한국지방행정연구원

1995년 지방자치 부활 이후 대한민국은 주민 주권과 지역 특성에 기반한 정책을 추진하며 지방자치 분권의 발전을 모색해 왔다. 그러나 지방정부의 역량 부족, 중앙집권적 구조의 잔재, 지역 간 격차 등은 여전히 지방자치 실현의 한계를 보여주고 있다. 이에 따라 지방정부가 실질적 자율성을 발휘할 수 있도록 책임성과 역량을 강화하는 정책적 접근이 필요하다는 점이 강조되고 있다.
이에 본 연구는 지방정부 책임성에 대한 이론적 논의를 검토하고 지방자치분권 및 지방정부 책임성 수준을 진단하며, 이를 바탕으로 집행기관, 의결기관, 주민의 역할을 중심으로 지방정부 책임성을 강화하기 위한 구체적 방안을 제안하고 있다.
지방정부 책임성 진단에서 일반주민은 지방공무원과 비교하여 지방정부 책임성 수준에 대하여 상대적으로 낮은 평가를 하고 있음에도 불구하고 지방정부의 권한 및 책임성 수준을 지금보다 확대해야 한다고 생각한다. 자치분권을 실현하기 위해서는 중앙정부 중심의 후견적 책임성 확보 기제에서 벗어나 지방정부의 자율적 통제 장치를 강화하고 주민 주권에 입각한 지방정부 책임성 강화 방안을 모색해야 할 것이다.
집행기관에 의한 지방정부 책임성 강화 방안은 제도적 관점에서 자체 평가와 자체 감사를 중심으로 살펴보았다. 첫째, 자체 평가 및 자체 감사 용어를 명확히하고 평가 대상 및 시기를 체계적으로 설계해야 한다. 둘째, 자체 평가 및 자체 감사의 유연성 및 전문성을 강화해야 한다. 셋째, 자체 평가 및 자체 감사 계획이 자체 평가 및 자체 감사 결과와 연계될 수 있도록 평가 및 감사 결과를 주민에게 공개함으로써 정책 과정의 투명성을 높이고, 지방정부의 신뢰도를 강화할 필요가 있다. 넷째, 자체 감사기구의 독립성을 강화하기 위해 독임제 기관인 감사관에서 합의제 기관인 감사위원회로 개편이 필요하다.
다음으로, 지방의회에 의한 지방정부 책임성 강화는 對 주민 지방의회 책임성 강화 방안과 지방의회가 집행기관을 견제하고 통제함으로써 집행기관의 책임성을 강화하는 방안으로 구분해서 살펴볼 수 있다. 세부적으로, 집행기관을 견제하고 통제하는 지방의회의 권한을 강화하기 위해서 지방의회의 의결 범위 확대, 단체장의 지방의회 의결에 대한 재의요구 요건의 제한, 조례와 규칙의 위상 강화, 기관구성의 다양화 등에 대한 검토가 필요하다. 지방의회의 행정사무감사·조사 역량을 강화하기 위해서 지방의회 지원체계를 보완해야 하며 행정사무 감사에 대한 기간 설정에 있어 지자체의 자율권을 부여할 필요가 있다. 주민에 대한 투명하고 책임성있는 의정활동을 위해 지방의원 겸직제도 및 징계제도를 정비하고, 윤리심사자문위원회의 역할에 대한 규정 마련을 통해 위원회의 실행력을 제고하여 지방의회 내부통제 시스템을 강화해야 한다.
마지막으로, 주민에 의한 지방정부 책임성 강화 방안으로 지방정부 성과정보 공개 및 정책의 유연한 수정, 참여 주민에 대한 사전학습 기회 제공, 지방정부와 주민 간 소통 채널의 다양한 설계 및 운영, 핵심 정책결정자의 참여, 행정절차 개선 등이 제시되었다. 주민과 지방정부의 협력적 의사결정이 실제 정책 과정에 반영되면 주민 스스로 주민의 역할을 자각하게 되고 지방정부 역시 주민과 함께 책임성을 공유하게 된다. 또한, 지방정부와 주민 간 협력적 의사결정은 지방정부의 책임성 영역을 확장하는 데 기여할 수 있다. 이러한 과정을 통해 지방정부는 정책을 발전시키고 지방행정의 실효성과 책임성을 강화시켜 나갈 수 있다.
책임 있는 지방분권을 실현하기 위해 중앙정부와 지방정부 간 그리고 집행기관과 의결기관 간 협력적 분권 체계를 구축하는 것도 필수적이다. 중앙정부는 지방정부의 자율성을 보장하면서도 지도와 지원의 역할을 명확히 해야 하며, 광역·기초 단위의 협력 모델을 개발하여 지역 간 자원 공유와 협력을 통해 지역 불균형을 완화해야 한다. 지방정부의 행·재정 권한을 중앙정부에 의존하는 중앙집권적 구조에서 주민이 참여하고 지방자치의 효과를 체감할 수 있는 자치분권형 구조로의 개편도 이루어져야 할 것이다. 또한, 지방의회에 의한 지방정부의 책임성 강화가 가능할 수 있도록 지방의회의 권한이나 위상이 실질화되어야 할 것이고, 집행기관(지방자치단체의 장)과 의결기관(지방의회)은 기관 간 구조적 대립이 아닌 협력적 관계가 될 수 있도록 기관구성을 다양화함으로써 지방정부의 책임성을 강화할 수 있도록 해야 할 것이다.
한편, 연구 결과를 활용하여 제도 개선을 실제로 추진하는 과정에서 예상하지 못한 문제가 발생할 수 있다. 지방정부 입장에서는 일련의 책임성 강화 노력들이 중앙정부의 감독, 집행기관의 자체 평가 및 감사, 지방의회의 견제, 주민 통제 등을 통해 조직의 피로감을 가중시키는 부작용이 발생할 수도 있다. 이 연구를 기초자료로 하여 지방정부 책임성에 대한 집행기관 관료, 지방의회 의원, 주민, 중앙부처 등의 공감대를 형성하기 위한 지속적인 노력이 필요하다.