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기본보고서
국가위기 대응을 위한 지방소멸 방지전략의 개발 본 연구는 국가 위기를 야기하고 있는 지방소멸을 방지하기 위한 대응 전략을 개발하는 것을 목적으로 하고 있다. 본 연구의 2장에서는 지방소멸에 대한 이론적 논의와 기존의 선행연구를 검토했다. 지방소멸에 대한 이론적 논의를 통해서 우선, 지방소멸을 특정한 지역의 인구감소와 그것이 지역 공동체의 기능 수행에 상당한 정도의 장애가 되는 상태로 개념을 정의했다. 그리고 지방소멸을 불러일으키는 여러 가지 요인을 검토한 다음, 여기에는 인구의 사회적 이동이 중요하며, 이를 유발시키는 것은 지역이 인구를 유치하거나 이탈시키는 지역의 매력 요소, 즉 일자리와 교육 등이 중요한 것으로 파악했다. 인구소멸을 방지하기 위한 처방은 다양한 관점에서 접근될 수 있지만 기존의 연구와 논의들은 특정한 지역으로 인구를 끌어들이거나 현재의 인구를 유지시킬 수 있는 힘인 고용과 일자리, 양질의 생활여건 등임을 확인할 수 있었다. 그렇지만 기존의 연구의 한계는 상당수 연구가 지방의 소멸을 방지하기 위해서는 출산율을 향상시켜야 한다는 것을 제시하고 있었으며, 지방소멸 지역의 선정에 있어서도 인구의 유출입인 인구의 사회적 이동을 고려하지 않고 지역의 재생산력에 의존한 지표 등을 선택하는 한계가 있었다. 3장은 크게 두 개의 파트로 구성된다. 먼저 우리나라 지방소멸 위기지역을 선정하기 위해 지방소멸을 측정할 수 있는 지표를 구성하고, 이들 지표의 가중치를 산출했다. 최종적으로 8개의 지표를 가지고 지표를 표준화한 다음, 이들의 종합지수를 산출했다. 그리고 229개 시군구를 대상으로 산출한 종합지수에 의해 지방소멸 위기 지역을 선정, 제시했다. 다음으로는 선정된 지방소멸 위기 지역의 특성을 분석했다. 소멸 위기 지역의 인구변화율, 출산율, 유소년 인구 특성뿐 아니라 강원도 지역을 대상으로 강원도의 ‘인구댐’ 기능을 할 수 있는 지역을 선정하고 이들 지역을 중심으로 한 인구의 사회적 이동상황 등을 분석했다. 2장의 분석은 지방소멸 지역을 선정함에 있어서는 인구의 사회적 이동 등이 대단히 중요하며, 지역의 인구댐 기능을 할 수 있는 거점도시를 육성하는 것이 중요하고, 지방소멸 위기 지역에 적합한 특성화된 시책을 개발, 추진함이 중요한 것을 시사하고 있다. 4장은 지방소멸 대응에 대한 지방자치단체 사례를 분석하고 있다. 지자체는 상대적으로 다른 지자체에 비해 지방소멸 대응 시책을 잘 추진하고 있는 경남 함양과 전남 곡성을 선택했다. 경남 함양의 경우, 서하초등학교를 중심으로 초등학생과 학부모를 유치하여 이들에게 교육, 일자리, 주거, 공동체 등을 제공하는 패키지 전략을 추진해서 성과를 창출하고 있었다. 이른바 지방소멸 대응에 있어서의 ‘player model’이다. 전남 곡성은 드론산업을 지역의 매력을 향상시키기 위한 특화산업으로 선정하여 이와 연관된 다양한 시책을 추진하고 있었다. 아울러 귀농자 등에게 다양한 인센티브를 제공하는 시책 추진을 통해 성과를 창출하고 있었다. 두 사례에서 지역의 특성에 적합한 시책을 개발, 추진해야 한다는 정책적 시사점을 도출할 수 있었다. 5장은 국내외 지방소멸과 관련된 정책을 분석했다. 국내에서는 아직도 저출산, 고령화 대응 시책이 주류를 형성하고 있어, 인구의 사회적 이동이 핵심인 지방소멸과는 적지 않은 거리가 있는 시책을 추진하고 있는 한계를 보이고 있었다. 외국의 경우, 일본과 독일 등 유럽의 시책을 분석했다. 일본의 경우 지방소멸과 일본 인구 1억명 유지라는 목표 아래, 제1기와 제2기에 이르는 지방창생정책을 추진하고 있었다. 지방자치단체 주도로 시책을 추진하고 있었으며, 지방은 중앙정부가 제시하고 있는 정책 메뉴를 지역 실정에 적합하게 패키지로 선택해서 시책을 추진하고 있었다. 아울러 60여년에 걸친 과소지역정책에서는 지역의 인구와 재정여건을 고려해서 낙후지역을 선정하고 이들 지역에 대해 중앙은 협력적으로 정책을 지원하는 특징이 있었다. 마지막으로 6장에서는 종래의 저출산 고령화 시책 위주의 인구사회학적 접근의 정책기조에서 벗어나 지역의 인구유지와 인구창출을 위한 매력창출이라는 지역개발적 접근으로의 이동 내지 통합으로의 정책 전환 아래, 이를 추진하기 위한 시책들을 제시하고 있다. 지방소멸을 방지하기 위한 시책은 인구, 경제, 공간, 융복합, 제도혁신의 다섯 가지 분야에서 지방소멸 지역이 선택, 추진할 수 있는 주요한 시책들을 개발, 제시하고 있다. 이는 지방소멸 지역의 특색에 입각한 지역의 자율성을 강화하기 위한 취지이다. 정책의 효과를 창출하기 위해서는 중앙정부나 지자체 혼자서는 감당할 수 없다. 그리고 중앙정부의 경우도 어느 일방의 부처 하나로서는 정책의 효과를 달성할 수 없다. 지방소멸의 원인이 다면성을 띠고 있기 때문이다. 그래서 중앙부처-지자체뿐 아니라 민간, 다양한 부처가 협력하는 통합적 추진체계를 새롭게 구축, 제시하고 있다. 또 지방소멸 위기의 국가적 중요성을 고려하여 보다 안정적이고 증가된 지방소멸 특별재원을 설치, 운영할 것을 제시하고 있으며, 현재의 지방소멸 위기지역에 대한 지원 등을 규정하고 있는 국가균형발전특별법의 미흡을 수정하기 위해 ‘지방소멸대응 특별법’의 제정을 제시하고 있다.인구감소2021
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기본보고서
인구감소대응 지방자치단체 청년유입 및 정착정책 추진방안 현재 우리나라는 세계에서 가장 빠른 속도의 초저출산과 고령화로 ‘인구절벽’, ‘늙어가는 국가’, ‘지방소멸’에 대한 우려가 갈수록 커지고 있다. 20년 동안 우리나라는 1.3명 이하 초저출산이 계속되고 있고, 2018년에는 합계출산율이 0.98명으로 OECD 회원국 중에서 합계출산율이 1.0 미만인 유일한 나라가 됐다. 2017년 이후 비수도권의 청년인구 순유출 규모는 확대되었고, 수도권으로의 집중이 심화되고 있다. 지역적으로 전체적인 인구감소도 균등하게 발생하는 것이 아니라 전남 고흥군과 보성군, 경북 의성군의 경우에는 2000년 대비 2019년에 총인구가 30% 이상 감소하는 등 수도권에서 지리적으로 먼 지역부터 시작되어 지역적으로 불균등하게 진행되는 특징을 보이고 있으며, 특히, 핵심 인적자본이라 할 수 있는 20~30대 청년인구의 수도권 및 대도시로의 인구유출이 심화되어 지역의 존폐자체가 문제가 되는 상황에 직면하고 있다. 젊은 20~30대 청년인구의 지역이탈로 핵심 인적역량이 취약해지니 지역의 기업들도 수도권이나 대도시로 빠져나가고, 지역경제 역량은 취약해져 최근에는 20~30대 청년인구의 유출문제가 지역인구감소의 핵심고리가 되고 있는 양상이다. 2005년부터 우리나라는 ｢저출산･고령사회 기본법｣을 제정하고 저출산･고령사회대책을 국가정책으로 추진해오고 있지만 지역의 사회적 인구이동을 국가전체적으로 제로섬으로 인식, 저출산 대책에만 집중하여 인구감소문제를 현장에서 가장 심각하게 느끼고 있는 지방자치단체 차원의 대책으로서는 미흡했다. 지방의 인구감소문제는 저출산에 기인하는 것이 아니라 지역 간 전입과 전출에 의한 인구이동에 기인하기 때문에 결국 일자리, 교육, 복지, 교통, 행정 등이 포함되는 정주여건의 격차문제, 즉 균형발전문제로 귀착된다. 이에 본 연구는 청년을 핵심고리로 하는 지방인구문제의 현황과 실태를 살펴보고, 저성장･탈산업화･다원주의 사회를 살아가는 현대 청년세대의 사회문화적 변화와 이들이 선호하는 공간에 대한 논의와 분석을 토대로 지방에 새로운 인구의 흐름을 촉진하여 인구이동의 큰 방향성을 전환시키고, 지역의 매력도를 높여 청년인구를 지역에 정착시키기 위한 지자체의 청년유입정책 추진방안을 모색하고자 하였다. 그동안 정부의 청년지원 정책은 곧 청년고용･일자리정책이라고 할 수 있을 만큼 노동시장을 근간으로 하는 일자리 문제로 수렴되었고, 지역 청년인구의 이동 역시 노동력 이동의 관점에서, 또한 청년유입 보다는 청년유출의 관점에서 그 원인을 찾아 왔다. 그러나 경제적 요인만으로는 도시를 좋아하는 청년을 지방에 유입시키고 정착시킬 수 없으며, 청년유출의 원인분석만으로는 그들이 원하는 장소의 속성을 파악할 수 없으므로 유입촉진을 고려한 문화적･사회적･ 환경적 속성분석으로 관점을 확장할 필요가 있기 때문이다. 먼저 제2장에서 지역의 인구감소와 지역 간 사회적 인구이동 논의를 바탕으로 청년의 지역 간 이동의 두 가지 관점, 즉 노동력 이동에 의한 청년유출 관점과 지역매력도에 의한 청년유입 관점을 고찰하였으며, 지역매력도를 높이기 위해서 시대전환기 청년의 특성과 선호하는 공간특성을 함께 논의하였다. 전통적인 경제학에서 지역 간 청년이동은 노동력 이동의 관점에서 설명되므로 청년의 지역 간 유출의 원인은 취업의 가능성, 임금의 격차, 기업의 규모 등 경제적 요인에서 찾는다. 그러나 저성장 시기에 청년기를 보내면서 불확실한 미래보다 현재의 만족을 지향하고, 경제적 성취보다는 삶의 질을, 소유보다는 경험을, 효율성보다는 다양성을, 경쟁보다는 연대를 중시하는 삶의 태도를 가지고 있는 밀레니얼 세대가 살고 싶어 하는 지역은 다양성, 취향, 대안적 라이프스타일이 충족되는 삶의 질이 높은 곳이다. 이는 청년을 밀어내는 ‘원심력’ 측면에서의 유출원인 분석뿐만 아니라 ‘구심력’ 관점에서의 지역의 유입원인 분석이 필요함을 시사한다. 제3장에서는 인구감소, 특히 사회적 인구유출에 대응하고 있는 우리나라와 일본의 지원정책, 특히 청년을 유입시키고 정착시키는 법･제도 및 지원정책을 비교･분석하였다. 일본의 경우 ｢지방창생법｣을 제정하여 마을･사람･일자리의 창조와 선순환을 통해 지방을 되살리고, 도쿄의 일극집중을 시정하며, 지방에 젊은 청년세대 등 새로운 사람의 흐름을 촉진하여 고령화된 지방의 인구구조를 바꾸고, 지방소멸을 막고자 노력하고 있었다. 그러나 우리나라의 경우 중앙정부 차원에서 사회적인 지역의 인구유출은 제로섬이라 인식하고 국가의 총인구를 유지시키는 전략이라고 할 수 있는 저출산･고령사회대책만을 추진하고 있으며, 수도권의 일극집중을 시정하고 지역 간 격차를 완화하는 정책인 국가균형발전 정책은 지역의 인구감소 등에 대비한 정책으로는 미비한 실정이었다. 다만 청년층과 중장년층을 포함하는 귀농･귀촌 활성화 등 행정안전부, 농림축산식품부, 보건복지부, 고용노동부 등 개별 중앙부처가 개별 법률에 의거하여 관련된 사업을 추진하고 있었다. 인구감소에 대응하는 청년유입 및 정착정책 분석을 통해서 중앙정부 및 지자체 청년정책의 한계점 및 시사점을 도출하였다. 제4장에서는 통계청의 국내이동통계 및 마이크로데이터를 활용하여 전국 229개 지역의 지역별 청년인구 감소실태와 유출현황 및 경향, 그리고 시･군･구별 대략적인 청년인구 유출원인을 분석하였다. 주민등록전입신고서 상에서 전출사유는 직업, 가족, 주택, 교육, 교통, 건강 및 기타 총 7가지로 구분되므로 20~30대 청년인구의 시･군･구별 7가지 유출 원인을 분석할 수 있다. 그러나 국가통계포털(KOSIS)에서는 시군별, 연령대별 전입･전출자 수와 전입･전출지별 이동자수 데이터는 제공하고 있으나 연령대별 전출사유는 제공하고 있지 않으므로 국내이동통계 마이크로데이터를 활용하여 시군별, 전출사유별, 연령대별 통계를 별도로 구축하였다. 또한 초과 전입률과 전입률･전출률 간의 상관관계를 분석함 으로써 청년유입 및 청년유출정책의 관련성을 함께 분석하였다. 제5장에서는 청년유출관점에서의 실태 및 원인분석에 해당하는 제4장과는 달리 청년유입관점에서 선호도를 분석하였다. 지방이주에 대한 선호도 분석과 지방이주 지원 정책에 대한 수요조사, 그리고 컨조인트 분석(Conjoint Analysis)을 시행하여 지역에 유입될 수 있는 20~30대 청년인구의 특성과 장소선택 속성을 분석하였다. 이때 지방이주는 대도시는 대상에서 제외하였고, 중소도시와 소도시･농어촌지역을 구분하여 조사 및 분석하였다. 컨조인트 분석을 통해서 어떠한 특성을 가진 청년층이 잠재적으로 중소도시나 소도시･농어촌으로 이동할 가능성이 있는지, 이동과정에서 청년인구가 무엇을 원하며, 무엇에 비중을 크게 두는지 공간의 선호도를 파악하고자 하였다. 지방자치단체가 청년 인구를 새롭게 유치하기 위해서는 청년인구가 해당 지역을 떠나는 원인뿐만 아니라 타 지역에서 해당지역으로 가고자 하는 청년인구의 타겟 연령대, 직업군, 소득수준, 선호하는 장소의 특성 등 속성을 구체적으로 파악하고, 이에 따른 청년맞춤형 전략을 마련할 필요가 있기 때문이다. 제6장에서는 지방자치단체의 청년인구 유입 및 정착을 촉진하는 정책을 이미 추진하고 있는 선제적인 사례 또는 정책실험을 선정하여 심층분석하였다. 이를 위해서 지역의 인구감소에 대응하고 새로운 사람의 유입을 장려하는 사례에 대한 분석틀을 설정하고, 광역자치단체 주도의 혁신적인 사례라 할 수 있는 경북 의성군의 이웃사촌시범마을, 중앙 정부(행안부)의 혁신적인 사례라 할 수 있는 충남 서천군의 삶 기술학교 사례를 선정하여 심층사례 분석을 시행하고, 이를 사업요인, 사람요인, 제도요인으로 구분하여 성공요인을 분석하고 한계점을 논하였다. 제7장에서는 지방자치단체의 청년유입 및 정착정책은 지방소멸대응 지역발전정책의 틀 속에서 청년의 취향과 특성을 고려한 세대 맞춤형 정책, 경제적 요인에만 매몰되지 않는 정책, 청년의 삶을 설계하는 지속가능한 정책을 전제로 지방자치단체의 추진전략 및 제도개선방안을 제안하였으며, 이를 지원하기 위한 중앙의 제도개선방안을 함께 제시 하였다. 특히, 소도시･농어촌지역에서는 청년들의 선호도와 니즈를 고려하여 도시와 다른 지역매력도 증대정책이 필요하고, 취농에 국한되지 않는 종합적인 일자리정책을 추진할 필요가 있으며, 청년의 인생을 떠안는 각오를 하고 청년의 삶을 설계하는 정책이 필요하다. 먼저 인구감소에 대응하여 청년유입 및 정착정책을 추진하기 위해서는 지역의 특성과 청년인구의 유출입 현황, 유출원인 등 인구감소의 원인분석을 전제로 정책비전 설정 및 마스터플랜 수립, 그리고 지역특성과 타겟 도시청년의 니즈를 고려한 정착단계별 추진 전략을 마련할 필요가 있다. 또한 지방이주 및 컨조인트 분석에 의한 청년 선호도 분석과 심층사례 분석결과 청년일자리･주거･교통 복합사업을 우선 추진하고, 지역뉴딜일자리 창출 및 온라인기반 창업 활성화, 지역 내 온디맨드 교통서비스 제공, 청년혁신복합공간 조성, 기존 주민과의 갈등관리를 핵심 추진전략으로 제안하였다. 지역의 청년일자리의 경우에는 최근 디지털･그린뉴딜시대 지역뉴딜을 견인할 수 있는 청년일자리를 지속적으로 창출할 필요가 있으며, 사회적 경제 청년일자리 창출, 온라인을 기반으로 한 창업 활성화 전략을 제안하였다. 중앙정부와 지방자치단체의 제도개선방안으로는 전자의 경우 (가칭)지방소멸위기지역 지원 특별법 제정을 제안하고, 지방소멸대응 특별법 하에서 지자체의 청년유입 및 정착 정책을 지원할 것을 제안하였다. 중앙정부는 리빙랩을 기반으로 청년이주 통합 플랫폼을 구축하고 도시-지역 간 교류체계를 구축해 나가야 하며, 지역주도형 디지털 청년일자리 사업을 추진할 필요가 있다. 지방자치단체는 (가칭)청년유입 및 정착지원 조례를 제정 하고, 협력･연대･공조를 위한 통합추진체계를 구축해 나가야 하며, 청년 수요조사 및 빅데이터 분석을 기반으로 타겟이 되는 청년유입 및 정착과 관련된 시책을 지속적으로 발굴･추진해 나갈 필요가 있다.인구감소2020
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최지민
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