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지역전략산업육성을 위한 지방자치단체의 역할 오늘날 유연적 생산방식이 확산되면서 지역경제는 새로운 르네상스를 맞고 있다. 특히 첨단산업분야에 있어서 기술혁신이 지속적으로 발생하고, 경공업 등에서도 다품종소량생산, 디자인과 질 위주의 제품생산이 주도하면서 산업의 지역적 전문화현상이 심화되고 있는 것이다. 이러한 상황에서 지역전략산업 육성은 국가 및 지역 경제발전의 주요 전략으로 대두하고 있다. 근래에는 국내에서도 중앙정부와 지방자치단체들이 지역전략산업 육성정책을 도입하려는 움직임이 활발해지고 있다. 그러나 기존의 국내 산업정책은 중앙정부에 지나치게 의존하여 지역의 통합적 생산네트워크 형성이나 산업생태계를 구축하지 못하고 있는 상황이다. 이러한 점에서 본 연구는 지방자치단체들이 지역전략산업 육성을 주도적으로 추진하는 것이 바람직하다고 판단하고 이를 위한 실제적이고 전향적인 정책대안을 모색하였다. 본 연구는 6개의 장으로 구성되어 있다. 제1장인 서론에서는 연구의 배경과 목적, 방법, 범위 등을 밝히고 있다. 제2장에서는 지역전략산업의 개념을 정의하고 그 특성과 의의를 검토하였다. 지역전략산업은 지역산업 중에서 전략적으로 중요하거나 전략적으로 육성하려는 산업을 의미한다. 이런 점에서 지역전략산업은 지역이 가진 과거와 현재의 산업적 배경이나 상황을 반영하는 것임과 동시에 미래의 산업적 비전과 관련된다. 지역전략산업은 상당히 특징적인 성격을 갖고 있다. 지역전략산업은 대체로 미래의 성장산업으로 기대되는 산업, 전통적 지연산업, 지역적 집적성이 높은 산업, 지역적 조건과 밀접한 관련이 있는 산업이라는 특성을 가지고 있다. 지역전략산업은 산업특성에 따라서, 첨단제조형, 장인형(디자인중시형), 정밀기계형, 영화산업형, 뉴미디어형, 기업서비스산업형, 연구개발형, 관광여가형 등으로 구분될 수 있다. 제3장에서는 지역전략산업 육성에 대한 이론적 전망과 사례분석을 시도하였다. 먼저, 지역전략산업의 성장조건을 검토한 바, 유연적 산업의 핵심적인 성장토대는 전문기업들의 공간적 집적이다. 유연적 생산방식 하에서의 공간적 집적 현상에 대해서는 세 가지 설명이 적용된다. 지역적 산업전문화론, 지역적 학습네트워크 및 기술혁신론, 연구개발과 실물생산간 집적론이 그것이다. 지역적 산업전문화 모델로서는 ① 유연적 전문화모델 ② 신산업지구론 ③ 산업클러스터론 ④ 산업 네트워크론 ⑤ 수확체증과 집적경제모델이 논의되었다. 지역적 학습네트워크 및 기술혁신 모델로는 ① 혁신적 환경론 ② 학습경제론 ③ 전문가네트워크론 ④ 지역혁신체제론 ⑤ 기술지구론이 검토되었다. 그리고 이러한 기존 논의들을 종합하여, 본연구에서는 지역전략산업 육성의 토대로서 ‘생산 및 학습네트워크’모델을 제시하였다. 생산 및 학습네트워크란 어떤 제품(그것이 물적 재화이든, 정보이든, 서비스이든지 간에)의 생산 및 판매과정에서 투입되고 결합되는 각종의 자원과 활동들의 연결이라고 할 수 있다. 그것은 기존의 연구들에서 제안된 정보 네트워크, 물적 네트워크, 인적 네트워크 등을 포괄하는 개념이다. 지역전략산업 육성사례로는 유리공예산업을 통해 지역경제활성화와 도심재생을 실현한 일본의 나가하마시, 모직물 산업의 거점인 제3이탈리아의 프라토시, 일본 자동차산업의 메카인 토요타시, 정밀기계산업 분야에서 지역적 기술지구를 형성한 스위스 쥐라아크, 산업지구개발을 통해 기계산업의 집적지를 발전시킨 이탈리아의 모데나시, IT생산기지로 급성장하고 있는 베이징의 중관춘 지역을 살펴보았다. 제4장의 국내 지역전략산업 육성정책의 실태와 평가에서는 통계청, 산자부, 중기청, 행자부 등 중앙부처와 지방자치단체의 지역전략산업 육성정책을 분석하였다. 중앙정부가 주관하는 지역전략산업 육성정책의 특징은 R&D를 기반으로 한 지역혁신을 추구와 중앙정부의 일방적인 주도 등으로 나타났다. 광역자치단체의 지역전략산업 육성정책은 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시, 대전광역시, 경기도, 강원도, 충청북도, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 경상남도 등을 대상으로 조사하였다. 기초자치단체의 지역전략산업 육성정책으로는 익산시의 귀금속산업, 남원시의 목공예산업, 진주시의 견직물산업, 부천시의 만화산업, 원주시의 의료기기산업, 강진군의 도자기산업, 대구광역시 북구의 안경테산업 등을 분석하였다. 조사결과 국내 산업육성전략은 중앙정부에 지나치게 의존하여 지역의 통합적 생산네트워크 형성이나 산업생태계를 구축하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 우선 중앙정부의 여러 부처들이 각기 다양한 시책들을 내놓고 있는 바 지역적 수준에서 전략산업 육성체계의 통합적이고 체계적인 구축을 효과적으로 지원하지 못하고 있다, 지방자치단체의 지역산업 육성정책도 여전히 비체계적이고 일부 첨단산업 분야에 치우치고 있는 바 시정이 필요한 상황이다. 제5장에서는 기업체와 담당 공무원들을 대상으로 설문조사를 실시하여 지역전략산업 육성정책을 평가하고 수요를 분석하였다. 설문 내용은 크게 두 부분으로 구성하였는데, 전반부는 중앙정부 및 지방자치단체가 추진하는 기존의 지역전략산업 육성정책에 대한 평가에 관련된 질문이었고 후반부는 효과적인 지역전략산업 육성시책을 도출하는데 필수적인 수요분석이었다. 주요 조사 결과를 보면, 지역전략산업이 지역경제 발전에 어느 정도의 위치를 점하는지에 대해, ‘매우 중요하다’는 의견이 53.8%인 것을 비롯하여 전체적으로 90% 이상이 지역전략산업의 중요성을 인정하였다. 지역전략산업 육성의 주체로는 기업체와 공무원 사이에는 인식상의 괴리가 존재하였는데, 기업체는 상대적으로 지역기업을 중심으로 한 민간주도의 접근을 희망하는 반면에 공무원은 중앙정부 주도의 육성정책이 효과적이라고 인식하고 있다. 이 조사는 중앙정부, 광역단체, 기초단체간의 정책협조와 민간의 적극적인 참여에 의한 실질적인 산학연 협력체계 구축이 긴요하다는 것과 로컬 거버넌스에 입각한 자치단체의 내부노력과 민간주체와의 정책적 협력이 중요하다는 것을 시사하고 있다. 제6장에서는 지방 주도의 지역전략산업 육성방안을 제시하였다. 지역전략산업 육성을 위한 핵심 전략으로는 지역전략산업의 성장토대로서 ‘생산 및 학습네트워크’ 개발, 지역적 생산 및 학습네트워크 구축을 위한 거버넌스 접근, 지역적 산업전문화 방안을 제안하였다. 또한 산업공간의 혁신 방안으로서 전문산업단지 개발과 지역전략산업진흥지구의 지정을 자세히 검토하였다. 더하여 지역혁신체제의 점진적 구축 방안으로서 지역혁신체제 구성요소의 확충과 지역 산학연 네트워크의 활성화를 대안으로 분석하였다. 다음에는, 지역전략산업 육성을 실질적으로 뒷받침할 수 있는법․제도적 개선방안을 제시하였다. 특히 이를 실현하는 핵심방안으로서 농지전용의 유연화, 산업단지 개발에 있어서 민간 참여 확대, 지역전략산업진흥지구제 도입 등을 집중적으로 검토하였다. 또, 지역전략산업에 대한 보조금지급과 특별회계 도입, 지방세 감면 확대의 필요성을 건의하였다. 지방자치단체의 지역전략산업 육성분야 재정 확충방안으로는 목적세의 확대 실시, 지역전략산업 및 연구개발 예산 목표제 도입, 지역전략산업에 대한 특별교부세, 국고보조금지원 확대를 제안하였다. 마지막으로는 지방자치단체가 지역전략산업을 본격적으로 육성하기 위한 육성조례의 제정방안을 설명하였다.지역경제2002
권오혁, 조기현, 김홍석
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지방자치단체 민간위탁의 개선방안 지방자치단체 민간위탁의 개선방안 민간위탁은 행정사무를 민간에게 완전히 이행하지 아니하고 행정기관이 그에 관한 권한을 여전히 보유하고 있으면서, 민간으로 하여금 자기명의와 책임 하에서 해당 행정사무를 처리하게 함으로써, 정부와 민간이 행정사무의 처리에 관하여 공동으로 책임지고 긴밀하게 협조하는 공공서비스 제공방식의 대안중 하나이다. 작은 정부의 지향과 정부의 효율성 증대의 수단으로서 외국 뿐만 아니라 우리나라에서 추진하고 있는 정책이 바로 민영화 또는 민간위탁이다. 이는 공공서비스 제공분야에서 정부의 역할을 감소시키고, 민간의 역할을 증대시키는 정책수단이다. 우리나라 지방자치단체에서는 지방공공부문의 구조조정 및 행정개혁차원에서 각종 시설·장비 관리 및 일반사무분야에서 지역실정에 맞게 민간위탁을 추진하고 있다. 전국적으로 행정기능의 민간위탁이 확대되고 있는 실정이나 민간위탁의 결과 긍정적인 효과를 가져오기도 하지만, 부작용도 발생하고 있다. 본 연구는 민간위탁에 대한 전국적인 현황, 민간위탁의 주요 영역, 사업자선정의 과정, 계약조건, 운영실적, 부작용 등을 종합적으로 검토함과 동시에 몇몇 사례를 통하여 문제점을 도출하고 그 개선방안을 강구하는데 목적을 두었다. 현재 지방자치단체에 이루어지고 있는 민간위탁은 크게 다음과 같은 문제점 등이 나타나고 있다. (1) 지방자치단체의 민간위탁은 중앙정부와 달리 일반적인 민간위탁의 준칙이 없이 개별조례에 근거한다. 이에 경쟁입찰을 요구하지 않고 명시적이고도 체계화된 내용을 담고 있지도 않다. 업무수행의 성과물이나 성과관리 차원의 지도·감독에 대한 규정의 내용이 미흡하다. (2) 지방자치단체에서는 민간위탁 목적이 관념적으로 존재할 뿐 현실적으로 이를 실현하기 위한 정교한 검토가 미흡하다. 현행 민간위탁 대상사업의 선정이 합리적이라고 만은 볼 수 없다. (3) 민간위탁의 기본정신을 충실히 반영하기 위해서는 민간기업 등의 경쟁이 이루어져야 하나 경쟁입찰을 명문화하지도 않았을 뿐만 아니라, 실제 운영도 경쟁적이지 못하다. 많은 수탁업체가 경쟁적인 민간기관이기보다는 민간분야에서 사업분야별로 독점화 된 사업자회나 단체, 또는 공사·공단의 신설을 통해 위탁된 경우가 상당하다. (4) 민간위탁의 효과를 평가하기는 어렵지만 현재로서는 예산상의 절감이 어느 정도 있고 서비스의 질 등의 효과도 긍정적인 평가를 할 수 있다. 하지만 경우에 따라서는 비용이 증가하는 경우도 있으며 위탁기관의 만족도가 낮은 경우도 있다. 예산절감 및 서비스 질의 효과가 적은 것은 수탁기관 선정과정에서 철저한 경쟁에 의한 것이 아닌 데서 기인한다. (5) 지도·감독 규정은 조례에 규명하고 있으나 실제 운영 면에서는 수탁업체가 직접 자기적으로 점검하여 보고하는 형태를 취하다 보니 지도·감독이 제대로 이루어지지 않는다. 현재 민간위탁의 지도·감독은 계약조건의 이행여부에 대한 적절한 지도·감독이 부족하며 성과관리가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 지방자치단체에서 민간위탁을 효율적으로 추진하는데 요구되는 것은 민간위탁의 체계구축, 운영상의 개선 및 효과제고의 방안강구라고 할 수 있다. 민간위탁으로 비용이 절감되면서 공공서비스의 질이 향상될 때 현재 추진되고 있는 민간위탁이 공공부문 구조조정의 정책수단으로서 가치를 발휘하게 될 것이며 결과적으로 주민서비스의 질적 향상을 가져올 것이다. 본 연구의 결과를 토대로 지방자치단체 민간위탁의 효율적인 추진과 관련하여 다음과 같은 내용의 개선방안을 제시한다. 1. 민간위탁 대상사업 결정모델 구축 지방자치단체 나름대로 서비스 분석을 거쳐 서비스공급 대안을 모색해야 하며 그 대안들 중의 하나로 민간위탁을 활용해야 한다. 이를 위해 민간위탁 결정모델에 의해 가능사업에 대하여 서비스 분석을 거쳐 민간위탁 대상사업과 방식을 결정해야 한다. 첫째, 각 지방자치단체는 서비스 분석을 거쳐 가장 효과적으로 서비스를 공급할 수 있는 대안을 선택해야 하며, 그 대안 중의 하나로 민간위탁을 적극 활용해야 한다. 둘째, 민간위탁 대상사업을 합리적으로 결정하는 결정모델에 의거 대상사업과 방식을 결정하고, 민간위탁으로 결정된 사업에 대하여는 정치적 저항, 공무원에 대한 영향, 법적 제약 등을 검토하여 장애요소를 효과적으로 해소해야 한다. 2. 민간위탁 기준설정 및 운영개선 민간위탁 대상사업이나 수탁기관의 결정기준을 자치단체 특성에 따라 설정해야 하며, 대상사업에 따라서는 수탁기관의 부족문제에 대응하기 위한 공동위탁도 시도해야 한다. 민간위탁의 투명성을 확보하기 위해 민간위탁심의위원회를 설치·운영해야 한다. 첫째, 민간위탁 대상사업의 선정기준을 설정해야 한다. 민간위탁이 가능한 사업 중에서 자치단체가 해당 대상사업을 민간에게 위탁하기 위해서는 일정한 기준에 의해 평가하여 선정할 필요성이 있다. 민간위탁 기준은 공공성, 경비절감, 서비스 질 제고, 관리감독 측면에서 평가할 필요가 있다. 둘째, 수탁기관의 선정기준을 설정하고 위탁방법을 대상사업 및 수탁기관의 특성에 맞게 운영할 필요가 있다. 민간위탁 대상사업을 맡아서 수행할 수탁기관의 선정은 반드시 경쟁입찰방식을 취할 필요성이 있다. 그리고 환경기초시설, 사회복지시설, 레크리에이션 종합시설 등과 같이 사업의 특성이나 이를 맡아 운영할 수탁기관의 특성에 따라 입찰방식이나 위탁방식을 적정히 조정하여 탄력적으로 운영할 필요가 있다. 셋째, 민간위탁에 있어서도 인근자치단체와 공동으로 추진할 필요성이 있다. 지방자치단체에 따라서는 민간위탁을 하고 싶어도 수탁기관이 형성되어 있지 않은 경우에 따른 대응이다. 수탁기관의 부족 문제를 공동위탁으로 해결할 수 있을 것이다. 넷째, 지방자치단체별로 민간위탁의 대상사업 선정, 위탁방법 등을 심의하고 심사하는 민간위탁심의위원회를 설치하여 운영할 필요가 있다. 민간위탁심의위원회는 지방의회의원, 민간전문가를 참여하게 하여 민간위탁에 대한 투명성과 공정성을 확보할 수 있게 할 필요가 있다. 3. 민간위탁 효과제고 민간위탁의 효과를 제고하기 위해서는 우선 경쟁체제를 확립해야 하고, 수탁업체와는 성과중심의 계약을 해야 하며, 이의 시행여부에 대한 지도·감독을 강화할 필요가 있다. 첫째, 민간위탁의 기본정신을 충실히 반영하기 위해서는 경쟁입찰이 준수되어야 한다. 지방자치단체는 규제 완화, 공동위탁 운영 등 민간기업의 경쟁을 유도하고, 경쟁적 여건을 조성해야 한다. 공공/민간 경쟁입찰제도를 도입하여 내부작업팀을 경쟁입찰과정에 참여하도록 하여 내부의 반발을 무마하고 기존 공무원에 대한 배려도 하여 민간위탁을 활성화해야 한다. 둘째, 수탁업체와는 수탁업무 수행에 따른 성과중심의 계약이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 현행의 계약내용이 투입물 중심에서 성과중심으로 전환되어야 한다. 그리고 성과중심의 민간위탁이 되기 위해서는 '수탁업무처리규격서'를 작성·합의하는데 많은 노력을 기울여야 한다. 셋째, 사업비 지불방식을 조정할 필요도 있다. 소요사업비 및 지급방식을 결정함에 있어서 사전에 총사업비를 결정하여 지급하기보다는 수탁기관의 적극적인 업무수행을 유인하기 위해 "수탁사업으로 인한 수입의 배분 등" 유인방법을 적용할 필요도 있다. 또한 수탁기관에 대한 인센티브로 부가가치세의 감면·면제를 검토할 필요가 있다. 넷째, 수탁기관에 대한 관리·감독을 강화해야 한다. 계약조건 이행여부 및 성과에 대한 모니터링과 그 결과를 재계약시에 활용해야 한다. 수탁기관의 업무수행조건이나 계약내용을 지속적으로 관리할 필요가 있으며 그 결과는 재계약 또는 수탁기관 선정에 평가기준으로 적용해야 한다. 또한 수탁기관의 업무수행에 대해 시민감시를 통해 관리비용의 절감뿐만 아니라 감시효과를 높여나가야 할 것이다.지역경제2000
이창균,서정섭
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