하면, 정부 간 재정관계의 재설정이라는 중요한 정책을 시행함에 있어 정부 간 재정조정의 검토라는 기본선이 생략된 상태로 재정분권의 추진 및 가시적 성과에 몰입한 나머지 지방자치단체 간 세원배분에만 치중하고 있는 것이 현재 1단계 재정분권 추진방안이라고 할 수 있다. 즉, 현재 추진 중에 있는 재정분권 추진방안이 지방소비세율 인상을 통한 국가와 지방 간 세원배분 문제 즉, 조세제도 개편에 집중되어 있는 만큼, 이에 대응하여 정부 간 재정관계의 한 축을 담당하고 있는 이전재원 제도의 변화 방향에 대해 논의하는 것은 매우 중요하다. 정부가 추진하고 있는 재정분권이 단순히 지방세수를 조금 늘리는 것이 아니라 국가 총 조세에서 지방세가 차지하는 비중을 5% 이상 제고시키는 세원조정의 문제이니 만큼 2단계 재정분권 추진방안을 수립함에 있어 지금이라도 국가와 지방자치단체 간 기능과 사무의 배분상태에 대한 점검을 통한 현재 상황에 대한 이해와 더불어 향후 방향에 대한 거시적 관점을 가져야 할 것이다. 이를 통해 정부 간 재정관계의 재조정 또는 재구조화를 하여야 하는 합리적 근거가 확보될 것이며 이를 바탕으로 정부 간 재정관계 재조정의 합리적 접근의 토대가 구축될 것이다. 이에 지방재정조정제도의 재정형평화 기능과 재원보전 기능의 효과적 수행의 요구가 커지게 된다. 첫째, 국세의 지방세 이양에 따른 지방세 확충 효과와 이로 인한 조세제도와 이전재원 제고 간 역학관계의 변화로 인한 지방자치단체 간 재정불균형의 발생과 이의 해결을 위한 방안으로의 재정형평화 기능 수행으로의 지방재정조정제도의 개선 요구이다. 둘째, 국가 기능의 지방이양에 따른 추가적인 재원소요분과 지방세 확충을 통한 세입확충규모의 차이로 인하여 발생하게 되는 재정부족 문제와 이의 해소를 위한 재원보전 기능으로서의 지방재정조정제도의 개선 요구이다. 이상의 재정분권 추진에 따른 지방자치단체 재정환경 변화에 따라 요구되는 지방재정조정제도에 대한 개선요구를 우리나라의 대표적인 지방재정조정제도인 지방교부세와 국고보조금에 대입하여 논의할 필요가 있으며, 이의 핵심은 보통교부세가 담당하고 있는 재원보장 기능과 재정형평화 기능에서 재원보장 기능으로 일원화하는 지방교부세 제도의 개선이다. 이에 본 연구는 (가칭)지역재정형평화기금을 하나의 축으로 하는 지방재정조정제도 개편방안을 제시한다. 이외 2단계 재정분권 추진을 앞두고 지역재정형평화기금을 설계하기 위해 재정분권 추진으로 인한 자치단체별 세입변화를 살펴본다. 그러나 아직 2단계 재정분권 추진방안이 구체적으로 제시되고 있지 않은 상황에서 재정분권 추진이 지방자치단체에 미치는 영향을 살펴보는 것은 매우 어렵다. 이에 본 연구는 2단계 재정분권의 시나리오를 설정하여 그 영향을 예측하였으며 시나리오를 바탕으로 지방재정조정제도의 개선안을 제시한다.지방재정2019
김성주,윤태섭
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지방보조금의 관리체계 개선방안 민선 7기 지방선거를 마친 최근 지방행정의 운영방향은 자치분권 강화, 자율성 확대, 지역 적합형 사업 발굴 및 추진이며, 이러한 방향은 지역의 특수성과 주민의 눈높이를 1차적으로 고려한다는 차원에서 지방자치가 좀 더 성숙되고 있는 분위기라고 할 수 있다. 특히 문재인 정부 들어서 실질적인 자치분권을 위해서는 재정분권이 동시에 시행되어야 한다는 점에서 국세의 지방세로 대폭 이양 등 지방세입의 확충방안이 다양하게 제시되었다. 먼저 지방의 자율성 확대 차원에서는 2018년도 예산편성단계부터 그 기준들이 완화되었는데, 현행 예산편성운영기준의 9개 기준경비를 7개로 축소하였으며, 기준경비에 현실을 반영하여 그동안 지방자치단체에서 불편 및 불합리하다고 제기한 사항들을 개선하였다. 지방보조금 관련해서도 이전까지는 지방보조금을 편성할 수 없는 단체를 구체적으로 열거하고 있던 규정을 관련 법(「비영리민간단체 지원법」)의 요건을 참조하여 개별 단체에 대한 지원여부를 자치단체가 자율적으로 판단할 수 있도록 변경하였다. 그리고 지방보조금의 부서별 한도액을 폐지하고, 총액 한도액 범위에서 자치단체가 자율적으로 편성할 수 있도록 개선하였고, 지방의 활발한 일자리사업 발굴·시행을 위해 고용노동부 등 관계부처에서 일자리사업으로 분류한 일자리와 직접 연계된 사업은 지방보조금 총액한도 산정 시 제외하였다(행정안전부 지방보조금관리기준, 2017). 또한 국세의 지방세로의 이양 검토 과정에서 국고보조사업이 일부 지방으로 이양되는 방안이 논의되고 있는데 이러한 방향은 지방이 주체적으로 계획하고 집행 및 관리해야 하는 사업의 규모가 대폭 증가할 것이라는 것은 예측이 어렵지 않다. 지방이 자신들의 지역환경과 여건, 특히 지역 주민들이 무엇을 원하고, 지역주민들에게 시급한 정책은 무엇이며, 지역 주민들에게 수혜가 골고루 돌아갈 수 있는 사업이 무엇인지 주민의 의견들을 자주 경청하고 고민한 끝에 사업을 기획하고 집행하는 것은 매우 중요하며 이러한 지역의 사업들 중 실질적으로 주민을 지원하는 사업이 바로 지방보조사업이다. 지방보조사업을 담당하는 사업부서 담당자 및 예산편성을 담당하는 예산부서 직원들과 지방보조금관련 대화를 나누다보면 가장 많이 호소하는 내용이 사업수가 너무 많고 사업성격들도 다양해서 현실적으로 실질적 관리가 어려운 점과 인력부족, 보조사업자들의 보조금에 요약 대한 의식이 권리화 되어서 삭감 및 일몰이 어렵다는 점이다. 먼저 지방보조사업의 수는 적게는 수백 개에서 많게는 수천 개에 이르고(행정안전부, 2017) 사업의 성격도 국도비 사업, 공공단체보조, 민간보조, 경상보조, 자본보조, 운영비보조, 행사보조, 개인보조, 단체보조 등 여러가지 조합의 형태로 다양하다. 지자체별로 지방보조금 담당자의 경우 광역은 1명, 기초는 0.5명 정도가 많게는 수천개의 사업을 예산심의부터 성과평가까지를 관리하고 있다. 사실 지방보조금의 경우 국고보조금에 비해 관심이 적어왔던 점을 부정할 수 없다. 2015년 1월에야 행정안전부 예규로서 지방보조금 관리기준이 제정되었고, 2016년부터 성과평가가 의무화 된 것에서도 알 수 있듯이 사업의 수는 많지만 소액 사업이 많아서 관심이 적은 분야 중의 하나이었다. 그러나 지방보조사업의 경우 지자체장이 임의로 사업을 신설할 수 있고 그 대상 또한 관할 지역주민이라는 점에서 지역을 위한 사업이 아닌 자칫 다음 선거를 의식한 사업, 사적인 의도가 담긴 사업 등이 기획될 개연성이 높다는 점에서 지방재정 전반적으로는 건전한 관리가 될 수 있도록 관심을 높여가야 할 필요가 있다. 특히 2018년도 초에 이영학 사건(일명 어금니 아빠)으로 인해 보조금에 대한 관심이 증폭되면서 국고보조금과 더불어 지방보조금의 관리에 대한 필요성 또한 크게 대두되고 있는 상황이다. 이에 정부는 지방보조금 관리에 관한 법률로의 분법 추진 등 관리 사각지대에 있는 지자체 자체운영 보조금에 대한 관리체계를 마련할 계획이며, 이를 위해 지방재정법상 지방보조사업의 정의, 교부절차, 집행·사후관리 방법 등을 보완한 '지방보조금 관리법' 제정안을 준비하고 있다. 법적으로 체계를 갖춤과 동시에 심각하게 고려되어야 할 요소 중의 하나가 바로 관리체계이다. 사업 수가 매우 많고 예산규모와 성격 또한 다양한 지방보조사업들이 현재는 일률적인 기준과 절차에 의해 관리되어서 사업기획 및 예산편성, 집행, 성과평가까지 상당히 형식적으로 운영되고 있다는 것이고, 이러한 현실은 결국 예산낭비와 비효율적인 세출관리로 이어진다는 것이다. 이상의 문제의식과 배경을 가지고 본 연구는 다음과 같은 목적을 가지고 수행되었다. 선행연구들을 살펴보면 전술한 현안들을 개선하기 위해 지방보조금심의위원회의 개편, 성과평가 기준 구체화 등의 대안들을 제시하고 있다. 여기에 더불어서 본 연구는 수 많은 사업들을 모든 단계의 절차를 밟는 등의 일률적 관리에 따른 비효율성을 개선해서 궁극적으로는 지방보조사업 관리의 효율성을 높이는 것이다. 따라서 본 연구의 목적은 아래와 같이 세 가지이다. 첫째, 지방보조사업을 유형화하는 것이다. 지방보조사업들을 유형화해서 유형별로 사전심의 단계에서 집중적으로 살펴보아야 할 것과 사후평가 단계에서 성과평가를 면밀히 해서 다음 해 예산에 반영해야 할 사업들을 분류하는 유형화 방안을 모색하였다. 둘째, 문제점들이 지적되어오고 있는 광역지자체부터 기초지자체의 보조사업자에게 이르기까지의 전달체계를 분석해보고 좀 더 간단하고 부정수급 등이 감소될 수 있는 전달체계 방안을 제시하였다. 셋째, 행안부 예규(지방보조금 관리기준) 제정 3년차를 맞으면서 그간 지적되어오고 있던 지방보조금심의회 심의 전 사전심의에 대한 도입 필요성과 3년 유지필요성 평가 존치 여부 대해 검토해보고 대안을 제시하였다. 이를 위해 전국 243개 지자체와 계층별 데이터를 검토하고 대안단계에서 사업의 유형화를 위해 사례 지자체를 선정, 유형별 사업리스트를 분석하고 연결해서 유형화된 사업의 관리강화방안까지 연결하고자 하였다.지방재정2018
김성주,윤태섭
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최지민
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