주제별 연구보고서 | 한국지방행정연구원

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지역발전을 위한 향토자원의 개발 및 활용방안 지역발전의 패러다임이 변화되고 있다. 패러다임 변화의 요체는 ‘영역혁신’(territorial innovation)에 기반한 내생적 발전이라고 할 수 있다. 이는 특정한 지역만이 보유하고 있는 향토자원의 경쟁력을 극대화시켜 지역발전을 도모하는 전략이다. 향토자원에 기반한 영역혁신적 지역발전전략은 지난 30여년 동안의 압축성장과정에서 이렇다할 발전을 이룩하지 못한 채 발전의 사각지대로 존재해왔던 지역, 특히 낙후지역의 발전에 유용한 전략으로 부각되고 있다. .향토자원이 지역발전의 유용한 수단으로서 중시되는 데는 몇 가지 요인이 있다. 국외 요인으로는 세계화를 지목할 수 있다. 정보기술을 앞세운 세계화는 국경에 관계없는 경제활동을 가능케 함으로써 장소적 특성을 무력화 시키는데 비해, 특정한 지역만이 지니고 있는 향토자원은 세계화로 인한 ‘공간적 동질화’의 대상이 되지 못하기 때문이다. 국내 요인으로는 지난 30여년 동안의 성장거점 전략이 지역균형발전 차원에서 이렇다할 성과를 달성하지 못했다는 반성 때문이다. 그러나 대다수 지역들은 경쟁력 있는 향토자원을 보유하고 있음에도 불구하고 이를 제대로 활용·개발하고 있지 못하고 있는 실정이다. 이같은 관점에서 본 연구는 지방자치단체의 향토자원 활용에 대한 실질적인 도움을 줄 수 있는 방안을 모색함에 연구의 목적을 두고 있다. 본 연구는 크게 이론연구와 실태 및 문제점, 해외사례, 정책대안을 강구하는 파트로 구성되어있다. 이론연구에서는 향토자원 활용 및 개발에 대한 이론이 제대로 정립되어 있지 않음을 감안하여 향토자원의 개념, 향토자원 활용의 유형화 및 향토자원 활용특성을 정초(定礎)했다. 실태분석에서는 대표적인 사례를 선정하여 향토자원 활용실태를 분석했으며, 정책대안 파트에서는 지방자치단체의 관점에서 향토자원 개발 및 활용방안을 모색하고 있다. 보다 구체적으로 본 연구의 개관 격에 해당되는 제1장에서는 연구의 배경과 목적, 연구의 범위 및 방법, 연구의 구성을 제시하고 있다. 제2장에서는 향토자원의 개념을 정립하고 실태분석의 토대를 마련하기 위해 향토자원 개발 및 활용유형을 원형(原型)자원 관광화형, 관광화형, 관광·산업복합형, 산업화형 네 가지로 구분했다. 아울러 향토자원 개발 및 활용의 패턴을 향토자원 조사 및 발굴단계, 상품화 단계, 마케팅 및 판촉으로 개략적으로 제시했다. 제3장에서는 향토자원의 개발·활용실태 및 시책을 분석하고 있다. 분석을 위해 향토자원 활용유형별로 대표적인 사례를 선정했다. 일정한 기준에 의한 통계적 분석기법을 적용하여 선정한 사례는 원형자원 관광화형은 안동 하회마을, 축제·이벤트형은 부천영화제와 무주반딧불 축제, 관광·산업복합화형은 이천도자기, 함평나비, 보령머드를, 산업화형은 안동 간고등어이다. 그리고 심층 인터뷰를 통해 유형별로 활용 단계별 특성과 문제점을 분석했다. 분석결과 모범사례의 공통점은 1) 창의적이고 독특성 있는 테마의 선정, 2) 향토자원 개발에 대한 지방자치단체의 리더십과 기획, 3) 주제와 일관성 있는 프로그램의 개발, 4) 지방자치단체 주도의 다양한 협력확보, 5) 향토자원의 특성에 적합한 전략선택 및 지원 등으로 밝혀졌다. 4가지 유형의 단계별 공통적인 활성화 요인은 향토자원 조사·발굴 단계에서는 향토자원의 잠재력 및 경쟁력 평가를 바탕으로 경쟁우위에 있는 자원을 선정하고 있으며, 개발육성 단계에서는 지방자치단체 주도로 선정한 자원의 경쟁력을 극대화시키기 위해 다양한 프로그램이나 상품을 개발하고 있다. 홍보판촉단계에서는 개발한 상품의 특성에 적합한 입체적인 홍보·마케팅을 시행하고 있다. 문제점으로는 조사발굴단계에서는 향토자원에 대한 체계적인 조사가 미비할 뿐 아니라 활용사례에 대한 교류가 부족하며, 개발육성단계에서는 주제와 일관성 있는 연계 및 파생 상품의 개발이 부족했다. 홍보 및 판촉단계에서는 공동 브랜드 개발, 연계상품이나 관광에 대한 홍보가 부족했다. 아울러 세부 유형별 개선점도 단계별로 포착되었다. 시책분석에서는 국가균형발전특별법, 신활력지역사업, 향토지적재산활용 특화상품개발, 특화산업육성사업 등 향토자원활용과 직·간접적인 관련성을 지닌 시책을 분석했다. 분석결과, 향토자원개발 및 활용의 제도적 기반 구축미흡, 향토자원 개발 및 활용지원체계의 분산 및 비효율, 지방자치단체의 비즈니스 마인드의 부족, 지적재산권 보호 중심의 활용전략, 관광이나 문화적 자원의 활용에 대한 고려 부족, 향토자원 활용의 유형별·단계별 활용에 대한 고려 부족의 문제가 나타났다. 제4장은 향토자원의 활용에 대한 벤치마킹을 위해 일본, 유럽, 미국의 사례를 검토하고 있다. 일본 우키하정(浮羽町)의 계단식 논 상품화, 가나자와(金澤)의 전통공예품, 프랑스 망똥의 레몬 축제, 이태리 꼬모의 실크, 미국 아스펜의 폐광 상품화, 파크시티의 인디언 마을 등의 시사점은 1) 향토자원에 기반한 차별화된 특성화 전략시행, 2) 향토자원에 대한 면밀한 조사 및 평가, 3) 중앙차원에서의 향토자원 활용에 대한 컨설팅 제공, 4) 모범사례의 발굴 및 전파, 5) 지방주도의 향토자원 활용과 중앙의 지원 시스템 형성 등이었다. 제5장은 활용실태, 시책, 해외사례 분석을 토대로 향토자원의 개발 및 활용에 대한 정책방안을 모색하고 있다. 제5장은 기본방향, 향토자원 활용 유형 및 개발단계별 지원방안, 향토자원 개발 및 활용의 추진방안으로 구성되어 있다. 정책의 기본방향은 지방주도이며, 구체적으로 1) 비즈니스 마인드에 의한 지방자치단체 주도의 향토자원 개발 및 활용, 2) 유형의 복잡성과 개발과정의 다단계성을 감안하여 본 연구에서 연구의 편의상 구분한 유형과 개발단계별로 정책방안의 제시, 3) 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담을 토대로 한 정책방안의 제시, 4) 정책방안의 집행력을 보장하기 위한 제도적 기반구축 방안제시로 설정하고 있다. 향토자원 활용유형 및 개발단계별 방안은 유형에 관계없이 공통적인 것과 그렇지 않은 것이 있다. 유형에 관계없이 공통적으로 적용되는 방안으로는 1) 조사·발굴단계의 향토자원 데이터베이스 구축, 향토자원 시장성 평가, 2) 개발·육성단계에서는 컨설팅 기능의 강화, 3) 홍보마케팅 단계에서는 우수사례 발굴 및 확산을 제시하고 있다. 유형별로 세부단계별 방안에서는 원형자원 관광화형의 개발·육성단계에서 학습형 관광프로그램 개발, 축제·이벤트형에서 장소 및 계절적 제약성을 탈피하기 위한 주제에 부합하는 다양한 프로그램의 개발 및 연계화, 홍보·마케팅 단계에서의 참여형 기법의 개발 등을 제시했다. 산업·관광복합형에서는 산업을 지원하기 위한 협력시스템의 확보가 중요하며, 수주형 홍보판촉도 중요하다. 산업화형에서는 향토명품을 생산하고 이를 판매하기 위한 방안을 중요시책으로 제시했다. 앞서 제시한 방안을 효율적으로 추진하기 위한 제도지원 방안으로는 지역 주도로 향토자원개발 계획을 수립하고, 2) 향토자원개발협의회 및 향토자원개발조합 등의 전담기구설치를 제안하고 있다. 그 외 향토자원개발기금의 설치, ｢향토자원개발촉진법(가칭)｣ 제정 등도 필요하다. 결론적으로 본연구가 제시한 경쟁우위에 있는 향토자원을 바탕으로 차별화된 기획에 의한 향토자원의 개발 및 활용방안은 이렇다할 소득과 일자리가 없는 농산어촌을 포함한 대부분의 낙후지역의 지역발전을 위해서 유용한 전략이 될 것이다. 물론 유용성의 크기는 전적으로 지방의 몫이라 하겠다.
기타2004

김현호,한표환
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지방자치단체 자체평가제도의 정착을 위한 기초 연구 우리나라 지방자치단체의 평가제도는 ｢정부업무등의평가에관한기본법｣에 의해 시행되고 있는 합동평가와 자체평가가 대표적이다. 평가유형에 따르면 합동평가는 외부평가(중앙정부가 지방자치단체를 평가)이고 자체평가는 내부평가(지방자치단체가 주요업무를 자체적으로 평가)이다. 그리고 합동평가는 국정통합성을 확보할 목적으로 지방자치단체가 시행하는 국가위임사무, 국고보조사업, 국가주요시책을 대상으로 행정자치부(합동평가위원회)가 평가를 실시하고 있다. 반면에 자체평가는 행정효율성과 책임성을 확보할 목적으로 자체적으로 선정한 업무의 추진내용, 집행성과, 기관역량 등에 대해 해당 자치단체가 스스로 평가하는 제도이다. 따라서 합동평가는 국가적 우선순위(national focus)에, 자체평가는 지방적 우선 순위(local focus)에 관심을 가진다. 우리나라는 참여정부의 출범과 함께 혁신적인 지방분권정책이 추진되고 있다. 그리고 분권화에 따른 지방자치단체의 자율성 강화는 그 견제장치로서 시민통제와 내부통제의 강화를 요구하고 있다. 이러한 가운데 지방자치단체 자체평가제도는 시민통제와 내부통제의 실효성을 제고할 수 있는 수단으로 크게 관심을 받고 있다. 자체평가를 통해 지방자치단체의 행정성과에 대한 정확한 정보가 주민들에게 제공되면 지방선거, 주민감사청구권, 주민소환제도 등 시민통제 수단들이 효과적으로 작동할 수 있을 것이다. 아울러 자체평가를 통해 지방자치단체를 학습조직화 함으로써 경쟁력 있는 조직으로 거듭나게 할 수 있다. 이러한 기대에 부응하기 위해서는 새롭게 도입된 자체평가제도의 정착･발전이 반드시 필요하다. 2002년 이전에 시행되었던 진도관리 및 업무량평가 위주의 심사분석제도로는 내부적 효율성뿐만 아니라 외부적 책임성을 확보하는 데 한계가 있었다. 새로운 자체평가제도는 지방자치단체가 추진하는 주요 업무(사업, 시책, 서비스 등)가 주민과 지역에 어떠한 결과를 초래했는지에 초점을 맞추는 ‘성과평가’를 그 근간으로 한다. 한마디로 고객지향적, 결과지향적 평가시스템인 것이다. 그러나 자체평가제도를 도입하여 실시한지 2년째인 올 해의 실태조사 결과를 보면 자체평가제도의 정착･발전이 만만한 과제가 아니라는 것을 알 수 있다. 그 결과를 요약하면 다음과 같다. 1) 전체 자치단체의 93%가 자체평가 관련규칙을 제정하였고, 82%가 자체평가위원회를 구성하여 자체평가 실시를 위한 기반은 어느 정도 갖추고 있다 2) 그러나 실제 행정자치부 지침에 의해 성과평가형 자체평가를 실시하는 자치단체는 전체의 78%에 머물고 그마저도 대부분 서면평가 및 산출지표 위주의 평가에 그치고 있다. 아직 지난 10여 년간 실시해 왔던 심사분석제도의 틀에서 벗어나지 못하고 있다는 증거다. 3) 더욱 우려스러운 것은 자체평가를 실시해 놓고도 그 결과를 주민들에게 공표하고 있는 지방자치단체는 전체의 52.8%, 보고회를 개최한 자치단체는 47%에 머물고 있어 자체평가 결과의 활용이 저조하다는 것이다. 많은 자원을 투입하여 실시한 자체평가 결과를 제대로 활용하지 못하고 있다는 것은 엄청난 행정낭비가 아닐 수 없다. 이러한 문제 인식하에서 본 연구에서는 문헌연구, 서베이, 워크숍 등을 거쳐 보다 발전적인 자체평가모형을 제시해 보았다. 평가목적, 평가주체, 평가내용, 평가방법, 평가결과 활용의 측면에서 자체평가모형의 구성요소를 철저하게 점검해 보았다. 그 결과 다음과 같은 연구결과가 제시되었다. 1) 현재 평가기본법에는 자체평가의 목적이 제대로 명시되어 있지 못하다. 지방자치단체 자체평가의 목적이 ‘내부적으로 행정효율성을 도모하고 외부적으로 주민에 대한 책임성을 확보’하는 것으로 평가기본법에 명기되어야 한다. 2) 현재 평가주체인 ‘자체평가위원회’의 구성 및 운영방법에 문제가 있다. 위원 구성시 주민대표와 서비스이용자 대표의 참여를 제도화하여야 한다. 그리고 위원들의 역할도 단지 계획이나 평가결과의 심의에서 벗어나 성과측정 및 검증작업에 직접 참여할 수 있도록 그 범위를 확대하여야 한다. 3) 평가내용이나 방법 면에서는 ‘심사평가’, ‘성과평가’, ‘기관평가’를 종합적으로 검토한 결과 ‘성과평가’가 가장 바람직한 자체평가모형으로 파악되었다. 따라서 평가대상은 지방자치단체의 주요업무(사업, 시책, 서비스 등)로 하되 해당 업무의 최종 결과(results)를 평가하는 방식으로 평가방법론이 개발되어 전 자치단체로 보급될 필요가 있다. 본 연구에서는 성과지표 개발, 성과 측정, 성과보고서 작성 등 전 과정에 대한 구체적인 절차와 방법을 제시하였다(제5장 2절 참조). 그리고 표본 자치단체를 선정하여 공통지표를 개발하고 각 지방자치단체들이 이를 활용하여 자체평가를 수행할 수 있는 방법도 제시해 보았다(제5장 3절 참조). 4) 평가결과의 활용 면에서는 앞으로 평가결과를 정책개선 즉, 행정효율성 제고를 위해 적극 활용할 필요성이 제기됨과 함께 다른 자치단체들이 우수사례를 벤치마킹할 수 있는 기회를 확대하여야 할 필요가 있는 것으로 나타났다. 이상의 ‘성과평가형’ 자체평가가 지방자치단체에 정착하고 활성화되기 위해서는 몇 가지 전제조건의 해결과 함께 평가인프라 구축, 제도적 정비가 뒤따라야 한다. 그 주요 내용은 다음과 같다. 1) 자체평가가 성공적으로 정착하기 위해서는 자치단체장의 관심과 지원이 선행되어야 하고 평가 전담조직, 평가인력 확충, 전문성 제고 등을 통한 평가역량이 뒷받침되어야 한다. 2) 그리고 자체평가의 효율적 추진을 위한 평가인프라 구축은 평가전문교육시스템 구축과 자체평가정보시스템 구축이 가장 중요한 것으로 파악되었다. 특히 자체평가정보시스템 구축은 서류 위주의 평가시스템에서 탈피해 평가업무를 효율화하고 평가정보를 축적․관리․공유할 수 있게 함으로써 평가의 질을 한 단계 높이는 데 기여할 것이다. 3) 그 밖에 자체평가의 정체성 확보를 위한 ‘성과평가’로의 명칭변경이나 평가목적의 명문화, 그리고 자체평가를 핵심적인 성과관리도구로 발전시키기 위한 평가환류시스템 구축과 여타 성과관리기구와의 연계방안도 법·제도적 개선을 통해 추진할 과제들이다. 4) 마지막으로 외부평가인 합동평가와 내부평가인 자체평가를 통합하는 새로운 지방자치단체 평가시스템으로서 PartCom시스템의 도입이 장기적으로 검토될 필요성이 있는 것으로 판단된다. 결론적으로 내부로부터의 자발적 개선과 주민에 대한 책임성 확보장치로서 ‘자체평가’제도의 정착·발전은 시대적 과제이고 지방자치단체에 자체평가제도가 제대로 뿌리가 내릴 수 있도록 중앙정부는 부단한 관심과 지원을 아끼지 말아야 할 것이다.
기타2004

박희정,박해육,이병기,김건위,이혜영
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기본보고서

지방자치단체 업무프로세스 개선방안 연구-사회복지지원업무와 복합민원업무를 중심으로- 지방자치단체 업무처리방법을 개선하기 위한 조직진단은 크게 두가지 측면에서 접근 가능한데, 하나는 구조적 측면에서 업무수행기구를 재조직하는 것이고, 다른 하나는 과정적 측면에서 업무프로세스를 재설계하는 것이다. 조직진단에서 이 양자는 상호보완적인 관계에 있음에도 불구하고, 현재의 조직진단은 구조적 측면에 초점이 맞추어져 있는 것이 현실이며, 과정적 측면에 대한 개선은 상대적으로 소홀하게 다루어져 온 것이 사실이다. 그 원인은 여러 측면에서 찾을 수 있겠지만, 무엇보다 가장 큰 원인은 진단방식에 대한 조직구성원의 저항에서 찾을 수 있다. 다시 말해 구조적 측면에서의 조직개편의 경우 조직구성원 개개인에게는 큰 영향을 미치지 않는 반면, 과정적 측면에서의 업무프로세스 재설계는 불가피하게 조직구성원의 업무량이나 업무수행방식에 영향을 미치게 되는 바 단체장이나 조직구성원 양자 모두에게서 수용정도가 낮게 나타난다는 것이다. 그러나 대상고객의 만족제고와 내부처리과정의 효율성 확보라는 조직진단의 본래 목적을 달성하기 위해서는 과정적 측면에 대한 진단, 즉 업무과정재설계(BPR : Business Process Reengineering)는 불가결의 조직관리수단이다. 본 연구에서는 첫째, 업무프로세스를 개선하기 위한 방안으로 혁신적․전면적 기법인 BPR과 점진적․부분적 기법의 비교를 통하여 지방자치단체에서 BPR이 왜 필요한가에 대하여 논의한다. 둘째, 지방자치단체내 업무프로세스에서 실제적으로 BPR이 어떻게 활용될 수 있는지 직접적인 사례를 통하여 프로세스 개선안을 작성한다. 마지막으로 이러한 프로세스 개선을 위하여 어떠한 조치, 즉 BPR의 활성화를 위한 내부적인 조치와 함께 외부적인 지원조치들을 사례대상(복지수당지원업무, 복합민원업무) 업무프로세스를 중심으로 분석․제시하는데 연구목적이 있다. 분석결과 나타난 문제점은 보면, 첫째 복지수당지원업무의 경우 내부요인에 의한 것은 예산재배정때 마다 반복되는 내부적인 지시-접수-처리의 반복과정의 문제를 발견할 수 있다. 그리고 외부요인에 의한 문제는 ① 업무프로세스를 간소화할 사안이 있음에도 기존 업무방식의 답습 내지 중앙정부-지방자치단체간 상호신뢰미비로 인하여 비효율적 업무처리프로세스를 그대로 가지고 있다는 것, ② 우리나라의 지방자치제도가 가지고 있는 다계층적 특성으로 인한 정보화의 한계문제를 보여주고 있다는 것 등을 지적할 수 있다. 둘째, 복합민원허가 역시 프로세스상 문제점은 크게 내부적인 문제점과 외부적인 문제점으로 나누어 살펴 볼 수 있다. 내부적인 문제점의 경우 무엇보다 복합민원이 가지는 관련부서간 협의문제에 기인하며, 외부적인 문제점의 경우도 첫째는 관련 기관간 협의문제가 중요한 비중을 차지하며, 그 외 상급행정기관의 승인문제에 기인한 프로세스 지연사항이 존재하는 것으로 나타났다. 행정업무의 프로세스 개선은 크게 두가지 측면에서 논의될 수 있다. 하나는 프로세스 자체를 어떻게 개선할 것인가 하는 문제이고, 다른 하나는 프로세스 개선시 어떠한 지원방안이 필요한가하는 문제이다. 먼저 프로세스 개선을 위해서는 기존의 수직적․계층적 처리과정을 효과적으로 재편하기 위하여 통합과 병렬화의 방법을 사용한다. 물론 이러한 방법은 정보처리시스템의 보급 및 활용에 기반하고 있다. 통합의 경우 수직적 과정중 일부의 통폐합, 기능이양 등이 주요 방안이 되며, 병렬의 경우 정보화에 의한 자료공유를 통하여 수직적으로 처리되던 업무를 동시적으로 처리하는 방안을 중심으로 안을 제시하고 있다. 다음 프로세스 개선시 지원방안은 크게 내부적인 지원방안과 외부적인 관련조치로 나누어 살펴 볼 수 있다. 내부적인 지원방안으로는 BPR을 상시화하고 이를 효과적으로 운용할 수 있는 내부지원시스템을 구축하고, 이를 선도하고 체득할 수 있는 조직구성원 상하간 행태변화를 들 수 있다. 한편 외부적인 지원조치로는 정보화시스템에 대한 기술적인 보완문제와 함께 정보화의 걸림돌이 되는 기존 행정시스템의 개선 및 법적 조치 등을 제안하였다. => 요약문의 표 내용 미게재
기타2004

권오철,김필두,고경훈
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지방재정 수요의 전망과 정책대응 현재 우리나라는 지방분권화와 더불어 정치·경제·사회의 급격한 변화 속에 있는데, 이러한 환경변화는 지방자치단체의 역할 증대는 물론 역할 변화를 가져오게 하고 있다. 최근 지방환경의 변화(참여정부의 분권정책, 선진국의 최근 동향, 소득증가, 정보화 등) 또는 변화 경향에 따라 새롭게 발생할 수 있거나 재정부담면에서 경시할 수 없는 재정수요는 다음과 같다. (1) 지방분권 정책 및 자치기반확충에 따른 재정수요: 최근 지방분권화 정책과 관련된 몇 가지 중요한 이슈들이 거론되고 있는 것으로 중앙행정기능 이양 및 자치기반 확충을 위한 재정수요이다. 즉, 분권화정책의 시행으로 중앙정부의 기능과 사무 중에서 불필요하고 지방의 기능에 적합한 사무들이 대거 지방으로 이양될 것이며, 중앙부처들의 특별지방행정기관의 기능 조정이나 민영화 방안 혹은 지방자치단체와의 통합방안 등을 고려할 때 중앙정부의 기능이양, 특별지방행정기관 기능조정에 따른 재정수요의 발생이 예측된다. 또한 자치경찰제의 도입, 교육자치제의 개편 및 지방의회의 전문화·활성화 등의 자치기반확충을 위한 재정수요의 급증도 예상된다. (2) 지방SOC 및 지방행정 서비스의 확충을 위한 재정수요: 최근 지방행정의 수비범위가 변화하게 됨에 따라 지방공공서비스의 확충을 위하여 자치단체가 필수적으로 추진할 수 밖에 없는 자체사업과 관련하여 기초재정수요가 발생하고 있다. 특히, 장기 미집행도시계획시설의 해소를 위한 토지 보상 및 시설 확충에 소요되는 긴급한 재정수요가 발생하고 있다. 그리고 대규모 투자사업 즉, 대도시 교통난 해소를 위한 지하철 건설 및 부채상환, 지방도로와 상․하수도 확충에 따른 재정수요가 발생하고 있다. 또한 대규모 재해발생에 대한 사전예방적 조치로서 방재․안전관련 시설물 확충 및 유지를 위한 재정수요도 주민의 안전의식 제고와 함께 급증할 것으로 전망된다. (3) 삶의 질 제고 및 지방행정 기능 강화를 위한 재정수요: 한국 사회도 고령화사회로 진입하게 됨에 따라 노인문제와 함께 지속적으로 감소하고 있는 출산율 등으로 인해 지방의 사회복지수요가 급증하고 있다. 특히, 중앙정부 차원의 복지행정서비스가 너무 미비한 상태에서 지방자치단체로 계속 그 기능이 이전됨에 따라 지방에서의 실버타운, 노인병원, 재가복지사업 등 사회복지수요는 급증할 것으로 예상된다. 한편, 그 동안의 무분별한 개발과 산업화로 인해 자연환경이 파괴되면서 주민들의 환경에 대한 인식이 높아졌고, 이러한 환경문제는 국가뿐만 아니라 지방이 직접 나서 해결해야 할 과제로 부상하고 있다. 이에 따른 지방자치단체의 역할과 기능도 확대되어 지방재정수요가 급증하고 있다. 그리고, 정부의 주5일 근무제 조기정착 방침에 따라 본격적인 여가와 위락을 위한 관광·문화행정 수요가 급증할 것으로 예상된다. 최근, 도로망과 고속전철 등 교통수단의 확충으로 접근성이 확보되면서 지방의 문화축제와 각종 비엔날레 등 관광·위락시설의 확충은 지방의 몫이 되고 있다. 또한 경제성장, 소득증가, 정보화, 지역균형 발전 및 주민욕구 증가에 따른 신규 지방재정 수요가 실업율 해소를 위한 고용정책, 지방과학기술 진흥정책 등의 추진으로 발생하고 있다. (4) 통일대비를 위한 재정수요: 통일 대비 지방행정개편과 관련한 재정수요도 예상되고 있다. 참여정부의 남북협력정책 기조 하에 자치단체 및 민간의 남북교류가 확대되고 있다. 이러한 통일대비 관련 재정수요의 추정을 위해서는 중앙정부 및 자치단체 남북교류, 대북지원 등 통일대비 관련 예산과 민간단체 및 기업의 경협관련 교류건수 및 예산이 파악되어야 하나 자료 구득이 곤란하고, 통일관련 업무가 불확실하며 장래 예측이 불가능한 사안이므로 본 연구대상에서는 제외하였다. 이상과 같은 지방재정 수요를 수요변화 방향이란 측면에서 4가지로 구분하면, 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 현재의 지출수요 비중은 낮으나 환경 변화로 인해 관련 업무가 크게 관심을 받게 되어 향후 예산배분을 획기적으로 증대시켜야 하는 재정수요로는 지방의회, 지방과학기술, 환경행정기능, 문화여가시설, 고령화대비 사회복지 등의 수요를 들 수 있다. 둘째, 현재에도 재정지출 비중이 높고 향후 일정시기 까지 그 비중이 크게 감소하지 않아 재정압박 요인으로 작용할 수 있는 재정수요로는 장기미집행 도시계획시설 해소, 지하철건설 및 부채상환, 지방도로 및 상·하수도 확충, 재해복구 및 방재안전시설 확충 등의 수요를 들 수 있다. 셋째, 현재는 주로 국가재정에서 담당하고 있지만, 향후 지방분권 정책으로 재원이양과 함께 자치단체가 담당하게 되는 재정수요로는 자치경찰, 교육자치, 중앙정부기능이양 등과 관련된 수요를 들 수 있다. 넷째, 현재는 지방재정의 부담이 되고 있지 않지만, 미래의 불확실성 속에서 국가와 지방 모두의 재정수요로의 발생 가능성이 높은 재정수요로는 통일대비 남북간 자치단체 교류사업 등과 관련한 수요가 있다. 이러한 지방재정의 수요를 정부의 추정치(방침)와 공인된 연구결과물에서 제시한 추정치를 수용하여 2010년까지의 지방재정수요를 추정․전망하면 다음 표와 같다. 이와 같이 지방재정의 중장기적 주요 수요팽창 요인을 추정, 전망한 수치와 지방재정의 자연적 성장추이를 상호 비교해 본 결과 추정된 주요 지방재정수요(또는 재정수요 증가율)가 지방재정의 수입(또는 수입성장률)을 초과하는 것으로 파악되었다. 이러한 사실은 향후 지방재정의 초과 지출수요를 적절히 충당할 수 있는 정책대안의 모색이 불가피함을 의미하는 것이다. 즉, 지방자치단체들이 신세원을 발굴하고 징세노력을 강화하며 나아가 재정지출의 효율성을 제고시키더라도 초과 재정지출 수요문제를 해결하기 위한 접근에는 근본적 한계가 존재하기 때문에 중앙․지방간 재정관계는 지금보다 본질적인 구조변화를 필요로 하게 되는 것이다. 이와 같은 문제인식을 갖고서, 초과 재정지출 수요문제에 대한 정책대응의 기본방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 향후 예상되는 지방재정의 수요팽창 요인을 고려할 때 추가적인 국가재정의 지방 이양이 불가피하고, 특히 중장기적 관점에서 중앙‧지방간의 재원배분 규모와 체계를 재정립해야 할 필요성이 제기되므로 지방재정의 총량 및 상대비중을 제고하여야 한다. 둘째, 지방분권과 재정분권의 기본원리와 정신을 상기할 때 지방의 과세권 신장은 향후 지방자치의 성숙․발전 측면에서 필수불가결한 요인이다. 따라서, 국세중심의 세원배분 구조를 변화시켜 지방세 비중의 상향조정을 모색한다. 셋째, 지방재정의 운영에 있어서 지방세 부문이 선도역활을 담당하고 보조금제도가 보충‧보완적 역할을 할 수 있는 지방재정 시스템이 중․장기적 차원에서 구축되어야 한다. 넷째, 정부는 지난 해에 지방양여금의 폐지(2004년 말)를 확정하였고, 2004년 7월에는 대표적인 특정보조금제도인 국고보조금의 축소 정책을 추진하였다. 이와 같은 일련의 보조금제도 개편정책을 지속적으로 추진하여 일반보조금 중심의 보조금제도를 구축할 필요가 있다. 다섯째, 지방재정의 총량과 수요가 늘어나고 기채승인제도가 총액승인제도로 변화될 것을 전망할 때, 향후 지방재정에서 지방채부문이 차지하는 역할과 비중은 크게 증가할 것으로 예상된다. 따라서 지방채는 향후 예상되는 지방재정의 초과지출수요를 상당 부분 감당하는 기능을 수행하도록 한다. 마지막으로, 지방자치단체는 징세노력 등 각종 ‘세입확충 자구노력’과 ‘재정지출 효율화 프로그램’의 실천을 통해 향후 지방재정의 초과지출 수요에 적극적으로 대응하여야 한다. 이러한 기본방향 하에서 지방재정의 초과지출 수요에 대한 정책적 대응을 위한 중앙․지방간 재원배분체계의 조정에 대한 거시적 틀과 세부전략을 제시하였는데, 이를 요약하면 다음과 같다. 1. 지방세제도의 강화 지방세제도의 강화문제는 현재의 재정분권 상태, 지방자치와 분권의 정신, 자치단체와 주민의 재정책임성 고취, 세원의 지역 간 불균형 정도, 외국 사례, 그리고 경제발전 및 사회 민주화 정도 등의 변수들을 종합적으로 고려하는 가운데 제기될 수 있는 성질이다. 그리고 우리와 행정 및 재정 시스템과 가장 비슷한 일본이 과거 국세위주의 조세제도에서 근년에 약 6 대 4의 국세․지방세 배분체제로 정착한 역사적 경험과 최근 머지 않은 장래에 5 대 5의 배분체계를 목표로 내세운 정책기조는 우리에게 시사와 교훈을 주고 있다. 이러한 사실을 종합적으로 고려할 때, 대체로 말해 국세와 지방세의 비중은 현재의 8 대 2 수준에서 중장기적으로 7 대 3 내지 6 대 4의 수준으로 변화되는 것이 합리적이다. 이와 같이 지방세제도의 강화에 초점을 맞추게 될 때, 구체적으로 국세와 지방세의 구조조정(세목조정 및 신설, 세율 및 과표체계 조정)을 포함하여 지방의 과세권 강화, 조세징수행정체제 및 세정 효율성 제고, 기타(비과세 ․감면 축소 등)방안이 고려되어야 할 것이다. 2. 정부간 보조금제도의 구조개편 최근 정책변화의 결과 우리나라의 정부간 보조금제도는 종전의 지방교부세(일반보조금), 국고보조금 및 지방양여금(특정보조금) 체제에서 지방교부세, 국고보조금 및 국가균형발전특별회계의 체제로 변화되었다. 이로 인해 향후 보조금제도의 구조변화는 일반보조금과 특정보조금의 상대비중을 구도화하는 문제와 신설된 국가균형발전특별회계의 규모 및 운영방식 조정문제에 초점을 맞추는데 중점을 두어야 할 것이다. 현재는 일반보조금(지방교부세 등)과 특정보조금(국고보조금, 국가균형발전특별회계)의 상대비중은 약 4 대 6 수준으로 평가되는데, 이러한 구도를 약 7 대 3 이상의 일반보조금 우위구도로 변화시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 지방교부세의 증가(일부 국고보조금의 일반재원화), 국고보조금제도의 축소 및 포괄보조금화, 국가균형발전특별회계사업의 포괄보조금화, 자본보조금제도의 도입 등 보다 큰 틀의 새로운 재정이전 시스템을 모색하는 접근이 시도되어야 할 것이다. 따라서 본 과제에서 추정, 전망한 지방재정의 지출팽창 요인 중 특히, 경찰․교육자치를 포함하는 자치역량 강화와 관련된 추가적 재정수요, 그리고 문화․고령화․환경 수요의 상당 부분은 지방교부세제도의 개선을 통해서 충당하는 것이 합리적이다(재해 관련 재정수요는 특별교부세제도의 확충을 통해서 가능함). 한편, 특정보조금인 국가균형발전특별회계의 신설은 국가와 지역단위의 재정․경제적 측면에서 상당한 파급효과를 유발할 뿐 아니라 중앙‧지방간의 재정 연계를 실질적으로 변화시키는 정책수단으로서 기능할 것이 예상된다. 따라서 국가균형발전특별회계는 본 과업에서 다루고 있는 중기 시각에서 지방의 자율성을 높여주는 포괄보조금제도로 변화되어야 할 것이다. 특히 현재의 약 5조원 규모에서 그 두 배에 해당하는 약 10조원 규모로 확대하여 지방 SOC 확충, 장기 미집행 도시계획시설 관련 수요, 지방과학 기술관련 수요, 재해‧안전관련 재정수요의 상당부분을 충당할 필요가 있다. 3. 지방채제도의 적극적 활용 지방재정의 총량 및 수요 증가와 정부의 기채승인제도 구조개편 방안 등을 종합적으로 고려할 때 지방재정수요를 충당할 수 있는 수단으로 지방채의 보완적, 직‧간접적 역할이 강조되어야 할 필요가 있다. 지방채 발행은 특히, 지방 SOC 부문의 재정팽창요인과 방재관련 시설물 구축 등 각종 자본투자사업의 초과 재정수요를 충당하는 주요 수단으로 활용되어야 할 것이다. 이 경우, 만일 지방채의 활용수준이 2004년(예산) 기준으로 현재(2조 6,690억원)의 3～5배가 되면, 그것은 약 8～13조원 규모로 늘어나 향후 예상되는 자본투자 부문의 초과재정수요를 감당하는데 중요한 역할을 하게 될 것이다. 4. 부담금제도의 개선을 통한 재원확충 중․장기적으로 예상되는 지방재정의 초과 지출수요를 충당하는 한 수단으로 부담금제도의 개선방향을 제시할 수 있다. 기획예산처의 부담금관련 보고서(2003)에 따르면 2002년도 말 현재 총 102개의 부담금이 운용되고 있고, 부담금의 징수실적(2002)은 총 7조 4,482억원으로 나타나고 있다. 그리고 부담금의 사용주체로는 중앙정부, 지방자치단체, 기타 기관(공단 등)들이 있고, 전체 부담금 중 지방자치단체가 사용한 것은 전체의 10.5%인 7,855억원에 불과하다. 이러한 부담금 가운데 부담금을 부과시키는 원인과 부담금 수입의 지출효과가 제한된 지역에 한정되는 부담금은 지방자치단체에 이양하거나 지방의 할당비율을 크게 높이는 조치를 취할 필요가 있는데, 이에 해당하는 부담금으로는 환경관련부담금, 개발부담금, 과밀부담금 등을 들 수 있다. 따라서 앞으로 부담금 배분배율의 상향 조정과 관리이양 등을 통해 매년 1조원 내외의 추가적인 재원이 지방재정에 충당될 수 있어야 할 것이다. 5. 기타 방안 재해관련 재해수요에 대응하는 방식으로 중앙정부와 자치단체가 매년 일정액을 적립하여 재해발생 시 신속하게 재해복구사업을 추진하는 용도의 기금조성, 고령화 등 노인복지와 관련이 있는 의료보호기금 및 노인복지관련 기금 조성, 문화예술관련 기금의 조성 등의 방안도 지방재정의 초과지출에 대응할 수 있는 유용한 정책수단이라고 볼 수 있다. 지방자치단체는 스스로 징세노력(tax effort), 신세원발굴, 그리고 각종 ‘재정지출 효율화 프로그램’ 등을 적극적으로 모색하는 책임성이 요구된다. 이러한 과정에서는 증가하는 각종 ‘자치비용’을 지역주민들이 직․간접으로 부담하는 ‘주민의 재정책임성’ 제고방안이 구체적으로 강구되어야 한다. 또한, 지방의 각종 SOC 투자와 관련하여 지방채 부문의 활용은 물론 민간자본의 유치 활용도 적극적으로 모색할 필요가 있다. => 요약문의 표는 미게재
지방재정2004

이상용,임성일,이창균,서정섭
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기본보고서

재산보유과세의 개편에 관한 연구 본 연구는 재산보유과세의 문제점을 발굴하고 이에 대한 개편방향을 도출하는데 목적이 있다. 그동안 건물과 토지에 대한 재산세 및 종합토지세의 재산보유과세에 대하여 세율체계, 평가방법 등 많은 문제가 제기되어 왔으나 세부담의 불공평성에 대한 문제는 최근에 논의되기 시작하였다. 문제의 핵심은 아파트가 새로 신축되었거나 면적이 넓으면 아파트가격이 낮아도 그렇지 않은 고가아파트에 비하여 재산세 부담이 높게 부과되고 있는 부분이다. 이러한 문제를 해결하고자 2004년에는 재산세의 과표산정에 아파트가격을 반영하는 국세청기준시가를 지수화하여 적용하였다. 그 결과 재산세의 부담은 예년에 비하여 아파트가격을 반영하는 비율이 높아졌다고 할 수 있다. 그러나 건물에 대한 재산세의 과표산정방법의 일부 개선만으로는 재산보유과세가 지니고 있는 근본적인 세부담의 불공평성 문제가 해결되는 것은 아니다. 따라서 본 연구는 현행 재산보유과세가 지니고 있는 세부담의 불공평성에 대한 문제의 핵심과 이의 개편방향에 대하여 논의하였다. 연구방법은 2004년도 7월에 부과된 재산세의 과표 및 세부담과 10월에 부과될 종합토지세의 과표 41,218건을 토대로 한 실증분석과 조세연구원의 미시자료를 재분석하는 차원에서 접근하였다. 뿐만 아니라 일정한 가정 하에서 아파트 가격의 시뮬레이션을 통해 문제점 파악과 개편방향을 모색하였다. 본 연구의 목적은 현행 재산세와 종합토지세의 세부담이 동일가격에 대하여 동일과세 원칙이 적용되고 있는지에 대한 여부와 적용되고 있지 않는다면 어디에 문제가 있는지를 파악하는 데 있으므로 여러 방법에 의해 다각적으로 분석하였다. 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 재산보유과세의 세부담은 동일한 국세청 기준시가 구간에서도 편차가 매우 심하게 분석되었는데, 이러한 결과가 의미하는 것은 결국 토지와 건물에 대한 재산보유과세는 주택의 시가를 제대로 반영하지 못하고 있음을 알 수 있다. 특히, 기준시가가 높을수록 과표의 현실화율이 낮기 때문에 주택가격이 높을수록 재산보유과세의 부담은 낮을 수 있음을 알 수 있다. 둘째, 재산세 과표와 가장 상관관계가 높은 것은 면적, 가감산율, 위치지수의 순서로 나타났는데, 특히 가감산율이 국세청 기준시가를 기준으로 설정된다는 점과 위치지수는 토지의 공시지가를 반영하는 것인 점을 고려할 때 재산세 과표는 토지 가격의 영향을 많이 받도록 설계되었다고 할 수 있다. 셋째, 토지-건물과표의 구성비율에 따라 재산보유과세부담은 달리 나타나는데, 토지비율이 높을 때 재산보유과세부담은 가장 높고, 그 다음은 토지비율이 낮을 때이며, 토지 비율이 중간 일 때 재산보유과세부담은 가장 낮은 것으로 분석되었는데, 이러한 결과는 건물과 토지에 대한 과표산정의 문제와 누진 정도가 다른 세율체계의 문제라고 본다. 특히, 건물과 토지에 대한 재산보유과세의 세율체계가 토지보다는 건물에 대해 상대적으로 높게 설정되어 있기 때문에, 건물과 토지의 과표가 동일할 경우에는 재산세에 대한 세부담이 높아진다. 그러나 주택의 가격은 건물보다는 토지에 의해 결정되는 것이 일반적인 것이다. 조세이론의 관점에서 볼 때 공급이 제한되어 있는 토지로부터 발생하는 이득은 일종의 불로소득인 경제적 지대이기 때문에 토지에 대해서는 무거운 과세가 이루어지더라도 그에 따른 경제적 효율성의 상실은 발생하지 않는 것이다. 헨리 조지의 토지단일세론은 이러한 관점을 가장 강력하게 주장한 것이라고 할 수 있다. 이에 비해 건물의 경우는 그 공급이 탄력적인 자본재이며 그 부담의 귀착측면에서도 상당부분이 세입자에게 귀속될 수 있기 때문에 그에 대한 세부담은 낮게 설정하는 것이 타당하다고 주장된다. 이러한 재산보유과세의 문제점을 토대로 본 연구에서는 재산보유과세 세부담의 공평성은 동일가격의 주택에 대한 동일과세의 원칙에 기초하여 다음의 세 가지 측면의 개편방향을 제시하였다. 첫째, 재산세와 종합토지세의 세율체계 일치를 통한 세부담의 공평성 제고 재산세는 과표구간이 낮고 좁은데 세율은 급격한 누진적인 반면 종합토지세는 과표구간이 높고 넓으면서 누진적이다. 이들 과표와 세율체계를 비교하면 건물에 대한 조세부담이 토지에 비하여 높은 구조로 되어 있는데, 이들 과세대상의 세율체계를 일치하지 않고는 재산보유과세의 세부담 왜곡을 초래하게 된다. 둘째, 실거래가격에 기초한 과표산정방법의 개편을 통한 세부담의 공평성 제고 재산보유과세가 공평하기 위해서 건물과표는 건물가격을 토지과표는 토지가격을 제대로 반영하여야 한다. 그러나 현행 건물과표는 원가방식과 시가방식을 혼합하여 산정하고 있으며, 토지과표는 시가방식에 의해 산정하고 있는데 이들 개별과표는 해당하는 부동산가격을 제대로 반영하지 못하고 있다. 따라서 부동산가격이 제대로 반영될 수 있는 실거래가격에 기초한 건물과표와 토지과표가 되도록 해야 한다. 셋째, 재산보유과세의 과세대상 통합을 통한 세부담의 공평성 제고 건물은 토지 없이 시장에서 거래되지 않기 때문에 건물만의 시장가격을 파악한다는 것은 현실적인 어려움이 있다. 부동산가격을 반영한 재산보유과세가 되기 위해서는 건물과 토지를 통합하여 과표를 산정 해야 할 것이다. 건물과 토지에 대한 세목을 달리 정하더라도 과표의 산정은 부동산 일체로 한 후 부동산가격에서 토지가격을 제외한 나머지를 건물가격으로 활용해야 세부담의 공평을 기할 수 있다.
지방재정2004

이영희
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복식부기회계제도의 도입에 따른 지방재정분석지표 설정방안 회계실체의 회계정보는 재무제표 상의 정보 외에도 다양한 분석지표와 분석기법을 통해 창출된 분석정보의 제공을 통해 지역주민을 비롯한 관련 정보이용자의 의사결정에 영향을 미치게 된다. 지방자치단체의 경우에도 현행 예산회계제도 하에서 지표분석을 통한 재정분석 및 재정진단이 이루어지고 있다. 하지만 이러한 분석은 현금주의․단식부기 회계정보에 근거하고 있기 때문에 세입․세출자료를 중심으로 예산대비 실적을 분석하는 수준에 머물러 있어 지방자치단체의 재정운영상황에 관한 다양한 정보를 제공하기에는 다음과 같은 제약이 있다. 첫째, 현행 회계제도는 자산, 부채, 수익, 비용 등 회계적 개념이 부족하고 동시에 예산외거래에 대한 정보시스템이 결여되어 있어 재정운영과 관련된 종합적인 정보를 생성하는데 한계가 있다. 둘째, 결산서 상에서 재산, 물품, 채권, 채무 등이 세입세출결산과 분리됨으로써 결산정보간의 연결성이 부족하다. 셋째, 비용 및 원가 개념의 결여로 인해 지방자치단체의 운영에 대한 성과평가에 있어 한계가 있다. 위와 같은 현금주의·단식부기 회계제도의 한계점을 극복하고 지방자치단체의 회계투명성과 책임성을 제고하기 위한 일환으로 지방자치단체의 회계제도를 발생주의·복식부기회계제도로 변환하는 회계제도의 개혁이 이루어지고 있다. 따라서 본 연구는 현재 일부 지방자치단체에서 시험적용중인 복식부기제도의 도입을 전제로 지방자치단체의 재무상태, 운영성과 및 자금수지상황 등을 합리적으로 분석하고 평가할 수 있는 재정분석지표를 정립하고, 이러한 분석지표가 생성가능한지 그리고 의도하였던 정보를 생성할 수 있는지 등에 대해 검증하는데 그 목적이 있다. 이를 위해 본 연구에서는 지표 설정에 있어서 지표가 갖는 보편적인 측면과 정부회계의 고유한 측면을 모두 반영하기 위해 다음과 같은 사항을 충분히 고려하였다. (1) 재정정보의 유용성을 제고하기 위해 예산거래와 예산외거래를 모두 반영함으로써 장기적인 관점에서 재정상황을 파악할 수 있도록 하였다. (2) 정보이용자의 수요를 고려하여 정보이용자가 지방자치단체의 회계책임과 공공서비스의 수준 및 채무상환능력을 평가할 수 있도록 재정분석의 방향을 정립하였다. (3) 별도의 수작업이 발생하거나 업무량이 과다하게 추가되지 않도록 각종 재무제표를 기초로 하여 산출될 수 있는 지표를 설정하였다. (4) 정부회계의 경우 현금주의나 발생주의 어느 한쪽만의 정보를 이용하여 분석하는 것은 지방자치단체의 재정상태를 파악하기에 불충분하므로 양자가 상호 보완적인 관계를 갖도록 접근하였다. (5) 발생주의회계에 따른 재무정보는 현금주의회계에서 제공되는 재무정보와는 정보의 범위나 성격이 상이하므로 이들 간의 차이와 특성을 충분히 반영할 수 있도록 체계를 설정하였다. (6) 정부부문의 특성상 회계정보를 비롯하여 예산정보, 비용 및 성과정보를 모두 포함하였다. (7) 지방자치단체 재정운영의 목적이 수익창출에 있지 않기 때문에 수익성보다는 행정운영의 기능적 측면을 고려하여 재정운영상황을 파악하는데 중점을 두었다. 새로운 재정분석지표를 보다 효과적으로 설정하기 위해서는 위와 같은 사항을 충분히 고려함으로써 현행 제도가 지니고 있는 한계점과 제약요인을 최소화하고 동시에 발생주의 복식부기회계에서 생성되는 다양한 회계정보를 종합적으로 체계화하는 작업이 필요하다. 이에 따라 연구과정에서 발생하는 한계와 제약점을 최소화하면서 보다 효율적으로 연구를 수행하기 위해 연구의 대상과 범위를 다음과 같이 한정하고 있다. 먼저, 연구대상을 지방자치단체의 재무상태와 운영성과의 분석으로 한정하고자 한다. 복식부기 재무제표 중에서 재정상태보고서와 재정운영보고서를 중심으로 회계정보를 분석함으로써 지표개발과 동시에 제도개선 방안을 모색하고자 한다. 다음으로는 일반회계, 기타특별회계 및 기금회계를 대상으로 하여 회계정보를 분석하고자 한다. 우리나라 지방자치단체의 회계는 일반회계, 기타특별회계, 기금 및 지방공기업특별회계 등으로 구분되어 있으며, 도입하고자 하는 복식부기 회계제도 역시 이 모든 회계가 통합된 재무제표를 생성하도록 하고 있다. 그러나 지방공기업특별회계의 경우 기업적 성격이 강하여 그 특성상 다른 회계와 구별되고 이로부터 도출되는 회계정보 역시 차별성이 있기 때문에 지방공기업특별회계를 포괄하는 재정분석지표를 생성하는데 한계가 있기 때문에 분석대상에서 제외하였다. 이러한 기본방향을 토대로 본 연구에서는 현행 재정지표의 분석과 사례에 기초하여 현금주의정보와 발생주의정보를 포괄하도록 분석지표를 재구성하였다. 또한 현행 재정지표의 분석에서는 지표구성항목을 재분류하는 과정을 통해 이들 지표가 정부회계의 재무상태와 운영결과, 현금흐름을 유의미하게 나타내고 있는가에 초점을 두었다. 구체적으로 지방자치단체에 새롭게 적용할 수 있는 분석지표를 생성하기 위하여 다음과 같은 3단계의 과정을 통해 지표를 선정하였다. 첫째로 선행연구. 주요 외국의 벤치마킹 및 기업의 경영분석지표의 검토과정을 통해 지방자치단체의 재정상황을 분석할 수 있는 지표들을 선정하였다. 둘째로 선정된 지표가 갖고 있는 성격을 중심으로 지방자치단체에의 적용가능성을 탐색하였다. 셋째로 지방자치단체에 적용 가능한 지표를 우리나라에서 도입하고 하는 복식부기제도에 비추어 실제 적용할 수 있도록 지표의 산식을 조정하였다. 이러한 과정을 통해 우리나라 지방자치단체에 적용 가능하다고 판단되는 29개의 지표를 최종적으로 선정하였다. 각각의 지표들은 산출된 정보의 영역에 따라 자주성, 안정성, 효율성, 회계책임성, 비용 및 재무성과 등으로 구분하였는데, 이들 지표들을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. (1) 자주성과 관련된 지표는 재정자립도와 재정력지수의 두 가지 지표를 선정하였다. (2) 안정성과 관련된 지표는 경상수지비율, 세입세출충당비율, 지방채상환비율, 유동비율, 부채비율, 총수지비율, 경상수지비율, 유동부채비율, 고정부채비율, 순자산비율, 유동자산비율, 고정자산비율, 현금수지비율 등 모두 13개의 지표를 선정하였다. (3) 효율성과 관련된 지표는 재정계획운영비율, 세입예산반영비율, 총자산증가율, 자체수입증가율, 고정장기적합율, 순자산증가율 등 모두 6개의 지표를 선정하였다. (4) 회계책임과 관련된 지표는 경상경비증감율, 자체수익증감율, 비용증감율 등 3개의 지표를 선정하였다. (5) 비용 및 성과와 관련된 지표는 투자비비율, 자체수익회수율, 지방세대손율, 인건비비율, 경상경비비율, 감가상각율 등 모두 6개의 지표를 선정하였다. 마지막으로 분석지표의 선정과 관련하여 지방자치단체 복식부기회계제도가 안정적으로 도입되고 이를 통해 양질의 회계정보가 산출되도록 하기 위하여 다음과 같은 몇 가지 보완사항과 선결과제를 제시하였다. 첫째, 현 단계에서는 발생주의·복식부기에 의해 재무제표를 생성하는 지방자치단체가 극히 제한적이어서 통계자료에 대한 비교가능성이 부족하다는 한계점이 있었다. 향후에 시범기관이 확대되면 충분한 자료의 확보를 통해 보다 적용가능성이 높은 지표를 생성할 수 있을 것으로 기대된다. 둘째, 단식부기와 복식부기에 의한 자료를 종합적으로 이용하는 과정에서 이러한 자료들을 명확히 구분하여 명기함으로써 정보이용자의 혼란을 방지할 필요성이 있다. 셋째, 장기과제로 지방자치단체의 재정운영결과를 측정할 수 있는 종합평가제도에 대한 연구가 필요하다. 즉, 5개 부문으로 구성되어 있는 재정분석지표를 토대로 종합재정평가시스템을 구축할 필요성이 있다. 넷째, 지표의 구성요소에 대한 명확한 정의가 필요하다. 예를 들어, 다음의 사항에 대해서는 명확한 정의 및 구체적인 설명이 필요하다. ① 지표의 구성요소 중에서 총비용이 상각비를 포함하는 비용 또는 상각비를 제외한 총비용인지에 대한 설명 필요 ② 안전성 부문의 경상수지비율에서 경상수익과 경상비용이 재정운영보고서상의 어떤 항목을 의미하는지 등에 대한 명확한 정의 필요 ③ 잉여금이 발생주의에 의한 재정운영보고서 상의 운영차액인지, 아니면 단식부기에 의한 세입세출결산서의 현금잔액을 의미하는지에 대한 구체적인 설명 필요 다섯째, 발생주의회계에 따른 정보 가운데 비용 및 성과정보의 제공이 매우 중요하다. 이것은 최근 정부가 정부활동에 대한 성과관리를 위해 성과주의예산제도(예: 프로그램예산제도)의 도입과 밀접하게 관련된다. 따라서 중장기적으로는 객관적인 성과측정을 위한 기초적인 정보로서 비용 및 성과지표(예: 쓰레기톤당 처리비용, 화재출동건수 등)를 개발하는 것이 필요할 것이다.
지방재정2004

이효,이삼주,김유진
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연구자료집

지방세정의 현황과 발전과제 본 연구의 목적은 낙후된 현행 지방세정의 현실과 문제점을 정리해보는 과정에서 지방분권시대에 부응하는 지방세정 개혁방향을 구상하기 위함이다. 그런데 지방세정 연구는 지방자치에 따른 지역적 특수성과 시대적 환경변화에 따라 급변하는 관계로 일률적인 기준을 제시하는데 한계를 지니고 있다. 이에 본 연구에서는 이러한 한계점을 극복하기 위해 유사한 조세행정 기능을 수행하고 있는 국세행정을 주요 비교대상으로 선정하여 현행 지방세정의 현실과 문제점을 정리해 보았다. 연구의 범위에 있어 대상적 범위는 국세 및 지방세와 관련된 행정 및 교육․연구기관으로 하였고, 내용적 범위는 세정에 관한 사항으로 한정하였다. 다만 세정운영과 관계된 제도적인 사항에 대하여는 세제에 관한 사항도 일부 다루었다. 연구의 수행방법은 기존의 문헌을 토대로 한 문헌연구 방식에 의하면서 현장 실무자의 의견청취와 각종 통계자료를 이용하는 기초계량분석을 병행하였다. 제2장에서는 지방세의 현실과 역할을 살펴보는 과정에서 지방재정의 강화는 일반재원이 아닌 자주재원으로 확충되어야하는 필요성을 살펴보았고 향후 지방세환경 변화를 전망해 보는 과정에서 지방세정이 않고 있는 현실을 개략적으로 관망해 봄으로서 본고의 연구방향을 설정해 보았다. 제3장에서는 국세행정과 비교과정에서 지방세정의 현황과 문제점을 살펴보았고 이를 요약하면 다음과 같다. 먼저 기존의 세정개혁에 있어 세정환경변화에 단기적이고 일부업무에 국한하여 소극적으로 접근함으로써 의도하지 않았던 새로운 문제점을 유발하게 되었고, 추진결과에 대한 피드백이 부족하여 개혁의 성과가 미흡하였다는 것이다. 세무행정 조직과 인력측면에서, 먼저 지방세 조직의 문제점은 첫째, 낮은 조직위상이 지방세 발전의 저해요인이 되고 있다는 것이다. 최고 직급위상이 국세의 중상위 수준에 머물러 있는 현실에서 업무의 추진력, 조세정책의 반영도는 낮을 수밖에 없기 때문이다. 둘째, 지방소비세 도입, 보유과세강화, 재산세․종합토지세 과표현실과 등 새로운 세제환경 변화에 대응할 수 있는 세정조직과 인력의 한계로 지방세 개혁추진에 어려움이 예상된다는 것이다. 셋째, 자치단체에 대한 지원․조정능력의 부족이다. 기초단체 세정운영 능력이 일정수준 이상에 이르기까지 리더의 역할이 중요하다고 볼 때 이를 수행할 중앙과 광역단위 지원조직체계가 열악하여 지방세정 전반에 걸쳐 비효율이 발생하고 있다는 것이다. 넷째, 광역단위 징수팀 신설의 필요성 및 실효성에 대한 신중한 검토가 미흡하다. 최근 일부 광역단체에서 체납세특별징수팀을 신설․운영하고 있어 징세업무의 광역화 현상이 일고 있으며, 기초단위 징수인력 감축에 따른 업무위축을 감안하더라도 상대적으로 광역단위 징수팀의 성과가 높게 나타나고 있다. 이는 광역단위 징수조직의 효율성이 높다거나 기초단위 징수조직이 제 기능을 발휘하지 못한다는 것을 의미하므로 신중한 검토가 필요하다. 다섯째, 기초단위 지방세 조직의 체계성 부족이 조직불안과 업무의 비효율을 유발하고 있다는 것이다. 조직불안은 잦은 세무조직의 변경을 초래하게 되었고, 세무담당공무원의 안정적인 업무전념을 저해하고 있는 현실이다. 이로 인해 현행 지방세 조직내 부서간의 업무분장과 인력배치에 있어 소모적인 마찰이 발생하고 있다. 여섯째, 세정조직이 납세자보다는 과세권자 위주로 편재되어 있다는 것이디. 납세자 권익보호와 서비스제공을 위한 별도의 담당부서가 설치되어 있지 않고, 대부분의 조직유형이 부과, 징수, 수납, 세무조사 형태로 과징업무 편의위주로 조직되어 있다는 것이다. 인력상의 문제점으로 첫째, 인력 수급 정책의 체계성 부족이다. 지방세 조직과 인력에 대한 국가 전체적 또는 지방자치단체별로 표준적 기준이나 장기 충원계획 등이 마련되어 있지 않다. 또한 절감된 인력관리에 있어 국세의 경우 일부는 감축되었지만 60%이상은 납세자 서비스와 세무조사 등 미비기능 강화인력으로 재배치된 반면에, 지방세는 취약한 부문에 충원되지 못하고 대부분 축소되었다. 둘째, 광역단위 세무조사 인력의 부족이다. 위임사무의 지도․점검이 필요하다는 점, 기초단체 세무조사업무의 전문성이 낮다는 점, 담당공무원의 지역연고에 따른 한계를 배제하기 어렵다는 점에서 광역단체의 역할이 중요하다. 그럼에도 불구하고 광역단위 세무조사 인력이 열악하다는 것이다. 넷째, 세무조직과 인력배치에 있어 부과업무에 편중이 심하다. 물론 지방세 세목의 특성이 대장과세․부과고지 위주로 편성되어 있어 세원관리를 위한 인력을 많이 필요로 한다고는 하나 세원관리의 성격을 보면 신규자료의 입력, 변동사항의 정리 등 대부분 단순․반복작업의 비중이 높다. 결국 과세관리에 인력이 치우치다 보니 상대적으로 세무공무원의 전문성을 필요로 하는 세무조사, 징수기법개발 등의 인력배치가 미흡한 실정이다. 다섯째, 징수조직과 인력의 과도한 축소로 징수업무가 급격히 위축되고 있다는 것이다. 이는 ‘94년 92.5%이었던 지방세 징수율이 ’01년에는 87%로 하락된 주원인이 되고 있다. 물론 이 사이에 IMF위기에 따른 기업부도와 과년도 체납액 누증 등의 원인이 있었다고 하지만 동일한 조건이었던 국세 징수율과 비교해 보면, ’95년 이전까지 국세보다 높았던 징수율이 급격히 하락하여 현재는 오히려 2 ～ 5%가 낮은 실정이다. 업무별 조직과 인력의 문제점으로 구제업무의 경우 심사기구의 독립성이 부족하고 준사법적절차도입으로 행정수요가 증가하였음에도 인력은 보강되지 않은 실정이다. 이로 인해 높은 행정소송 비중을 유발하였고, 이는 소송비용증가와 연결돼 경제적 손실이 발생하고 있다. 전산업무는 중앙․광역․기초간 조직의 연계성이 부족하고 담당인력의 전문성이 낮은 실정이다. 교육․연구 업무의 경우에는 지방세교육 전담기구와 인력이 없고 전문강사 인력이 부족하며, 연구인력에 대한 정책상의 지원도 미흡한 실정이다. 세무행정상에 문제점으로 과세정보관리의 경우 정부공유기관에 대한 과세정보 수집체계가 미흡하고 납세자의 성실한 과세정보 신고유인책이 미비한 실정이다. 또한 정보의 정확성을 검증하기 위한 검증시스템이 미흡하고 과세정보를 보유하고 있는 타 기관 정보망과의 연계가 부족하며 과세정보의 입력․수정 등 단순업무에 많은 인력이 투입되고 있어 비효율이 발생하고 있다. 징수관리에 있어서는 과도한 징수인력 축소에 따른 사후대책이 마련되지 않아 급격한 징수율 하락이 유발되고 있으며 체납액의 대부분을 차지하고 있는 과년도 체납액에 대한 근본적인 정리가 미진한 상태이다. 또한 징수노력에 대한 실질적인 인센티브가 미흡해 지방자치단체의 자구노력 강화를 유인하지 못하고 있는 실정이다. 전산화의 경우에는 재정력 차이로 인해 자치단체간 전산화 수준의 격차 가 심화되고 있으며 운영시스템의 통일성 부족으로 연계․통합에 한계를 보이고 있다. 또한 장기․종합적인 지방세 전산화 계획이 마련되지 않아 비젼제시가 미흡한 상태이며 시스템 운영의 안정성 및 보완도 아직까지 마련되지 않은 상황이다. 특히 납세자 편의를 위해 도입된 시스템의 활용도 낮아 예산낭비의 문제점이 지적되고 있다. 지방세관련 교육은 프로그램의 다양성이 부족해 수요자중심의 교육이 이루어지지 못하고 있으며 고급전문가 육성을 위한 프로그램이나 인센티브가 미흡한 실정이다. 제4장에서는 지방세정의 개혁의 목표와 기본방향을 살펴보았고 이를 요약하면 다음과 같다. 먼저 세무행정 조직측면의 개편은 크게 5가지 방향으로 설정하였다. 내용은 첫째, 세제개혁을 통한 지방분권을 선도할 수 있는 조직체계 구축 둘째, 지방자치단체의 과세자주권 확대를 위한 기능보강 셋째, 납세자 권리보호와 납세서비스확대를 위한 납세자 위주의 조직개편 넷째, 21C 정보화 환경과 연계된 과학적 조직설계 다섯째, 전문화 촉진과 내부조직 혁신을 통한 세정조직의 활성화이다. 세무행정 운영측면의 개편방안은 전산화와 전문화를 기본방향으로 설정하여 발전방안을 검토해 보았다. 내용에 있어 1) 과세정보관리 개선은 정보관리 체계의 전산화, 정보공유기관의 연계확대, 성실신고 유도를 위한 실효성 있는 제도도입 등을 2) 전산화관련 개선은 기초자치단체간의 정보화 격차 완화, 전국통합전산망 구축, 시스템 운영의 안정․보완성 강화 등을 3) 징수관리의 개선은 체납처분중심으로의 징수방식 개편, 광역단위 차원의 체납관리 지원, 자치단체 징수노력 제고를 위한 실효성 있는 인센티브 도입 등을 4) 전문화관련 개선은 지방세 전담교육기구의 설치, 전문강사인력 확보, 교육프로그램 다양성 제고 등을 세정발전과제의 기본방향으로 설정하였다. 제2절 정책건의 본 연구가 실효성을 거두기 위해서는 다음과 같은 제안들에 대한 정책검토가 필요하다고 판단된다. 지방세정발전에 있어 지방세조직 활성화를 위한 향후 발전과제를 행정기관별로 제시해 보면 다음과 같다. 중앙부처의 경우 첫째, 강력한 지방분권 추진에 부응하는 지방자주재원인 지방세를 강화하기 위해 현행 세제관(3급)으로 축소된 조직을 세제국(2급)으로 확대․개편할 필요가 있다. 둘째, 지방소비․소득세 도입, 보유세제 개편 등 지방세제 개편이 예상되는 상황에서 전문성 강화와 미래 행정수요증가에 대비해 현재의 세제담당관을 분리하여 세제성격별로 소득․소비세제과, 재산세제과로 확대․강화하는 방안의 검토가 필요하다. 셋째, ‘01년 지방세심사청구제도에 대한 위헌 결정이후 지방세 구제업무의 독립성 확보가 요구되고 있으며 심사청구의 사법적 절차 보완에 따른 업무량증가에 대응하기 위해 국세심판원과 유사한 지방세심사원(가칭)을 신설하여 납세자 권리구제 강화와 소송증가에 따른 경제적손실을 예방할 필요가 있다. 넷째, 지방세정여건이 열악하고 전문성이 부족한 지방자치단체의 업무를 지원하고 전국단위의 효과적인 납세자 지원체제 강화를 위해서는 동 업무를 담당할 전담부서(담당)의 신설과 인력증강이 요청된다. 다섯째, 종합부동산세 신설논의, 과표현실화 추진 등으로 전국단위 종합전산망이 필요하고 전산업무의 범위가 확대되는 시대적 상황에 부응하기 위해 지방세전산 전담부서(담당)의 분리 신설과 외부 전산전문가 아웃소싱이 요구된다. 여섯째, 지방자치단체의 지방세에 대한 관심도 제고와 세수확보 노력에 따른 인센티브 활성화를 위해 지방교부세 재정수입액 산정업무를 교부세 담당부서에서 지방세관련 부서로 이관한다면 효과적인 대안이 될 수 있다고 판단된다. 일곱째, 지가안정을 위한 정책과세로써 부동산 보유과세 강화 및 종합토지세․재산세 과표의 단계적 현실화 등 평가업무와 관련하여 업무량이 증폭되고 있음으로 동 업무를 전담할 수 있는 평가전담 부서의 신설 및 인력 증강이 필요하다. 다음으로 광역자치단체의 경우에는 첫째, 세무조사 기능이 가장 주요하다고 판단되며 이를 강화하기 위해서는 광역단체내 많은 세무인력을 보강하는데는 현실적으로 한계가 있음으로 지방자치단체의 인력을 활용한 T/F팀의 운영을 건의해 본다. 둘째, 급속히 증가하고 있는 지방세 체납액 일소와 기초자치단체의 고액체납관리 지원 및 징수업무의 전문화를 위해 광역단위 체납특별징수팀의 신설을 검토해볼 필요가 있다. 셋째, 중앙의 평가업무 강화에 맞추어 동 업무를 전담 수행할 수 있는 평가담당부서의 신설이 요청되며, 효과적인 자치단체 지원․조정업무를 수행하기 위해서는 광역단위 조직위상 강화(담당단위로 편성된 지방세조직을 과단위 이상으로 확대․개편)가 필요하다. 기초지방자치단체 지방세 조직개편은 첫째, 세무조직의 불안정성으로 인한 업무의 비효율, 세무공무원의 불만 등을 제거하기 위해서는 중앙차원에서 조직 및 인력에 대한 표준모형을 개발하여 자치단체별로 권고할 필요가 있다. 둘째, 업무의 효율성 증대를 위해 전산시스템과 연계된 조직설계가 필요하다. 셋째, 지방세 비리방지를 위해서는 부과․징수 업무분리보다는 광역단위 감독권강화 및 부과업무와 세무조사업무의 분리가 효과적이라고 판단되며, 세무조직 내부갈등 요인을 제거하기 위해 기피업무인 단순징수업무를 부서별로 적정 배분하는 조직설계를 검토해볼 수 있다. 넷째, 실질적인 납세자 위주의 조직시스템 구축을 위해서는 민원관련 세무부서의 조직과 인력을 강화하고 민원과 관련된 부과업무를 세무민원부서에 분장할 필요가 있다. 다섯째, 지방자치단체의 지방세 확보노력 유인과 세정전문가 육성을 위해 세무직렬의 상위직급 단계를 높일 필요가 있으며 담당단위로 편성된 조직의 경우 최소한 과단위 이상의 조직으로 확대․개편할 필요가 있다. 전문화 측면에서 지방세 교육업무 강화가 요청되고 이를 위해 교육전담기구를 설치하는데는 한계가 있다고 볼 때 특정대학내 지방세특성학과를 신설하여 육성․지원할 수 있는 방안을 검토해볼 필요가 있으며, 부족한 전문강사인력 육성을 위해 인적네트워크 구성이 요청된다. 연구업무강화를 위해서는 지방세 연구업무의 활성화가 선행되어야할 것이며 더불어 연구․평가용역비, 교재개발비 등과 같은 재정적인 지원이 뒷받침되어야할 것이다. 지방세정의 운영적 측면에서는 다음과 같은 발전과제를 제시해 본다. 과세정보의 관리의 경우 첫째, 과세정보 수집의 실효성 확보를 위해 정보공유기관의 과세자료 제출의무의 법제화 및 과세자료 미 제출에 대한 가산세 제도도입을 검토해볼 필요가 있다. 둘째, 과세자료 자동검증체계 구축을 위해 전산화와 연계된 전산검증시스템 및 납세자 사전검증 시스템을 마련하고, 자료관리 방식의 능률성 증대를 위해 각종 신고서식의 표준․코딩화, 광학시스템 도입, 인터넷신고납부제도 활성화, 항공 사진정보시스템과의 접목이 필요하다고 본다. 셋째, 과세정보의 활용증대를 위해서는 유형별로 과세정보를 분리보관 할 수 있도록 사전 과세정보관리 체계의 정비가 요구되며 유용한 조세정보 산출을 위한 정보목록 체계화 및 통계산출시스템 보강이 요구된다. 징수관리의 경우에는 근본적인 체납액 정리를 위해 결손처분에 대한 구체적 업무처리 지침을 마련해 주는 것이 효과적이라 판단되며, 징수업무의 효율성 확보를 위해 자동징세시스템․재산정보진술서와 같은 선진징수기법 도입을 검토해볼 필요가 있다. 또한 자치단체의 징수노력 제고를 위해 교부세기준재정수입액 산정상 인센티브제도의 확대와 시․도재정보전금 역할 강화를 건의해 본다. 지방세 전산화 강화방안으로 첫째, 지역간 지방세 전산화 격차수준 완화를 위해 국고보조금 사업화를 건의해 본다. 둘째, 새로운 세제개편에 대비한 전국단위 지방세종합전산망 구축과 더불어 참여시대에 부응하는 납세자와 과세권자간의 수평적 쌍방향네트워크 구성을 위한 사이버 공간의 확대 및 서비스 질적수준 제고, 인지도가 높은 도메인 확보가 요청된다. 셋째, 범국가 차원의 전자정부 구현과 ‘one-line one-stop service’ 실현을 위해서는 타 기관과의 전산망 연계강화가 필요하다. 넷째, 지방세전산 시스템운영 안정성과 보안을 위한 비상대비시스템 구축, 방화벽 강화와 같은 대비책 강구가 요구된다. 끝으로 교육운영 측면에서, 수요자 위주의 교육을 위해 사이버․직장교육 등 다양한 프로그램 운영과 지방세 전문가 육성을 위한 장기고급교육과정을 개설하는 등의 발전과제를 건의해 본다.
기타2003

박영모
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행정서비스헌장제 발전방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 1980년대 이후 새로운 행정패러다임으로 대두된 성과관리 및 고객지향적 행정관리라는 행정경향에 비추어 보면, 행정서비스헌제의 지속적인 발전은 매우 자명한 것이다. 또한 이러한 행정경향의 심화에 따라 향후 행정서비스헌장제의 활용은 보다 확대될 가능성이 많다. 따라서 현행의 행정서비스헌장제의 운영에 대한 전반적인 점검과 이를 통한 대비책의 모색은 매우 필요한 사안이다. 이에 따라 본 연구에서는 현행 행정서비스헌장제의 운영 전반에 관한 실태를 분석하고, 그 문제점을 해소할 수 있는 정책대안을 제시하고 있다. 현행 행정서비스헌장제의 운영실태를 분석한 결과 여러 가지 문제점이 노정되고 있는 바, 행정기관별 제정의 확대가 미흡하고, 행정서비스헌장제의 추진단계인 제도구축, 실천과정, 성과평가 및 사후관리 부분에서 다양한 문제점을 노출하고 있다. 또한 성과관리를 위한 유사제도간 유사․중복 기능으로 이한 충돌현상이 발생하여 제도의 효과를 최적화하기에는 다소의 한계가 있다. 이에 따라 본 연구과제의 정책대안으로서, 위에서 지적된 문제점을 해소하기 위하여 행정서비스헌장제의 제정확대, 운영 시스템의 개선 및 유사제도간 충돌현상의 방지 등 세 가지 방안을 제시하고 있다. 첫째는 행정서비스헌장제의 제정확대 방안이다. 행정서비스헌장제의 제정확대를 위해서는 일차적으로 법규에 의한 강제적 방법을 활용하고, 이차적으로 유인적 방법을 활용할 필요가 있다. 강제적 활용방법으로는 현행의 ｢행정서비스헌장제정지침｣을 개정 또는 신설하여 각 행정기관들이 행정서비스헌장제의 제정여부를 행정자치부장관에게 통보토록 하는 것이다. 그리고 유인적 방법으로는 현행의 사업비 교부액을 적정수준으로 증액시키고, 중앙부처를 대상으로 한 교육의 확대실시가 필요하다. 둘째, 행정서비스헌장제의 운영과정에서 노정되는 문제점들은 각 추진단계별로 해소책을 제시하고 있다. 제도구축 단계에서는 법적 기반의 취약성을 해소하기 위하여 법적 지위의 조정, 법적 내용의 전환이 필요하고, 이행기준의 구체성을 확보하기 위하여 행정자치부의 표준헌장 제정 및 배포나 외부전문기관의 컨설팅이 요청된다. 또한 고객의견수렴을 적극화하기 위하여 전년도 이용빈도기준으로 다수 이용자를 직접 면담하거나 제안제도를 활성화하는 노력이 필요하다. 실천과정 단계에서는 헌장홍보의 적극화를 도모하기 위하여 현행 홍보방법의 효과성을 측정하여 비교우위의 홍보방법을 선정하고, 효과성 및 기관 친화적 홍보방법을 전략적으로 구사하는 노력이 요청된다. 마지막으로 전담부서의 확충을 위하여 단기적으로는 행정기관별 1명의 전담인력을 확보하고, 장기적으로는 과 또는 담당 단위의 전담조직을 설치하는 것이다. 성과평가 단계에서는 자체평가의 활성화를 위하여 행정자치부가 이행실태, 이행기준 달성도 평가메뉴얼을 작성 및 배포하여 기반을 조성하고, 현행의 행정자치부 평가체계를 합리화하기 위한 노력이 필요하다. 행정자치부의 평가체계를 개선하기 위한 방법으로는 평가대상 기관 및 업무의 특성을 고려하여 평가지표의 합리적 설정을 도모하고, 가중치의 획정 및 부여방법을 개선하며, 장기적으로는 인증제로의 전환을 기하여야 한다. 사후관리 단계에서는 인센티브 부여 회수와 방법의 다양화를 도모하며, 개선을 위한 환류조치의 적극화를 기해야 한다. 셋째, 유사제도간 충돌현상을 해소하기 위한 방안으로 유사제도간 연계 및 통합운영을 제시하고 있다. 유사제도간 연계방안으로는 개별적 운영의 한계를 보완하고 제도간 상호 보완성을 제고하기 위한 것으로 통합적 전략수립, 고객만족요건의 통합관리를 우선 통합적 전략수립은 각 제도들의 활용단계 및 활용수준 등의 확정을 통합적으로 고려함으로써 시너지 효과를 제고하는 것으로 가급적 세 가지 제도를 통합관장하는 단일의 전담부서를 설치하는 방안을 제시하고 있다. 또한 고객만족요건의 통합관리는 현행의 행정서비스헌장과 ISO 인증요건 중 중복부분의 실행을 통합하는 것이다. 즉, ISO 인증요건 중 “주민요구사항 검토”, “행정서비스 제공과정 관리”, “행정서비스검토”, “부적합한 행정서비스의 관리” 및 “부적합한 행정서비스의 시정 및 예방조치” 등은 행정서비스헌장의 운영요건과 중복되는 바, 이는 행정서비스헌장의 운영실적으로 대체하는 것이다. 또한 통합운영은 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 통합하여 단일의 성과관리 추진체제로 운영함으로써 관리비용 절감과 시너지 효과의 최적화를 도모하고자 하는 것이다. 이를 위해서 우선 통합관리 추진체제를 성과계획, 운영과정 및 성과평가의 3단계로 구성하고, 목표관리제는 성과계획단계에, 행정서비스헌장과 ISO는 운영과정단계에 각각 배치하여 활용하는 모형을 제시하고 있다. 더불어서 통합적 성과관리 추진체제의 운영시스템 정비방안을 제시하고 있다. 성과계획단계에서는 조직목표를 개인별 성과계획으로 전환하는 시스템의 구비가 필요한 바, 이를 위하여 외부 전문가로 구성된 “성과계획 심의위원회(가칭)”의 설치를 제안하고 있다. 운영과정단계에서는 행정서비스헌장과 ISO의 관리를 총괄하는 부서의 설치를 그리고 성과평가단계에서는 세 가지 기법들의 추진실적에 대한 종합적인 평가를 담당할 수 있는 기구의 설치를 제시하고 있다
기타2003

금창호
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지방분권의 실효성 확보를 위한 도기능 재조정 방향 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 지방분권개혁이 성공적으로 실현되기 위하여는 중앙정부와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간 역할의 명확화에 따른 기능 재조정이 획기적으로 이루어져야 한다. 자치2계층구조를 택하고 있는 우리 나라에서는 광역자치단체인 도의 역할을 과소 평가할 수 없고, 도의 역할을 어떻게 정립하느냐에 따라서 지방분권의 범위와 절차도 달라질 수 있고 지방분권의 실효성도 반감될 수 있다. 따라서 이러한 문제의 인식하에 본 연구는 지방분권의 실효성을 확보하기 위한 다양한 과제 중에서 핵심적이고도 선결적인 과제라고 할 수 있는 도 중심의 기능을 정점으로 중앙정부(특별지방행정기관 포함)와 도간, 도와 시군간이라는 구도 하에서 기능 재조정의 방향을 제시하고 있다. 우선 지방분권의 촉진 필요성으로는 분권형 국가발전의 도모, 중앙집권적 자치제도의 개혁, 지방자치단체의 역량강화, 지방경쟁력제고, 고비용 저 효율의 지방행정체계 개편을 제시하였다. 그리고 우리나라 지방분권의 실효성 확보와 제도는 지방분권 주체인 중앙정부․지방자치단체․주민의 역할 정립이 필요하다는 것과 지방분권법 체계의 명확화, 지방분권의 체계적추진, 지방분권 이념의 명확한 정립과 같은 지방분권의 기반조성이 필요하다는 점을 제시하였다. 특히 지방분권의 실효성확보 수단으로서 정부간 역할과 기능의 명확화가 중요한데, 중앙정부도 서로간의 기능 재조정이 매개 역할을 한다는 점을 피력하고 있다. 한편 도기능의 실태와 문제점을 분석한 결과는 다음과 같다. 도 행정의 문제점으로는 도행정의 효율성 저하, 조직정원관리권의 자율성 부족, 도민참여행정 취약, 인허가권의 양분에 따른 절차적 규제 존재 등이 지적되고 있다. 그리고 도의 기능상의 문제점으로는 사무구분기준의 모호성, 단체위임사무 구별 모호성, 비법령사무의 과다, 기관위임사무 시행주체의 구분 모호, 도 기능과 도단위 사무간의 구분 모호성 등이 지적되고 있다. 끝으로 법령상 도 기능배분의 문제점으로는 배분관련 법제의 다원화, 자치사무의 국가사무화 수월, 기능 재조정 원칙과 기준의 다원화, 차등적 기능배분 취약, 도관할 하에 2개 행정처리기관 존재에 따른 중복행정 등이 지적되고 있다. 그리고 중앙과 도간 기능배분의 문제점으로는 지방사무의 용어 혼용, 도사무 규명 어려움, 기관위임사무 과다, 경찰과 교육사무의 도기능화 배제, 중앙의사에 의한 기능이양, 경비․인력지원 취약, 기능이양보다는 위임 과다 등이 지적되고 있다. 그리고 특별지방행정기관과 도간 기능배분의 문제점으로는 양자간 기능 중복, 지방자치법상 지방기능의 수행, 지방행정의 종합성 저해 등이 지적되고 있다. 끝으로 도와 시군간 기능배분의 문제점으로는 획일적 기능배분, 기준의 불명확, 기능의 경합배분, 관여사무의 과다 등이 제시되고 있다. 외국의 행정계층별 기능배분실태를 프랑스와 일본을 중심으로 분석한 결과, 기능배분관련 국가적 계획의 수립을 통한 법제화 수준의 강화 필요, 총체적 이양원칙에 따른 기능․인력․재원․자원의 이양 명문화, 교육자치 도입의 경우 광역/기초간 구분 관할, 도시계획기능의 광역자치단체 이양, 광역단위의 자치경찰 실시, 소방기능의 기초자치단체 이양 등의 시사점이 발견되었음을 제시하고있다. 결론적으로 도 기능의 재조정 방향을 제시하였는바. 도의 정체성 확립, 단계적 기능 재조정 추진, 새로운 기능 재조정원칙․기준․절차 명확화를 구체화 하였다. 우선 도의 정체성 확립은 국가하급행정기관 역할 축소 및 대등적 관계 유지, 중앙-시군간의 중간자적 역할과 시군지도감독적 관계 폐지, 광역행정 전담의 자치단체로서 위상 정립에 근거한다는 점을 지적하였다. 향후 도를 중심으로 하는 기능재조정은 단계적으로 추진할 것을 권유하였다. 1단계 기능 재조정은 지방자치단체이면서 광역자치단체이며 동시에 국가행정기관으로의 역할 유지, 중앙정부와 특별지방행정기관의 기능 대폭 이양, 광역행정기능과 보완대행기능을 제외한 도 기능의 시군 대폭 이양을 초점으로 하였다. 그리고 2단계 기능 재조정은 지방자치단체이면서 광역자치단체로서 국가행정기관적 역할 폐지, 특별지방행정기관의 폐지 및 도와 통합, 광역행정기능과 일부 보완대행기능 유지를 초점으로 하였다. 마지막으로 기능 재조정 원칙․기준․절차를 새롭게 제시하였다. 기능 재조정의 원칙으로 보충성의 원칙, 행정책임 명확화의 원칙, 포괄성의 원칙, 차등이양의 원칙, 경제적 능률성의 원칙, 행․재정지원 병행의 원칙을 제시하였다. 그리고 새로운 중앙-지방간 기능 재조정의 기준으로는 영향의 범위, 사무수행 주체의 용이성, 사무중복성을 기본으로 하고, 사무수행능력을 보완적으로 적용하도록 제시하였다. 특별지방행정기관과 지방간 기능 재조정 기준으로는 현지성․업무연계성․전문성․경제적 효율성․통일성을, 도 기능 재조정 기준으로는 광역행정성․보완대행성․일부 지도감독성 및 연락조정성을, 시군 기능 재조정 기준으로는 주민편의․주민접근용이․효율행정․지역특성개발․지역산업육성을 제시하였다. 이와 아울러 새로운 행정계층간 기능 재조정 흐름도를 제시하였다.
지방자치분권2003

김병국
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지방자치단체장의 행정책임 확보방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 단체장 민선 이후, 단체장의 재량권이 확대되고 자원관리량의 증대에 따라 책임있고 적법한 정책의 집행이 중요한 핵심과제로 떠오르고 있다. 본 연구는 단체장에 의한 파행적인 지방행정을 미연에 방지하고, 합법적이며 합목적적인 타당한 행정을 구현할 수 있는 책임행정 수행체계를 구축함으로써 주민의 신뢰를 회복하고 지방행정에 관한 단체장의 행정책임을 확보하기 위한 정책적 대안을 제시하는데 그 목적이 있다. 이를 위하여 본 연구의 초점은 단체장의 위법 부당한 행정권한행사를 효율적으로 견제할 수 있는 최소한의 합리적인 견제시스템을 구축하는데 있다. 제2장에서는 단체장의 법적 권한과 행정책임의 의의와 필요성에 대한 선행연구와 이론을 검토하고 통제주체별 구분에 따라 단체장에 대한 내부적 통제, 외부적 통제, 주민통제 수단을 고찰한다. 단체장의 법적 지위와 권한이 자치사무 뿐만 아니라 기관위임사무에도 광범위하게 미치고 있기 때문에 이에 대한 현행통제수단을 고찰할 필요가 있다. 제3장에서는 단체장에 대한 행정통제 운영실태를 통제주체별로 내부적통제, 외부적통제, 주민통제로 나누어 고찰하였다. 외부통제로서의 국회의 국정감사와 감사원 감사, 내부통제로서의 내부감사, 단체장인사권, 재정운영권에 대한 통제, 지방의회에 의한 통제의 문제점을 도출하였다. 제4장에서는 주요국에서의 단체장 행정책임 확보제도 운영사례를 독일과 일본에서의 단체장 통제에 관한 입법사례와 통제절차 등을 통하여 우리나라에 적용가능한 단체장의 통제수단을 구상하고 이에 대하여 내부, 외부, 주민차원에서 제도적 시사점을 제시할 것이다. 특히 독일의 단체장에 대한 책임확보제도 중에서 강제적인 시장임기 조기종료제도, 수임관의 임명제도, 시장의 해임제도, 재정(財政) 동결, 시장의 개선(改選) 명령 등을 통하여 행정책임을 확보하려는 방향 및 그 경향 등에 대하여 중점적으로 고찰하였다. 제5장에서는 단체장의 책임행정 수행체계의 구축대안을 제안하였다. 외부적 통제방안으로서는 국가 또는 시도의 감사방식을 개선하고, 자체감사기구 감사결과에 대한 평가체계 구축, 단체장견제제도의 법제화 및 지방자치단체의 회계전산시스템 접근권 부여 등의 대안을 제안하였다. 내부통제방안으로서는 단체장의 위법부당한 행정처분에 대한 견제수단의 법정화, 상급관청에 의한 해직청구제 도입, 인사권견제, 지방의회의 단체장견제 강화방안을 제안하였다. 주민통제방안으로서는 주민소송제도의 도입, 주민소환제도의 도입, 주민감사청구제도의 합리화를 제안하였다. 결론적으로 단체장의 행정책임성을 확보하기 위해서는 지방자치단체의 외부적, 내부적, 주민통제가 시스템으로 작동할 수 있도록 조속한 제도보완을 요구하였다. 마지막으로 위에서 제시된 대안들을 실제 정책화하여 적용하기 위해서는 다음과 같은 세 가지 기본 방향으로 접근하는 것이 바람직하다. 첫째, 단체장의 자율권은 최대한 보장한다. 둘째, 단체장이 관여하는 모든 인사, 의사결정, 행․재정 영역 등에서 투명성확보를 통하여 행정책임을 강화한다. 셋째, 내․외부 통제수단과 주민통제수단이 서로 중복되지 않고 효과적이며 유기적이어서 단체장의 자율적 통제를 강화할 수 있도록 네트워크를 형성하는데 대한 충분한 고려가 있어야 한다는 점을 강조하였다.
기타2003

김성호
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지방공무원 계급체계 개선방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 우리나라의 현행 공무원의 공직분류체계는 계급제를 중심으로 사람과 신분을 중심으로 형성되고 연공서열적으로 운영되고 있어서 공직사회의 생산성 향상의 저해요인으로 작용하고 있다. 그러나, 현대 사회는 날이 갈수록 복잡다단해 지고 전문성에 대한 요구가 커지고 있기 때문에 공직사회의 생산성을 향상시키기 위해서는 현재의 연공서열적인 계급체제의 개선이 필요하다. 21세기의 새로운 환경변화에 적극적으로 대응하기 위하여 신정부에서는 대대적인 공직사회의 구조조정을 단행하고 공직개방제, 실적중심업무관리, 목표관리제, 연봉제 등의 새로운 제도를 도입하고 있다. 그러나, 새롭게 도입된 제도들은 대부분 직위분류제적인 요소를 가지고 있는 제도이기 때문에 계급제를 중심으로 하고 있는 우리나라의 현실에는 적용이 어렵게 되어 있다. 따라서 새로운 제도들이 우리나라에 올바르게 정착되기 위해서는 현재의 계급제 중심의 공직체계의 개편이 불가피하게 되었다. 우리나라가 계급제를 채택한 것은 과거 일제시대의 신분제적 관료제도를 그대로 이어받아 비판없이 수용해 온 것으로 변화된 환경에 부적합한 면이 많다. 특히 주사, 서기 등 계급의 명칭은 일제의 잔재로 대다수의 공무원들이 거부감을 느끼므로 친근감있고 자부심을 느낄 수 있는 새로운 명칭으로의 개선이 필요하다. 따라서 단기적으로는 승진적체를 해소할 수 있는 계급체제의 개편이 필요하고, 장기적으로는 직책승진과 보수등급 상승을 엄격히 구분하여 다수의 공무원에게 승진과 상관없이 개인의 성과와 능력향상에 따라서 보수상승기회를 부여하는 새로운 제도의 도입이 필요하다. 따라서 본 연구의 목적은 현행 지방공무원 계급체계의 실태와 문제점 등을 분석하고 지방공무원의 직위와 경력 등에 합당한 계급의 명칭 및 직급체계를 모색하고 개인의 성과와 능력을 반영시킬 수 있는 새로운 보수체계를 제안하는 것이다. 제2장에서는 계급체계에 관한 일반적인 이론을 고찰하였다. 우선 공직분류의 의의와 기준에 대한 일반 이론을 고찰하고, 계급체계의 기본 모형인 계급주의적 접근모형과 직위분류제적 접근모형, 혼합모형의 특징과 장단점을 분석하였다. 이어서 행정환경변화에 따른 계급체계 개선의 필요성을 제시하였다. 제3장은 현행 우리나라 지방공무원계급체계의 실태와 문제점을 파악하기 위하여, 우선 지방공무원 계급체계의 변천과정과 특징을 살펴보았다. 그 다음에, 지방공무원 계급체계의 문제점을 실적제의 유명무실, 계급제적 요소와 직위분류제적 요소의 상충, 계급체계의 탄력성 부족, 과도한 계급중시와 승진집착, 전근대적인 호칭제도의 존속 등으로 나누어서 분석하였다. 제4장에서는 미국, 영국, 일본 등 선전외국의 지방공무원 계급체계에 대하여 알아보고 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 서울시 외곽의 경기도내 시군 등 기초자치단체 공무원을 대상으로 하여 계급수와 계급명칭 등에 대한 의견조사를 실시한 결과를 분석하였다. 제6장에서는 지방공무원 계급체계개편방안을 제시하였다. 우선 개편의 기본방향으로 실적중심의 인사관리, 전문성중시의 인사관리, 탄력적이고 유연한 인사관리, 생산적 복지지향의 인력관리 등으로 삼고 개선안을 도출하였다. 개선안은 단기적인 방안과 장기적인 방안으로 나누어서 제시하였는데, 단기적인 개편안으로는 현행 9계급체계를 실무계급, 관리계급, 기획계급 등 3계급체계로 개편하는 방안을 제시하였다. 개편의 논거로는 조직구조의 일치원칙, 직무구조의 일치원칙 등 인사행정에서의 일반적인 조직과 직무에 대한 이론을 제시하였고, 미국, 영국, 프랑스, 독일 등의 선진국 사례, 설문조사결과 등을 제시하였다. 개편의 효과로는 계급과 각 계급별 직무를 명확히 제시함으로써 목표관리제의 실시와 연봉제의 도입을 위한 기반을 구축하고, 기존에 문제점으로 제시되었던 계급과 보직의 불일치를 해소하며, 특정 계급을 중심으로 노정되었던 승진적체현상도 다소간 완화할 수 있다는 장점들을 제시하였다. 지방공무원 계급체계의 장기적인 개편방안으로는 계급제를 어느 정도 폐지하고 그 계급체계 대신에 보수등급제의 도입하는 방안을 제시하였다. 보수등급은 각각의 지방자치단체의 규모 등을 고려하여 자체적인 조례로 결정하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 현행 계급제에서 야기되는 승진 등의 불만을 해소시키기 위하여 현행 계급의 2배수인 16등급 이상으로 하한선을 정하는 것이 필요할 것이다. 보수등급제 도입의 논거로는 미국, 영국 등 대부분의 선진 외국에서는 현재, 보수등급제를 채택하고 있다는 외국사례를 들었고, 21세기 인사관리의 새로운 방향은 개인의 능력을 살려서 조직목표를 효율적으로 달성하고자 하는 것이기 때문에 실적과 성과중심적 인사관리, 내부경쟁체제의 강화, 직무 중심의 조직체계 편성 등이 필요한데, 이러한 조직에는 보수등급제가 유리하다는 논리를 제시하였다. 보수등급제에서 보수등급간 구분은 직무의 책임도와 난이도에 따른 것이다. 이러한 책임도와 난이도에 따라서 구분된 등급에 속하는 공무원은 각 등급별로 요구되는 자격과 능력의 정도에 근거하여 책정되는 보수가 주어진다. 여기서 보수등급간의 이동은 승진의 개념이 아니라 근무연수와 능력의 발달에 따라 일정기간이 경과하면 상위등급으로 이동하는 승급의 개념이다. 이와 같은 승급의 개념이 도입되면, 공무원의 계급승진에 대한 욕구를 보수의 승급을 통하여 해소될 수 있다는 기대효과를 얻을 수 있으며, 사기제고와 동기부여에도 기여할 수 있게 되어 인력운용의 탄력성과 형평성을 제고할 수 있고, 승격에 따라서 보수가 인상되기 때문에 공무원의 보수를 현실화시켜서 민간기업 등과의 보수격차를 완화시키는 효과를 얻을 수 있다. 지방공무원 계급명칭 개편방안으로는 단기적으로는 현재의 9계급의 명칭을 9급(담당) - 8급(주임) - 7급(계장대리) - 6급(계장) - 5급(과장) - 4급,3급(국장) - 2급,1급(부시장, 부군수, 부지사 등) 등으로 명칭을 변경하는 대안을 제시하였다. 9계급이 3계급으로 축소 조정될 경우는 행정관 - 관리관 - 정책관 등으로 명칭을 부여하고 최종적으로는 계급명칭을 없애는 방안을 제시하였다. 명칭개편의 논거로는 담당 - 주임 - 계장 - 과장 - 국장 등의 명칭은 지방자치단체의 조직구조와 일치하고 그 공무원이 맡은 업무의 책임도와 난이도를 쉽게 판단할 수 있다는 논리를 제시하였다. 또한, 마지막으로 보수등급제의 도입과 더불어 계급제가 없어진다면, 자연스럽게 계급에 대한 명칭도 소멸될 것이라는 논거를 제시하였다. 명칭을 이상과 같이 변경하게 되면, 8급 내지 9급 하위직 공무원의 경우, 업무의 ‘담당자’로서 자신이 맡은 업무는 자신의 책임과 권한하에 처리된다는 자부심을 갖게 될 것이고, 민원인들도 담당분야의 전문가로서 담당공무원의 사회적 평가를 높게 하게 되어 공무원들이 적극적으로 자신의 업무를 처리할 수 있어서 업무의 질적 향상을 가져 올 수 있고 공무원의 사기제고와 동기부여에도 기여할 수 있을 것이다.
기타2003

김필두
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읍면동 기능전환정책의 평가와 발전방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 읍면동은 오랜 기간 주민과 밀착된 생활행정의 구심체로서 중앙집권체제하에서 일선 종합행정의 기능을 수행하여 왔으나 정보화․산업화의 진전으로 기능이 점차 축소됨에 따라 시대상황에 맞는 변화가 요구되었다. 읍면동의 변화요구와 관련된 논의 초기에는 읍면동사무소의 종합행정적 지위를 폐지하고 바로 주민자치센터로 전환하여 현재 3-4단계로 구성된 우리 나라의 행정계층 중 한 계층을 축소한다는 의미에서 읍면동의 폐지를 계획하였으나 공무원 등 일부의 반대와 실제적으로 읍면동이 폐지되었을 때 발생할 수 있는 문제점 등을 고려하여 읍면동의 기능 일부만 전환하게 되었다. 즉 읍면동의 사무중 일부 사무와 인력만 시군구 본청으로 이관시키고 여유 공간을 주민을 위한 자치공간 및 시설로 활용하도록 정책을 추진하였다. 이러한 목적하에 정부에서는 1단계 읍면동 기능전환으로 ‘1999년부터 2000년까지 도시지역을 중심으로 추진하였고, 2000년 하반기부터 2001년까지 농촌지역을 중심으로 읍면동 기능전환 정책을 추진하였다. 읍면동 기능전환을 크게 읍면동사무소의 인력과 사무의 시군구청 이관에 의한 신속한 행정의 수행과 중복행정의 방지에 따른 행정의 효율성 제고, 주민의 행정서비스 제고 등 행정기능의 강화측면과 사무와 인력의 시군구청이관에 따른 읍면동사무소의 여유공간에 주민자치센터를 설치하여 주민의 문화․복지, 편익시설 등으로 꾸며 주민들의 삶의 질을 향상시키고 주민자치 활동의 장, 지역공동체 형성의 구심체로서의 역할제고 측면으로 볼 때 본 연구는 전자의 읍면동 기능전환에 따른 행정기능 강화에 대한 성과를 측정․평가하고 문제점을 발굴하여 향후 읍면동 기능전환정책의 발전방안을 제시하는 데 초점을 두었다. 연구의 효율적인 수행을 위하여 각 평가항목에 대한 조사표와 설문서를 작성하여 사례지역의 담당공무원과 주민을 대상으로 실태조사와 의식조사를 실시하였다. 조사방법은 1차와 2차로 구분하여 조사를 실시하였으며, 1차조사는 조사표 조사와 설문조사를 실시하였다. 전자는 조사대상지역의 읍면동 기능전환담당 공무원을 대상으로 하였고 후자는 공무원과 주민을 대상으로 하였다. 본 연구는 읍면동 기능전환의 합목적성 평가와 과정평가를 연구목적으로 하고 있다. 합목적성을 평가하기 위하여 평가지표를 개발하여 읍면동 기능전환의 목적인 행정의 효율성 증대에 대한 성과측정과 주민의 행정서비스 증대에 대한 성과측정을 하였다. 따라서 행정의 효율성증대를 측정하기 위하여 본청으로 이관된 사무의 기능전환 전․후의 사무처리 속도를 살펴보았으며, 주민에 대한 행정서비스 향상정도를 측정하기 위하여 읍면동 기능전환후의 행정서비스 향상에 대한 공무원과 주민의 의식조사를 하였다. 한편 읍면동 기능전환의 과정평가를 위해서 국가 및 자치단체 차원의 읍면동 기능전환 추진과정과 자치단체의 읍면동 기능전환 후 나타나고 있는 문제점을 살펴보았다. 이와 같은 취지에 의하여 사례지역을 선정하여 연구를 수행하였으며 그 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 1. 합목적성 평가 가. 행정의 효율성 합목적성 평가를 위하여 읍면동 기능전환으로 인한 행정의 효율성 증대 및 행정서비스 향상에 대한 평가를 하였으며, 행정의 효율성을 측정하기 위하여 읍면동에서 시군구청으로 이관된 업무의 처리속도를 지표로 선정하여 조사하였다. 그 결과 자치단체에 따라 차이가 있으나 대부분 업무처리 시군구로 이관된 사무의 업무처리 속도가 빨라졌으나 체납세금징수업무, 보안등관리업무, 건축신고업무, 통계조사업무, 불법투기단속업무 등 일부 사무가 읍면동 기능전환전과 비교하여 오히려 업무처리속도가 늦어지거나 변화가 없음을 알 수 있다. 설문조사를 통한 의식조사에서는 공무원은 기능전환전과 비교하여 업무처리시간에 별 차이가 없다고 응답하고 있으며, 일부는 오히려 지연되었다고 답하고 있다. 한편 읍면동 기능전환 후 시군구청으로 가서 이관사무를 처리한 경험이 있는 주민의 대부분은 기능전환 전 읍면동에서 처리하던 것보다 업무처리 속도가 빨라졌다고 응답한 반면 일부는 기능전환전보다 늦게 처리되고 있다고 응답하고 있다. 한편 공무원들은 읍면동 기능전환으로 행정의 효율성이 가장 증대된 분야로 첫째, 보건․복지(문화)업무, 둘째, 지방세업무라고 생각하고 있으며, 시군구로 이관되어 가장 문제가 되고 있는 업무로 첫째, 청소․환경업무, 둘째, 건설․건축업무라고 생각하고 있다. 나. 행정서비스 제고 행정서비스향상 정도를 측정하기 위하여 우선적으로 공무원, 주민을 대상으로 설문조사를 통한 의식조사를 실시하였다. 설문조사에 응답한 시군구청 및 읍면동 공무원들은 기능전환 후 읍면동 행정서비스가 크게 향상되었다고 생각하고 있으며, 주민 역시 행정서비스 기능이 향상되었다고 답하고 있다. 읍면동 기능전환 후의 근무여건에 대하여 상대적 비교를 통해 볼 때, 시군구청 공무원보다 읍면동사무소에 근무하는 공무원이 근무여건이 나빠졌다고 생각하고 있다. 이는 읍면동 기능전환으로 인력은 감소한 데 비하여 시군구청으로 이관된 사무는 협조지시사무로 다시 내려오고 주민자치센터 업무가 새로 추가되었기 때문이다. 또한 주민들은 읍면동 기능전환 후 공무원들이 매우 친절해졌다고 평가하고 있으며, 응답주민의 약 50%정도가 읍면동 기능전환으로 인한 시군구청으로의 사무이관으로 불편함을 겪고 있다고 응답하고 있어 이에 대한 대책이 필요하다. 2. 과정성 평가 읍면동 기능전환정책의 1단계는 1999년부터 2000년까지 도시지역의 94개 시구 1,658개 동을 대상으로, 2단계는 2000년부터 2001년까지 농촌지역 138개시(도농복합형태시)군 1,861개동을 대상으로 사무․인력조정이 추진되었다. 그러나 2003년 11월 현재 1단계지역은 외형적으로 자치법규 정비 등 100% 완료되었고, 2단계 기능전환지역은 83%가 완료되었고 나머지 17%는 추진중이거나 준비단계에 있다. 이와 같은 결과는 외형상으로 2001년까지 완료를 목표로 하였으나 계획보다 추진이 늦어지고 있음을 의미한다. 그러나 보다 중요한 것은 추진일정에 맞게 읍면동 기능전환이 완료되지 못한 것이 아니라 대부분의 자치단체에서 시군구청으로 이관된 사무가 읍면동으로 협조지시형태로 다시 내려오고 있어 양 기관 공무원간 갈등이 발생하고 있다는 것이다. 즉 행정자치부 지침 및 자치단체의 자율조정권에 의해서 시군구청에서 처리하고 있는 사무가 읍면동 기능전환 후에도 계속해서 협조지시사무 등으로 읍면동에서 처리되고 있는 경우가 많다. 이는 외형상으로는 읍면동 기능전환정책이 마무리되어가고 있다고 평가 할 수 있으나 실질적으로는 많은 문제점이 내포되어 있으며 이러한 문제가 해결되었을 때 비로소 읍면동 기능전환이 완료되었다고 말할 수 있다. 3. 만족도 평가 읍면동 기능전환정책의 목표중의 하나가 주민에 대한 행정서비스 향상에 있다면 읍면동 기능전환정책은 적어도 주민의 만족도 정도만 평가한다면 어느 정도 성공하였다고 볼 수 있다. 먼저 주민들의 읍면동 기능전환에 대한 인지도는 도시지역 주민 및 농촌지역 주민 모두 매우 높게 나타나고 있다(80% 이상). 한편 주민들의 읍면동 기능전환에 대한 평가는 ‘긍정적이다’라고 답변한 사람이 전체 응답자 362명의 54.7%로서 ‘부정적이다’라고 답한 26.2%에 비하여 상대적으로 매우 높은 편이며, 농촌지역 주민보다 도시지역주민이 상대적으로 높은 평가를 하고 있다.(58.2%, 51.8%) 반면 공무원은 읍면동 기능전환에 대하여 전체적으로 ‘부정적이다’라고 응답한 자가 전체 응답자 718명의 51.8%로서 ‘긍정적이다’라고 응답한 28.1%에 비하여 상대적으로 매우 높게 나타나고 있다. 이는 공무원들의 읍면동 기능전환에 대한 피해의식이 강하게 작용하고 있기 때문이며 이는 농촌지역 공무원보다 도시지역 공무원이 상대적으로 크게 나타나고 있다(도시 54.0%, 농촌 50.3%). 또한 대부분의 공무원은 읍면동 기능전환으로 ‘조사․확인․지도․단속 등 현장업무의 부실’을 읍면동 기능전환으로 인한 가장 큰 문제점으로 지적하고 있으며(60.8%), 두 번째로 ‘재난․재해에 대한 신속한 대처능력의 저하’를 들고 있다(18.9%). 한편 정부의 읍면동 기능전환정책에 대한 합목적성과 관련한 평가에서, 공무원들은 읍면동 기능전환으로 주민에 대한 서비스 질 향상, 행정수행 체제 개선, 지방행정구조 간소화 순으로 읍면동 기능전환의 성과를 평가하고 있다. 그러나 응답자 712명의 53.2%인 380명이 ‘좋아진 것이 별로 없음’이라고 응답하고 있어 읍면동 기능전환에 대해서는 부정적인 인식을 가지고 있음을 알 수 있다. 4. 향후 해결해야 할 과제 가. 사무 1) 자치단체간 사무차이로 발생한 불편 해소 행정자치부에서는 읍면동 기능전환을 2차에 걸쳐 추진하면서 시군구청과 읍면동간의 사무조정범위를 가능한 지역실정에 맞게 조정하도록 자치단체에 자율권을 최대한 보장하였다. 이로 말미암아 지역실정에 맞는 사무분장 및 공무원 인력배정 등의 장점이 있으나 반면 자치단체간에 읍면동 사무와 시군구청 사무의 차이로 말미암아 자치단체간 또는 공무원간에 업무의 혼선 및 지연, 비협조 현상이 발생하고 있으며 일부 주민들도 자치단체간 업무의 차이로 혼선을 겪는 일이 발생하고 있다. 또한 중앙정부에서도 자치단체간 일부 사무의 편차로 중앙행정을 수행하는데 불편을 겪고 있다. 2) 읍면동 직원의 업무부담 가중 및 갈등 해소 읍면동사무를 시군구로 이관하면서 읍면동인력을 감축하였으나 실제 이관사무도 읍면동 직원이 여전히 처리하고 있는 경우가 대부분이며, 행정여건 변화에 따라 발생되는 신규업무는 계속 증가되고 인력증원이 없는 상태에서 읍면동직원들의 업무가 증가하여 사기저하와 행정서비스 제공에 차질이 발생하고 있다. 한편 읍면동 사무가 시군구청으로 이관되었음에도 불구하고 시군구청에서 해야 될 사무의 업무수행을 과거의 관행에 따라 읍면동에 협조요청하게 되고 읍면동에서는 자신들의 사무가 아니므로 비협조적일 수 밖에 없어 양 기관 및 공무원간에 갈등이 발생하고 있다. 3) 일부 현장사무의 비효율성 해소 읍면동 기능전환에 따른 사무의 본청이관으로 업무량 감축 등 긍정적인 면이 있으나 현장확인업무․각종 통계조사업무․재난․재해업무 등 주민과 밀접한 관계에 있거나 근접성이 요구되는 사무의 시군구청 이관으로 업무의 효율성이 떨어지고 있다. 한편 시군구청에서는 세금고지서 배부, 통계사무, 선거사무, 가로기 게양, 청소, 캠페인 등 일시에 많은 인력이 필요하고 기존 지역사회의 주민조직을 적극 활용하여 사무를 추진해야 하나 별도의 대책이 마련되지 않은 상태에서 시군구 본청으로 업무가 이관되어 행정업무 수행에 어려움이 있다. 특히 농촌의 경우 주민생활과 밀접한 수방대책, 농어업재해대책, 제설대책, 산불예방, 가축질병예방 등의 대민집행적 업무는 행정기능상 일선행정기관인 읍면에서 계속적으로 수행하고 있으나, 인력감원으로 현실적인 가장 큰 문제점으로 대두되고 있다. 4) 일부 생활민원업무의 주민불편 해소 일부 자치단체의 경우, 생활민원 비중을 많이 차지하고 있는 건축신고, 매화장신고, 정화조 신고 등이 관련법 개정으로 시군구청으로 이관됨에 따라, 종전 읍면동에서 처리하던 절차가 시군구청으로 이관되어 서비스 불편, 담당공무원의 현장 확인이 요구되는 민원사무로 처리기일이 지연되고 있다. 시군구청으로 이관된 사무의 경우 민원인이 직접 시군구청을 방문하거나 전화로 상담을 하고 있으며, 대부분의 주민들은 과거와 같이 읍면동사무소에서 처리하는 것으로 알고 읍면동사무소로 협조의뢰를 하는 경우가 많다. 5) 시군구청 일부 부서의 업무폭주와 인력활용 비효율성 해소 절대인력과 시간이 요구되는 사무(환경개선부담금 업무 등)와 현장 즉시조치와 시의성있게 신속한 처리가 요구되는 업무(불법광고물 정비, 쓰레기 처리 등)의 시군구청 이관으로 대응력에 한계를 보이고 있다. 또한 읍면동에서 종합행정을 수행하던 공무원의 시군구 환원인력의 부서배치 및 개별 업무분장의 잘못으로 일부 인력활용의 효율성이 저하되고 있다. 6) 통리반행정 수행의 어려움 해소 읍면동 기능전환이후 일부 사무의 시군구 이관과 읍면동 인력 감축에 따라 통리반행정의 효율성이 떨어지고 있다. 즉 읍면동사무의 시군구이관으로 시군구의 통리단위에 대한 직접행정 수행으로 인력부족은 물론 주민침투력이 미흡하며 담당구역의 확대 및 원거리 행정의 수행으로 통리반행정 수행에 어려움이 발생하고 있다. 나. 인력 1) 획일적인 인력배치기준에 따른 업무수행 어려움 해소 읍면동 기능전환을 하면서 지역특성을 고려하지 않은 인구중심의 획일적 인력배치 기준으로 인하여 일부 동사무소에서 업무를 수행하는데 인력의 부족으로 어려움을 겪고 있다. 즉 읍면동행정 수행에 필요한 최소인력의 부족으로 읍면동업무 수행에 차질을 보이는 경우가 있으며, 특히 읍면동사무소의 소수인력중 연가․병가․교육발생시 업무공백이 발생하는 경우가 있다. 한편 사무에 따른 인력조정이 있었으나 일부 자치단체에서는 다시 읍면동사무소로 재파견 근무가 이루어지는 경우가 있다. 2) 단기결원시 대체 인력부재 문제 해소 읍면동 기능전환후 읍면동사소 인력의 감소로 업무량이 가중되고 있으며 정․현원상 풀인력 상태에서 교육, 출산휴가, 휴직 등 단기(6개월이내) 인력결원시 업무대체 인력이 없어 기본업무 수행 지난 및 부담 가중되고 있다. 특히, 읍면동의 증명발급, 사실확인 등의 즉결 민원 담당자의 경우 1명 결원시 민원서비스의 기본 수행이 매우 어려운 실정이다. 3) 읍면동 여성인력비율 조정 읍면동 기능전환, 특히 도시지역의 경우 동기능전환 전에는 여성보다 남성공무원의 비율이 높게 나타났으나 기능전환 후에는 남자와 여자의 비율이 비슷하거나 남자가 약간 높은 비율을 보이고 있다. 이로 인해 현장대응업무의 기동성이 떨어지고, 특히 산후휴가, 월차휴가, 교육등으로 자리를 비웠을 때 이를 대체할 수 있는 인력이 부족하여 업무의 수행이 어렵다 4) 농촌지역 경력 공무원의 사기대책 강구 농촌 지역의 경우 읍면장은 지역주민의 민원의견수렴 및 민원불편사항 해결에 주력하다 보니 업무통제, 행정능률 시책발굴 등 실질적으로 내부적인 행정을 책임지고 처리하거나 중간관리자 역할 부재로 많은 문제점을 발생시키고 있다. 즉 읍면동 행정업무 처리시 위계가 파괴되어 행정의 통일이 이루어지지 않고 있으며 복합민원의 처리가 늦어져 행정의 효율성이 떨어지고 있다. 또한 일부지역에서는 읍면장이 바쁠 경우 경력이 오래된 나이 많은 총무담당이 지역경조사에 읍면장 대신 참석하거나 내부 행정을 관리하는 역할을 수행하고 있으나 상위직위 승진기회 박탈 및 역할에 대한 인정성의 결여로 사기가 매우 저하되어 있다. 5. 개선방안 가. 행정의 효율성 제고 1) 사무 ① 재조정된 사무관리원칙 준수 지방자치단체에서 자체적으로 결정하여 읍면동사무에서 시군구청으로 이관된 사무는 읍면동으로의 재협조를 부탁하지 말아야 할 것이다. 그러나 만약 시에서 부득이하게 동의 협조가 필요한 사무가 있을 경우, 공문제목에 ‘○○행정 처리협조(읍면동까지)’라고 명시하여 시행하도록 하며, 구에서 최종 처리할 사항을 동까지 명시하여 시달했을 경우, 시 자치행정과 또는 감사관실로 통보하여 확행하도록 한다. ② 이관업무의 원활한 처리체계 확립 시군구에서는 업무소관별로 업무량을 정밀분석하여 필요시 예산과 인력 등의 재조정을 요구하고 읍면동 기능전환업무를 담당하고 있는 자치행정과나 주민자치과는 소관부서의 의견을 반영하여 관련부서로 대책만련을 요구한다. 관련부서에서는 즉시 대책을 마련하여 조치후 자치행정과나 주민자치과로 통보하도록 한다. ③ 시군구 이관율이 높은 사무의 시군구사무 통일안 마련 행정자치부의 자율조정권에 의해 자치단체간 읍면동 사무와 시군구청 사무의 차이가 발생하고 이에 따라 공무원은 물론 서로 다른 자치단체의 주민간에 혼란이 야기되고 있다. 따라서 자치단체간 혼란이 없도록 그 동안 시행한 읍면동 기능정책의 사무분장실태를 파악․분석하여 공통적인 통일 기준안을 마련해야 할 필요가 있다. 즉 현재 읍면동 기능전환을 추진한 자치단체(1차 기능전환지역 94시구, 2차 기능전환지역 112시군) 중 기존의 읍면동사무가 시구구청 사무로 이관되어 운영되고 있는 단위사무가 시구군중 80% 시군구(1차 기능전환지역 76개 시구, 2차기능전환지역 90개 시군)에서 처리되고 있다면 시군구사무로서 존재의미가 있다고 판단되므로 시군구사무로 전국적으로 통일시켜 처리하는 것이 바람직하다(본문 개선방안 참조). 이렇게 되었을 경우 동일한 내용의 단위사무가 자치단체에 따라 시군구사무와 읍면동사무로 다르게 분류되어 발생하는 자치단체간 공무원의 혼란 및 행정비협조의 문제를 해소할 수 있다. ④ 현장사무의 읍면동 재이관 행정자치부의 시군구 이관사무와 읍면동 존치사무 기준안에 의하여 시군구 이관사무와 읍면동 존치사무를 구분하였으나 일부 사무는 읍면동 현장에서 처리해야 할 사무가 시군구청으로 이관되어 현장대응능력의 부족으로 행정의 비효율성을 초래하고 있다. 본 연구에서 1차 기능전환 대상지역인 94개시구와 2차 기능전환 대상지역 138개 시군중 기능전환이 완료된 112개 시군의 공무원 대상으로 조사한 결과 이관된 사무에 ‘문제가 있다’고 응답한 시군구수가 ‘문제가 없다’라고 응답한 시군구수보다 많이 나타난 투표인명부열공람, 선거인명부 이의신청, 선거인명부 작성, 부재자명부 작성, 선거인명부 열공람, 선거공보 발송, 선거벽보, 공고문 첩부, 재해(수해)피해실태조사, 재활용품수집장려금신청, 생활보호대상자 쓰레기종량제 봉투지급 등의 사무는 반드시 읍면동으로의 재이관을 고려해 보아야 할 것이다. 한편 일부 통계사무도 읍면동으로의 재이관을 고려해 볼 필요가 있으며, 농촌지역의 경우 주민생활과 밀접한 제설대책, 산불예방, 가축질병예방 등의 대민집행적 업무의 읍면재이관도 고려해 볼 만 하다. ⑤ 주민 불편사무의 읍면동 재이관 읍면동 기능전환에 따른 읍면동사무의 시군구 이관으로 주민들이 불편을 겪고 있다. 즉 읍면동 기능전환전에는 읍면동에서 처리하던 민원업무가 시군구청에서 처리됨에 따라 거리상․시간상의 문제로 불편을 호소하고 있다. 주민들이 가장 공통적으로 주민불편을 호소한 사무는 이륜자동차 신고사무, 고용촉진 훈련 접수업무, 쓰레기 봉투판매, 건축물철거 멸실신고, 소규모 건축신고, 고용촉진 훈련접수, 가축 자가사육 사실 확인, 건축신고, 매화장신고, 정화조 신고 등의 신고․접수업무와 납세고지서 재발급 및 송달 등의 업무이다. 따라서 이러한 사무들 역시 읍면동으로의 재이관을 고려해 볼 필요가 있다. 2) 인력 ① 재이관된 사무에 따른 인력 재조정 현장업무 및 주민불편업무의 읍면동 재이관시 인력의 재조정 역시 필요하다. 이는 각 자치단체의 형편에 따라 자율적으로 추진하되, 앞에서 언급된 사무의 일부가 읍면동으로 재이관된다면 적어도 1명의 인력이 재배치되어야 할 것이다. 한편 농촌지역의 경우 특히 주민생활과 밀접한 수방대책, 농어업재해대책, 제설대책, 산불예방, 가축질병예방 등의 대민집행적 업무에 대한 인력의 부족으로 어려움을 겪고 있음로 이에 대한 인력보강도 검토해 볼 필요가 있다. ② 읍면동 여성공무원 비율의 조정 및 인력pool 구성 읍면동사무소 특히 동사무소의 경우 민원창구의 거의 50% 정도를 점하고 있는 여성공무원의 비율을 시군구청과의 인사교류를 통하여 40%-30%정도의 비율로 축소시킨다. 또한 지역내 퇴직공무원, 주민자치위원, 공익요원, 지역내에서 컴퓨터를 잘 다루는 사람 등의 인력을 파악하여 인력pool을 구성하여 읍면동사무소 공무원의 출장 및 교육으로 업무에 비해 인력이 크게 부족할 경우 이들을 최대한 활용하도록 한다. ③ 부읍면장제도의 재도입 부읍면장 제도를 부활하여 읍면 6급 담당공무원들의 동일직급 수직 상승의 기회를 부여하여 사기도 진작시키고 농촌지역 특성에 따른 행정의 효율성도 제고토록 한다. 나. 행정서비스기능의 강화 1) 일선 통리반 행정기능의 보강 읍면동 기능전환으로 주민에 대한 행정침투력 약화에 따른 문제점을 보강하기 위하여 첫째, 시군구청 전 공무원을 거주지를 감안하여 ‘명예통리장’으로 임명하여 시군구청에서 직접 수행업무의 원활한 추진체계를 확립하도록 한다. 둘째, 자치단체내 모든 산하공무원을 각 거주지 읍면동의 ‘명예봉사원’으로 위촉하여 ‘명예통장’업무의 협조지원과 견문활동을 실시한다. l 2) 기동순회민원처리반 구성․운영 읍면동사무소 업무의 본청이관으로 교통상․거리상 불편을 겪고 있는 지역주민을 위하여 현장대응 능력과 기동력을 갖춘 ‘기동순회민원처리반’을 구성하여 각 읍면동사무소에서 순회를 실시한다. 즉 지역주민이 민원서류를 읍면동사무소에 접수를 하면 ‘기동순회민원처리반’이 민원서류를 읍면동사무소에서 받아 분류하여 본청 각 관련부서에 인계하며, 각 관련부서에서는 민원서류를 처리한 후 ‘기동순회민원처리반’을 통하여 다시 읍면동사무소에 배달하면 지역주민이 읍면동사무소에서 민원서류를 찾아가도록 한다. ‘기동순회처리반’은 하루 2회 순회하며, 도로․재해 위험시설 등 취약지에 대한 순찰활동을 병행하도록 한다. 또한 읍면동별 순회운행시 본청방문 민원인 및 노약자 등에 대하여 탑승편의를 제공하도록 한다. 3) 전산화 확대 실시 및 전산화 교육훈련의 강화 주민등록업무 등 일부업무는 읍면동 기능전환에 따라 사무자동화되고 이에 따라 인력을 축소하였으나 실질적으로는 기존의 수기작업에 전산화를 위한 전산작동 준비단계가 추가되어 오히려 실질적인 업무량이 증가하였다고 불만을 제기하고 있다. 따라서 읍면동의 완전전산화를 추진하고 민원담당공무원에 대한 전산교육을 확대실시하여 민원행정에 대한 전반적인 이해의 증진과 전산업무처리의 전문성을 강화하도록 한다. 이러한 교육강화를 통하여 읍면동 행정의 전산업무처리절차의 효율화, 즉 업무처리의 신속화와 업무처리의 정확성을 증대시켜 주민에 대한 행정서비스를 제고시킨다.
기타2003

조석주
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지방자치단체 조직기구 및 정원관리개선 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 지방자치를 본격적으로 실시한 지 10여년이 되어가면서 지방자치의 공과에 대한 논란과 더불어 지방자치제도에 대한 근본적인 개혁을 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 특히 지방자치제가 실시되었지만 아직까지 지방자치단체는 중앙정부의 통제와 감독을 받는 등 지방자치단체의 자율성이 너무 제약되어 있다는 주장이 최근 신정부의 주요 국정과제인 분권화 기조와 아울러 보다 강하게 제기되고 있다. 이러한 지방자치단체에 대한 중앙정부의 통제는 지방자치권의 일부인 자치조직권의 영역에서도 예외는 아니다. 즉 자치조직권의 중요한 구성요소인 지방자치단체의 기구설치권과 정원관리권은 지방자치법과 시행령, 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정과 시행규칙, 그리고 행정자치부의 지방조직개편 추진지침 등에 의해서 상당한 제약을 받고 있다. 지방자치의 기본정신을 살리고 지방자치단체가 급변하는 행정환경에 신속하게 대응하여 효과적으로 행정을 펼칠 수 있도록 지방자치단체의 기구설치권 및 정원관리권을 확대할 필요성은 인정된다. 그러나 기구설치권 및 정원관리권의 확대에 따른 문제점과 우려가 있는 것도 사실이다. 본 연구의 목적은 이러한 현실적인 문제 인식를 바탕으로 지방자치의 기본정신을 살리기 위해서 지방자치단체 자치조직권의 일부인 기구설치권 및 정원관리권의 범위를 어느 정도로 하여야 하는가에 대한 질문에 답하는 것이다. 서론에 이어 제2장에서는 이론적인 논의를 통하여 기구설치권 및 정원관리권의 운영모형을 제시하였다. 중앙-지방간 관계, 지방정부의 자치권과 자치조직권 관련 기존 연구에 대한 이론적인 검토를 통하여 지방자치단체의 기구설치권과 정원관리권의 운영모형으로 통제형, 신축형, 차등형, 자율형의 네 가지를 도출하였다. 제3장에서는 우리나라 지방자치단체의 기구설치권 및 정원관리권의 현황과 문제점을 분석하면서 주요 쟁점을 도출하였고, 기구 설치권 및 정원관리권과 관련된 주요 쟁점별 당사자들의 입장을 심층 설문조사를 통하여 알아보았다. 제4장에서는 미국, 영국, 일본, 프랑스의 기구설치권 및 정원관리권의 운영사례를 분석하였고, 이를 기초로 우리나라에서의 적용가능성과 시사점을 도출해 보았다. 제5장에서는 이러한 논의를 종합하여 지방자치단체 기구설치권 및 정원관리권의 개선방안을 신축형, 차등형, 자율형으로 나누어서 구체적으로 제시하였다. 마지막으로 제6장에서는 연구결과를 종합하고 정책적인 함의를 도출하였다. 연구결과를 개선방안 중심으로 정리해 보면, 첫째, 신축형 중심의 개선방안은 중앙정부에서는 전체적인 기준만을 제시하고 이 범위 내에서는 지방자치단체가 어느 정도 자율성을 가지고 운영하는 방안이다. 둘째, 차등형 중심의 개선방안은 자치역량이 있는 지방자치단체를 선별하여 기능을 선택적으로 지방자치단체에 이양하는 방안이다. 셋째, 자율형 중심의 개선방안은 자치조직권 관련 사전규제적인 기능을 지방자치단체에 완전히 이양하는 방안이다. 현행 자치조직권 등에 대한 사전규제적인 규정을 폐지하고 지방자치단체의 조례에 의해 자율적으로 운영하도록 하는 방안이다. 본 연구는 결론적으로 지방자치단체가 자기책임 하에 자율적으로 자치조직권을 운영해 나가도록 해야 한다는 점을 강조하였다. 다만 자율형을 실시하기 위해 필요한 객관적인 기준의 마련과 자율성 강화에 따르는 책임성을 확보하기 위한 보완장치를 준비하는 과정이 필요하다는 점을 지적하였다. 따라서 자율형의 실시를 준비하는 과정에서 단기적으로 신축형과 차등형으로 자치조직권을 운영하면서 문제점을 보완하여 자율형을 추진하는 방향으로 자치조직권을 설계하는 것이 바람직다는 것을 제안하였다.
기타2003

주재복
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지방의회 사무기구의 인사권 확대 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구의 지방의회 인사권 확대방안은 지방의회 사무기구의 인사권 조정을 통하여 지방의회의 의정활동 보좌기능을 강화시키고 지방자치 본질의 범위 내에서 지방의회의 자율성과 운영의 효율성 및 전문성을 확보하는데 그 목적이 있다. 사무기구의 인사권을 주요 연구대상으로 삼은 것은 의회의 기능을 강화시키는데 있어서 이를 보좌하는 의회내 사무기구의 역할이 매우 중요하다고 보았기 때문이다. 의회내 사무기구의 발전 없이 의정의 효율성과 전문성을 제고시킬 수는 없을 것이다. 본 연구의 구체적인 내용을 요약하면 다음과 같다. 제2장에서는 이론적 논의로써 의회사무기구의 기능과 역할을 바탕으로 효과적인 의회 인사행정시스템을 검토하고 기관구성별 외국의 사례를 비교‧분석하여 시사점을 찾고자 하였다. 제3장에서는 지방의회 사무기구의 조직과 직원에 대한 현황을 분석하여 현행 인사제도의 문제점을 파악하는데 중점을 두었으며, 이러한 문제점의 인식을 근거로 인사권 독립에 대한 찬반 논의를 검토하여 주요 쟁점을 도출하여 심도 있게 검토하였다. 제4장에서는 구체적인 문제점과 개선방안에 대한 전문가 및 관계자의 의견을 수렴하여 의회의 인사운영에 대한 경험적 분석을 행하였다. 기존 연구의 경험적 자료들을 재분석함과 동시에 심층면접의 질적 분석을 중심으로 문제의 실태를 넓고 깊이 있게 파악하고자 하였으며, 구체적인 개선방안과 개선에 따른 예상되는 문제점들에 대한 논의를 종합하였다. 끝으로 제5장에서는 개선방안의 선택기준으로 자율성과 전문성, 효율성의 측면에서 비교평가를 함으로써 8개 방안에 대한 장단점과 기대효과를 논의하였다. 결론으로, 의회의 견제기능을 신장시키고 전문성을 제고시키기 위해서는 무엇보다도 의회 사무기구의 확충과 자율성을 개선해야만 한다. 이를 위한 구체적인 방안선택에 있어서는 의회의 자율성과 전문성을 제고시키는 1차적인 관심도 중요하지만 현실적으로는 효율성 측면을 보완하는 차원에서 접근하는 것이 적당하다고 본다. 본 연구에서 논의되는 여러 가지 개선 방안은 대부분 현실적으로 실현가능한 것으로 여겨지는데, 그 이유는 본 연구가 체계적인 분석틀 속에서 심층면접(in-depth interview)과 전문가 워크샵 등의 자료를 활용하는 질적(質的) 연구방법론을 채택한 데 있다고 본다. 바람직한 이상과 실현 가능한 현실은 만날 수 없는 서로 다른 세계가 아닌 것이다. 면접 과정에서 만난 공무원 세계의 현실과 전문가 워크샵에서의 진지한 토론이 주었던 논리적 이해는 이상과 현실이 매우 가까이 자리 잡고 있음을 말해주고도 남음이 있었다.
기타2003

황아란
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지방소비세 도입방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 참여정부 출범이후 지방분권화는 지역균형발전과 더불어 국정운영의 큰 방향이 되어 있다. 그러나 지방분권화는 국가기능의 지방이양등을 통해 지방의 역할과 기능이 확대되는 것만으로 이룩되는 것이 아니라, 재정적으로 이를 뒷받침할 재원이 마련되어야만 가능하다. 본 연구에서는 “지역주민이 자신이 필요로 하는 행․재정수요를 자신의 부담으로 충족시킨다”라는 지방자치의 이념에 맞는 지방세입확충방안을 마련해야 한다는 의미에서 지방세, 특히 지방소비세를 도입하는 방안을 검토하였다. 현행 조세체계는 국세와 지방세 비율이 80 : 20으로 세원이 국세에 편중된 세수구조로 되어 있다. 그리고 지방세는 세원도 빈약할 뿐만아니라 재산과세 위주의 세수구조로 세수의 신장성과 안정성이 떨어진다. 이렇게 열악한 지방재정을 지원하기 위해 중앙은 지방재정조정제도인 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금 형태로 지방에 재원을 이양하고 있다. 이러한 지방재정조정재원은 지방세입의 30% 이상을 차지하며 지방의 자주재원인 지방세보다도 규모가 크다. 이러한 지방재정 상황에서 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위해서는 지방의 자주재원인 지방세의 기반확충이 필요하다. 또한 재산과세위주의 지방세제하에서 세수의 신장성과 안정성을 제고시키기 위해서는 소득․소비과세의 확충이 필요하다. 지방분권화를 뒷받침할 재원 확충수단으로서 제시되는 지방교부세와 지방세를 비교․분석하였다. 지방세는 지방자치단체의 자율성, 책임성을 제고하는 장점이 있는 반면, 지방재정의 불균형을 야기할 우려가 있다는 점에서 지방교부세보다 열위에 있다. 그러나 지방분권의 추진이 지방의 자율성과 책임성을 제고하는 방향으로 추진되어야 한다는 점에서 지방재정 확충 방안은 지방교부세보다는 지방세를 중심으로 마련되어야 한다. 그리고 지방세의 세원으로서 소비과세의 적합성을 검증해 보았다. 세원배분에 있어서 중앙은 소득과세, 광역자치단체는 소비과세, 기초자치단체는 재산과세가 적합하다는 점을 파악하였다. 또한 지방세수 기반의 확충을 소비과세 중심으로 추진하기 위해서, 현행 소비세의 근간인 부가가치세를 중심으로 소비과세 이론을 살펴보았다. 지방소비세 도입의 시사점을 얻기 위해 외국 세제를 벤치마킹하였다. 우선, OECD 국가 전체를 대상으로 세수구조를 조세, 국세, 지방세로 나누어 살펴보았다. 또한 국가와 지방이 세수를 공유하는 형태의 지방소비세의 전형을 일본, 캐나다의 지방소비세제를 중심으로 살펴보았고, 나아가 독일, 미국의 소비세제도 살펴보았다. 그리고 외국세제의 벤치마킹으로 다음과 같은 시사점을 얻었다. OECD국가의 조세의 세수구조는 소득과세가 중심이며, 국세의 경우에도 연방형국가는 소득과세 중심, 단일형 국가는 소비과세 중심의 세수구조를 가지고 있었다. 그러나 지방세의 경우에는 연방형 국가의 주세는 소득과세, 지방정부세는 재산과세위주이며, 단일형 국가의 지방세는 재산과세가 가미된 소득과세 중심의 세수구조를 가지고 있었다. 일본은 소득과세 위주의 광역자치단체세와 재산과세위주의 기초자치단체세로 되어 있었다. 미국의 주정부는 소비과세 위주이며 지방정부의 세수구조는 재산과세위주였으며, 독일의 주정부의 세수구조는 소득․소비과세 위주이며 지방정부의 세수구조는 소득과세 위주였다. 지방소비과세의 과세형태를 국가별로 살펴보면, 일본의 일반소비세인 지방소비세는 국가와 광역자치단체가 세원을 공유하는 분여방식을 취하고 있었다. 그리고 지방세인 담배소비세는 광역과 기초가 동일한 세원에 대하여 각각 과세권을 가지고 과세하는 중복방식을 채택하고 있었다.독일은 국가와 주정부간에 일반소비세인 부가가치세원을 공유하는 분여방식을 채택하고 있었다. 그리고 개별소비세에 있어서는 독립방식을 채택하고 있었다. 미국의 경우는 국가와의 관계에서는 독립방식을 채택하고 있으며 주와 지방간에는 중복방식(일반매상세)과 독립방식(개별매상세)을 채택하고 있었다. 외국의 예를 보면, 소비세원에 대하여 중앙과 지방, 지방정부간에 세원을 배분하는 방식은 독립방식과 중복방식, 공동방식, 분여방식 등 다양한 방식들이 활용되고 있다. 그리고 지방소비세원 확충에 있어서도 현행 지방세와 같은 독립방식의 과세형태만으로는 한계가 있으므로 중복방식, 공동방식, 분여방식등 다양한 지방세원화 방식을 검토할 필요가 있다는 점을 파악하였다. 이러한 지방재정현황, 지방소비과세 이론, 외국의 세제 등에 대한 검토를 바탕으로 지방소비세의 도입방안을 검토하였다. 현행 조세제도는 국세와 지방세간의 중복과세를 금지하는 세원분리주의를 원칙으로 하고 있다. 그리고 대부분의 소득․소비세원은 국가가 독점하고 있다. 더구나 일반소비세인 부가가치세가 대부분의 소비세원에 과세하고 있는 상황에서 세수분리방식으로 지방소비세를 도입한다면 거의 세수확충효과를 기대하기 어렵다. 따라서 지방분권을 추진할 재원조달 역할을 수행할 수 있는 지방소비세를 도입하려면 부가가치세와 세원을 공유하는 세원분배방식을 채택하되, 징세비용 등을 고려할 때, 세수분여방식을 채택하는 것이 바람직하다고 본다. 또한 생산지 원칙으로 과세되는 현행 부가가치세의 징세지와 소비세수의 귀속지를 일치시키기 위하여 소비지표가 필요하다. 따라서 지역의 소비규모를 파악할 수 있는 ｢소비지표｣로서 소매업 과표, 지역내 총지출, 인구를 선정하였다. 끝으로 지방소비세 도입의 지방재정 파급효과를 분석하였다. 지방소비세를 부가가치세와 공동세 형태로 도입하되, 부가가치세액의 10%를 세원으로 한다. 그리고 소비지 원칙으로 세수를 귀속시키기 위해 ｢소비지표｣로 세수를 배분하는 것으로 하였다. 그리고 ｢소비지표｣로 선정된 소매업 과표, 지역내 총지출, 인구를 사용하여 지방세수를 배분하고, 지방소비세 도입의 세수 확충효과, 세수 형평화 효과, 세수구조 변화 효과, 세입확충 효과, 세입 형평화 효과를 분석하였다. 지방세수확충효과는 9.70%이지만, 자치단체별로는 9.0%～15.0%범위내에서 차이가 있고, ｢소비지표｣별로도 다소 차이가 있다. 또한 상대적 위치의 변화를 보기 위해 지방세수에서 차지하는 비중의 변화를 살펴보았는데, 그동안 지방세수의 상대적 비중이 높았던 서울, 경기가 지방세수의 비중이 저하되는 것으로 나타났다. 또한 1인당 지방세수, 시도세수, 1인당 시도세수를 대상으로 세수 확충효과와 세수비중 변화효과를 분석하여, 유사한 분석결과를 얻었다. 그리고 미세하나마 지방소비세 도입이 세수형평화 효과가 있음을 파악할 수 있었다. 또한 순계 기준 지방세입을 대상으로 세입확충 효과와 세입형평화 효과를 분석하였다. 지방소비세 도입으로 자치단체 전체로는 3.07%의 세입확충 효과가 있지만, 가장 세입확충 효과가 큰 곳은 자치구로 9.71%이며, 다음으로 군(4.04%), 특별․광역시본청(3.38%), 광역시 군(3.03%), 도본청(2.96%) 순이며, 시의 경우는 오히려 0.13% 세입감소가 발생하였다. 지방소비세 도입으로 전체 세입이 증가하는데 시의 경우에는 오히려 세입이 감소할 수도 있다는 분석결과는 지방소비세 도입시 신중하게 검토해야 할만한 것이다. 이러한 분석결과는 ｢소비지표｣를 달리하여도 유사한 결과를 보였다. 또한 시도별로 지방세입 확충효과의 상대적 비교를 위해서 도입전과 도입후의 비중 변화를 분석하였는데, 도가 시에 비해 상대적으로 세입확충효과가 적은 것으로 나타났다. 즉, 도의 경우 지방소비세 도입으로 0.72%의 비중저하가 나타났다. 그리고 1인당 세입의 경우에는 도에 0.58%의 비중저하가 나타났다. 그리고 전체 세입, 광역자치단체 세입, 기초자치단체 세입을 대상으로 지방소비세 도입 전후의 분포를 변이계수르 통해 분석하였다. 그 결과 광역자치단체의 세입을 대상으로 한 경우를 제외하고는 모든 경우에서 현재보다 지방세입분포의 불균형도가 개선되는 것을 나타났다. 이러한 분석결과는 지방소비세 도입이 일부 학자들이 우려하는 것처럼 지방세입의 형평성을 크게 악화시키지는 않는다는 것을 의미한다.
지방재정2003

김대영
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재정보전금제도의 개선 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 재정보전금제도는 과거 도세징수교부금제도의 불합리한 점을 개선하려는 취지에서 2000년부터 새로이 도입된 제도이다. 도세징수교부금제도가 재정보전금제도로 개편된 배경은 도세징수교부금제도가 여러 가지 측면, 즉 징세비보전 과다, 시․군간 부익부․빈익빈 발생, 지방교부세의 정책효과 훼손 등의 문제점 노출로 인한 지방자치단체간 갈등을 해소하기 위한 목적을 가지고 있다. 재정보전금제도는 도세의 27%(50만 이상시 47%)에 해당하는 금액을 도가 확보하여 관할구역 내 시․군에 대하여 일정한 기준에 의해 교부하는 제도이다. 재정보전금제도에 대하여 운영실태 및 성과를 분석한 결과 다음과 같은 문제점이 상존하고 있었다. 첫째, 과거 도세징수교부금이 단체간 부익부․빈익빈 현상을 가져온다고 하여 이를 해소 하기 위해 재정보전금으로 전환하였으나 여전히 재정력이 우수한 단체에 많은 재원이 배분되고 있다. 둘째, 재정보전금이 원래 도입목적인 도내 시․군간 수평적 재정조정기능 수행의 면에서 경기도를 제외한 8개 도에서는 다소 효과를 보이나 경기도의 경우는 그러하지 못하고 시․군간 재정불균형을 발생시키고 있다. 셋째, 재정보전금의 배분에 있어서 재정력이 우수하고 자체수입이 많은 단체에 비례하여 배분되며, 재정력이 낮은 단체에 재원보전의 기능을 하더라고 적은 재원만이 보전되어 재원을 양여받는 단체의 재원증감효과가 미미한 것으로 나타나고 있다. 넷째, 현재의 재원배분방식에 있어서 일반재정보전금은 인구수와 도세징수실적에 비례하여 배분됨으로 인해 도세징수실적에 따라 배분되는 특성이 많고, 시책추진보전금은 일반적인 사업에 임의적으로 배분되어 도비보조금과의 성격 구분이 애매한 점도 있다. 경기도의 경우는 특별재정보전금이라는 재정특례로 인해 재정보전금제도 도입목적인 시․군간 수평적 재정조정기능을 미약하게 하고 있다. 다섯째, 이러한 요인들로 인해 재정보전금의 정체성이 애매하며, 또한 광역시내에 존재하는 재정보전금과도 용어적으로 혼돈되어 재정보전금제도의 성격규명이 불분명해 질 가능성을 내재하고 있다. 한편, 재정보전금제도의 문제원인은 재정보전금의 운영방식과 배분방식의 문제로부터 기인하고 있다. 첫째, 재정보전금의 운영방식이 일반재정보전금, 시책추진보전금, 특별재정보전금으로 운영되고 있는데, 이 중 일반재정보전금은 배분방식에 문제가 있으며 시책추진보전금 및 특별재정보전금은 재원규모 및 배분방식에 문제가 있다. 특히, 이로부터 발생하는 문제는 경기도의 경우가 다른 도에 비하여 두드러지게 나타나고 있다. 둘째, 일반재정보전금의 배분기준이 인구수와 도세징수총액이라는 2가지 기준을 중복적용하고 있어 재정력이 취약한 단체에 더 많은 재원이 배분되어야 하는 기본적인 원칙을 위배하고 있다. 재정보전금제도가 도의 시․군에 대한 수평적 재정조정기능으로서 정체성을 확립하기 위해서는 현행 제도 운영이 다음과 같이 개선될 필요가 있다. 첫째, 재정보전금의 배분은 정형화된 공식에 의한 배분의 비중을 최대로 높여 일반재원 성격으로 재원이전이 이루어져야 한다. 둘째, 재정보전금의 배분공식을 최대한 간단하게 하여 배분의 간결성, 투명성을 확보하고 재정력이 취약한 단체에의 재원보전이 이루어질 수 있도록 설계되어야 한다. 셋째, 현행 재정보전금 배분에서 임의적 지원의 규모을 축소하고 재정특례를 폐지 혹은 축소하는 방향으로 나가야 할 필요가 있다. 넷째, 재정보전금제도의 운영이 도별로 운영되기 때문에 도의 재정력이나 관할구역 내 대도시와 잔여 시․군간의 관계를 검토하여 운영할 필요가 있다. 다섯째, 재정보전금의 정체성 확립을 위해 시책추진보전금과 도비보조금 구별의 애매한 문제, 광역시내에 존재하는 재정보전금과의 혼돈 문제, 광역시내 군의 재정보전금제도 적용의 문제 등의 과제를 해결해야 할 것이다. 특히, 재정보전금제도가 시․군간 수평적 재정조정기능을 담당하도록 하기 위해서는 재정보전금의 종류 및 재원구성의 개선이 필요하다. 우선 일반재정보전금의 비율을 상향조정하고 시책추진보전금의 비율을 하향조정하는 것이 바람직하다고 본다. 특별히, 경기도의 경우는 시책추진보전금의 비율을 낮출 필요가 있다. 특별재정보전금과 같은 재정특례는 폐지 혹은 축소운영 하는 것이 중요하다고 판단된다.
지방재정2003

서정섭
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복식부기제도의 시범운영 실태분석 및 한국적 적용모형 탐색 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 전통적으로 정부기관의 회계처리는 현금주의에 의해 이루어져 왔으나, 1980년대 이후 정부운영에 대한 효율성과 공적자원의 수탁관리 책임성이 강조되면서 정부회계의 변화속도가 가속화되었다. 일반적으로 발생주의회계를 도입하고자 하는 정부회계제도의 개혁은 재정관리의 개선을 통한 공공서비스의 효율성, 효과성 및 책임성을 확보하고 정부회계에 대한 신뢰성과 투명성을 제고하기 위해 추진된다. 이 과정에서 발생주의회계의 도입은 정부재정관리시스템 전반에 대한 변화를 가져올 것이다. 이와 관련하여 중앙정부와 지방자치단체는 1998년 이후 재정의 효율성, 투명성, 책임성을 제고하기 위하여 발생주의․복식부기회계제도의 도입을 목표로 정부회계제도 개혁작업을 추진 중이다. 특히, 지방자치단체는 1999년 12월부터 연구를 시작한 이래 1차 시험적용(부천시, 강남구)을 완료하고 2차 확대시범운영 및 표준화사업을 진행 중에 있으나, 실제 전국적으로 확산하기까지에는 여러 가지 해결해야할 과제가 시급한 실정이다. 이 과정에서는 제도의 실제적인 이행을 위한 방안으로서 어떠한 준비와 과정이 남아 있는지에 대하여 거시적 및 현실적 시각에서 시범운영에 대한 종합적인 분석이 필요한 시점에 있다. 본 연구는 이러한 현실 상황을 종합적으로 인식하면서 발생주의(복식부기) 회계에 관한 이론과 외국사례를 고찰하고 시범운영에 대한 실태분석을 토대로 발생주의회계로의 전환을 위한 지방자치단체 회계제도의 모델과 제도전환에 따른 기반구축방안을 모색하는데 그 목적을 두고 있다. 이와 관련하여 그 동안 추진되어 온 1차 시범운영(부천시, 강남구)에 대한 실태분석에서는 다음과 같은 문제점 및 보완사항이 제기되고 있다. (1) 회계기준분야에서는 기준체계를 어떠한 방향으로 개선할 것인가에 대한 문제가 제기되었다. 이 문제는 기본적으로 현행 법조문 형식으로 구성되어 있는 시안의 경우 정부회계가 지니는 공공적 특성을 충분히 설명하여 제시하기 곤란하고 새로운 제도의 도입을 위한 제도 전반을 이해하도록 구성하는데는 어려움이 있다는 점이다. 따라서 외국의 사례, 기업회계기준, 국가회계기준(시안) 등을 종합적으로 검토하여 지방자치단체의 재정상황에 관한 정보를 충분히 제공하고 주민 등 정보이용자의 이해가능성과 정보공개 요구를 반영하는 측면을 고려하는 보다 포괄적인 접근이 요구된다. (2) 회계기준분야에서 또 하나의 문제는 재무제표의 성격과 형태에 있어서 국가기준과 상이한 점이 많다는 점이다. 특히, 자산과 부채의 분류기준, 수익과 비용의 분류기준, 재정운영보고서의 성격과 형태에서 차이가 두드러져 이에 대한 조정이 요구된다. 정부전체에 대한 통합재무보고 및 통합재정운영 관점에서 국가기준과의 연계가 부족한 실정이다. (3) 재무제표 작성분야에서는 현재의 시험적용 범위는 기초자치단체(부천시, 강남구)에 한정되어 있어 행정기능과 회계특성이 다른 광역자치단체(시,도)의 경우에 있어서 재무제표 및 재정보고서의 생성과정에 대한 충분한 검증이 어렵다는 점이다. 그리고 기초자산가액에 대한 평가가 체계적으로 이루어지지 않은 상태에서 재정보고서가 작성되었으므로 보고서에 표시된 자산가액(특히 일반유형자산 및 사회간접시설)은 확정치가 아닌 추정액으로 계상하였다는 점이다. 따라서 자산평가에 대한 세부적인 기준이 마련되어야 한다. (4) 또한 통합재무제표 작성과 관련하여 지방공기업특별회계가 독립적인 기준과 체계에 따라 구성되어 있어 일반회계 등과 과목의 통합, 재무제표상 과목의 표시, 내부거래의 상계 등에 있어 어려운 점이 발견되었다. 향후 일반회계와 지방공기업회계간에 통합방식, 과목조정 등에 대한 세부적인 방안이 마련되어야 한다. (5) 제도기반분야에서는 제도추진기구와 전문인력에 대한 종합적인 계획이 미흡하고 실제로 새로운 제도의 준비와 도입단계에서 제도전환과정을 기획하고 모든 자원(물적, 인적, 예산 등)을 관리할 전담부서와 전문인력에 대한 준비가 미흡한 실정이다. 그리고 법령정비와 입법화과정에 대한 구체적이고 세부적인 방안이 마련되지 못하고, 공무원교육훈련의 경우에도 부분적으로 추진되고 있으나 교육수요 파악을 통한 통일적이고 체계적인 실시가 요구된다. (6) 사용자운용분야에서는 복식부기정보시스템(LADI) 구축시 각 부서 회계담당자(서무담당)들이 노후 컴퓨터를 많이 사용하고 있어 시스템의 운영에 지장이 초래되었고, 예산․세입․경리․공유재산․물품관리 등 관련부서의 협의 지연이나 미온적인 반응이 제기되었다. (7) 또한 시험적용과정에서 나타난 사용자의 이해부족, 입력과정에서의 지원체계부족 등에 따른 오류발생이 나타나기 때문에 회계제도의 안정화를 위해 회계처리 담당자에 대한 충분한 교육과 회계업무프로세스에 관한 세부적 메뉴얼이 필요하다는 점이 제기되었다. 본 연구는 이러한 시범운영에 대한 실태분석을 토대로 우리의 실정에 적합하다고 판단되는 회계모델을 모색하고 제도이행을 위한 정책대안을 제시하는데 중점을 두었다. 특히, 현행 정부회계제도를 발생주의기초와 복식부기방식으로 전환하기 위한 한국적 적용모형을 모색함에 있어서는 다음의 기본적인 방향에서 접근되었다. 첫째, 정부회계에 관한 이론적 기반 위에 회계모델을 설정하되, 우리의 환경여건과 예산회계제도의 특성을 충분히 고려하는데 초점을 두고자 한다. 특히, 복식부기회계제도는 기존의 예산 및 회계시스템에 근본적인 변화를 수반하게 되므로 예산제도의 기틀과 속성을 고려하여 정부회계모델을 모색한다. 둘째, 제도의 전체적인 도입과정에 대한 거시적 관점과 시범기관에 대한 시험적용과정에서의 문제점을 보완하고 향후 단계적인 확산을 위한 미시적 관점을 고려하고자 한다. 새로운 제도의 전환과정의 성격과 속도는 재정제도 뿐 아니라 정치적, 사회적, 문화적 요소 등 다양한 요인에 의해 결정되기 때문에 국가의 거시적인 관점과 지방자치단체의 회계제도 개혁관점을 종합적으로 고려한다. 셋째, 회계기준의 구성체계, 제정형식 및 일반적 원칙과 기준은 국제표준 기준 및 국가회계기준과의 연계성이 확보되도록 접근한다. 예컨대, 국민계정체계(SNA)와 정부재정통계(GFS) 및 국가회계기준과 연계 및 일관성이 유지되도록 한다. 이와 같은 기본방향 아래 본 연구에서 제시하고 있는 발생주의회계로의 전환을 위한 한국적 적용모형의 모색방안을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 지방자치단체 회계모델의 설계에서는 기본적으로 예산회계와 재무회계의 관계, 재무제표의 특성, 제도전환과정, 회계기준의 체계와 제정형식의 4개 기준에서 접근하였다. 첫째, 예산회계와 재무회계의 관계에서는 우리의 경우 새로운 제도의 안정적인 도입과 예산회계가 지니는 특성을 살리면서 예산과 회계를 연계하는 방향성에서 접근하는 것이 필요하다. 즉, 예산회계(현금주의)와 재무회계(발생주의)를 분리하는 이원체계(dual system)를 채택하되, 양자를 연결하는 중간과목(관리과목)을 통해 연계하는 방법을 활용한다. 둘째, 재무제표의 특성에서는 자산평가는 원칙적으로 역사적 원가에 의하고 재정운영보고서의 성격과 형태는 자본유지방식에 따라 수익비용보고서와 순자산변동보고서를 구분하여 표시하는 형태를 취한다. 그리고 현금흐름보고서는 직접법에 의해 작성하는 것이 필요하다. 셋째, 제도전환과정은 우선 개혁기간의 경우 충분한 시험적용 및 제도이행준비기간을 두고자 중장기적 개혁기간을 채택하고, 제도이행일정에 있어서도 전면적인 도입보다는 단계적인 도입을 추진하는 것이 요구된다. 넷째, 회계기준의 체계와 제정형식에서는 우선 기준체계는 재무제표에 중점을 두면서 재정상황에 관한 충분한 정보제공 차원에서 성과정보, 통합재정보고, 재정분석통계 등을 포함하여 포괄적인 구성을 모색한다. 기준의 제정형식은 단기적 관점에서 회계처리의 일반원칙과 기준을 담고 있는 지방회계기준은 법조문식(부령)으로 설정하고 세부적인 사항은 회계처리규칙(훈령)으로 설정하는 방안을 채택하되, 장기적 관점에서는 충분한 연구와 경험을 축적하여 기준서를 발행하는 방안이 요구된다. (2) 제도전환에 따른 기반구축은 우선, 국가회계기준과의 연계방안의 경우 중앙정부와 지방자치단체간 수행기능, 예산체계, 회계특성을 고려하여 우선 분리하여 운영한 후, 제도보완을 거쳐 향후 단계적으로 일치시키는 방향성을 갖도록 추진할 필요성이 있다. (3) 제도추진기구 및 전문인력의 확보에서는 지방자치단체의 회계제도 전반을 통괄하는 지방회계기준심의위원회와 함께 지방예산회계제도의 개선을 위한 자문기구로 지방회계제도자문회의를 설치, 운영할 필요가 있다. 이와 함께 회계기준 협의과정에서는 중앙정부 및 민간의 회계기준제정기구와의 협의, 검토를 위한 절차가 요구된다. 특히, 업무를 책임지고 전담하는 지방회계기준제정 전담반(Task Force)의 설치가 필요하다. 그리고 회계업무를 담당할 회계공무원을 확보하고 특히, 기반조성을 위해 정부회계사제도의 도입 문제, 관련학회 및 전문가모임 등을 통한 전문가 인력 풀을 구성하는 것이 필요하다. (4) 법령정비 및 입법화는 지방회계기준의 경우 내용상의 구체성으로 인해 정부정책 및 상황 변화에 따라 자주 바뀔 수 있는 여지가 있다는 점에서 법령상의 위상을 부여하기가 곤란하므로 법체계상 상위법(예: 지방재정법)에 법적 근거를 두고 행정자치부령으로 규정하는 방안을 모색하는 것이 바람직할 것이다. (5) 제도전환과정의 관리방안에서는 핵심적인 부서와 관료의 지지와 지원을 유도하고 기술력(skill)과 시스템의 개발이 중요하다. 그리고 개혁사업은 문서화된 기본 틀과 철학을 가져야 하며, 정보의 수집․배분 등 공식적인 의사소통과 조정체제가 필요하기 때문에 전체적인 자원을 체계적으로 다루기 위한 사업관리(project management)를 실시하여야 한다. (6) 단계별 도입일정 및 추진과제에 있어서는 우리의 경우 시험적용기간과 전환기간을 거쳐 점진적․단계적으로 실행하는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉, 현재의 추진상황과 새로운 제도의 안정적 정착을 고려하는 경우 준비기(99～01), 시험적용기(02～05), 전환기간(06～07), 단계적 이행기(08～09), 안정․발전기(2010 이후)로 구분하여 각 단계별로 접근방법과 추진내용을 확정하는 것이 필요하다. (7) 지방자치단체 회계모델의 정립에서는 정부회계개혁을 예산제도개혁, 정부원가 및 성과측정, 재정평가모델 등과 연계될 수 있도록 추진단계별로 수행해야할 과제를 체계적으로 배분하도록 한다.
지방재정2003

이효
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복식부기도입을 위한 지방자치단체 자산의 분류와 관리 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 우리 나라는 그 동안 현금주의 방식으로 운영되어 오던 예산회계를 발생주의에 의한 복식부기시스템으로 전환하기 위하여 1999년에 시작하여 1차로 기본골격에 대한 연구가 진행되었고 현재는 시험적용을 실시하고 있다. 이러한 과정에서 자산과 관련해서는 큰 틀이 마련되었지만 보다 구체적인 분류 및 관리기준에 대해서는 아직 보완할 내용들이 많이 발견되고 있다. 이러한 문제점을 요약 정리하면 다음과 같다. (1) 지방재정법 제64조에는 현금및유가증권을 규정하고 있으나 공유재산에도 유가증권이 포함되어 있어, 제64조의 유가증권과 제72조의 유가증권이 동일한 명칭하에 규정되어 있는 관계로 양자가 명확히 구별이 않되고 있다. 둘째, 지방재정법 제64조에 규정된 현금및유가증권의 대부분은 현금이며 이중 유가증권은 일시보관유가증권 한 개에 불과하다. 그러나 일시보관유가증권은 실질적인 유가증권이 아닌 보증보험에 불과하므로 실제적으로 유가증권이라고 보기 어렵다. (2) 현행 물품은 다양한 종류의 물품이 혼재되어 분류되고 있어 일관된 기준을 발견하는데 한계가 있다. 일 예로 정수물품의 경우 차량운반구, 집기비품, 재고자산, 기계장치 등이 모두 혼재되어 있다. 따라서 회계적 시각에서는 이에 대한 재분류기준을 마련하는 것이 필요하게 된다. 이 외에도 물품은 크게 자산성을 기준으로 비품과 소모품으로 구분된다. 그러나 현행 물품의 자산성 판단기준은 취득단가 10만원 이상 그리고 내용연수 1년이상으로 하고 있는데 본 기준이 설정된 것은 1988년으로 현시점에서 자산성의 판단기준으로는 지나치게 낮은 금액으로 설정되어 있다. (3) 현행 공유재산은 부동산 및 그 종물 등 7가지 자산에 대하여 열거하고 있다. 그러나 이러한 자산이 왜 공유재산으로 관리되어야 하며 또 그 분류기준의 확인이 곤란하다. 극단적으로 현행 공유재산을 회계적인 시각에서 고정자산에 해당하는 분류로 이해할 수도 있으나 고정자산중 일부의 자산만이 포함되어 고정자산으로 인식하는데 한계가 있다. 또 현행 공유재산중 부잔교, 부선거 등은 구축물로 분류할 수 있는데 그 외의 구축물은 제외되어 있어 공유재산으로 관리할 수 있는 근거를 찾기가 곤란하다. 일 예로 교량의 경우 구축물로 분류할 수 있음에도 현행 공유재산의 분류에는 제외되어 있다. 마지막으로 공유재산의 분류범위에는 주식, 출자로 인한 권리, 사채 등을 유가증권으로 분류하고 있다. 그러나 유가증권은 자금운용을 목적으로 소유하는 것이 일반적이며, 또 시장성이 있어야 한다. 그러나 현행 공유재산의 유가증권은 자금운용을 목적으로 보유하고 있는 경우는 대단히 적고 또 공사 및 공단의 출자금과 같이 시장성이 없는 경우도 포함되어 있어 일반적인 시각에서 유가증권으로 이해하기 곤란한 경우가 포함되어 있다. (4) 지방재정법(법 제105조 1항)에 의하면 지방자치단체의 채권은 채권의 정의와 관리에 대하여 기술하고 있으나, 구체적으로 채권의 분류를 제시하고 있지 않다. 따라서 지방자치단체의 채권에는 어떤 종류가 있는지 명확히 확인하기가 곤란하다. (5) 현행 현금주의 회계에서는 자산의 취득이나 처분시 현금의 유입․유출로 발생되는 자산의 취득이나 처분의 회계처리는 가능하나, 자산의 교환이나 기부 등은 현금의 유입․유출이 발생하지 않아 회계처리가 불가능하여 실태 파악의 어려움이 있다. 이와같은 문제점을 해결하기 위하여 지방재정법에 규정된 자산을 중심으로 복식부기가 도입될 경우를 가정하고 다음과 같은 대안을 제시하고 있다. 1. 자산의 분류방안 가. 현금 및 유가증권 지방재정법상의 현금 및 유가증권은 대체로 현금및현금등가물로 처리될 수 있다. 다만 세입세출외현금의 경우 자치단체가 소유권 없이 계약상, 법률상 원인으로 인해 일시적으로 보유하고 있는 것이기는 하지만 일단 현금유입이 발생하였다는 점에서 자산으로 인식할 필요가 있다. 뿐만 아니라 지방자치단체의 입장에서는 일단 유입된 현금을 관리할 필요가 있다는 점에서 자산으로 인식하는 것이 필요할 것으로 판단된다. 나. 물품 비품과 소모품의 구별기준은 현재의 물품관리 관행을 존중하여 내용연수1년 이상 및 취득가액 30만원 이상 등 양자의 조건을 충족시키는 물품으로 한정하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 그리고 현행 물품은 재고자산 중 일부와 유형자산 중 동산의 일부(기계장치, 차량운반구, 집기비품)가 이에 해당되어, 복식부기시스템의 분류와 일치하지 않고 있다. 따라서 복식부기시스템과 현행 물품과의 연계를 위해서는 물품분류기준을 재설정할 필요가 있다. 이 경우 제외되는 물품이 최소화되도록 하기 위해서는 일부 회계과목의 범위를 포괄적으로 개념 정의하여야 하며 물품관련 회계과목중 이러한 인식범위의 재설정 과목은 비품과 기계장치가 있을 수 있다. 다. 공유재산 유가증권의 경우는 취득목적에 의한 분류방식의 필요성이 있는 반면 지방자치단체에 도입하는데의 한계를 고려하여 직접적으로 회계과목으로 분류하기 보다는 관리과목으로 분류할 수 있도록 하는 것이 대안이 될 수 있다. 관리과목으로 분류할 경우 직접적으로 재정상태보고서에는 나타나지 않고 별도의 회계처리는 불필요하게 된다. 그러나 유가증권의 취득목적에 따른 정보의 산출은 가능하기 때문에 내부관리자가 유가증권을 관리하는데 효율성을 기대할 수 있는 것으로 판단된다. 토지의 경우는 실천가능성, 일관성, 완전공시성, 정보유용성 등의 관점에서 입각하여 체계적으로 분류할 필요성이 있다. 이와 관련하여 다양한 분류기준중 지목을 기준으로 하는 것이 합리적일 것으로 판단된다. 라. 채권 채권은 미수금채권, 보증금채권, 융자금채권 등으로 구분할 수 있으며, 이 외에도 적용제외채권의 경우 채권으로 분류할 수 있는 과목은 미수금, 미수세금, 융자금 등으로 구분할 수 있다. 2. 자산의 관리방안 가. 자산관리체계의 개선 방안 자산의 관리체계를 개선함에 있어 사전에 고려해야 하는 사항으로는 회계적 측면과 자산의 이용적 측면의 상대성이라고 할 수 있다. 이중 자산은 본래의 기능을 수행하는데(즉 이용적 측면) 보다 적합하게 설계되어야 하며 그 바탕 하에서 회계적 측면이 강조되어야 할 것으로 판단된다. 다시 말해 회계적 측면은 자산의 이용적 측면을 보완하는 수준에서 자산관리체계의 개선이 필요할 것으로 판단된다. 따라서 현행의 자산관리 체계 전체를 재설계하는 수준에서의 개선이 아닌 현행 체제의 바탕하에서 보다 미시적인 개선이 이루어지는 것이 필요하다고 할 수 있다. 이러한 인식을 기초로 현행 관리체계는 사업행정부서와 사업부서에서 동일한 번호가 부여된 각기 3통의 지출결의서와 검수보고서를 작성하여 이중 1통은 현재와 같이 각 부서에서 보관하고 나머지를 자산관리부서에 제출하고, 자산관리부서에서는 이중 각 1통을 총괄자산관리관에게 제출토록 함으로서 각 부서간의 연계가 가능해 질 수 있다. 나. 자산의 관리과정별 회계처리 방안 자산의 관리과정은 매입, 사용, 처분 등으로 구분할 수 있으며, 각 과정별로 자산의 변동시 자산, 부채, 수익, 비용의 개념이 포함된 회계처리 방안을 모색할 필요가 있다. 이 경우 자산의 가치는 역사적 원가에 의해 평가하는 것이 필요하며, 이러한 인식을 기초로 할 경우 자산간의 차이는 이를 획득하기 위해 지불되는 자산의 가치에 의해서 평가되는 것이 일반적이라고 할 수 있다.
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이삼주
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지방재정의 책임성 강화방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 1995년 민선자치가 부활된 이후 지방재정의 기반 확충은 별로 이루어지 않은 채, 지역주민의 욕구 분출, 정치․경제․사회적 여건의 변화에 따른 신규 재정수요는 급증하고 있다. 여기에 일부 자치단체의 재정불건전운영이 시정되지 않고 있어 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현이 시급하다는 입장도 있고, 지방재정의 자립기반의 취약성 속에서 중앙정부의 지나친 재정통제로 인해 자율적 재정운영을 곤란케 하고 있다는 입장도 있다. 이러한 상충하는 논리와 입장의 혼재 속에서 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현이라는 정책목적하에 지방재정의 인센티브와 페널티와 관련한 다양한 제도와 정책이 도입되었다. 따라서 본 연구는 지방재정의 인센티브와 페널티제도의 도입으로 인해 발생하는 문제점과 효과를 분석하여 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현에 요구되는 정책대안을 제시하고, 합리적인 제도 운영방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이와 같은 연구목적 하에 분석된 현행 인센티브․페널티 제도에서 나타나는 문제점을 요약하여 정리하면 다음과 같다. (1) 인센티브 재원과 관련하여 현행 인센티브의 규모가 보통교부세 총액규모에서 차지하는 비율에서 어느 정도가 적정한지에 대한 검토가 없이 인센티브 항목별로 부여된 인센티브액을 합산하는 방식에 의존하고 있다. (2) 기준재정수입액의 항목 보다 기준재정수요액의 항목에 의해 인센티브가 훨씬 높게 부여되고 있으며, 인센티브 항목중 특정한 인센티브에 의해 인센티브 부여규모가 결정되고 있다. (3) 현행 인센티브 항목중 인센티브 규모가 적어 인센티브 효과가 거의 없는 것으로는 주민세 개인균등할 인상, 군지역의 지방공공청사 적정화와 수수료현실화의 항목을 들 수 있으며, 자치단체의 인구규모나 지역특성의 반영이 미흡한 경상경비 절감, 지방공공청사 적정화, 종합토지세 과표현실화 등의 항목이 있다. (4) 보통교부세의 불교부단체(10)는 실제적으로 인센티브대상에서 제외되며, 특별시․광역시는 조정교부금제도 운영에서 인센티브를 적용하지 않아 자치구(69)는 인센티브 대상에서 제외되고 있다. (5) 재정분석진단제도와의 연계가 미흡하고, 지방자치단체별 인센티브의 산정내역에 대한 공개가 미흡하여 인센티브 실적에 대한 평가와 환류가 이루어지지 않고 있다. (6) 아직 교부세 감액제가 재정페널티제도로서 도입된지가 일천하고 제도의 운영시스템이 미비하여 재정관리제도(재정투융자심사, 지방채심사)의 운영상에서 발견되는 재정위반 사례에 대해 소극적으로 페널티를 적용하는 수준에 있다. 이상과 같은 문제점에 기초하여 정책방향과 대안을 제시하고 있는데, 현행 재정적 인센티브제도에 대한 정책방안은 완전히 새로운 체제로 개편할 것인지, 아니면 문제점을 보완하여 현행 제도를 개선․발전시킬 것인지, 아니면, 현행 인센티브제도를 폐지하는 대신에 보통교부세의 배분방식을 개선할 것인지에 대한 거시적 정책방향을 장단점의 비교를 통해 다음과 같은 정책방향을 설정하였다. (1) 현행 인센티브제도의 문제점을 개선하되, 인센티브의 효과가 미미하거나 지속성을 확보하기가 곤란한 인센티브 항목을 폐지하고, 투자사업의 효율적 관리에 기여할 수 있는 인센티항목을 추가하여 현행 인센티브 방식을 개선한다. 그리고 자치구의 조정교부금제도에도 동 제도를 적용한다. (2) 보통교부세 보정에 연계하기가 곤란한 항목을 대상으로 종합지표화하고 이에 의거하여 지방교부세 별도재원을 통해 인센티브를 부여하는 방안을 모색하는데, 이는 현행 적용대상에서 제외되는 불교부단체의 문제를 해소하기 위한 것이다. (3) 인센티브에 대한 인식의 정도가 낮고 주민이나 지방의회의 재정통제 역할이 미약하므로 인센티브 실적에 대한 정보공개 확대를 위한 백서를 발간하고, 재정책임성 강화를 위한 주민과 지방의회의 통제장치를 강구한다. 이러한 기본방향 하에서 본 연구는 재정적 인센티브가 재정운영의 책임성 강화를 위해 필요한 제도라는 전제하에서 현행 인센티브․페널티제도의 의 문제점을 개선하기 위한 정책대안을 다음과 같이 제시하고 있다. 1. 인센티브 규모와 항목의 적정화 가. 인센티브 규모의 적정화 현행 인센티브 항목으로서의 존재 의의는 인센티브 규모와 밀접한 관련이 있는 것으로 나타나고 있는데, 보통교부세에 인센티브제도가 적정 수준을 넘어 강화되면 지방교부세제도는 조건부 보조금(effort-related grant)과 유사하게 될 우려가 있다. 따라서 보통교부세 목적 훼손으로 이어지지 않도록 현행 인센티브 절대액을 유지하되, 과다한 인센티브 항목을 축소․조정한 후에 항목별 인센티브 규모는 증대시키는 것이 이 제도의 도입취지를 살릴 수 있다. 나. 인센티브 항목의 적정화 인센티브 제도의 기본 취지는 지방자치단체의 효율적인 재정 운영을 위해 건전한 경쟁을 유도함에 있다. 따라서 인센티브에 이용되는 지표는 지방자치단체의 재정력과 밀접한 연관이 있어서는 안 되며 모든 자치단체들에게 동일한 기회가 주어질 수 있는 지표이어야 한다. 보통교부세의 배분시에 인센티브를 반영하는 인센티브 항목(기준재정수요액 산정시 6개, 기준재정수입액 산정시 7개 인센티브 항목을 반영)별로 인센티브의 효과가 없거나 인센티브 격차가 미미한 항목의 폐지(5～6개 항목), 문제점 개선을 통한 존치(7～8개 항목), 재정운영의 효율성을 제고하기 위한 항목의 추가(2개 항목) 등이 검토되었다. 2. 불교부단체와 자치구에 대한 적용확대 가. 보통교부세 불교부단체 보통교부세 불교부단체를 대상으로 인센티브의 규모를 현재의 규모보다 훨씬 증대시켜도 실제로 현행 인센티브 방식으로는 이들 불교부단체의 유인장치로는 기능을 할 수가 없다는 결론을 얻게 되었다. 따라서 보통교부세 불교부단체에 대한 재정적 인센티브제의 효과를 유도하기 위하여는 현행 방식보다 또 다른 정책방안의 강구가 있어야 한다. 나. 자치구 특별시․광역시는 지방교부세 제도와 별개로 자치구의 재정부족액을 보전하는 조정교부금제도를 운영하고 있는데, 이 제도에서 인센티브를 적용하지 않아 자치구(69)는 인센티브 대상에서 제외되고 있다. 그런데, 자치구는 동급 자치단체인 시나 군과는 그 특성이나 기능이 다소 상이하고, 세입은 조정교부금에 크게 의존하고 있으며, 경상경비의 비중이 높고 투자비의 비중이 낮은 세입 및 세출의 구조로 되어 있으며, 재정운영의 책임성 강화가 더욱 요구되는 경향이 있다. 따라서 자치구에 대한 재정적 인센티브제는 조정교부금(보통교부금)의 배분시에 특별시와 광역시가 지방교부세 인센티브방식을 직접 적용함으로써 적용대상단체의 예외문제를 해소할 수 있다. 3. 기준세율 적용의 차등화 기준재정수입액의 산정시에 자치단체의 세수노력을 촉구하기 위한 2가지 형태의 인센티브 방식 즉, 기준세율을 80%로 정함에 따라 20%의 재정잉여를 인정하는 암묵적 인센티브와 7개 수입인센티브 항목을 통한 명시적 인센티브가 동시에 적용되고 있다. 기준재정수입액 산정에서 세수노력을 유인하기 위하여 모든 자치단체에 일률적으로 적용되는 현행 기준세율(80%)을 차등화(70%～100%)하는 대신에 현행 7개 항목의 수입인센티브를 제외하는 경우에도 불교부단체에게는 인센티브 효과가 없는 것으로 나타난다. 또 다른 대안으로 수요인센티브를 적용한 경우와 적용하지 않은 경우의 기준재정수요액과 수입인센티브을 제외한 상태에서 기준세율을 차등화하여 산정한 기준재정수입액을 통하여 불교부단체 수의 변화를 분석하여 얻은 결론은 보통교부세 산정방식을 통한 인센티브제도의 개편은 불교부단체의 경우에는 실익이 없는 것으로 나타난다. 따라서 보통교부세 산정과 연계하지 않는 별도 재원을 통한 인센티브 장치를 마련해야 불교부단체의 문제를 해소할 수 있는 것으로 판단된다. 4. 종합평가 및 재정관리제도와의 연계강화 가. 종합평가에 의거한 인센티브 부여 현행 인센티브제를 유지하면서 동제도의 시너지 효과를 확보하기 위하여 별도 재원을 통한 인센티브제 운영에 필요한 종합평가의 방법과 관련한 대안은 다음과 같다. (대안 1) 현행 인센티브항목 중 폐지를 검토한 항목 즉, 1회성이거나 인센티브 크기가 작은 항목(읍면동 통합, 지방청사 관리적정화, 지방세체납축소, 지방세세원발굴, 탄력세율 적용)을 대상으로 한다. 이 경우에 소요되는 재원은 지방교부세제도 개편시에 특별교부세 재원으로 확보할 필요성이 있는데, 현재 행정자치부가 지방교부세 재원의 1%(2003년의 경우 1,152억원)를 인센티브 재원으로 검토하고 있다. 또는 수요절감액과 수입증대액의 20%+α 수준을 고려할 수도 있다. (대안 2) 현행 인센티브제도를 폐지하는 대신에 이를 대체하는 차원에서 인센티브 적용을 위한 새로운 평가지표를 개발하여 종합화하는 것이다. 이러한 제2안의 경우 구체적인 내용으로 검토될 수 있는 내용은 다음과 같다. (1) 지방재정운영의 건전성을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 인건비 절감(지방공무원 정원감축, 비정규직공무원 감축), 경상적 경비(선심성 경비, 행사성 경비)의 절감 등이 있다. (2) 지방재정운영의 효율성을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 투자타당성 제고(투자심사사업의 예산반영율, 재정계획사업의 예산반영율), 소규모분산투자의 억제, 투자사업의 효율적 관리와 성과제고 등이 있다. (3) 자주재원의 확충 노력을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 지방세 확충(징수율 제고, 과표현실화율, 탄력세율 적용, 신세원 발굴), 세외수입 확충(사용료와수수료의 현실화율), 경영개선(민간위탁) 등이 있다. 그리고 인센티브의 적용재원은 지방재정의 운영체계, 정부간 재정관계 등을 감안하여 인센티브제의 도입목적을 효율적으로 달성할 수 있는 재원인 것이 바람직한데, 새로운 종합평가에 의한 인센티브 재원으로 검토할 수 있는 재원은 다음과 같다. (1) 보통교부세 및 조정교부금(자치구)의 보통교부금의 일정액(비율)을 새로운 인센티브 재원으로 하는 방안이다. (2) 특별교부세와 조정교부금의 특별교부금의 일정액(률)을 별도의 인센티브 재원으로 활용하는 방안이다. 나. 재정분석과의 연계강화 지방재정 운영상황을 건전성․효율성 측면에서 면밀히 분석하여 재정운영의 문제요인을 밝혀내고 그 대책을 강구하여 재정위기를 사전적․사후적으로 예방․관리하기 위해 1998년도에 지방재정법 제118조에 의거하여 재정분석진단제도가 도입된 바가 있다. 동 제도 운영의 투명성 확보와 제도 정착을 위해 효율성부문의 생산성․노력성에 대한 인센티브방식과 동 제도의 보완적 장치로 2000년부터 운영되고 있는 재정운영상황의 측정에서 투자사업비 소액분산화 정도, 경상예산(선심성 예산) 절감 등 5개 분야 14개 지표에 따른 인센티브를 부여하는 것이다. 다. 지방비부담비율 및 지방채발행의 차등적용에 활용 종합적 항목의 인센티브 기준은 인센티브제도의 도입목적을 포괄적으로 달성하기 위한 내용과 관련되는데, 이 기준은 재정관리제도나 재정시스템과 연계시켜 검토되어야 할 것이다. 이러한 구체적인 내용으로 전술한 재정분석외에 지방채승인, 차등보조 등의 제도에서도 활용할 수 있다. 5. 재정 페널티제도의 운영개선 아직 교부세 감액제가 재정페널티제도로서 도입된지가 일천하고 제도의 운영시스템이 미비하여 재정관리제도(재정투융자심사, 지방채심사)의 운영상에서 발견되는 재정위반 사례에 대해 소극적으로 페널티를 적용하는 수준에 있는데, 페널티제도의 발전적 운영을 위해 고려해야 할 사항은 다음과 같다. (1) 보통교부세 불교부단체의 경우에는 특별교부세 지원시에 감액분을 반영하고, 자치구의 경우에는 특별시와 광역시가 조정교부금을 산정할 때 페널티를 적용하도록 한다. (2) 재정페널티 적용대상단체에 대해 감액사유와 감액금액의 산정내용 등을 문서로 통지하는 사전예고제를 실시한다. (3) 연간 감액 한도액을 설정하고, 감액 교부세액은 교부결정 이전에는 보통교부세 총액에, 교부결정 이후에는 특별교부세 총액에 산입한다. (4) 위법행위에 대한 확인, 소명, 심사, 확정 등 페널티 적용 절차와 시기를 정례화하고, 특히 해당 자치단체의 소명 또는 이의제기 기회와 재심에 있어 충분한 시간적 여유와 투명성․객관성이 보장되도록 한다. (5) 교부세 감액제를 운영하기 위해 지방교부세법시행령 제12조의 2에 근거하여 구성하는 심사위원회(지방교부세 조정심사위원회)가 중앙의 일방적인 지방통제수단으로 이용될 수 있다는 오해의 소지를 없애고 지방재정의 건전성 확보를 위한 객관적인 기구로 인식될 수 있도록 구성과 운영은 형평성과 객관성이 확보될 수 있도록 한다.
지방재정2003

이상용
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지방양여금제도의 정책 방향 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구는 지방양여금제도의 위상과 기능을 새롭게 모색하는데 그 목적이 있다. 그 동안 지방양여금제도는 지방교부세와 국고보조금제도의 중간적 특성을 지니면서 그 나름의 순기능을 발휘해왔다. 하지만 근년에 와서 정부간 재정관계(intergovernmental fiscal relations)의 주요 정책수단으로서의 정체성(正體性) 문제와 존재의의에 대한 비판론에 부딪히기 시작하였다. 이러한 가운데 참여정부가 지방분권과 국가균형발전이라는 대 전제를 추구하면서 최근 지방양여금제도를 폐지하기로 결정하였고, 현재 정부안이 국회에 계류 중인 상태이다. 한마디로, 지방양여금제도는 현재 제도의 위기상황에 직면하고 있다. 이와 같은 시대적 변화 상황을 인식하면서 본 연구는 지방양여금제도에 대한 과감한 구조개선을 모색하는데 중점을 두고 있다. 구체적으로, 지방양여금제도를 우리나라에서 지금까지 시도해보지 않은 도로부문의 포괄보조금(block grant)제도로 전환시키는 방안을 강구하는데 연구의 초점을 맞추고 있다. 이와 같은 접근을 취할 경우 기존제도에 대한 과감한 구조개편은 물론 양여금제도 폐지 시에도 실질적이고 보완적인 정책대안으로 기여할 수가 있다. 그 이유는 지방양여금제도가 폐지되더라도 기간 양여금사업인 도로사업과 수질오염방지사업은 다른 시스템(지방교부세사업, 국고보조사업)에 소속되어 운영될 것이 거의 확실하기 때문이다. 본 연구에서 문헌조사, 통계‧계량 분석, 기타 실증분석 등을 시도한 결과 발견한 지방양여금제도의 현황 및 문제점을 정리하면 다음과 같다. (1) 지방양여금제도는 도입 이후 사업의 규모와 영역을 확대시키면서 대규모 보조금제도로 변모되었다. 도입 당시 5,570억원 이던 규모는 2003년 현재 4조 9,035억원으로 무려 8.8배 증가하였다. 그러나 대상사업의 확장과정에서 정책의 일관성과 원칙을 제대로 고수하지 못한 결과 제도의 기능과 위상에 심각한 타격이 가해졌다. 특히, 재원과 대상사업의 확충이 사회․경제적 필요성보다 정치적 요인과 정부부처간 이해관계에 의해 더 큰 영향을 받아온 것은 중요한 문제로 지적된다. (2) 대상사업의 확장 과정에서 핵심사업인 지방도로사업의 비중이 상대적으로 감소(전체 양여금의 40% 수준)한 반면 수질오염방지사업의 비중이 크게 증가(전체 양여금의 30% 이상)하였다. 그 결과 과거 도로사업 위주에서 현재는 양대 사업체제로 자리 메김을 하고 있다. (3) 권역별 배분실태를 보면, 양여금은 영남권에 가장 많이 배분된 반면 제주, 강원, 수도권에 가장 적게 배분된 것으로 나타났다. 지방양여금 배분액과 지역총생산(GRP)간의 상관관계 분석결과를 미루어볼 때 지방양여금의 형평화기능(경제‧재정 측면)에 의문이 제기되었다. (4) 지방양여금의 배분과정에서 해당사업과 관련된 지역수요가 적절히 반영되지 못하고 있고, 지방비 부담은 재정상태가 어려운 자치단체에게 재정압박을 가하는 요인으로 추정되었다. (5) 단위사업이 많아지고 세분화되면서 규모 불경제 문제가 발생하는 한편 지방의 자율성에 제한이 가해져 국고보조금과의 차별성을 없애는 결과를 초래하였다. (6) 대상사업이 다양해지면서 관리부처가 다양해졌고 그 결과 지방양여금제도의 정책목적을 거시적, 종합적 시각에서 일관성 있게 달성하기가 점점 어려워지고 있다. 구체적으로, 지방양여금의 재정형평화기능이 크게 저하되는 경향이 나타나고 있다. (7) 비 객관적인 배분방식을 사용하는 경우가 많고, 객관적인 기준을 사용하는 경우에도 배분기준(변수, 지표, 공식 등)과 보정지수의 활용에 문제가 있다. 특히, 배분기준 가운데 상당수가 해당사업의 지역수요를 제대로 반영하지 못하는 문제점을 안고 있다. (8) 보정산식에 사용된 변수간에 상관관계가 높은 현상이 관측되고, 가중치 부여에 대한 실증적 논거가 뒷받침되지 못하고 있다. (9) 지방비 부담이 사업수행의 효율성과 지방의 책임성을 확보하는 순기능 측면보다 지방재정의 자율성을 떨어뜨리고 재정압박을 가하는 역기능 측면이 상대적으로 부각되는 현상이 나타난다. 이와 같은 현황 및 문제점을 직시하고 본 연구에서는 지방양여금제도를 지방의 도로사업재원을 지원해 주는 포괄보조금(block grants)으로 과감히 전환시키는 방안을 모색하고 있다. 이와 관련하여 대상사업의 조정, 법정 배분공식의 확대, 지방비 부담문제의 해소, 사업성과 평가, 재원조정과 같은 수단 및 운영방식의 변화와 관련된 개선방안을 구체적으로 검토 제시하고 있다. 대상사업의 조정은 도로교통사업(기존의 도로정비사업을 토대로 한 사업내용 조정)을 중심으로 개편하면서 포괄보조금제도로 전환시키는 방향에 초점을 두고 있다. 이 때 포괄보조금은 기존과 달리 지방의 도로투자재원을 지원해주는 자본보조금(capital grant) 방식으로 운영체제를 변화시켜야 할 것이다. 도로사업 중심의 대안을 모색하는 과정에서는 현재 여러 개의 칸막이 형식으로 운영되는 사업관리 시스템을 보다 과감히 변화시키는 한편 기존의 도로포장사업 중심에서 도로포장은 물론 지방의 도로‧교통 편리성을 높이는 다양한 사업을 포괄하는 운영체제로 변화시킬 것을 제안한다. 이러한 정책이 채택될 경우 지방자치단체의 자율성과 선택권 그리고 유연성이 높아지는 동시에 중앙정부가 포괄적으로 의도하는 정책목적이 효과적으로 달성되는 장점이 나타날 것으로 기대한다. 도로포괄보조금의 도입목적으로는 (i)지방자치단체의 보조금 운영 자율성 제고, (ii)지방자치단체의 도로사업수요 충족 및 자치단체간 재정형평성 제고, (iii)도로사업의 효율성 제고를 제안하고 있다. 도로포괄보조금제도가 국가의 정책목표를 달성하기 위해서는 포괄보조금의 국가정책목표, 사업운영의 기본방침, 성과측정 방식 등을 관련 법령에서 구체적으로 명시해주어야 한다. 국가정책 목표는 기본적으로 도로포괄보조금을 규정하는 법에서 명시하고, 그 목표를 “지방의 도로교통재원 지원과 지역간 균형발전 도모”에 초점을 두는 방향으로 설정하는 것이 합리적이다. 사업운영의 기본방침에는 보조사업의 투입요소, 수행단체의 자체자금 투입요건, 보조사업의 수행규칙(자금지출의 목표, 방식 등), 보조사업의 일반요건(전 자치단체에게 공통적으로 적용되는 사항: 임금단가 등), 기타 자치단체의 예산회계 책임사항을 포함시키는 것이 필요하다. 자치단체가 지게 될 재정책임의 범위와 내용을 분명히 정의해주는 동시에 사업성과를 측정해주는 성과지표와 재정감시장치(fiscal monitoring scheme)를 정교하게 구축하는 것이 중요하다. 도로포괄보조금의 대상사업은 주요 대상사업을 일부 예시적으로 열거해준 다음 기타 정책목적에 부합하는 사업을 자치단체가 자율적으로 수행하도록 해주는 방안이 합리적이다. 이와 동시에 배분방식을 새롭게 구조 조정하는 접근이 요구된다. 도로포괄보조금은 기본적으로 배분공식에 의해 배분하지만, 일부 사업의 특성에 따른 현실 애로를 고려하여 배분공식과 사업신청(계획) 심사의 절충형 방식을 취할 것을 제시한다. 새로운 사업심사는 객관적인 측정기준에 의해 계량 평가하는 접근을 취해야 하며, 여기에는 해당사업에 대한 지역의 수요상태, 재정상태, 성과평가에 관한 사항들이 포함된다. 포괄보조금의 배분과정에서는 도로 재정수요(fiscal needs)를 중점적으로 고려하되 재정력(fiscal ability)과 지역별 공급비용 격차 요인을 보완적으로 고려하는 접근을 취할 필요가 있다. 구체적으로 언급하면, 도로포괄보조금의 법정공식에는 도로교통변수(1인당 도로연장, 도로밀도, 도로통행량/도로용량, 도로 총연장, 기타 도로수요), 인구, 자동차수(천명당), 재정력, 지역특성 등의 변수들이 적극적으로 활용되어야 한다. 도로포괄보조금제도를 도입하는 과정에서는 지방자치단체의 지방비 부담을 현재보다 크게 낮추는 접근이 바람직하며, 중장기적으로는 지방비 부담제도를 폐지하는 것이 바람직하다. 군도와 농어촌도로의 경우 자치단체의 재정력을 고려하여 10% 이내의 지방비를 부담하도록 조치할 필요가 있다. 도로포괄보조금의 관리는 기존의 투입(input) 즉, 예산의 확보와 자금배정 그리고 법령준수를 관리하는 소극적 관리방식에서 벗어나 사업의 결과와 성과와 책임에 초점을 두는 적극적 관리책임방식으로 바꾸어야 한다. 중앙정부는 지방의 자율과 선택을 최대한 보장해주면서도 국가정책목표의 수행여부에 대한 감시 및 성과평가(monitoring and performance evaluation)에 주력해야 한다. 이를 위해서는 사업단위의 예산편성‧집행, 성과측정 및 결과의 반영, 예산반영, 재정 인센티브, 기타 재정 책임성(fiscal accountability) 구축체계를 잘 정립해주어야 한다. 특히, 사업별로 성과지표(performance indicator)를 개발‧적용하면서 자치단체의 성과보고서 작성을 의무화할 필요가 있다. 성과보고서 속에는 성과목표 대비 실적은 물론 보조사업의 사명(mission)과 목표 그리고 하부 실천전략 등이 포함되어야 한다. 성과지표는 자치단체간 비교‧ 분석이 가능하도록 표준화시키면서 내부관리와 자치단체간의 경쟁체제를 촉진시켜야 한다. 성과측정 결과를 다음의 자금배정에 반영시키는 관행과 제도장치를 정착시키는 한편 성과보너스(performance bonus)제도를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 성과보너스는 객관적으로 개발된 성과지표(도로이용율, 이용자만족도, 사고율, 도로소통상태 등)에 따라 높은 점수를 받는 자치단체를 대상으로 지급하고 그 금액은 보조금 배분액의 5～10% 수준으로 한다. 사업의 투입과 원가를 객관적으로 산출할 수 있도록 발생주의(accrual basis) 복식부기 회계제도를 적용하는 방안을 적극적으로 추진해야 한다. 그리고 성과지표를 비롯하여 대상사업, 배분공식, 배분비율 등을 일정한 주기별로 종합적으로 재조정하는 탄력적 제도운영을 실시한다. 도로포괄보조금의 운영은 개별 자치단체의 신청을 원칙으로 하면서 법정 배분공식을 주로 활용하는 접근을 취할 것을 제안한다. 즉, 관련법령에서 포괄보조금을 받을 수 있는 자격요건(대상사업‧단체, 재정상태 등)을 제시하면, 그 요건을 충족시키는 대상단체가 자발적으로 보조금을 신청하고 그에 대해 법정 배분공식을 토대로 보조금이 배분되는 방식을 제안한다. 도로포괄보조금의 운영 전반에 관한 정보- 보조금의 신청내역으로부터 자금배분 기준, 배분내역 그리고 성과평가 결과 등 -를 투명하게 공개하는 정책관행을 정착시켜야 한다. 재원문제에 대한 개선방안은 재원의 안정성, 신장성, 조세 특성, 국가와 지방간의 세원배분의 관점에서 기존 국세세목을 대상으로 비교적 다양하게 검토해보았다. 결론적으로 말하자면, 교통세를 주재원으로 삼는 방안이 가장 적합한 것으로 평가되었다. 만일 교통세가 폐지된다면 특별소비세를 대체재원으로 모색하는 방안이 합리적이다. 특별소비세 대안은 재원의 안정성과 신장성 그리고 도로사업과의 연계성 측면에서 기본요건을 갖춘 세목으로 평가된다. 그밖에 부가가치세, 법인세, 내국세와 연계시키는 방안을 검토해 보았으나 재원의 안정성 측면을 제외하고는 문제의 복잡성(보조금제도 및 조세제도와의 충돌 등), 현실 제약성, 조세이론 등의 측면에서 바람직하지 못한 측면이 많은 것으로 평가되었다.
기타2003

임성일
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기본보고서

재정분권화와 지방채정책의 발전방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 널리 알려진 바대로 기채승인제도는 나름대로의 합목적성에도 불구하고 분권적 의사결정구조를 왜곡하고 지방채시장의 기반을 위축시키는 역기능을 노정하고 있다. 지방채무에 대한 중앙정부의 직접규제는 대부분의 규제 일반이 그러하듯이 한계원리를 부정함으로써 자원배분의 비효율성을 초래한다. 물론 시장실패가 불가피한 상황에서는 정부개입의 정당성이 확보될 수는 있지만 개입양식은 시장친화적이며 간접적인 형태로 이루어지는 것이 바람직하며 이 점은 이론의 여지 없이 분명한 사실이다. 문제는 시장규율을 기대할 수 있을 정도의 시장구조가 형성되어 있는가에 있다. 지방채시장의 구조가 중앙정부의 독점시장에 가깝다면 당연히 완전경쟁시장에서 기대하는 시장성과는 불가능해지게 된다. 최근 새로운 재정분권론이 주목하는 점도 이 부분이다. 대부분의 개도국 지방채시장은 중앙정부의 정책의도와 발전전략에 따라 정부독점형 시장이며, 재정규율이 보완되지 못한 지방채 분권정책은 연성예산제약에 의한 재정위기의 문제를 초래한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 분권 일반론이 자원배분의 효율성을 담보하기 위해서는 시장구조의 완전성이 전제되어야 하며 시장실패를 보완․예방하는 적절한 재정규율이 반드시 동반되어야 함을 강조하고 있다. 본 연구는 기채자율권의 신장이라는 기본방향에서 시장규율과 재정규율의 조화를 염두한 지방채정책의 발전방안을 다루고 있다. 본 연구에서 시도한 지방채정책의 성과분석에 따르면 기채승인제도의 유효성을 확인할 수 있었다. 설문조사에서도 대부분의 지방공무원이 기채승인제도의 필요성을 인정하였으며 계량적 방법에서도 지방채시장은 나름대로 합리적인 행태를 보인 것으로 확인되었다. 문제는 규제수준 및 방법론과 관련하여 어떤 관리양식을 도입할 것인가에 있다. 오늘날 우리의 지방채시장은 발행시장과 인수시장의 장애요인이 구조화되어 있다. 정부독점형 시장구조에 의한 가격기능의 상실, 공개되지 않는 정보와 행태의 만연, 정보의 비대칭성에 의한 역선택의 가능성, 도덕적 해이, 유통시장의 수요기반 취약 등 구조화된 한계가 지방채시장의 시장친화적 발전을 가로막고 있다. 이렇게 구조화된 문제는 불가피하게 현실적인 정책대안을 검토하게 한다. 본 연구에서는 지방채정책이 포괄적․규범적 관리방식으로 이행해야 한다는 방향에서 몇 가지 정책대안을 검토하고 있다. 구체적으로 지금의 기채승인제도를 유지하되 적채사업과 적채단체의 기준을 대폭 조정한 포괄적인 기채승인제도, 총액한도제와 중앙정부 주도의 신용평가제도, 순수한 신용평가제도 도입방안을 비교․검토하고 있다. 포괄적 기채승인제도는 단위사업별 적채사업기준을 폐지하고 적채단체의 기준을 지방채상환비비율 15% 수준으로 조정하였다. 다시 말해서 지방채상환비비율 15% 이하인 자치단체는 기채자율권을 행사하며 15% 이상인 자치단체에 한하여 지금과 같은 관리방식을 유지하는 방안이 포괄적인 기채승인제도의 요체이다. 총액한도제는 발행한도의 기준치를 집중적으로 분석하였다. 총액한도의 임계치는 지방채잔고에 대한 기준재정수입, 일반재원, 투자비의 비율과 1인당 지방채잔고 4개 지표를 분석하였다. 정부주도형 신용평가제도에서는 재무적 건전도에 기초한 신용평가모형을 제시하였다. 지방채상환비비율, 지방채잔액지수, (수정)경상수지비율, 재정력지수를 종합한 평가지표를 개발하여 재무적 건전도를 측정, D등급 이하의 자치단체에 한하여 기채승인제도를 유지하는 정책대안을 제시하였다. 마지막으로 시장규율형 신용평가제도는 그 도입을 위한 인프라의 필요성을 제기하였다. 전술한 4개 정책대안에 대해서는 비교우위를 평가하여 정부주도형 신용평가제도와 포괄적 기채승인제도를 제안하였다. 본 연구에 의하면 이들 정책대안 가운데 특정 지표에만 의존하는 총액한도제나 포괄적 기채승인제도 보다는 관련지표를 토대로 재무적 건전성을 평가하여 기채자율권을 대폭 보장하는 정부주도형 신용평가모형이 상대적으로 바람직하였다. 총액한도제는 적정지표의 선정이 모호하며 자치단체의 파산을 경험하지 않는 한 임계치를 찾아내기가 어렵다는 문제가 있다. 적정지표와 임계치는 결국 정책판단의 문제로 귀결된다. 포괄적인 기채승인제도는 현행의 체제에서 쉽게 도입할 수 있는 정책대안이지만 과도기적 성격 때문에 궁극적으로 추구해야 할 새로운 시스템으로 보기는 어렵다는 한계가 있다. 그러나 본 연구에서 강조하는 바는 어떤 방식으로 지방채정책을 전환하든 엄격한 재정규율을 동반해야 한다는 사실이다. 이와 관련하여 본 연구는 재정위기관리제도의 도입을 주장하고 있으며 지방재정분석진단제도와의 유기적인 정책협조 속에서 질적인 지방채무정책의 중요성을 재확인시키고 있다. 동시에 발생주의 복식부기회계제도의 도입과 병행한 지방채무 관리방식의 중요성도 언급하고 있다.
지방재정2003

조기현
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향토자산 활용 지역축제의 마케팅전략 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 세계화경제의 역풍과 지역간 입지경쟁을 극복하고자하는 지역발전의 새로운 전략에 관심이 쏠리고 있다. 이른바 향토자산 또는 영역자산(territorial assets)을 활용하여 개성있는 지역이미지와 매력을 창출함으로써 지역의 정체성을 확립하고 지역부존자원의 부가가치를 높여 새로운 소득원을 창출하려는 영역기반적 발전전략이 새롭게 부상하고 있다. 장소마케팅(place marketing)으로 일컬어지는 지역판촉전략은 선진국에서는 이미 쇠퇴하는 지역의 재활성화전략으로 수많은 사례와 경험이 축적되어 있으며 최근 국내에서도 지방자치제 실시와 함께 자치단체들이 지역의 향토자산을 활용한 다양한 장소판촉사업을 추진하고 있으며 지역축제도 대표적인 보기이다. 그러나 우리 나라의 지역축제는 행사의 양적 증가에도 불구하고 마케팅 요소를 갖춘 전략적 접근이 이루어지지 못한 채, 타 지역의 행사를 모방하거나 관주도의 즉흥적, 전시행정적으로 추진되는 사례가 많아 투자에 비해 성과가 낮거나 낭비적 요소가 적지 않은 것으로 평가된다. 자치단체의 지역축제는 전형적인 장소판촉의 보기로서 시장 분석, 목표 설정과 전략 선택, 마케팅수단의 동원, 평가 및 환류 등 시장에 대한 마케팅계획의 과정에 따라 추진되어야 한다. 축제 개최의 동기와 목적이 분명해야 하고 축제 시장에서의 경쟁력에 대한 객관적 분석이 이루어진 다음 그에 맞는 효과적인 마케팅 수단을 동원해야만 성공할 수 있음은 국내외 여러 지역축제 사례가 입증하고 있다. 이 연구는 자치단체의 지역축제가 지역경쟁력을 갖출 수 있도록 계획과정으로서의 마케팅모형과 추진전략을 제시하는데 주요 목적을 두고 있다. 이를 위해 향토자산의 상품화 및 판촉을 목적으로 하는 지역축제의 실태를 분석하여 추진과정의 문제점과 개선과제를 도출하고 국내외 성공 및 실패사례에 대한 검토와 시사점을 토대로 지역축제의 체계적 마케팅전략과 활성화방안을 제안하고 있다. 이 연구에서는 먼저 이론연구로서 향토자산 활용과 지역축제에 대한 구체적 논의를 담고 있다. 특히 향토자산을 활용한 지역축제의 이론적 배경으로서 장소마케팅론에 대하여 상세하게 설명하고 있다. 장소마케팅의 배경, 개념, 구조 및 한계 등에 대해 상세하게 논의를 전개하고 있으며 그 과정에서 향토자산의 활용이 지역발전에 대해 갖는 가치와 중요성을 특별히 강조하고 있다. 다음으로 지역축제의 실태파악 및 사례조사와 그로부터 문제점 또는 정책요인을 도출하였다. 우선 우리 나라 지역축제의 전반적 추진실태를 살펴보고 추진과정상 문제점을 추출, 정리하였다. 즉 지역축제의 지역별, 개최시기별, 추진주체별, 규모별, 주제별등 주요 특징별 추진실태를 파악하였으며 추진과정에서 나타난 문제점을 유형별로 제시하였다. 아울러 국내외 지역축제의 성공사례와 실패사례를 상세하게 소개하고 각 사례의 성공 또는 실패에 미치는 요인을 정리하여 정책대안에 참고로 삼고자 하였다. 이 연구의 본론은 지역축제의 장소마케팅모형과 그 구성요소에 대한 설명이다. 여기에서는 지역축제를 하나의 장소상품으로 보고 장소마케팅론에 입각하여 기본모형을 설정한 다음, 시장분석, 목표 및 전략선택, 마케팅수단, 평가 및 사후관리 등 마케팅과정의 구성요소에 대해 상세하게 설명하고 있다. 특히 마케팅 수단(마케팅 믹스)으로는 축제의 주제, 축제의 가격전략 및 재원조달, 축제의 커뮤니케이션, 축제의 추진조직 등 네 가지에 대해서 세부적인 추진전략을 제시하였다. 우선 지역축제의 마케팅모형 및 추진전략에서는 마케팅 활동을 일련의 계획과정으로 이해하고 접근해야 한다는 점을 강조하고 있다. 따라서 목표설정과 수단선택의 합리성(rationality)를 전제로 장소마케팅 과정을 ①시장분석(analysis of markets), ②목표 및 계획전략의 설정(formulation of goals and planning strategies), ③마케팅믹스의 결정(determination of marketing mix), ④보완 및 평가(elaboration and evaluation)의 네 단계로 구분하여 구체적 추진전략을 제시하고 있다. 첫째, 시장분석 단계에서 지역축제의 목표 설정와 전략결정을 위해서는 그 이전 단계로서 지역이 처해있는 축제환경에 대한 시장분석이 선행되어야 한다. 축제를 상품화하기 위해서 지역의 대내외적 환경에 대한 기회분석이 이루어져야 하며 시장세분화를 통해 지역축제의 목표시장을 설정하고 장소제품으로서 지역축제의 전체 시장에서 차지하는 포지션닝이 결정되어야 한다. 둘째, 지역축제의 목표설정과 전략의 결정을 위해서는 지역이 지향하고자 하는 중장기적 비전이 설정된 다음 그에 맞추어 지역축제의 세부목표가 결정되어야 하며 동시에 목표달성을 위한 계획전략이 선택되어야 한다. 목표와 전략의 설정에 따라 마케팅 기법이 크게 달라지는 것은 아니지만 마케팅수단의 선택 및 정책의 우선순위에 결정적 영향을 미친다는 점에서 매우 중요하다. 셋째, 마케팅 수단의 결정은 장소마케팅의 핵심사항이다. 지역축제의 마케팅 정책이 성공하느냐의 여부는 적절한 마케팅믹스의 조합이 이루어져 제대로 적용되었는지에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 첫째, 축제의 주제설정에서는 지역의 고유한 개성을 살릴 수 있도록 지역의 향토자산을 체계적으로 최대한 발굴, 활용해야 한다. 둘째, 축제의 가격전략은 일반 상품과는 다르기 때문에 축제의 여건에 맞도록 입장료 정책이 책정되어야 하며 그에 따라 다양한 수입원을 발굴, 적용할 필요가 있다. 셋째, 축제의 판촉과 커뮤니케이션을 활성화하기 위하여 장소이미지 개발 및 전달을 위한 홍보 및 광고전략이 필요하다 특히 정보화시대에 부응하여 자치단체의 홈페이지 개발 등 인터넷을 이용한 판촉전략이 마련되어야 한다. 넷째, 축제의 추진주체간의 다양한 갈등을 해소하고 주체간 파트너십의 구축은 축제성공의 관건이다. 기본적으로 지역축제의 추진구조를 민간주도형으로 전환하고 다양한 민관 주체간 협의체 구성을 통해 상호 협력체제를 구축해야 한다. 넷째, 선택된 마케팅믹스는 실행과 더불어 동시적으로 효과성과 효율성이 평가되어 즉각 계획전략의 수정이나 보완에 환류됨으로써 지역축제의 지속적 발전에 기여해야 한다. 특히 형식적 평가로 흐르지 않도록 평의 표준속성을 개발하여 제도적이고 정기적으로 평가를 실시함으로써 지역축제가 지속적으로 발전할 수 있도록 보완해 나가야 한다. 마지막으로는 축제의 장소마케팅에 대한 보완적 내용으로 지역축제를 활성화하기 위한 제도적 조치 및 정책적 대안들을 몇 가지 제시하고 있다. 첫째, 향토자산의 활용을 촉진하고 지역축제를 발전시키기 위해 정부 차원에서 ｢향토산업육성법｣ 등 제도적 근거가 되는 법령을 제정하고 자치단체 차원에서도 ｢지역축제발전조례｣ 등 관련 조례를 제정할 필요가 있다. 둘째, 향토자산의 할용을 지역축제와 연계시키기 위해서는 지역내 향토자산의 조사, 발굴과 함께 적극적 활용방안이 모색되어야 한다. 기초자치단체 차원에서 정기적인 향토자산의 일제조사와 함께 사업화, 상품화 등 활용전략이 강구되어야 한다. 셋째, 향토자산의 활용형태가 유사한 인접 자치단체간에 지나친 경쟁을 지양하고 상호 협력을 통한 시너지 효과를 얻기 위해 협약 등을 통해 지역축제를 공동 개최할 필요가 있다. 넷째, 축제의 장기적이고 궁극적인 발전을 위해 지역축제의 국제화를 추진해야 한다. 관련 외국의 상세한 정보를 파악하고 세계적 상품으로서 축제의 질을 높이며 국가간 상호교류를 통해 축제시장을 확대해야 한다.
지역발전2003

김선기
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Local Government in Korea Historical Review of the Local Autonomy System Ⅰ. The First Period (936 - 1948) A. The Era of the Goryeo Dynasty The Goryeo Dynasty had unified the successors of the Latter Three Kingdoms (Silla, Baekje, and Goguryeo) in 936 A.D. The Goryeo period had established a centralized government structure, which exercised the first implementation of a system of local autonomy in Korea. During the Goryeo Dynasty, the Sa-sim-gwan system and the Hyang-jik system functioned as local autonomous organizations. In the Sa-sim-gwan system, the king appointed meritorious local residents as the chief or Sa-sim-gwan of the designated areas. These chiefs were responsible for protecting local residents and administering over jurisdictions. They were entrusted by the central government to govern local areas and to represent local residents. Although the Sa-sim-gwan system exhibited a tendency toward decentralization to a certain degree, it represents a marked contrast to the present system of local autonomy. For instance, citizens were not allowed to participate in public administration and their welfare was not enhanced effectively. Like the Sa-sim-gwan system, the Hyang-jik system also exhibited a tendency toward decentralization. The central government established the Hyang-jik system because the collection of levy, compulsory labor and tributary payments were very difficult without the cooperation of powerful local clans. Therefore, this system was effective in that local clans were placed in charge of local administration, relieving the central government of local responsibilities. The Hyang-jik organization was composed of three sectors responsible for general administration, military administration and financial administration.
기타2002

한국지방행정연구원
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Public Service Charter in Korea .
기타2002

한국지방행정연구원
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지방자치단체 성과관리기법의 효율화 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 1980년대 이후 공공부문의 제한된 자원의 효율적 활용과 성과향상을 위한 다양한 기법들의 활용이 요청되고 있으며, 우리 나라의 지방자치단체에서도 보다 많은 성과향상을 위한 기법들의 활용이 예상된다. 따라서 지방자치단체 차원에서 현행의 성과관리에 대한 철저한 점검과 이를 통해 향후 증가될 성과관리기법들에 대비하는 것은 매우 필요한 일이다. 본 보고서는 이러한 관점에서 우리 나라 지방자치단체에서 활용되고 있는 대표적 성과관리기법인 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 성과관리운영실태를 분석하고 이에 따른 문제점을 도출하여 정책대안을 제시하고 있다. 위에 제시된 3개 성과관리기법의 운영실태를 분석한 결과, 첫째, 행정서비스헌장제의 경우 행정서비스기준의 구체성 확보 어려움, 전담조직과 인력의 미비, 헌장운용과정(특히 고객만족도조사 등 구체적 운영방법)에 대한 이해부족, 공무원의 보상제도 기피 등, 둘째, 목표관리제의 경우 성과목표 및 지표개발의 어려움, 평가대상의 이해 및 참여의지 미흡, 평가의 공정성확보 어려움 등, 셋째, ISO의 경우 ISO가 추구하는 목표와 공무원의 일상적 업무가 하나가 되지 못하고 별개의 업무로 인식되는 경우가 많으며, 품질관리 조직이나 인력의 부족, 시간경과에 다른 혁신적 분위기의 침체, 반복적 재인증에 따른 행정력의 과부하 등이 문제점으로 나타났다. 또한 세 가지 기법의 비교분석을 통하여 나타난 문제점으로서 각각의 성과관리기법들이 특정한 목적을 가지고 운용됨에 따라 성과가 상당히 제한적이라는 것이다. 따라서 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 개별 성과관리기법들을 횡적 또는 종적으로 연계․운영할 필요성이 있다. 한편, 본 보고서에서는 성과관리기법들의 개별운영의 한계를 보완할 수 있는 시사점을 도출하기 위하여 영국과 우리 나라의 서울특별시에서 운영하고 있는 사례를 살펴보았다. 그 결과 우선 성과관리기법들이 중앙정부의 강력한 주도 및 제도적인 뒷받침에 의하여 추진되고 있으며, 각각의 기법들의 주된 활용목적의 명확한 규명과 상호 보완성을 충분히 구현하고 있음을 알 수 있었다. 본 연구과제의 정책대안으로서, 위에서 언급한 우리 나라 지방자치단체에서 운영되고 있는 세 가지 형태의 성과관리기법의 문제점 및 외국의 사례분석을 토대로 성과관리기법들의 효율화를 위하여 개별기법별 개선방안과 기법간 연계방안 그리고 기법의 통합방안 등 세 가지를 제시하고 있다. 첫째, 개별기법별 개선방안은 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 목표설정, 추진과정 및 사후관리 3개 부문에 대한 현행의 문제점을 해소하는 접근을 시도하고 있다. 목표설정에서는 현재와 같은 단순한 벤치마킹에서 벗어나 해당조직의 여건과 미션을 반영하여 구체화시키는 체계적 절차의 확립이 필요함을 지적하고 있다. 추진과정에서는 총괄부서의 인력보충 및 전담조직의 설치 등과 조직운영시스템의 현실화, 전담인력의 빈번한 전보 지양, 인센티브 제공 등을 통한 성과관리기법에 대한 이해 및 능력제고, 그리고 장기적으로 혁신적 조직문화의 구축을 도모할 필요성을 지적하고 있다. 사후관리에서는 성과평가의 공정성을 도모할 수 있는 외부의견수렴과 다면평가장치의 도입, 행정서비스헌장의 보상조치 활성화, ISO 재인증에 따른 부담경감 방안 등의 필요성을 제시하고 있다. 둘째, 기법간 통합방안은 성과관리기법의 개별적 운영의 한계를 보완하고 기법별 상호 보완성을 제고하기 위한 것으로 통합적 전략수립, 고객만족요건의 통합관리 및 정보공유기반의 구축이 필요한 것으로 제시하고 있다. 우선 통합적 전략수립은 각 기법들의 활용단계 및 활용수준 등의 확정을 통합적으로 고려함으로써 시너지 효과를 제고하는 것으로 가급적 세 가지 기법을 통합관장하는 단일의 전담부서를 설치하는 방안을 제시하고 있다. 또한 고객만족요건의 통합관리는 현행의 행정서비스헌장과 ISO 인증요건 중 중복부분의 실행을 통합하는 것이다. 즉, ISO 인증요건 중 “주민요구사항 검토”, “행정서비스 제공과정 관리”, “행정서비스검토”, “부적합한 행정서비스의 관리” 및 “부적합한 행정서비스의 시정 및 예방조치” 등은 행정서비스헌장의 운영요건과 중복되는 바, 이는 행정서비스헌장의 운영실적으로 대체하는 것이다. 그리고 정보고유기반의 구축은 각 기법들의 운영에 관련된 정보들을 서로 공유함으로써 시너지 효과를 도모하고자 하는 것으로 현재 중앙정부에서 추진하고 있는 지식관리시스템을 지방자치단체에서도 적극적으로 도입할 필요가 있다는 점을 지적하고 있다. 셋째, 기법의 통합방안으로서 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 통합하여 단일의 성과관리 추진체제로 운영함으로써 관리비용 절감과 시너지 효과의 최적화를 도모하는 방안을 모색하였다. 이를 위해서 우선 통합관리 추진체제를 성과계획, 운영과정 및 성과평가의 3단계로 구성하고, 목표관리제는 성과계획단계에, 행정서비스헌장과 ISO는 운영과정단계에 각각 배치하여 활용하는 모형을 제시하고 있다. 더불어 통합적 성과관리 추진체제의 운영시스템 정비방안을 제시하고 있다. 성과계획단계에서는 조직목표를 개인별 성과계획으로 전환하는 시스템의 구비가 필요한 바, 이를 위하여 외부 전문가로 구성된 “성과계획 심의위원회(가칭)”의 설치를 제안하고 있다. 운영과정단계에서는 행정서비스헌장과 ISO의 관리를 총괄하는 부서의 설치가 필요한 바, 기획관리실 내에 “행정관리담당관(가칭)”을 설치하여 운영계획 및 평가를 담당케 하는 방안을 제시하고 있다. 성과평가단계에서는 세 가지 기법들의 추진실적에 대한 종합적인 평가를 담당할 수 있는 기구가 필요한 바, 전술한 “행정관리담당관(가칭)”에서 관장하는 방안을 도출하고 있다. 특히, 운영계획과 평가를 동일한 부서에 전담케 함으로써 평가결과의 환류를 용이하게 하였다. 마지막으로 위에서 제시된 대안들을 실제 정책화하여 적용하기 위해서는, 첫째, 성과예산의 도입을 통한 연계운영이 반드시 선행되어야 한다. 둘째, 제도화에 관한 충분한 고려가 수반되어야 한다. 셋째, 성과관리의 기반구축을 위한 여건개선이 이루어져야 한다. 넷째, 조직내부의 권한위임 즉, 전결권 또는 재량권의 확대에 대한 충분한 고려가 있어야 한다는 점을 강조하였다.
기타2002

금창호, 조석주, 권오철
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