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기본보고서
재정분권과 지방소비· 소득세 본 연구의 목적은 재원조달책임과 지출책임간의 괴리를 축소하고 과세자주권을 제고하는 방안을 마련하는 것이다. 따라서 지방세입에서 차지하는 지방세수의 비중을 확대하고 이전재원의 비중을 축소하는 방안을 제시하는 데 역점을 두었다. 또한 재산과세 위주로 구성되어 있는 지방세입구조가 세수신장성이 좋은 소비 및 소득과세 위주로 개편되도록 최근 이론을 바탕으로 논리를 전개하였다. 본 연구는 지방소비세의 소비지표 개선, 지방소득세의 세율구조 개편을 중심으로 다양한 방안을 검토하고 제시하였다. 그리고 제시된 방안을 중심으로 지방재정 파급효과를 분석하였다. 본 연구에서 이론적 논의는 기존 연구와의 차별화를 위해 기존 논문의 정리와 더불어 최근에 제시된 재정분권 관련 논의를 중심으로 전개하였다. Oates(1972)는 “분권화 정리”를 통해 재정분권 이론 정립에 큰 기여를 하였는데, 그는 최근 재정분권 이론을 “제1세대 재정분권 이론”과 “제2세대 재정분권 이론”으로 구분하여 재조명하고 있다. “제2세대 재정분권 이론”의 핵심은 지방정부의 재정책임성을 강화하여 연성예산제약이 발생하지 않도록 하는 것이다. 이를 위해 지방정부의 재정지출 구성은 이전재원보다는 자주재원에 의해 조달되어야 함을 주장하고 있다. 본 연구에서는 정부안을 바탕으로 분권촉진을 위한 지방세수기반 확충과 과세자주권 제고라는 목표에 맞게 지방소비세와 지방소득세가 지향해야하는 기본 방향을 제시하고자 하였다. 첫째, 지방소비세는 지방세수기반 확충에 충실하도록 제도를 운용한다. 둘째, 지방소득세는 지방자치단체의 과세자주권을 제고할 수 있는 기간 세목으로 역할을 할 수 있도록 개편방안을 모색한다. 본 연구에서는 2013년부터 증대되는 지방소비세수(부가가치세수의 10% 중 5% 분)의 배분을 중심으로 두가지 방안을 제시하였다. 첫째, 2013년부터 증대되는 지방세수도 현행 방식대로 배분하는 방안이다. 둘째, 2013년부터 증가되는 지방소비세수(부가가치세 5% 분)의 배분에 대해서는 가중치를 배제하고 최종소비지출만을 기준으로 배분하는 방안이다. 즉, 지방소비세가 지방소비과세로서의 성격에 부합되도록 재정조정기능을 완화하는 방안이다. 지방소득세는 단기적으로 과세표준은 현행 소득세액, 법인세액에서 소득세와 법인세의 과세표준인 개인소득, 법인소득으로 변경하되 세율구조는 현행 초과누진세율구조를 반영하여 개편하도록 한다. 그리고 장기적으로 지방소득세 소득세할 부분의 개편은 과세표준을 현행 소득세액에서 소득세의 과세표준인 개인 소득으로 변경하고 세율구조는 현행 초과누진세율구조에서 비례세율구조로 개편하는 방안을 제시하였다. 지방소비세의 도입시 지방재정 파급효과를 지역상생발전기금까지 고려한 실질적인 지방재원의 변화를 중심으로 살펴보면, 추가적으로 증가되는 부가가치세의 5%분을 최종소비지출만을 기준으로 배분할 경우에는 지역상생발전기금의 규모를 확대할 필요가 있는 것으로 나타났다. 지방세수 증가효과를 수도권(서울, 인천, 경기)과 비수도권을 비교하여 살펴보면, 전체적으로 지방소비세만 도입된 경우보다 지방소득세를 동시에 개편하는 경우에 비수도권에 귀속되는 지방세수 규모가 상대적으로 큰 것으로 나타났다. 그리고 지방소득세의 개편범위가 확대될수록 비수도권에 귀속되는 지방세수 규모가 더 커지는 것으로 나타났다. □ Key Word : 지방소비세, 지방소득세, 재정분권, 지출책임, 재원조달책임지방재정2009
이영희 김대영
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기본보고서
저탄소녹색성장의 지역경제발전효과 추정 및 극대화 방안 최근 국가의 성장동력으로 저탄소녹색성장 정책에 대한 관심이 증폭되고 있다. 따라서 녹색성장을 새로운 국가비전으로 설정하고 이에 입각한 정부의 친환경 경제발전 정책 중 저탄소녹색성장과 관련된 다양한 프로그램이 지역경제발전에 미치는 효과를 추정하고 이를 극대화하기 위한 방안이 필요하다. 따라서 본 연구는 정부의 정책 실현에 따른 녹색성장의 지역경제발전효과를 추정하기 위한 적정모형을 개발하고 이에 입각하여 지역경제발전효과를 추정하는 것을 목적으로 하고 있다. 또한 지역경제효과분석을 바탕으로 저탄소녹색성장으로 지역경제발전 촉진 효과를 극대화하기 위한 중앙 및 지자체의 대응방안을 제시하였다. 본 연구는 저탄소녹색성장에 의한 지역경제발전효과를 추정하기 위하여 조건부가치측정법(contingent valuation method)을 이용하여 저탄소녹색성장에 대해서 소비자가 지출하는 추가세금에 대한 지불의사 금액을 추정하였다. 저탄소녹색성장에 대한 현실적인 지불의사금액의 추정을 위하여 16개 시도 480인을 대상으로 녹색성장을 추구하는 과정에서 산업, 에너지, 정주여건, 지역발전 등의 분야에서 경함하게 될 환경 변화에 대한 시도별 주민 설문을 실시하였다. 또한 경제주체간 상호연계성을 고려하여 연산일반균형모형(computable general equilibrium model)을 이용한 저탄소녹색성장의 투자효과 즉, 녹색성장에 대한 정부지출을 증가시키는 경우에 거시경제변수에 미치는 영향을 분석하였다. 주요 연구내용으로는 저탄소녹색성장에 대한 경제성장 및 환경보존 이론과 녹색성장과 지역경제발전 패러다임 변화, CVM (contingent valuation method), CRM(contingent ranking method), 여행비용법(travel cost method), 특성가격법(hedonic price method) 등의 지불의사금액 추정 이론, 지역경제발전효과 추정방법을 고찰하였다. 16개 시도 주민들의 설문결과를 이용하여 조건부가치평가법에 의해 추출된 저탄소녹색성장에 대한 지불의사금액인 1인당 최소 11,281.9원에서 최대 15,366.3원을 고려하였을 때의 경제변수들의 변화는 후생효과가 0.45% 증가하는 것으로 나타나 전반적으로 저탄소녹색성장은 국민들의 효용을 증진시키는 것으로 분석되었다. 또한 저탄소녹색성장으로 인하여 가장 크게 부가가치가 증가한 산업은 2차 산업 중 제1차 금속산업으로 약 17% 부가가치가 증가하는 것으로 나타났다. 또한 3차 산업 중에서는 공공행정 및 국방은 약 10%의 부가가치 증대효과를 갖는 것으로 나타났다. 저탄소녹색성장으로 인해서 우려했던 바와 다르게 제조업의 경우에서도 저탄소녹색성장은 산업의 성장을 견인하는 것으로 나타났다. 반면, 제조업 중 금속제품, 일반기계, 비금속광물제품 등은 저탄소녹색성장을 시행했을 때의 부가가치는 10% 미만으로 감소하는 것으로 나타났다. 따라서 저탄소녹색성장으로 인한 기술력의 증대와 하드웨어 및 소프트웨어 기반조성은 전반적인 산업 부분에 양(+)적인 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 저탄소녹색성장 정책으로 인한 경제 전반에 걸친 효과의 극대화는 우선적으로 저탄소녹색성장의 전략적 요소 가운데 지역경제효과에 직접적이고 일차적인 영향을 미친다고 볼 수 있는 녹색(기술)산업을 주된 대상으로 정책적 방안을 모색하여야 하며, 둘째, 저탄소녹색성장을 실현하고 특히, 녹색산업이 지역경제 발전에 미치는 파급효과를 제고하기 위해서는 기술적 요소는 물론 그 외 정책적, 제도적 측면에서의 개선도 강화되어야 한다. 끝으로, 녹색산업의 육성을 통한 저탄소녹색성장은 다양한 추진주체, 사업영역, 투자재원 등을 포괄하고 있음으로 추진과정에서 중앙과 지방 간의 명확한 역할분담이 이루어져야 한다. 이를 중앙과 지방의 역할로 구분하면 중앙정부는 저탄소녹색성장 투자재원의 안정적 확보, 차세대 성장산업으로 녹색산업 육성, 녹색산업 육성 관련 인프라 정비, 녹색산업 육성 관련 부처간 공조체제 구축, 녹색산업 육성사업의 거버넌스형 관리체계 구축을 통해 저탄소녹색성장의 안정된 실현을 위한 기반을 설립한다. 이에 반해 지방정부는 녹색기술 개발 및 산업화 지원을 위한 연구개발 강화, 녹색산업 육성을 위한 독자적 지원체제 구축, 녹색산업 지원수단의 강화, 녹색산업 기업유치조례������의 제정, 외국 녹색기술기업의 유치 강화, 지역실정에 부합하는 녹색기준의 설정으로 중앙정부의 저탄소녹색성장에 대한 지역파급효과의 극대화에 부합하여야 하겠다. Key word : 저탄소녹색성장, 조건부가치측정, 연산일반균형지역발전2009
박승규 한표환
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지방자치단체 브랜드 자산 측정 및 관리 방안 세계의 자본과 관광객, 소비자 등을 두고 각 지역이 직접 치열한 경쟁을 벌이게 되면서, 도시 및 지역의 브랜드가 매우 중요한 역할을 하게 되었다. 국가간 경계가 모호해지면서 이제는 차별화된 도시 및 지역 브랜드가 세계 경쟁력의 핵심요인으로 큰 힘을 발휘하고 있는 것이다. 이에 따라 한국의 지방자치단체들도 저마다 다른 지역과 차별화된 이미지를 구축하여 지역의 가치를 높이고, 더 많은 투자자, 방문객, 주민들을 유치하고자 도시 및 지역 브랜드 전략들을 실행하고 있다. 지방자치단체의 브랜드 전략은 대체로 장소의 핵심가치로서 지역의 브랜드 아이덴터티(brand identity)를 정립하고, 브랜드 마케팅 프로그램을 계획 및 실행하며, 이에 대한 평가와 피드백의 과정을 거치게 된다. 현재 대다수의 지방자치단체들이 다양한 브랜드 마케팅 전략들을 실행시키며 수많은 관련 브랜드들을 양산하고 있지만 이를 통해 형성되는 지방자치단체 브랜드 자산에 대한 객관적인 평가는 시도하지 않고 있다. 지방자치단체 브랜드 마케팅 활동으로 인하여 변화된 소비자의 인식과 태도를 추적하지 않고, 공급자측면에서 무차별적으로 브랜드를 쏟아내고 있는 실정인 것이다. 본 연구는 한국의 지방자치단체들이 자신의 도시 및 지역 브랜드의 객관적인 위치를 파악하고 이를 개별 지방자치단체의 브랜드 자산 평가 및 환류에 활용할 수 있도록 하기 위한 목적에서, 한국의 기초자치단체들을 대상으로 하는 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형을 개발하고 이 모형을 활용한 지방자치단체 브랜드 관리 방안을 제안하였다. 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형의 개발을 위하여 먼저 제2장에서는 문헌조사를 통해, 도시 및 지역 브랜드 자산 측정방법 뿐만 아니라 일반상품 및 기업 브랜드 자산 측정방법까지 검토하였다. 또한 지방자치단체 브랜드 자산 측정지표를 도출하기 위해서는 현재 한국 지방자치단체의 브랜드 전략 실태가 반영되어야 하므로, 이를 위한 사례지역 분석도 실시하였다. 사례지역 대상은 기초자치단체중 마케팅 전담부서가 조직되어, 지방자치단체 브랜드 마케팅 실행이 보다 조직적으로 전개되고 있는 지방자치단체를 선정하였으며, 실태분석 내용은 제3장에서 정리하였다. 제4장에서는 제2장의 관련 이론 및 선행연구 검토와 제3장의 지방자치단체 브랜드 관리 실태분석을 바탕으로 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정 모형을 제안하고, 전라북도 14개 시군을 대상으로 모의 테스트한 결과를 제시하였다. 지방자치단체 브랜드 자산은 지방자치단체 마케팅 활동에 대한 소비자들의 차별적인 반응이므로 결국 소비자에 의해 실현되는 것이라 보고, 해당 지방자치단체의 다양한 마케팅 활동에 의해 소비자의 마음 속에 형성된 브랜드 자산, 즉 브랜드 인지도, 브랜드 이미지, 브랜드 선호도(태도)를 측정하는 방식을 채택하였다. 또한 지방자치단체의 경우, 매출액을 지니고 있지 않기 때문에 자산을 화폐가치로 환산하는 재무적 측정방법 대신, 지수산정방식을 채택하여, 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형으로 개발하였다. 지방자치단체 브랜드 자산을 형성하는 인지과정적 세 측면인 브랜드 인지도, 브랜드 이미지, 브랜드 태도를 구성요소로 삼고, 세부 측정항목에서는 도시 및 지역 브랜드 마케팅의 목표가 되는 주민, 관광객, 투자자 유치의 대상 정책영역인 주거, 관광, 투자 부문의 세 측면으로 세분화하여 고려하였다. 개발된 지방자치단체 브랜드 자산 지수화의 활용방안을 제시하기 위해 실측하여본 실증분석내용은 제4장 제2절에서 정리하였다. 마지막으로 개발된 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형을 활용하여 지방자치단체 브랜드 마케팅 성과를 측정하고, 측정결과를 지방자치단체 브랜드 마케팅 프로그램에 환류시키는 구체적 방안은 제5장에서 제시하였다. 본 연구는 지방자치단체의 브랜드 관리자가 해당 지방자치단체를 대상으로 실행하는 브랜드 마케팅 프로그램의 성과, 즉 잠재 고객의 해당 지방자치단체에 대한 인식 변화를 측정해낼 수 있어야 한다는 생각에서, 지방자치단체의 브랜드 관리자가 활용할 수 있는 지방자치단체 브랜드자산지수 측정 모형을 개발하였다. 지방자치단체 브랜드 마케팅 활동에 대한 자체 성과 측정을 통해, 브랜드 관리자는 단기적으로는 마케팅 프로그램을 어떻게 교정할 것인지에 대한 정보를 얻을 수 있고, 장기적으로는 기 구축되어 있는 지방자치단체 브랜드 아이덴터티를 어떻게 재형성시켜 나갈 것인지에 대한 정보를 구축해나갈 수 있을 것이다. 한편, 지방자치단체 브랜드 자산 관리의 실질적인 주체는 해당 지방자치단체이겠으나, 지역경쟁력이 곧 국가경쟁력인 시대이므로, 국가경쟁력 강화를 위해서도 중앙정부의 지원 정책은 마련되어야 할 것이다. 실제로 실용정부 들어 국가 브랜드의 체계적 관리를 위하여 국가브랜드위원회도 신설하였으므로, 국가브랜드위원회와 관계 부처가 지방자치단체 브랜드 자산 가치 노력을 지원할 수 있도록 제도적 장치가 강구되어야 한다. 국가브랜드의 요체인 도시 및 지역 브랜드 가치 상승과 지방자치단체 브랜드 가치 제고 활동의 체계적인 관리를 위하여, 도시 및 지역브랜드 지수, 즉 지방자치단체 브랜드자산 지수를 개발･운영할 필요가 있다. 객관적 지수에 의해 지방자치단체의 브랜드 자산을 측정, 우수한 평가를 받은 지방자치단체에 대해서는 모범사례로 선정하여 대한민국 대표 지방자치단체 브랜드로 수상하는 제도를 마련하는 것이다. 이 때 지방자치단체 브랜드자산 지수 측정의 객관성을 담보하기 위하여, 측정모형 개발 및 조사 수행시에는 관련 연구기관과 전문조사기관과의 협력적 연계를 구축하여, 측정모형의 정합성, 측정방법의 적합성을 확보하도록 해야 할 것이다.지역발전2009
이소영 오은주
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지방자치단체 녹색성장 추진전략 지구온난화에 따라 인류의 생존 자체가 위협을 받게 됨에 따라 녹색성장(green growth)이 인류발전의 대안적 패러다임으로 주목받고 있다. 이미 선진국들은 저탄소 녹색성장을 미래의 성장동력으로 설정하고 다양한 노력을 경주하고 있으며, 우리나라도 녹색성장을 국가발전의 축으로 설정하고 범 정부적으로 추진하기 위해 다양한 정책을 구상, 발표하고 있다. 그러나 녹색성장은 개념 자체가 일반 국민이 수용하기에는 다소 생소하고 어려울 뿐 아니라 범위와 대상에서도 애매모호한 점이 없지 않으며 국가전략으로 채택한 나머지 추진체계가 지나치게 중앙정부 일변도로 흐르고 있어 실제 일선에서 정책을 집행해야 할 자치단체와 주민의 역할이 소홀히 취급되는 경향을 보이고 있다. 그럼에도 불구하고 초기단계여서 녹색성장 정책의 실효성과 효과성을 배가시킬 수 있는 토대가 되는 학문적, 이론적 논의도 상당히 부족한 형편이다. 이같은 문제인식에 따라 본 연구에서는 녹색성장에 대한 개념적 이해를 바탕으로 녹색성장의 특성파악과 지방자치단체의 실태분석을 토대로 지방자치단체가 녹색성장의 성과를 창출하기 위한 추진전략을 개발, 제시하는데 연구의 목적을 두고 있다. 첫째는 녹색성장의 개념과 전략을 규명하는 것이다. 본 연구에서는 녹색성장의 추진배경에 대한 설명과 함께 녹색성장의 개념적 본질인 환경과 경제 사이의 상생적 구조에 대해서 상세하게 설명하고 있다. 아울러 실천적으로 정부에서 녹색성장을 정책과 제도의 측면에서 어떻게 다루고 있는 지에 대해서 구체적으로 분석하고 녹색성장의 개념과 범위의 혼란, 녹색성장의 목표와 전략 및 수단간의 불일치, 사업추진의 통합과 조정의 한계, 자치단체의 주도적 역할 미흡 등을 문제점으로 지적하였다. 둘째, 지방 차원에서 녹색성장의 추진실태를 분석하기 위하여 주로 녹색성장을 주도적으로 추진하고 있는 광역자치단체나 기초 지방자치단체의 경우에 한정하여 독자적인 시책 및 사례를 분석하였으며 담당 공무원들을 대상으로 녹색성장에 대한 이해와 향후 추진방향에 대한 인식에 대해 설문조사를 실시하였다. 추진실태분석은 본 연구의 분석 틀에 따라 크게 기후변화 적응, 녹색산업의 육성, 녹색생활의 실천, 녹색환경의 조성, 녹색인프라 구축 등 5가지 측면으로 구분하여 접근하였다. 분석 결과, 지방에서는 녹색성장의 추진 필요성에 대한 높은 인식에도 불구하고 낮은 잠재력과 전문성, 추진방향 미정립, 자료, 정보, 인력의 부족, 추진체계의 혼란, 주민참여 활성화의 미흡, 재원의 부족 등의 한계로 인하여 효율적인 녹색성장의 추진에 제약이 있음을 보여주고 있다. 셋째, 우리보다 앞서 녹색성장을 선도하고 있는 해외 지방자치단체의 녹색성장 사례분석을 통해 정책적 함의를 도출했다. 벤치마킹의 사례로는 영국, 독일 등의 유럽, 일본의 지방자치단체 등을 선정하여 구체적인 사례를 소개하고 성공요인을 도출하였다. 대체로 선진국들은 녹색성장에 대한 명확한 목표 설정과 함께 필요한 전략과 역량을 집중하고 중앙과 지방이 협력하여 시책을 추진함으로써 선순환적 시너지를 달성하고 있다. 마지막으로 본 연구에서는 이상의 논의와 분석을 바탕으로 지방의 녹색성장 추진전략및 추진과제를 제시하였다. 녹색성장은 단순히 당면한 이슈를 해결하는 차원을 넘어서 차세대 국가발전의 새로운 전략적 틀이다. 따라서 국민과의 소통을 통해 이해와 참여를 제고하고 저탄소 녹색성장 비전을 전파하는 일이 무엇보다 중요하다. 흔히 그렇듯이 국가적 주요 전략이나 시책이 초기 형성단계에서는 의사결정구조상 불가피하게 중앙 중심으로 진행되는 경향이 있으며 녹색성장전략과 같이 최고통치자의 의사결정에 따라 추진되는 정책인 경우 더욱 그럴 소지가 크다. 하지만 집행단계에 들어서서도 계속해서 중앙정부 일변도로 일관할 수는 없으며 국민, 자치단체, 기업, NGO 등 사회 구성원 모두가 참여하여 부합하는 역할을 수행해야 총체적인 시너지를 얻을 수 있다. 특히 녹색성장은 국가 차원에서 기술개발, 제도정비, 인프라 구축 등도 중요하지만 기후변화의 원인이 되는 사회 전반의 구성요소들의 각각의 대응을 결집시키는 것 또한 매우 중요하기 때문에 기후변화 대응의 최 일선에 있는 자치단체와 주민의 역할과 실천을 결코 소홀히 할 수 없다. 지방의 녹색성장전략은 첫째로는 국가전략에 대한 협력적으로 기여해야 하며, 둘째로는 지역발전을 녹색 패러다임으로 전환해야 하고, 셋째로는 녹색성장이 주민의 삶의 질 향상과 연계되어야 하며, 넷째로는 지역별로 특화된 녹색성장 추진전략을 마련해야 한다. 이를 위해 본 연구에서는 자치단체 녹색성장의 비전을 ‘녹색성장을 통한 지역의 삶의 질 향상’으로 설정하고, 추진분야를 기후변화 대응, 녹색산업 육성, 녹색생활 실천, 녹색환경 조성 및 녹색인프라 구축 등 5대 분야로 구성하여 각 분야별로 추진전략과 추진과제를 제시하였다. 이때 주요 추진과제는 국가의 녹색성장 5개년계획 등 관련 상위계획의 검토를 거쳐 자치단체가 주도적인 역할을 담당해야 할 과제 중에서 모든 자치단체에 공통적으로 적용할 수 있는 과제를 예시적 성격으로 선정하였으며 이미 중앙부처의 관련계획에서 자치단체와 공동 추진하는 것으로 계획이 수립된 과제와 전략별 핵심적인 실천과제 중에서 가급적 단기에 추진할 수 있고 파급효과와 가시적 성과도출이 가능한 과제에 우선적으로 초점을 두었다. Key Words : 녹색성장, 기후변화 적응, 녹색산업, 녹색생활, 녹색환경, 녹색 인프라지역발전2009
김현호 김선기
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지방자치단체의 일자리창출 역할 강화 방안 본 연구에서는 지역의 일자리창출에 있어서 지방자치단체의 역할이 중요함을 인식하고 지방의 역할을 강화하기 위해 지방자치단체에서 해야 할 일, 그리고 중앙 및 지방의 재정지원과 그 운영방안, 효율적인 추진방법 등을 모색하여 보았다. 우리나라의 그동안 일자리창출 정책과 최근의 일자리창출 정책은 여러 가지 많은 문제점을 지적할 수 있으나, 지방자치단체에서 지역차원의 일자리창출에 제대로 역할을 할 수 없었던 요인은 대략 4가지 유형으로 압축할 수 있다. 첫째, 일자리창출 기능이 중앙정부의 역할로 중앙정부 주도의 계획과 시행으로 이루어졌다. 둘째, 일자리창출 사업추진이 지역특성과 맞춤형의 일자리창출이 이루어지지 않아 일자리보다는 지역 인프라나 생활여건 개선에 중점을 두었으며 맞춤형 일자리창출 계획이 이루어지지 않아 일자리가 지속가능하지 못하였다. 셋째, 특정사업은 지역의 일자리창출을 부수적인 효과로 진행되었거나 일자리창출 규모와 연계한 재정지원이 이루어지이 않았다. 넷째, 지방자치단체에 일자리창출 기구가 설치되지 않아 지역의 일자리창출 관련 성과 등이 관리되지 못하였으며, 일자리창출 사업도 민������관 등의 협력체계가 제대로 구축되지 못하였고 일자리창출 관련 정보도 지방자치단체에서 관리하기보다는 중앙정부를 통하여 관리되고 제공되었다. 지방자치단체가 지역의 일자리창출을 효율적으로 추진하기 위해서는 지방의 역할 강화, 지역특성을 고려한 사업추진, 일자리창출과 연계된 재정지원, 지방의 일자리창출 조직 등 추진체계의 구축이 필요하다. 첫째, 지방자치단체가 일자리창출을 효율적으로 추진하기 위해서는 지방의 역할을 강화해야 한다. 일자리창출과 관련한 주체 측면에서 중앙정부의 역할도 중요하지만 지방분권의 추진과 지방자치의 강화에 따라 지방의 역할은 향후 더욱 중요시되고 있다. 지방자치단체의 일자리창출 기능을 강화하기 위해서는 현행 중앙정부의 기능 중 일자리창출 기능의 일부를 지방자치단체에 이양할 필요가 있다. 지방중소기업청과 지방노동청의 기능중 지방사무화 할 수 있는 기능을 전면적으로 지방에 이양하여 각 자치단체별로 경제살리기를 통한 고용창출 및 지원, 지역실정에 맞게 일자리창출 사업을 자율적･종합적･체계적으로 추진할 수 있도록 할 필요가 있다. 이를 통하여 지역 여건과 연계한 맞춤형 일자리창출 서비스 제공 등 현지성을 제고할 수 있고, 또한 국가적 차원에서도 중복기능의 통합 수행으로 인력･예산 절감 등 행정효율성을 제고할 수 있다. 각 자치단체별로 지역적 특성이 있어 일자리창출 사업 내용이나 대상이 지역마다 다를 수 있으므로 자치단체 지역특성을 고려한 사업이 추진될 수 있도록 지방자치단체의 일자리창출 추진체계를 개선할 필요가 있다. 둘째, 지방자치단체가 일자리창출을 효율적으로 추진하기 위해서는 지역특성을 고려한 사업을 추진해야 한다. 지방자치단체가 지역차원에서 효과적으로 일자리창출 사업을 수행해야 한다. 지역개발 정책추진체계를 기존의 생산기반확충 및 정주환경 개선 중심의 정책체계에 일자리 창출을 연계할 수 있는 장치를 추가하여야 한다. 즉 모든 지역개발정책의 목표에 일자리창출 목표를 추가할 필요가 있다. 그리고 지역개발사업간의 연계를 통하여 개별사업이 건설일자리, 임시적 일자리, 간접일자리, 일자리이전 등이 상호 연계되어 지속적인 일자리로 되도록 해야 한다. 지역개발사업의 경우 일자리창출의 성과평가를 반드시 하여 지방자치단체에서 일자리창출을 주체적으로 관리하고 조정하는 모니터링을 할 수 있게 하여야 한다. 지방자치단체는 지역기업 지원을 다양한 방법으로 강화하여 맞춤형 일자리를 창출하는데 기여하도록 하여야 한다. 지역의 기업이 성장하고 건전해야 맞춤형 교육을 통해 고용창출을 기대할 수 있다. 최근 선진국에서 관심이 집중되는 Buy Local이나 커뮤니티 비즈니스에도 지방자치단체에서 관심을 가져 지역주도로 지역경제를 활성화 하는 방안을 마련해야 할 것이다. 셋째, 또한 지방의 일자리창출과 연계한 재정지원이 이루어져야 한다. 중앙정부의 지방자치단체에 대한 재정지원은 지금까지 일자리창출과 연계한 재정지원이 이루어지지 않았다. 지방자치단체의 일자리창출과 연계한 보조금의 재정지원이 필요하다. 그리고 지방자치단체에서 지역의 사정을 고려하여 일자리창출 사업을 탄력적이고 자율적으로 할 수 있는 일자리창출 포괄보조금의 도입도 필요하다. 일자리창출 포괄보조금으로 적정한 분야는 사회적 일자리 분야로 이에 대한 적극적인 검토가 필요하다. 보통교부세에 일자리창출추진비를 추가하여 배분함으로서 지방이 일자리창출에 재원사용의 자율성을 부여할 필요가 있으며, 일자리창출과 관련하여 특별교부세의 지원도 필요하다. 그리고 지역기업 중 일자리창출이 많은 기업에게는 국세 및 지방세의 감면 혜택을 부여할 필요가 있다. 지방세 감면의 경우 취득세, 등록세는 현재 감면되고 있으며, 재산세의 경우 감면 규정이 있지만 일자리창출 규모에 비례하여 감면기간이나 감면율을 조정하는 방안도 검토할 필요가 있다. 넷째, 지방자치단체에 일자리창출 추진체계를 구축해야 한다. 지방자치단체가 지역의 일자리창출에 중심적인 역할 하지 못하였기 때문에 일자리창출 기구가 설치되지 못하였다. 그리고 지방자치단체를 중심으로 민관협력망도 제대로 구축되지 못하였다. 뿐만 아니라 고용 등 일자리창출 관련 DB나 정보망도 구축되지 못한 실정이다. 지방자치단체가 지역의 일자리창출을 주도적으로 수행하기 위해서는 일자리창출 기구 설치, 민관 협력망 구축, 일자리창출 관련 DB 구축 및 각종 정보망을 구축할 필요가 있다.지방재정2009
서정섭 이창균
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지방자치단체 재정사업의 생산성 제고방안 발생주의회계(’07), 사업예산(’08) 등 새로운 예산회계제도 도입 이후 정부예산 및 회계운영 방식을 투입 중심에서 성과에 초점을 두는 방향으로 전환하고, 재정사업 모니터링과 성과분석 등을 적극 추구하고 있다. 특히 재정사업은 정부의 예산을 통해 사업단위로 재원을 할당하여 추진하는 사업으로서, 사업방식 개선, 유사･중복성 해소, 예산집행의 효율성 제고, 사업평가 등을 통해 비용을 줄이고 사업성과를 개선하는 것이 요구된다. 이러한 시대적 상황과 연계하여 지방자치단체의 재정사업에 대해서도 생산성 제고가 필요하다는 인식을 출발점으로 하여 본 연구는 다음 사항을 제시하고 있다. 첫째, 정부생산성 향상과 관련한 선행연구를 통해 생산성 관련 쟁점 등 전반적인 논의를 포괄적으로 검토하면서 정부생산성에 대한 개념을 정의하고 관련 이론적 배경을 고찰하였다. 둘째, 자치단체의 생산성향상 관련 각종 정책과 프로그램 운영실태를 분석하고 행정경영 및 재무관리 관점에서 생산성을 저해하는 요인과 배경을 분석하였다. 셋째, 공공시설을 대상으로 생산성을 분석하고 동시에 자치단체를 공공서비스의 생산주체로 보는 경우 비용분석이 중요한 전략적 분석수단이 되므로 재정사업(사례)에 대한 비용분석을 실시하고 시사점을 탐색하였다. 넷째, 정부생산성 제고를 위한 기반구축, 행정경영과 자원의 사용 측면에서 비용절감방안, 정부생산성 측정의 기반정비 등 재정지출의 생산성 제고를 위한 정책방안을 모색하였다. 본 연구에서 수행된 연구내용을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 제2장에서는 민간부문에서의 생산성 개념이 정부부문에서는 어떠한 특성이 나타나는지 그리고 이를 어떻게 측정하는지에 대하여 살펴보았다. 즉 전통적 의미의 생산성은 노동, 자본 등 생산요소의 투입물과 생산과정을 통해 얻어지는 산출물을 비교한 것으로 일반적으로 투입물에 대한 산출물의 비율로 정의되지만 정부의 생산성이란 단순히 투입과 지출간의 관계가 아니라 질 적인 부분이 포함되는 경제성, 효율성, 유용성 등이 모두 포함되는 개념으로 파악하는 것이 필요하다. 결국 예산 제약 하에서 재정을 운영하는 정부부문의 경우 생산성이란 일정한 경제적 자원을 사용하여 보다 품질이 좋고 더 나은 서비스를 제공하는 것, 즉, 성과를 향상시키는 것으로 정리할 수 있다. 이러한 정부생산성의 특징은 첫째, 생산성이란 정부를 분석하는 하나의 측정수단이다. 둘째, 정부부문에서 생산성 향상은 정부지출의 불가피한 증대로 인해 필수불가결한 요소이다. 셋째, 행정서비스에 대한 양과 질 모두의 증대와 향상 요구는 정부로 하여금 더 많은 일을 하고 업무를 더 잘 할 것을 요구한다. 넷째, 정부 산출의 측정에 있어서 공공안전이나 입법활동과 같이 많은 공공부문 활동들이 계량화할 수 있는 산출물이 적으며, 산출이 분명한 경우 조차도 이것은 시민만족도 등 평가결과가 없으면 그 측정이 어렵고 연도별로 가치가 어떻게 변화하는가를 측정하는 것은 현실적으로 많은 한계가 있다. 정부생산성의 측정과 관련하여 주목되는 점은 민간부문과는 다른 정부의 특성을 반영하여 어떻게 적실성 있게 생산성을 측정하는가 하는 것이다. 정부생산성의 경우도 기본적으로는 투입과 산출의 관계에서 출발한다. 따라서 투입을 어떻게 정의하고 산출을 무엇으로 볼 것인가에 대해 결정하여야 한다. 해외의 최근 동향에서도 정부 공공서비스에 대해 투입비용, 산출물 및 생산성에 대한 보다 나은 측정방안에 초점이 두어지고 있다. 투입(inputs)은 정부활동의 직접적인 생산물인 산출(outputs) 활동에 사용된 자원으로 노동, 재화및서비스, 자본을 말한다. 투입은 가능한 자본서비스(capital services)를 포함하여 종합적으로 측정되어야 한다. 이 경우 투입가치 변동을 반영하기 위해 임금과 가격디플레이터(pay and price deflators)를 활용할 수 있다. 이에 비해 산출지표는 제공된 서비스의 양을 의미하며 흔히 정부활동에 의한 공공서비스의 산출량으로서 표시된다. 결과지표는 산출의 질을 반영하는 것으로 정부활동이 지역사회에 미치는 변화나 효과, 주민만족도 등으로 표시된다. 제3장에서는 생산성 측면에서의 재정사업 운영실태를 생산성 측정 기반, 재정사업 관리제도, 비용분석 구조 등으로 구분하여 그 현황을 분석하였다. 그 결과 생산성 측정 기반에서는 첫째, 각 공공시설별 연간소요예산을 인식할 수 없는 문제가 발견되었다. 실제로 현행 사업예산의 구조 상에는 각 시설별 소요예산에 대해서는 공시가 되고 있지 않으며 또 시설별 운영경비 만 산출할 수 있도록 하고 있어 공무원이 직접운영하는 경우 인건비 등 인력관련 경비가 제외되어 정확히 어느 정도의 예산이 소요되는지를 확인할 수 없는 구조로 이루어져 있다. 둘째, 성과측정 측면에서는 정부사업과 활동에 대한 성과(outcomes)는 사업의 성공 여부를 궁극적으로 측정하는 것이라고 할 수 있으나 정부의 성과를 측정하기 어려운 것은 서비스의 효과(영향)를 결정하기 어려운 특성이 발견되었다. 특히 이러한 현상은 관측된 서비스성과가 흔히 정부산출물의 효과와 함께 각종 규정이나 비정부적 요인에 의한 효과와 혼합되어 있어 그러하다. 셋째, 세출예산과목구조에서 일반회계, 기타특별회계, 기금회계가 동일한 반면 공기업특별회계는 일반회계 등과 다른 예산과목 구조를 지니고 있어 회계 간에 일관성 있는 재무비교분석은 물론 통합재정정보를 산출하기가 어렵고 나아가 자치단체 간에 재정상태와 경영실적을 객관적으로 비교하는데 한계가 있다. 사업관리 측면에서는 기본적으로 현금주의 회계방식을 적용하고 있어 이해관계자에게 정확하고 다양한 정보를 제공하는데 근본적인 한계가 내재되어 있다. 마지막으로 비용산정 측면에서는 총비용과 평균비용 등 적정한 비용정보를 산정하기 위해서 간접비배부가 필연적이나 현재의 예산회계제도에서는 예산이 직접비 위주로 배정되어 지출되기 때문에 간접비를 적절히 배분하여 비용정보를 생성하는데 한계가 있다. 제4장은 지방자치단체 공공시설에 대한 사례분석을 시도하였는 바, 사례단체는 경기도내의 기초자치단체를 대상으로 종합운동장의 경우 7개 시와 2개 군을 사례 단체로 선정하였으며, 문화예술회관의 경우 9개 시와 2개 군을 선정하여 분석하였다. 각 사례시설에 대하여 투입변수로는 공공시설의 인력, 면적, 예산규모를 선정하고, 산출(성과) 변수로는 사업수입과 시설이용자수를 선정하였다. 그 결과 종합운동장의 경우 전체적으로 시부의 생산성 측정결과가 군에 비해 높게 측정되었다. 재무성과 관점의 생산성 측정결과는 ①사업수입/인력”, “②사업수입/면적”, “③사업수입/예산” 모든 지표에서 시부의 생산성이 군보다 높게 나타났으며, 시설이용자 관점의 생산성 측정결과는 “⑤이용자수/면적”와 “⑥이용자수/예산” 지표에서는 시부가 군부에 비해 생산성이 높게 나타났다. 한편 문화예술회관의 경우는 전체적으로 시부의 생산성 측정결과가 군에 비해 높게 측정되었다. 재정성과 관점의 생산성 측정결과 및 시설이용자 관점 측정결과는 시부와 군부 간의 차이나 인구규모에 따른 일정한 경향을 발견하기 어려웠다. 마지막으로 제5장에서는 생산성 제고를 위한 방안을 제시하고 있는 바, 생산성 제고를 위한 기반구축, 행정경영을 통한 비용절감, 정부생산성의 측정방안 등으로 구분하여 대안을 모색하였다. 먼저 정부생산성 제고와 관련하여 현재 가장 문제시 되는 사항은 생산성을 측정할 수 있는 기반이 구축되지 않았다는 점이다. 이로 인해 정부생산성의 수준이 어떤 위치에 있고 앞으로 어떻게 생산성을 향상시킬 것인가를 명확하게 제시하기 어렵다. 따라서 생산성 제고를 위한 기반구축 방안으로서 통합성과관리제도의 도입, 책임중심점의 설정, 그리고 관리회계를 통한 원가정보의 활용 등을 대안으로 제시하였다. 이들은 재정사업의 생산성과 관련하여 성과를 효율적으로 관리하기 위한 제도적 틀로서 통합성과관리제도와 책임중심점 설정, 그리고 투입비용의 객관적 계산을 위한 원가정보 문제를 파악하고자 하는 것이다. 행정경영을 통한 비용절감 방안에서는 행정에서의 낭비적 요소를 제거하고 비용을 절감하는 새로운 개념의 경영기법으로 원가분석제도 도입을 제기하고 있는 바, 이를 위해서는 회계･재원 구분없이 법정･경직성 경비를 제외한 모든 사업을 대상으로 하되, ①물품구매･제조, 수리, 운반 등은 예정가격 10만원 이상, ②각종 공사, 설계, 용역 등은 모든 사업, ③기타 자치단체장이 필요하다고 인정하는 사업을 대상으로 분석하는 등 실질적이고 전분야에 걸쳐 심도있게 다루어질 필요가 있다. 원가분석은 별도의 원가분석팀을 구성하여 독립성을 유지하면서 물품구매, 공사, 용역 등 자치단체에서 시행하는 모든 사업에 대하여 엄격한 시장조사와 정확한 품셈적용으로 낭비요인을 제거하는데 중심을 둘 필요성을 제기하였다. 마지막으로 공공부문의 경쟁력을 높이기 위해서는 공공부문의 관리운영 과정에서 발생하는 비효율성을 정확하게 측정하고, 공공부문의 성과를 객관적이고 과학적으로 평가하여 관리 개선을 지속적으로 추구해야 하는 노력이 필요하다. 이와 관련하여 데이터의 관리 강화, 투입과 산출요소의 합리적 산정, 정부생산성의 복합적 성격을 고려하여 관리하는 방안 등을 제시하였다.지방재정2009
이효 이삼주
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지방자치단체의 복지재정 수요변화와 대응전략 우리나라는 최근 급속하게 진행된 저출산 고령화 문제가 가장 중요한 사회 이슈 중 하나로 대두되고 있다. 65세 이상 노인인구 구성비는 2008년에는 10.2%에 달하여 우리사회가 이미 고령화사회(aging society)에 진입하였고, 2020년에는 15.7%에 달하여 고령사회(aged society)가 될 것으로 전망된다. 이러한 고령화 추세도 그 양상에 있어 자치단체 유형에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 지금까지는 농촌지역 군의 고령화가 급속히 진전되고 도시지역의 시와 자치구는 상대적으로 고령화 진행속도가 느렸으나, 향후에는 도시지역의 고령화 속도가 급격히 빨라질 것으로 예측되고 있다. 또한 최근 삶의 질에 대한 욕구가 증대되고 있으며 복지수요 확대 등 선진형 복지재정수요가 증가하고 있다. 향후 보다 많은 출산 장려와 관련한 지원대책 등 가족정책의 개발과 여성활동 및 보육지원사업의 활성화가 더욱 필요할 것으로 전망되고 있다. 이러한 일련의 변화들로 말미암아 사회각계각층의 복지욕구가 다양하게 표출될 것인 바, 우리 지방정부의 복지재정 정책에 대한 위상도 새롭게 정립되어야 할 것이다. 특히 인구구조의 급격한 변동은 복지수요의 빠른 변화를 수반하는 바, 이에 대한 정확한 예측이 필요함과 아울러 중앙 지방 간 재정관계 측면에서도 장단기 대응 전략 마련이 필요하다. 특히 2005년 분권교부세의 도입과 함께 사회복지사무의 대폭적인 지방이양에도 불구하고 이에 상응하는 재정지원이 부족하여 지방자치단체는 재정압박에 시달리고 있다. 또한 한시적으로 도입하여 2010년 보통교부세에 통합 예정이던 분권교부세는 앞으로 5년 연장되어 이에 대한 검토의 필요성도 함께 제기되고 있다. 본 연구는 먼저 복지재정 관련 최근의 환경변화에 주목하여 지방재정의 현황과 문제점을 파악하고 미래의 복지재정수요의 변화를 전망한다. 이를 통해 지방 복지재정의 방향을 설정함과 아울러 중앙-지방 간 재정관계의 전반에 대한 정책과제를 도출하고자 한다. 우리나라는 최근 복지수요가 급격히 증가하는 추세를 보이고 있다. 첫째, 고령인구 추이를 보면, 모든 자치단체 유형에서 65세이상 인구가 급증하고 있으며, 상대적으로 군의 고령인구수는 증가가 크지 않은 것을 알 수 있다. 둘째, 기초생활수급자수는 군을 제외한 모든 유형에서 증가하고 있으며, 이것은 수급요건과도 밀접한 관련이 있을 것으로 보인다. 기초생활관련 예산은 각 지방자치단체의 복지예산에서 차지하는 비중이 높은 것으로 나타나고 있어 복지재정 수요 및 지출의 영향을 고려할 때 중요한 요인이 될 수 있다. 셋째, 인구고령화와 장애인 판정기준 완화 등에 따라 등록장애인 수가 매우 빠르게 증가하여 지난 7년간 두배 가까이 증가하고 있다. 넷째, 아동청소년 인구비중은 출산률 저하에 따라 모든 유형에서 감소하고 있다. 우리나라 사회복지지출 수준(’05, 9.1%)은 OECD선진국(’03, 21.83%)과 비교하여 상당히 낮은 수준으로 평가된다. GDP대비 사회복지지출 수준을 보면 우리나라는 2005년 현재 9.1%로 OECD회원국 평균 21.83%(2003년)에 비해 크게 낮은 수준이며, 복지후진국이라고 불리는 미국(16.59), 일본(18.39)과 비교해도 낮은 수준이다. 그럼에도 불구하고 지난 10년간 지방재정구조의 특징을 보면 사회개발비가 33.3%에서 44.7%로 증가하였으며, 이에 비해 경제개발비는 36.9%에서 28.4%로 감소하였다는 것이다. 그리고 사회개발비의 증가 내역을 보면 그 대부분이 사회보장비의 증가에 기인함을 알 수 있다. 협의의 사회복지지출이라고 할 수 있는 사회보장 부문 지출비중은 지난 10여년 동안 매우 빠르게 증가하고 있으며, IMF 직후인 1990년대 말과 참여정부 기간 동안 증가속도가 컸다는 것을 볼 수 있다. 그리고 자치구에서는 그 비중이 두 배가 훨씬 넘을 정도로 증가하여 여타 분야 재정운용에 부담으로 작용하고 있음을 암시한다. 복지재정과 관련하여 이전재정의 변화도 매우 컸다. 우선 2004년 533개 국고보조사업 중 노인시설 운영사업 등 149개를 지방이양하기로 하고 이양사업의 순조로운 정착을 돕기 위해 분권교부세제도를 2009년까지 한시적으로 도입하였던 것이다. 현재 분권교부세의 전체 재원 중 70% 정도를 사회복지분야에 할당하고 있어 가장 큰 부분을 차지한다. 사회복지분야의 국고보조사업은 중앙과 지방의 재정관계 속에서 매우 중요한 역할을 하고 있다. 분권교부세 도입 이후에도 사회복지 사업은 보건복지부 등에 의한 국고보조 방식에 의해 추진되고 있다. 2002년 이후 2007년까지 사회복지 관련 국고보조금 예산은 연평균 13.3% 증가하여 총예산 증가율(6.1%)을 크게 상회하고 있다. 이러한 예산 증가 중 국고보조금 증가율(12.5%)에 비해 지방부담금 증가율(15.5%)이 높아 지방재정 부담요인으로 작용하고 있는 것이다. 사무이양을 지원하는 재정조치인 분권교부세가 이양시점 이후의 급증하는 사회복지수요를 적절히 수용하지 못하여 지방재정의 큰 부담으로 작용하고 있다. 또한 지방사무로 분류할 수 있는 사업 중에 취약계층 지원의 성격이 강함에도 불구하고 지방으로 이양된 사업이 많아 지방의 부담이 크다. 이 밖에도 분권교부세는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 첫째, 분권교부세는 재원의 부족과 사업 추진의 문제점을 노정하고 있다. 분권교부세의 재원은 내국세의 0.94%로 고정되어 있다. 따라서 지방에 이양된 복지사업에 대한 중앙정부의 재정책임분담은 내국세 수입의 증가율에 연동되어 있을 뿐이다. 둘째, 분권교부세(사회복지 부문)의 수요산정 및 배분방식 면에서의 문제이다. 경상적 수요의 산식의 경우 시설 수만 반영하고 시설 내 수용인원이나 종사자 수 등은 반영하지 않고 있으며, 복지시설 종사자의 인건비 반영률도 미흡한 실정이다. 그리고 사회복지 형평성 제고를 위한 지역간 격차 조정이 미흡하고 전년도 예산기준에 따르고 있어 신규시설 투자의 어려움이 있으며, 과거 중심의 수요 산정 등의 문제가 노정되고 있다. 저출산 고령화의 급속한 진전이 이루어지고 있는 우리나라의 인구구조 속에서 향후 복지재정 수요를 전망하기 위해서는 연령별 자치단체별 인구전망이 필요하다. 통계청에서는 매년 5세별 주민등록인구를 읍면동 수준까지 발표하고 있다. 본 연구에서는 1999-2008년 10년간 통계청 주민등록인구 5세별 인구자료를 이용하여 기초자치단체별 2009-2018년의 10년간 5세별 인구를 전망한다. 따라서 자치단체별 인구전망을 통해 65세 이상 고령인구 및 15세 미만 유아청소년 인구를 추정한다. 기초생활수급자 및 등록장애인 수는 추정된 인구변수와 자치단체 특성변수를 사용하여 추정한다. 추정결과 향후 10년간 65세 이상 고령인구는 매우 빠르게 증가할 전망이다. 2008년 현재 65세 이상 고령인구는 507만명에서 2018년에는 700만명으로 38.1% 증가할 것으로 전망된다. 기초자치단체 유형별로 보면 군지역은 이미 고령화가 진행된 상태이어서 증가가 크지 않을 것으로 보이나 시와 자치구의 경우 각각 44%와 49%의 증가율을 보여 노인문제가 심각하게 대두될 것으로 전망된다. 고령인구는 급속히 증가하는데 비해 15세 미만 유아청소년 인구는 급격하게 감소하고 있으며, 세계적으로 가장 낮은 수준의 출산률로 인해 이러한 추이는 지속될 것으로 전망된다. 2008년 현재 15세 미만 유아청소년 인구는 852만명인데, 10년 후인 2018년에는 20% 감소한 680만명이 된다. 시 지역은 상대적으로 감소율이 낮은데 비해 농촌지역인 군지역과 대도시 지역인 자치구의 감소율이 클 것으로 전망된다. 복지수요의 가장 중요한 부분을 차지하는 기초생활수급자 및 장애인수를 추정하기 위해 기초생활수급자 및 장애인수 비중은 개별 자치단체의 노인인구비중 및 재정자립도의 영향을 크게 받는다고 가정하여 추정하고자 한다. 즉 노인인구 비중이 높아질수록 빈곤계층 및 장애인 비중이 늘어나고 소득수준의 대리변수인 자치단체 재정자립도가 높을수록 빈곤계층 및 장애인 비중은 낮아진다고 가정하였다. 기초생활수급자를 추정한 결과 자치구는 2008년 현재 인구대비 기초생활수급자 비중이 3.3%에서 10년 후 4.9%로 가장 크게 증가하는데 비해 군은 상대적으로 적게 증가한다. 그럼에도 불구하고 군의 기초생활수급자 비중은 7.5%까지 증가하여 높은 수준을 보이고 있다. 장애인 인구비중은 향후 10년간 증가세가 지난 7년간에 비해 다소 둔화될 전망이다. 이것은 그 동안 장애인 판정기준의 완화가 상당히 이루어졌으므로 추가적인 기준완화가 없다고 가정하기 때문이다. 특히 군지역의 장애인수 비중이 가장 크게 증가하여 10년 후에는 10.2%에 이를 전망이다. 군지역의 이러한 비중 증가는 전체 인구는 감소하는데 비해 장애인 수는 증가하기 때문으로 보여진다. 지방자치단체의 사회복지 수요의 증가는 자치단체 재정구조 변화를 가져올 것으로 보여진다. 따라서 추정한 복지수요 전망을 토대로 수요변화로 인한 재정구조 변화를 전망하였다. 가장 대표적 사회복지 수요인 65세 이상 고령인구를 보면 시부의 경우 현재 193만명에서 10년 후인 2018년에는 298만명으로 51.5% 증가하고, 대도시 지역인 자치구는 178만명에서 289만명으로 61.6% 증가한다. 이러한 고령인구의 증가에 따라 기초생활수급자 및 장애인수도 급격히 증가하는 것으로 나타난다. 자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다. 2018년 사회복지비 비중을 추정해 본 결과 특･광역시와 자치구 및 시의 복지수요 증가율이 높아 사회복지비 비중이 크게 증가할 것으로 전망된다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 의하면 특･광역시는 사회복지비 비중이 2008년 19.6%에서 2018년에는 7.5%p(11.0%p)가 증가한 27.1%(30.6%)에 이를 것으로 전망되며, 도의 증가율이 약간 낮아 5.9%p(9.5%p)가 상승하여 31.4%(35.0%)에 이를 것으로 전망된다. 이에 비해 기초자치단체의 경우 자치단체 유형에 따라 차이가 큰 것으로 나타났다. 시의 경우 2008년에 비해 5.9%p(8.5%p)가 상승하여 23.1%(25.7%)가 될 것으로 보이는데 비해 군 지역의 경우 복지수요의 증가가 크지 않아 사회복지비 비중은 큰 변화가 없을 것으로 예상된다. 이러한 분석을 토대로 지방복지재정의 개선방안을 마련하고 복지수요 변화에 대한 대응전략을 다음의 기본방향 하에서 구상해 보았다. 첫째, 지방자치단체의 복지재정 정책은 향후의 복지수요 변화에 기초하여 장기적 관점에서 추진되어져야 한다. 우리나라와 같이 단시일 내에 인구구조 변화가 급격히 이루어지고, 경제성장속도가 빠른 나라는 사회복지 수요도 빠르게 증가한다. 따라서 인구구조 변화를 사전적으로 정확히 예측하고 그에 따른 복지수요의 변화를 미리 파악할 수 있어야 한다. 둘째, 자치단체 유형별 재정구조의 특성과 복지수요 변화의 차이를 고려한 정책대응이 필요하다. 즉 시･도 및 시･군･구 별로 예상할 수 있는 재정적 영향을 평가하고 이에 따른 재정구조의 변화에 대응하는 것이 필요하다. 셋째, 포괄적이고 종합적인 지방재정정책의 체계 속에서 복지재정 정책이 수립되어져야 한다. 특히 공공부문과 민간부문, 중앙정부와 지방정부의 역할과 기능 분담 및 비용분담을 종합적이고 체계적으로 정립할 필요성이 있는 것이다. 먼저 단기적 개선방안을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 최근 보통교부세를 통한 사회복지비 재원 확충의 노력이 강화되었으나 증가하는 복지재정 수요에 부응하기 위해서는 내국세의 19.24%인 보통교부세 배분비율을 점진적으로 확대하는 노력이 필요하다. 둘째, 현행 분권교부세는 재원이 내국세의 0.94%로 정해져 있어 여러 가지 부작용을 낳고 있으므로 분권교부세율의 인상이 필요하다. 장기적 대응전략의 관점에서 보면 앞서 살펴보았듯이 자치단체 유형에 따라 복지수요의 증가 속도 및 양상이 다르게 나타나고 있다. 도시지역인 시와 자치구의 경우 65세 이상 고령인구, 기초생활수급자, 장애인 등 복지수요가 급증하고 있다. 이로 인해 현재와 같은 추세대로 사회복지비 비중이 증가한다면, 이에 대응하여 다른 분야의 재정지출 비중의 감축이 상당하여야 한다. 특히 경제분야 지출비중의 감소가 가장 커질 것으로 예상되는데, 이것은 지방자치단체의 자율적 사업추진 여력의 감소로 이어질 수 있다. 자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 따라 전망해 보면 2009년 현재 사회복지비는 지방재정의 17.5%인 24.1조원인데 2018년에도 현재 수준의 지방재정규모가 유지된다고 전제하고 사회복지비 증가만 고려하면 사회복지비는 31.0조원(39.4조원)으로 늘어나, 전체 재정에서 차지하는 비중이 5.0%p(11.2%p) 증가하여 22.5%(28.7%)에 이르게 된다. 이 경우 다른 분야 재정지출 비중이 82.5%에서 77.5%(71.3%)로 감소하여야 한다. 이와는 달리 다른 분야의 재정지출 규모를 줄일 수 없다면 사회복지비 증가액에 상응하는 재정규모 증대가 이루어져야 한다. 이 경우 전체 재정규모는 5.1%(11.1%) 증가한 144.4조원(152.8조원)이 된다. 이것은 금액으로 7.0조원(15.3조원)이 증가한다는 것을 의미하며, 만일 지방세가 현재의 수준을 유지한다면 중앙으로부터의 이전재원이 그 만큼 증가해야한다는 것이다. 따라서 이에 상응하는 지방교부세의 법정률을 인상하든지 아니면 지방교부세율의 부분적 인상과 국고보조금의 증가를 병행하는 조치가 이루어져야 한다는 것이다.지방재정2009
하능식 신두섭
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기본보고서
지방자치단체장의 리더십과 조직성과 및 행정발전의 관계에 관한 연구 지방자치제의 실시 이후 각 지방자치단체에서는 행정서비스의 수요에 대한 적절한 대응과 공급으로 주민의 삶의 질을 높이기 위해 노력하고 있다. 하지만 우리나라의 지방자치단체는 아직 정치적･행정적･재정적 분권화가 완전히 이루어졌다고 보기 어렵고, 각 지방자치단체들 간의 재정력의 차이와 불균형으로 인해 많은 부분 중앙정부의 재원이전에 의존하고 있는 실정이다. 이러한 제약조건하에서 자치단체가 설정한 비전과 목표를 달성하기 위한 정책형성과 관련하여 중요한 변수는 정책결정자의 리더십이다. 특히 지방정부의 정책형성은 수많은 참여자들 - 시민단체, 이익단체, 지역주민, 의회, 여론, 중앙정부 - 이 관여하고 있기 때문에 이들의 정치적 요구에 늘 직면하고 있는 단체장으로서는 이러한 요구들을 어떻게 처리하는냐 하는 것은 자신의 재선뿐 아니라 나아가 자치단체의 발전도 직결되는 문제이기 때문에 중요하지 않을 수 없다. 이러한 문제들을 자신의 통치능력 범위 안으로 편입하기 위해서 정책결정자인 단체장은 다양한 리더십과 정치적 전략을 구사해야 한다. 더욱이 급변하는 환경에서 효과적이고 효율적인 리더십의 행사는 그 필요성을 더하고 있다. 따라서 이러한 리더십을 구현하기 위한 조건을 탐색하는 것은 매우 중요한 의미를 갖는다. 이런 측면에서 지방자치제도의 안정적인 정착과 자치역량 강화를 위하여 각 지방자치단체의 단체장의 역할과 노력으로써 리더십은 그 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 리더십 연구에 대한 학문적 관심은 리더 개인의 자질이나 특성 등을 밝히는 것이라기보다는 리더십과 조직성과 간의 관계를 이해하는 것이다. 결국 자치단체장의 리더십이 자치단체의 조직 성과에 미치는 영향을 파악하는 것은 향후 자치단체의 행정발전 뿐 아니라 지방자치의 성공적 정착을 위해서 매우 의미 있는 연구가 될 것이다. 그러나 기존의 연구는 리더십과 조직의 성과를 단순히 조직의 내부에 초점을 두고 지나치게 미시적인 접근을 실시한 것이 현실이다. 즉, 리더 개인의 자질과 성향 그리고 이러한 요인이 조직 구성원의 직무만족 혹은 조직몰입에 미치는 영향을 분석하는데 주안점을 두어 연구범위가 한정되었을 뿐 아니라 이러한 조직몰입 혹은 직무만족의 결과가 지방자치단체의 발전에 어떤 영향을 끼쳤는지에 대한 유의미한 함의를 제공하지 못한 것이 현실이다. 또한 리더십에 관한 기존의 연구는 대부분 민간 기업에 치우쳐 공공부문 특히 지방자치단체를 대상으로 진행된 연구는 매우 희소성을 띄고 있는 실정이다. 이러한 여백을 메우는데 있어서 본 연구는 의미를 가질 수 있을 것이다. 이러한 문제의식을 토대로 본 연구는 다음과 같은 연구목적을 설정하였다. 먼저, 자치단체장의 리더십을 유형화하여 자치단체의 의사결정을 파악하였다. 이를 위해 Yates의 리더십 유형을 적용하여 우리나라 단체장이 어떤 유형의 리더십을 행사하는 지를 연구하였다. 둘째, 해당 자치단체장의 리더십이 자치단체의 성과에 어떤 영향을 미치는 지에 대한 인과관계를 파악하고자 하였다. 구체적으로 단체장의 리더십이 조직내부 차원에서 조직 구성원의 직무만족과 조직몰입에 미치는 영향과 조직외부 차원에서 자치단체의 행정발전에 미치는 영향을 파악하였다. 본 연구의 공간적 범위는 전국자치단체를 대상으로 하면 시간적 범위는 민선 4기 이후를 대상으로 한정하였다. 이 연구범위 하에서 조직의 성과를 조직 외부에 미치는 영향을 포함하여 분석하였으며, 이러한 맥락에서 자치단체장의 리더십 유형과 이에 따른 조직의 성과 그리고 자치단체의 행정발전의 관계를 계량적인 접근을 통하여 살펴보았다. 본 연구의 실증분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, Yates의 리더십 유형 분류 결과, 정치적 자원(득표율)과 경제적 자원(재정력지수)를 종합한 자원지수와 자치단체 시책의 혁신성 여부를 종합한 혁신지수를 토대로, 혁신성 지수와 자원 지수가 모두 양인 1사분면은 ‘사업가형’이라 할 수 있고, 혁신성 지수는 0보다 크지만 자원 지수가 0보다 작은 2사분면은 ‘혁신가형’이 되며, 혁신성 지수와 자원 지수 모두 음인 3사분면은 ‘중계인 형’이 되고, 자원 지수는 0보다 크지만 혁신성 지수가 0보다 작은 4사분면은 ‘보스형’으로 구분하였다. 이 기준으로 245개의 지자체를 분류하면 강남구 외 43개 지방자치단체가 ‘사업가 형’에 해당하고, 과천시 외 58개 지방자치단체가 ‘보스 형’에 해당하며, 영양군 외 64개 지방자치단체가 ‘혁신가 형’에 속하고, 금산군 외 76개 지방자치단체가 ‘중계인 형’에 속함을 알 수 있었다. 둘째, 인적특성, 직장특성, Yates의 리더십 유형에 따른 리더십 수준, 조직성과, 자치단체의 행정발전의 평균적인 차이를 분석한 결과, ① 성별에 따라 리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전에 차이가 존재하였으며 남성이 여성에 비해서 긍정적으로 인식하는 경향이 강함을 알 수 있다. ② 자녀가 있다고 응답한 표본들이 다른 표본에 비해서 평균적으로 리더십, 직장생활 전반, 자치단체의 행정발전에 대해서 긍정적으로 인식하고 있음을 알 수 있다. ③ 연령대가 높을수록 리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전의 인식에서 평균적으로 긍정적임을 알 수 있다. ④ 학력수준이 낮을수록 리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전의 인식에서 평균적으로 긍정적임을 알 수 있다. ⑤ 직급수준이 높을수록 리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전에 대해서 긍정적으로 인식하는 경향이 있는 것으로 나타났다. ⑥ 리더십, 커뮤니케이션의 경우는 기타에 근무하는 표본들의 평균이 상대적으로 가장 높았으나, 조직분위기는 보건복지와 관련된 부서에 근무하는 표본들의 평균이 상대적으로 가장 높은 것으로 나타났다. ⑦ 자치단체장의 리더십이 혁신가형에 해당되는 지자체의 공무원들의 경우 평균적으로 직장생활의 전반에 대해서 상대적으로 다른 리더십 유형에 비해서 만족하는 수준이 낮은 것으로 나타났다. 셋째, 전체변수들간의 상관분석과 더불어, 독립변수와 종속변수의 세부항목간 상관분석 결과, ① 전체변수들 가운데 종속변수인 자치단체의 행정발전과 관련성 정도는 조직분위기>리더십평가>리더십종합>커뮤니케이션>직장생활전반>담당업무>리더십조건의 순으로 나타났다. ② 리더립의 하위 요인 가운데 리더십평가가 리더십조건에 비해서 상대적으로 더 중요한 의미를 가지며, 리더십평가의 세부항목은 비전제시>전문지식>실적평가>능력계발의 순으로, 리더십조건의 세부항목은 솔선수범>장래식견>고충해결>신상필벌>의 순으로 리더십종합과 관련성이 높음을 알 수 있었다. ③ 자치단체의 행정발전의 세부항목은 환경>행재정>사회복지>도시계획>산업경제>기획조정의 순으로 지역개발종합과 관련성이 높음을 알 수 있었다. 넷째, 리더십 유형 및 수준이 조직성과에 미치는 영향을 분석한 결과, ① 리더십 유형은 직장생활 전반을 종속변수로 한 경우에 중계인형의 경우만 통계적으로 유의미하여, 중계인형에 해당되는 자체단체 공무원들이 다른 리더십 유형에 비해 평균적으로 높은 직장생활 만족 수준을 보이고 있는 것으로 나타났다. ② 리더십평가를 대리하는 리더십평가와 리더십요건을 대리하는 리더십조건 모두 커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기에 긍정적인(+) 영향을 미치며, 상대적으로 리더십평가가 리더십요건보다 영향력이 더 큼을 알 수 있었다. ③ 리더십의 세부항목의 경우는 조직성과를 무엇으로 하는가에 따라 영향을 미치는 항목이 상이하였다. 즉, 커뮤니케이션의 경우 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범, 고충해결, 신상필벌이, 직장생활전반의 경우 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범, 장래식견이, 담당업무의 경우 비전제시, 실적평가이, 조직분위기의 경우 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범이 긍정적인(+) 영향을 미침을 알 수 있었다. 그러나 이 가운데 상대적인 영향력의 정도는 모든 조직성과 변수에서 공통적으로 실적평가가 가장 높은 것으로 나타났다. 다섯째, 리더십 유형 및 수준과 조직성과가 자치단체의 행정발전에 미치는 영향을 분석한 결과, ① 리더십 유형 가운데 보스형이 다른 유형에 비해서 전체적인 자치단체의 행정발전 정도가 가장 낮은 것으로 나타났고 이러한 결과는 대체로 세부 자치단체의 행정발전 항목(기획조정, 행재정, 도시계획)에서도 유사함을 알 수 있었다. 단지, 도시계획 자치단체의 행정발전의 경우에 한하여 보스형과 사업가형이 다른 리더십 유형에 비해서 그 수준이 낮았다. ② 리더십평가를 대리하는 리더십평가와 리더십요건을 대리하는 리더십조건 모두 자치단체의 행정발전과 6개의 세부 항목(분야)에 긍정적인(+) 영향을 미치며, 상대적으로 리더십평가가 리더십요건보다 영향력이 더 큼을 알 수 있었다. ③ 리더십의 세부항목의 경우는 자치단체의 행정발전과 6개 세부 항목(분야)에 따라 영향을 미치는 항목이 상이하고 그 영향력 또한 비일관적이었다. 즉, 전체적인 자치단체의 행정발전(능력계발> 비전제시, 전문지식, 실적평가, 솔선수범), 기획조정(비전제시 > 능력계발, 실적평가), 행저정(실적평가 > 비전제시, 전문지식, 능력계발), 도시계획(전문지식 > 비전제시, 능력계발, 실적평가, 장래식견), 사회복지(능려계발 > 비전제시, 전문지식, 실적평가, 솔선수범), 환경(전문지식 > 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범)으로 나타났다. ④ 조직성과 변수가운데 자치단체의 행정발전에 유의미한 영향을 미치는 요인은 자치단체의 행정발전 세부항목에 따라 다소 차이가 있었다. 즉, 전체(직장생활 전반, 조직분위기), 기획조정(커뮤니케이션, 조직분위기), 행재정(직장생활 전반, 조직분위기), 도시계획(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 조직분위기), 사회복지(직장생활 전반, 조직분위기), 환경(직장생활 전반, 조직분위기)으로 나타났다. 그러나 이 가운데 상대적인 영향력이 가장 큰 것은 조직분위기라는 점에서 공통된 결과를 보이고 있다. 본 연구의 시사점 및 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 리더십 유형에 따라 조직성과가 상이하고, 나아가 자치단체의 행정발전도 상이할 수 있음을 실증적으로 보여준다. 연구결과, 혁신성과 자원정도가 낮은 중계인형에 해당되는 자체단체 공무원들이 다른 리더십 유형에 비해 평균적으로 높은 조직성과(직장생활 전반)를 보이며, 혁신성이 낮고 자원이 높은 보스형과 혁신성과 자원이 모두 높은 사업가형이 다른 유형에 비해서 자치단체의 행정발전 정도가 가장 낮게 인식하고 있다는 점에서 현실과 상이한 결과를 보이고 있다. 둘째, 리더십에 대한 요건보다는 리더십에 대한 평가에 초점을 둘 필요가 있음을 실증적으로 보여준다. 본 연구 결과 리더십평가와 리더십요건에 대한 인식이 모두 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기)와 자치단체의 행정발전에 긍정적인(+) 영향을 미치는 것으로 나타났으나, 이 가운데 상대적으로 리더십평가의 영향력이 더 큼을 확인할 수 있었다. 특히, 조직성과의 경우는 부서원들의 업무실적에 대한 공정하고 명확한 평가가 중요하며, 자치단체의 행정발전의 경우는 능력계발이 상대적인 영향력이 가장 높은 것으로 나타났다. 셋째, 리더십을 통해 조직성과를 제고함에 있어서 조직분위기, 커뮤니케이션, 직장생활 전반 등의 측면에 초점을 둘 필요가 있으며, 궁극적으로 조직분위기 제고에 노력할 필요가 있다. 이는 리더십과 자치단체의 행정발전 사이의 조절변수 가운데 조직분위기가 가장 상대적인 영향력이 높은 것으로 나타났기 때문이다. 따라서 구성원들의 사기진작, 소속감 고취, 조직목표 달성을 위한 책임감 부여, 고용의 안정 등의 측면이 우선적으로 고려되어져야 할 것이다. 외국의 경우 리더십 관련 많은 선행연구들이 조직 최고관리자의 리더십은 조직의 효과성에 결정적 영향을 준다는 사실을 주장하고 있다. 이러한 주장은 본 연구의 대상인 자치단체장의 경우에도 적용된다는 점을 확인할 수 있었다. 특히 기존의 우리나라 단체장에 관한 연구가 대부분 리더 개인의 특성론적인 접근 및 법제도론적인 접근법에 국한되어 있기 때문에 지방자치단체의 효과성 및 자치단체의 행정발전이 자치단체가 처해있는 상황여건이라는 외생변수뿐만 아니라 단체장 개인의 리더십 수준까지 고려한 폭넓은 시각을 강조할 때 새로운 시사점을 제공해준다고 볼 수 있다. 따라서 우리나라 단체장의 리더십 행태유형이 어떻게 다르고 나아가 이러한 리더십 유형과 조직의 효과성 그리고 자치단체의 행정발전의 관계를 살펴보려는 본 연구는 의미가 있다고 본다. 주제어:단체장 리더십, 조직성과, 행정발전, Yates 모형조직진단2009
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지방자치단체의 국가정책 집행 실효성 확보를 위한 사례연구 본 연구는 전국적으로 통일된 행정서비스를 제공하는 것으로 중앙에서 결정한 정책들이 실제 지방에서는 각기 다르게 집행되는 문제에 주목하면서 시작하였다. 정책이 본래의 의도대로 집행되지 못하고 왜곡되는 현상은 국민생활에 불편을 줄 뿐만 아니라 국가와 지방자치단체에게 행･재정적인 피해를 줄 수 있고 의도한 정책 효과를 달성하지 못한다는 점에서 낭비와 비효율성이 야기될 수 있다. 따라서 국가정책이 당초 의도했던 정책 목표를 효과적으로 달성하기 위한 전략의 모색이 필요하게 되었다. 이에, 본 연구는 중앙에서 결정한 정책이 지방에서 집행되는 실태를 분석하여 중앙의 정책이 지방에서 일관성있게 집행될 수 있는 방안을 모색하였다. 본 연구의 이론적 측면은 정책집행과 관련한 국내외 문헌분석, 정부간 관계, 갈등관리, 순응과 불응 등 다양하게 이루어졌다. 이러한 기존의 문헌들을 검토하여 불완전한 국가정책 집행을 분석하는 분석틀을 구상하였다. 본 연구의 실제적 측면은 중앙의 의도대로 집행되고 있지 않는 정책사례들을 심층분석하여 각 사례가 가지고 있는 개별적 문제점과 공통적 문제점을 도출하고, 중앙정부 공무원과 지방자치단체 공무원을 대상으로 설문조사와 심층면담을 실시하여 향후 바람직한 국가정책 집행의 실효성 확보방안을 제시하였다는데 있다. 실태 분석과 설문조사 분석을 통해 도출된 본 연구의 연구 결과를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 중앙정부와 지방자치단체의 의사소통과 협력이 선행되어 불필요한 갈등과 자원 낭비를 막아야 한다. 즉, 거버넌스 차원에서 중앙정부와 지방자치단체가 수평적인 정책파트너로서의 긴밀한 관계를 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 협력에 대한 제도적 유인장치를 마련하거나 행정의 분권화를 추진하는 전략이 선행되어야 한다. 또한, 중앙정부와 지방자치단체 간의 지속적인 정보의 교류 활동과 중앙과 지방 간 연계 시스템(협력 시스템)을 구축하는 전략이 필요하다. 둘째, 중앙정부 차원에서 정책의 정당성을 확보해야 한다. 정책이 정당성을 인정받기 위해서는 정책목표가 명확하게 설정되어야 하고, 정책의 개념정의나 관련 용어가 분명해야 하며, 정책에 대한 합리적인 근거가 필요하다. 또한, 정책의 합법성을 확보해야 한다. 정책의 합법성을 확보하기 위해서는 정책과 관련된 법규들을 일관성있게 조정하고 수정, 보완하여 관련 법률 간의 중복･상치가 없도록 해야 한다. 또한 전체적인 정책과정에 대한 표준 매뉴얼을 작성･보급하는 방안도 제안할 수 있다. 표준 매뉴얼에는 정책의 목표, 각 용어설명, 정책집행시 지방자치단체가 가질 수 있는 재량의 정도 및 범위 등을 한정하여 중앙과 지방 간의 불필요한 대립이 발생하지 않도록 해야 한다. 중앙정부는 결정된 정책을 집행하는 지방자치단체에 대한 특성･실정을 파악하는 작업이 필요하고 지방자치단체의 정책추진 역량을 분석하는 작업이 필요하다. 셋째, 지방자치단체 차원에서는 중앙정부의 정책지침이나 표준 매뉴얼을 바탕으로 하여 그 지역의 특수한 여건 등을 반영한 자체적인 정책집행 계획을 수립하는 작업이 필요하다. 또한 집행에 필요한 인적･물적 자원을 확보하는 작업 또한 중요하다. 설문조사와 심층면담 결과 모두 지방자치단체의 인적･물적 자원 부족을 지적하고 있는데, 집행에 필요한 자원을 확보하는 것이 정책의 성공적인 집행에 반드시 필요한 요소라는 점을 간과해서는 안될 것이다. 또한, 중앙정부가 결정한 정책이 원래의 의도대로 집행될 수 있기 위해서는 정책을 실제로 집행하는 지방자치단체가 집행 상의 재량을 확보하여 정책에 대한 지방자치단체의 순응과 지지를 확보하는 것이 필요하다고 할 수 있다. Key Word: 국가정책, 정책결정, 정책집행, 정부간 협력, 거버넌스기타2009
김필두 류영아
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지방자치단체의 기초생활질서 확립방안 - 주차질서를 중심으로 차량의 증가속도를 감안하면, 지방자치단체의 효율적인 주차관리는 향후에도 현안과제의 하나로 다루어질 것이다. 규제정책의 하나인 주차관리는 정책내용과 정책집행 및 정책대상의 각각에서 적정수준을 확보하지 못하는 한 목적달성이 쉽지 않다. 현재의 지방자치단체 주차관리도 규제정책의 각 영역별 분석에 따르면, 다음과 같은 문제점을 초래하고 있다. 정책내용 측면에서는 공급위주의 정책방향과 지역별 및 시간별 주차특성이 반영되지 못하고 있으며, 정책집행 측면에서는 관리주체의 이원화와 단속정보의 한계 및 단속방법의 비효율이 그리고 정책대상 측면에서는 시민들의 준법정신의 취약이 나타나고 있다. 미국, 영국, 독일 및 일본 등과 같은 외국에서는 효율적인 주차관리를 위하여 유사한 경향을 보이고 있다. 정책방향에서는 주거지역과 도심지역을 구분하여 주거지역은 주차공간 확보를 그리고 도심지역은 진입억제에 높은 비중을 두고 있으며, 불법주차의 단속에서는 단속주체는 일원화를 목표로 하되, 민간위탁의 활용을 확대하는 경향을 보이고 있다. 지방자치단체의 효율적인 주차관리를 확보하기 위하여 여기에서는 정책내용의 합리성 확보, 정책집행의 효율성 확보, 정책대상의 순응성 확보 및 추진전략의 유인성 확보에 초점을 두고 대안을 제시하고 있다. 정책내용의 합리성 확보를 위해서는 정책방향의 전환과 주차특성별 정책수립을 제안하고 있다. 주차관리의 정책방향은 기존의 공급관리 위주에서 수요관리 위주로 전환하여 지역별 주차수요의 차이를 반영한 정책수립이 이루어져야 한다. 다음으로 주차특성별 정책은 도심과 주거지역 그리고 주간과 야간의 주차차이를 감안한 탄력적 주차관리 정책이 수반되어야 한다는 것이다. 정책집행의 효율성 확보를 위해서는 단속주체의 구조조정과 단속정보의 효율화 및 단속방법의 효율화에 대한 각각의 대안들을 제시하고 있다. 단속주체는 현재의 이원화 구조를 단일구조로 변경하되, 장기적으로 민간위탁이나 공사 등의 전담기관의 설치를 검토할 필요가 있다. 불법주차에 대한 단속정보의 전시성과 즉시성을 확보하기 위해서는 현행의 직접점검이나 CCTV의 한계를 보완하기 위해서 ITS의 확대 또는 구글어스의 도입을 검토할 필요가 있다. 단속방법은 현행의 스티커 부착방식에서 외국에서 일반적으로 활용되고 있는 잠금장치를 조속히 도입할 필요가 있다. 정책대상의 순응성 확보를 위해서는 준법정신의 제고에 초점을 두어야 한다. 시민들의 준법정신을 고취하기 위해서는 실질적인 보상 및 처벌시스템을 확립하는 것이다. 보상체계로는 주차료 감면을 그리고 처벌체계로는 과태료의 인상을 활용하되, 각각의 폭을 크게 하여 시민들이 느끼는 체감도를 높일 필요가 있다.기타2009
금창호 권오철
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유비쿼터스 기반의 재난관리 민관협력체계 구축방안-태안 허베이스피리트호 유류유출사고를 중심으로- 재난의 특성상 현대사회의 복잡성과 다양성으로 인하여 갈수록 재난사고가 대형화･복잡화 되는 가운데 정부뿐만 아니라 시민사회까지 참여하는 재난관리 민관협력체계가 무엇보다 필요한 시점이다. 특히, 시민사회의 영역이 점차 확대됨에 따라 재난관리에도 이들 간의 관계설정과 상호간의 효율적인 의사소통체계를 형성하는 것이 중요하기 때문이다. 이 연구는 재난관리 민관협력체계 구축에서 있어서 유비쿼터스 기술의 융합을 통하여 향후 재난관리시 예방･대비･대응･복구 등 전 과정에 있어서 보다 신속하고 효율적으로 관리할 수 있는 방안이 모색하는 것에 초점을 두고 있다. 특히, 태안 허베이 스피리트호 사고를 통해 나타난 민관협력의 의미와 가능성, 민관협력과정에서의 문제점 및 시사점을 바탕으로 유비쿼터스 기술을 활용한 민관협력체계의 개선을 통한 대형 재난관리의 효율성을 제고하는데 있다. 이를 위해서 본문에서는 첫째, 재난관리시 민관협력체계를 형성하기 위해서 재난관리 거버넌스모형을 토대로 이론적 고찰을 하였다. 둘째, 태안 허베이 스피리트호 사고를 현지 심층조사 및 직접 참여한 자원봉사자를 대상으로 재난관리 운영실태 및 개선방안을 설문조사를 실시하였다. 추가적으로 사고 당시 자원봉사자현황 데이터를 중심으로 기술통계분석을 하였다. 마지막으로 효율적 재난관리를 위한 유비쿼터스 정보기술의 접목방안을 모색하기 위해서 재난관리네트워크 및 해외사례를 분석하였다. 분석한 결과, 근래에 태안지역에서 발생한 크나큰 재난사고를 통하여 시민사회의 자발적인 자원봉사로 괄목할 만한 성과를 얻었지만, 정부의 대응과정을 면밀히 살펴보면 많은 부분에서 미숙한 부분이 나타났다. 특히, 지방자치단체 차원에서의 재난관련 정보시스템의 부재는 재난관리의 행정상 비효율을 발생하였다. 일례로, 해당 자치단체인 태안군청의 자원봉사지원 측면에서는 대규모의 자원봉사자를 효과적으로 지원 및 관리에 한계를 보였다. 이는 군청의 적은 인력과 비체계적인 지원방식, 그리고 그간 예상치 못했던 유류사고 등 구조적인 한계에서 그 원인을 찾을 수 있다. 결론적으로 정부의 대처능력의 한계와 이를 보완해준 민간부문의 지원, 하지만 민간부문의 지원을 효율적으로 관리하지 못한 지방자치단체의 문제점 등이 나타났다고 볼 수 있다. 이를 위해서 몇 가지 정책적 제언을 하고자 한다. 첫째, 민관협력 재난관리시스템(가칭)에서는 정보공유센터･자치단체전산실･정보화마을 등 지역의 공공정보를 연계하여 다양한 대국민 재난서비스를 제공할 수 있도록 구축해야 한다. 이를 위해서는 기본적으로 지역주민을 위한 생활안전, 방재, 치안, 교통, 신설관리를 통합관제 및 지역통합 콜센터 마련해야 할 것이다. 또한, 관련센터 및 유관기관간 기능 연계하는 게 필요하다. 이를 위해서는 기술적, 운영관리, 법제도 등의 측면을 고려하여 데이터 표준 및 변환전략, 시스템 아키텍쳐, 정보자원 보호 방안, 보급 및 운영 기관 간 협조체계 등 적절한 연계통합방안 수립이 요구된다. 둘째, 지방공무원의 재난대응 역량 강화이다. 우선적으로 정보시스템을 통한 학습조직화를 위해서는 원격 교육훈련과 Action Learning을 통한 재난정보화혁신 교육화가 필요하다. 여기서, 소방직･전산직･행정직간의 업무교류가 필요한 부문이다. 이를 위해서 복수직렬제 확대 실시를 검토하여 현재 재난담당부서 내에서 정보기획업무는 대체로 행정직으로 그리고 그 외의 재난정보화업무는 전산직과 통신직으로 보직되어 업무를 추진하고 있으며, 일선현장에서는 소방직이 업무를 추진하고 있어 이들간의 커뮤니케이션 형성해야 할 것이다. 셋째, 재난관리관련 표준시스템의 개발･보급 등 중앙정부가 주도하는 재난정보화사업은 중앙정부가 계획안을 수립하고, 지역특화 재난정보시스템 등과 같이 자치단체의 지역재난정보화사업은 자치단체가 각각 계획안을 수립하여 이를 소방방재청이 최종적으로 종합･조정하는 것이 중요하다. 또한 u-City 추진과 연계될 수 있도록 표준시스템으로 보급･확산을 유도하는 방향으로 정책을 전환해야 할 것이다. 넷째, EU의 MIC나 미국의 JIC에서 관리하는 되어 있는 것과 마찬가지로 재난관리 정보체계를 총괄해서 지속적인 유지관리할 수 있도록 단위업무의 데이터 사항과 업무간 교류 및 공유되어야할 데이터 주제들을 식별하고 연관도를 분석해서 상호 연계 및 공유도가 높은 데이터 주제부터 메타DB화 추진한다. 이를 통해 데이터웨어하우스를 지원할 수 있도록 해야 할 것이다. 다섯째, 국민을 대상으로 재난정보와 서비스 제공 수준과 민간NGO의 참여확대를 위해서는 상생적인 마인드가 필요하다. 이를 위해서 우선적으로 긴급 통보기능과 재난정보의 메시지 전달기능을 포함되도록 하기 위해서는 사용자의 편의를 위해서 공동용어 사용을 통한 메시지 전달이 가능하도록 구현하고 화면을 통하여 의사결정을 지원하도록 인터페이스를 구성해야 할 것이다. 또한, 사용자가 자동적(사용자 편의성, 지리공간 정보, 재난피해 및 예측정보)으로 전자 메일 시스템에 통보되며, 통지방법은 팩스, SMS, 기타 등 활용해야 할 것이다. 그리고 정보에 수집된 내용들은 시민사회간의 정보공유가 이뤄지도록 데이터베이스화 하며, 이에 대한 기능은 중앙-지방 또는 지방-지방간 허브 및 관할 기관, 평가, 공동 작업, 물적･인적자원 정보제공 등 자신의 취사선택에 의해서 정보가 제공하는 방안을 모색해야 할 것이다. 그러나 이 연구에서는 태안사례를 집중적으로 분석하였기 때문에 상대적으로 유비쿼터스에 대한 심층적인 논의가 부족하였다. 기존 사례도 정보시스템에서 거버넌스 개념을 도입하여 정보네트워크관점에서 이루어졌으나 유비쿼터스를 기반으로 한 민관협력에 관한 논의는 거의 없는 실정이다. 그래서 주로 재난관리 정보시스템에 초점을 두고 서술하였기 때문에 유비쿼터스에 대한 설명은 매우 제한적이었다. 후속연구로서 유비쿼터스 영역과 민관협력이 연계된 실천방안을 도출하기 위해서 추가적인 연구수행을 해야 할 것이다. Key word: 재난관리체계, 민관협력, 유비쿼터스 정보기술, 태안 허베이 스피리트호기타2009
이병기 김건위
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지방자치단체의 성과관리 운영실태 및 효과성 분석 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 성과관리는 국가 전체적인 측면에서 성과 향상 및 책임성 제고에 상당히 큰 영향을 미치기 때문에 체계적인 논의가 이루어져야 함에도 불구하고, 이에 대한 연구가 제대로 이루어지 못하였다. 따라서 본 연구는 광역자치단체의 성과관리제도 운영 실태를 파악하고, 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 성과관리제도의 제도적 요인, 운영적 요인, 기반요인에 대한 인식을 조사하고, 이러한 요인들이 성과관리의 효과성에 영향을 미치는지 알아보기 위해 사업수행, 개인역량, 조직역량, 사업결과 등 4가지 측면으로 구분하여 분석하였다. 그리고 이러한 분석에 근거하여 성과관리제도의 개선방안을 모색하였다. 아래에서는 본 연구의 각 장에서 검토하고, 분석한 내용에 대해서 간략하게 살펴보기로 한다. 우선적으로 제2장에서는 성과관리의 개념과 외국의 성과관리제도, 지방자치단체의 성과관리제도, 성과관리에 대한 선행연구 등에 관하여 고찰하였다. 외국의 성과관리는 미국, 캐나다, 영국, 일본 등에서 실시되고 있는 성과관리제도에 대해서 살펴보았다. 연방국가인 미국과 캐나다의 경우, 오리건(Oregon) 주의 성과측정과 온타리오(Ontario) 주의 지방자치단체 성과측정 프로그램을 대상으로 주 수준에서 실시되고 있는 성과관리제도에 대해서 설명하였다. 영국의 경우, CPA제도의 프레임워크 및 특성을 중심으로 간략하게 살펴보았으며, 일본은 행정평가를 중심으로 그 특징을 고찰하였다. 그리고 우리나라 지방자치단체에서 실시하고 있는 목표관리제, 직무성과계약제, 자체평가, BSC 등의 제도에 대해서는 법적 근거 및 목적, 제도운영의 절차, 장점 및 문제점 등을 중심으로 제도를 설명하였다. 제3장에서는 16개 광역자치단체에서 어떤 제도들을 도입하여 실시하고 있는지를 파악하기 위하여 성과관리제도의 운영 실태를 시와 도로 구분하여 분석하였다. 광역시의 경우, 부서평가는 일반적으로 BSC에 근거하여 업무달성도, 업무성격평가, 가감점 부여 등을 합산하여 점수를 산정하고 있으며, 개인평가는 4급 이상을 대상으로 실시하며, 부서평가, 상급자평가 및 가감점을 합산하여 점수를 부여하였다. 도의 경우, 조직평가는 광역시와 거의 유사한 방식으로 점수를 부여하였으며, 개인평가는 광역시에서 실시하는 평가 이외에도 개인역량평가를 실시하는 도가 있는 것으로 나타났다. 제4장에서는 광역자치단체에 근무하고 있는 공무원들을 대상으로 설문조사를 실시하여 성과관리의 요인으로 제시한 제도적 요인, 운영적 요인, 기반 요인에 대하여 공무원들의 인식을 분석하였다. 성과관리 요인에 대한 인식은 5점 척도로 조사하여 빈도분석을 실시하였다. 그 다음으로 성과관리의 효과성에 대한 공무원의 인식은 사업수행의 효과성, 개인역량의 효과성, 조직역량의 효과성, 사업결과의 효과성 등으로 구분하여 빈도분석을 실시하였다. 마지막으로 성과관리의 효과성에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 성과관리의 효과성은 전술한 4가지 효과성으로 구분하여 분석하였으며, 성과관리의 효과성에 영향을 미치는 요인은 앞에서 언급한 제도적 요인, 운영적 요인 및 기반 요인으로 구분하였다. 제5장에서는 성과관리제도의 개선을 앞에서 설명한 제도적 측면, 운영적 측면 및 기반측면으로 구분하여 개선방안을 제시하였다. 제도적인 측면에서는 우선적으로 제도의 도입 목적 및 취지를 고려하여 합리적으로 운영해야 하고, 둘째, 제도에 대한 조직구성원들의 이해가 전제되어야 하며, 이를 위해서는 지속적인 교육이 필요하다. 셋째, 자치단체장의 적극적인 추진 의지와 더불어 제도의 운영과정에 대한 관심 제고가 필요하며, 넷째, 성과평가 결과를 인사에 반영하는 것이 필요하며, 다섯째, 평가결과에 대한 재정적인 인센티브가 필요한 것으로 나타났다. 운영적인 측면에서는 전략계획에 근거한 성과관리, 조직의 전략과 밀접하게 관련된 성과지표의 설정, 성과에 대한 객관적인 분석방법 활용, 성과지향적인 문화 형성, 최고관리자와 중간관리자의 관심과 지원, 성과관리시스템의 구축 및 개선, 성과평가 결과의 공개 및 성과정보 활용 강화 및 위원회를 통한 성과지표 및 목표치의 평가 등이 이루어져야 한다. 기반적인 측면에서는 조직구성원들의 역량 제고를 위한 교육훈련의 실시, 담당 조직의 설치 및 성과관리에 필요한 예산지원, IT기반의 성과관리시스템의 구축 및 업그레이드 등이 필요한 것으로 나타났다. 제6장에서는 광역자치단체의 성과관리제도 운영 및 효과성 분석에 대하여 논의된 내용들을 종합적으로 요약하였으며, 성과관리제도의 개선을 위하여 행정안전부가 앞으로 지원해야 할 방안 및 지방자치단체가 자체적으로 노력해야 할 부분과 관련하여 정책건의를 하였다.기타2009
박해육 주재복
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지방공무원교육원의 교육훈련 발전방안 오늘날 지방행정은 정보화･지방화에 적극 대응하고 지속적인 발전을 도모하기 위해 지방의 경쟁력을 강화하는데 초점을 두고 있다. 지방분권의 정착은 지방자치단체에 부여된 권한과 역할을 스스로 수행할 수 있을 때 비로소 달성되고 지방자치단체의 자율적 결정과 집행은 지방공무원의 인적 역량에 좌우된다. 현재 우리나라 지방공무원의 역량은 국가공무원에 비해 상대적으로 취약하다는 평가를 받고 있으며 이는 오랜 기간 중앙집권체제하에서 중앙정부의 지시와 감독에 익숙하여 자율적인 역량을 함양할 충분한 기회를 갖지 못했을 뿐만 아니라 지방자치 실시 이후 지방공무원의 전문성을 제고하기 위한 여러 가지 조치에도 불구하고 그 효과가 충분히 나타나고 있지 못하기 때문이다. 더욱이 지금까지의 지방공무원에 대한 교육훈련의 성과가 지방자치단체의 경쟁력 강화를 위한 우수한 인적 자원 확보라는 최초의 목적에 부합하지 못한 결과를 초래하고 있다. 이와 같은 문제는 그동안의 교육훈련과 관련된 제도적･운영적 체계의 문제와 교육훈련 프로그램의 자체적인 문제가 복합적으로 작용했기 때문이다. 따라서 그동안 지방자치단체가 자체적으로 수행해 온 교육훈련에 대한 전반적인 검토를 바탕으로 향후 우수한 인적 자원의 확보를 통해 지방자치단체의 경쟁력을 제고할 방안을 모색할 필요가 있다. 본 연구는 지방공무원의 주요 교육훈련 기관인 지방공무원교육원을 교육훈련의 운영방식에 따라 4가지의 유형으로 분류하여 연구를 수행하였다. 지방공무원교육원의 교육훈련 현황과 문제점을 분석하고 교육생들의 의식조사를 바탕으로 시사점을 도출한 후 지방공무원의 역량강화를 위한 지방공무원교육원 교육훈련 발전방안을 제시하였다. 제1장에서는 본 연구의 목적과 연구범위 및 연구방법론을 제시하였다. 제2장에서는 지방공무원 교육훈련의 이론적인 논의로서 지방공무원 교육훈련의 의의와 필요성, 지방공무원 교육훈련의 운영체계, 지방공무원 교육훈련의 종류와 내용, 선행연구 검토, 해외사례 등을 살펴보았다. 제3장에서는 지방공무원교육원의 교육훈련 현황에 대해 살펴보았다. 우리나라 지방공무원교육원의 운영방식을 4개의 유형 즉, 직접운영방식, 완전위탁방식, 부분민간위탁방식, 과정별민간위탁방식 등으로 분류하여 각 유형별로 사례기관을 선정하였으며, 직접운영방식은 대전광역시 인재개발원, 완전위탁방식은 울산광역시, 부분민간위탁방식은 전라남도 지방공무원교육원, 과정별민간위탁방식은 충청북도 자치연수원을 대상으로 하였다. 각 유형별 사례기관의 운영체계, 교육관련 예산운용, 교육훈련프로그램을 분석하였으며 이를 바탕으로 각 분야별로 시사점과 문제점을 제시하였다. 제4장에서는 각 사례유형별 자치단체 지방공무원교육원의 교육생을 대상으로 의식조사를 하였으며 이를 바탕으로 시사점을 도출하였다. 분석은 빈도분석과 ANOVA 검정을 실시하였으며 조사항목은 인적 사항, 교육훈련, 교육운영, 교육프로그램, 교육방향, 개선사항 등이다. 제5장에서는 제3장과 제4장에서의 지방공무원교육원 유형별 교육훈련 현황 분석과 교육생 의식분석 결과를 근거로 지방공무원교육원의 교육훈련은 부분민간위탁방식이 가장 적합하다는 결론을 도출하였다. 또한 이를 바탕으로 지방공무원교육원의 운영체계, 예산운용, 교육프로그램에 대한 발전방안을 제시하였다. 제6장에서는 향후 국가 및 지방자치단체에서 지방공무원교육훈련의 발전을 위한 정책제언을 하였다. 지방공무원에 대한 지방공무원교육원의 교육훈련의 목적은 기본적인 소양 및 태도 그리고 전문성을 갖춘 핵심인력의 양성이다. 공무원교육원의 기본교육과정 및 전문교육과정의 프로그램 개선을 통해 이러한 교육의 목적이 실현될 필요가 있다. 이와 같은 목적을 달성하기 위한 대안으로 본 연구에서는 부분민간위탁방식에 의한 지방공무원교육원 운영방식을 제시하였다. 그 이유는 공무원교육원을 활성화시키고 교육생의 교육효과를 증진시키기 위해서는 공공기관인 공무원교육원과 민간위탁기관간의 협력을 통해 서로의 장점을 살려 운영할 때 가장 효과적인 교육생의 학습효과가 나타날 수 있다고 보았기 때문이다. 그러나 본 연구에서 제시한 4가지 유형 모두 장단점이 있으므로 각 자치단체는 지역적 특성 및 교육환경 및 여건을 고려하여 해당지역의 특성에 적합한 운영방식을 택하는 것이 필요하다. 즉, 공무원교육원 직접운영방식, 완전위탁방식, 과정별위탁방식 중 어떠한 방식을 택하든지 중요한 것은 지방공무원 개인 및 조직의 역량을 향상시키고 지방자치단체가 필요로 하는 인적 자원을 확보하기 위한 노력이 모든 구성원에 의해 함께 이루어져야 한다. 특히 지방자치단체장 및 지방공무원교육원장의 강력한 의지를 바탕으로 과감하고 획기적인 교육예산의 투자와 철저한 관리운영이 이루어질 때 지방공무원교육원의 교육훈련방식이 더욱 발전하고 지방공무원의 역량은 한층 강화될 것이다.기타2009
조석주 이상묵
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지역거버넌스 제도화 방안 연구 본 연구는 지역거버넌스 체제가 제대로 활용되지 못하는 것에 관한 원인 분석과 개선안을 도출해 보기 위하여 ‘지역’에서 광역자치단체(지역정부)의 권한과 기능적 한계 등을 분석해 보고, 광역계획, 지역발전정책, 광역경제권 운영 등의 사례를 통해서 우리나라 지역거버넌스 실태를 분석한 뒤 지역거버넌스 체제 구축을 위한 개선방안을 검토해 보고자 한다. 본 연구는 기존연구들이 제안한 경우가 없었던, 광역자치단체를 주요 정치적 리더로 인정하는, 지역 기반으로 지방자치 제도화에 필요한 새로운 지방분권 모델에 대한 연구를 하고자 한다. 이 연구를 추진함에 있어서 기본적으로 지방분권(Decentralization)이라는 시각에서 접근하지만 기존연구와 달리 자치계층구조의 개편 방향과 연계하여 우리나라 기존의 획일적이고 불분명한 수직적, 수평권 기능 및 권한 관계 틀에서 구축되어 있는 중앙정부-광역자치단체-기초자치단체 간의 정부간 관계로부터, 광역자치단체가 중심이 되는 ‘지역정부’(Regional government) 개념의 새로운 지역거버넌스 체제 운영모델을 중심으로 제도화 연구를 하고자 하였다. 연구의 방법으로는 지역거버넌스의 실패 사례 또는 향후 보완 사항을 위하여 지역거버넌스 체제가 가장 중요한 요인의 하나가 되었던 우리나라 지역발전정책 사례, 국책사업으로부터의 갈등사례, 광역경제권 추진기구와 발전위원회 중심의 거버넌스 체제 등을 비판적으로 검토하였다. 이를 위해서 기존 연구내용들을 토대로 새로 출범한 이명박 정부의 ｢광역경제권｣ 운영체제를 새로운 시각에서 분석 정리하여 정책적 성공을 위한 지역거버넌스 체제가 어떤 방안이 되어야 할지에 관한 대안을 검토하고자 하였다. 지역거버넌스의 기반이 되는 이론적 틀과 이를 적용하여 실제로 지역거버넌스 체제를 제도화 한 외국 사례를 경험 사례로 분석하였다. 먼저 지역거버넌스의 개념적 준거 틀이 되는 지리적, 정치적, 경제적 공간개념으로서 지역의 공간적 범주의 의미를 살펴보았다. 그리고 지역거버넌스 제도화의 경험적 사례 분석을 위하여 새로운 환경변화로 각 선진국들이 채택한 ｢지역정부 중심의 지방분권화｣ 내용도 분석하여 우리나라에 맞는 지역정부 체제가 어떤 모습일지 그 초안을 도출하는데 활용하고자 하였다.기타2009
안영훈
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통일대비 남북한 지방행정인력 통합에 관한 연구 독일베를린장벽이 붕괴된 지 20년이 되었으며, 베트남 통일이 이루어진지 벌써 35년이 지났지만 한반도에서 통일은 요원한 것처럼 인식되어왔다. 이명박 정부가 들어서면서 남북관계는 새로운 국면에 도달하였으며, 통일을 위한 준비도 새로운 국면에서 연구될 필요가 있다. 이러한 시점에서 통일대비 남북한의 지방행정인력 통합에 대한 연구를 통해 대안을 마련하여 통일을 준비하기 위한 과제이다. 국가통합과 행정통합에 대한 논의는 점진적 합의에 의한 통일방식과 급격한 흡수 통일방식이 제기될 수 있으며, 통일의 추진과정과 남북한 정부간의 협의 과정에서 급격과 점진의 속도가 결정될 것이며, 합의와 흡수의 형식도 결정될 것이다. 어떠한 절대적 가치가 지배하지는 통일방식보다는 통일과정에서 실현 가능성에 따라 현상적으로 나타날 것으로 예상된다. 통일 과정에서 행정통합, 지방행정통합, 지방행정인력은 기본원칙을 가지고 통합논의를 이루어야 할 것이며, 행정인력의 자격조건, 전문성, 행정절차의 적응성, 효율적 수행능력, 행정도구활용성, 행정지도능력 등이 원칙이 될 것이다. 독일통일은 서독헌법의 동독지역으로 확장으로 체제의 통합 기본원칙을 확정하고 있다. 공무원 인력통합은 구동독지역의 주정부구축과 지방행정기관의 재구축으로 통합의 절차와 내용이 규정되어졌다. 독일통일과정에서 인력통합은 기본원칙으로 법치국가, 연방국가, 민주주의 원칙, 사회복지국가를 제시하고 있으며, 이는 독일헌법 제19조에 따른 것이며, 또한 지방행정통합과 인력통합의 원칙이 되었다. 중앙집권적 권력구조를 가지고 있는 북한지방행정은 중앙국가기관의 정책을 전달하고 집행하는 자치권이 없는 하부기관이다. 현재 북한행정은 지방자치 2개층의 구조로서, 2직할시, 9도, 1특급시, 25시, 27구역, 147군, 2구, 2지구로 되어 있다. 지방행정기관은 인민회의(지방의회), 인민위원회(집행기관)으로 구성되어 있으며, 실질적 행정과 지도기능을 가지고 있는 당위원회가 있다. 지방행정기관에서 행정을 담당하는 조직은 대과(많은 과)체계를 가지고 있으며, 공무원이 수행하는 자치적 사무가 많지 않아 적은 숫자가 근무하고 있다. 지방행정인력의 인사권은 당이 가지고 있으며, 인사선발기준은 당에 대한 충성심, 계급적 토대, 개인능력이다. 공무원, 교수, 연구원, 정치인을 대상으로 설문을 실시한 결과 통일여건은 합의 통일방식에서 흡수통일을 고려해야한다는 점이며, 북한의 후계구도가 통일을 결정할 수 있을 것으로 예측하고 있다. 통일준비단계에서 지방행정통합을 위한 계획을 수립하는 것과 북한행정 실태분석을 요구하고 있으며, 통일이 이루어 졌을때 지방행정구역개편을 최우선과제로 응답하고 있다. 지방행정인력 통합에서 우선적으로 지방공무원법 등의 조직과 인사법령 통합이 우선이라고 응답하고 있으며, 통일 후 남한 지방행정인력의 파견이 필요하다고 응답하고 있으며, 이들을 위한 교육훈련을 실시해야 한다고 응답하고 있다. 통일대비 지방행정인력통합방안으로 국가적 통합기구의 구축을 통해 종합적 계획의 수립 추진이 이루어져야 할 것이다. 또한 지방행정구역의 개편과 지방행정기관이 재구축되어야 할 것이다. 지방행정인력통합은 북한지방행정인력수요를 예측하고, 북한행정인력의 활용방식과 충원계획을 수립하고 남한행정인력 지원수요를 예측하는 계획이 필요하다. 이러한 계획의 추진을 위한 관련 법제를 정비해야하며, 북한 행정인력의 능력개발을 통한 행정 적응역량을 제고할 필요가 있다. 남한행정인력의 전출과 파견, 그리고 신규채용을 통한 효율적 통합전략이 필요하다. 남북한 지방행정기관간의 파트너쉽을 설정하여 집중지원지역 전략을 실시함으로 보다 효율적으로 지방행정통합을 추진할 수 있다.기타2009
한부영 김병국
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지방자치법의 기능적 한계 극복방안- 지방자치법 60주년의 회고와 과제 - 본 연구는 지방자치법 제정 60주년을 맞아, 지방자치법의 기초가 되는 지방자치제도의 헌법적 의의에 대한 재조명을 시작으로, 지방자치법의 발전과정과 특징, 현행 지방자치법이 개별법과의 관계에서 갖는 기능적인 한계들을 분석하고, 이에 대한 대안을 제시하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 통해 미래 지방자치법의 발전 방안을 모색하고자 하는 것이다. 특히, 현행 지방자치법이 급변하는 다양한 지방행정을 적절히 규율하고, 글로벌 행정환경에 대응함에 있어 기능적인 한계(예를 들면, 자치사무의 범위, 지방의회의 권한 범위 등)로 지적되는 조문들을 개정하는 것이 핵심이다. 본 보고서는 총5장으로 구성되어 있다. 제1장은 본 연구의 목적, 연구범위 및 방법에 대해 서술하고 있다. 제2장에서는 헌법상 지방자치제도의 보장 의미, 외국(일본, 독일 노르트라인-베스트팔렌주) 지방자치법과 비교하여 현행 지방자치법의 기본구조, 지방분권강화를 위한 헌법개정 논의를 논하고 있다. 헌법(제117조, 제118조)이 지방자치제도를 통해 보장하고자 하는 “제도적 보장”의 내용은 지방자치단체의 단체자치와 주민자치이다. 단체자치는 전권한성(Allzuständigkeit)과 자기책임성(Eigenverantwortlichkeit)을 내용으로 하고, 주민자치는 지방자치단체내에서 정책결정과 법집행시 주민의 참여를 의미한다. 여기에는 주민투표권, 조례의 제･개폐청구권, 감사청구권 등이 있다. 한편, 현재 지방분권 혹은 지방자치 강화를 위한 헌법 개정 논의가 활발히 이루어지고 있다. 지방자치법의 개정만으로는 지방분권의 강화에 한계가 있으니 헌법 차원에서 지방분권을 확보하기 위한 개정이 있어야 한다는 것이 그 요청이다. 헌법 전문에 “지방분권”를, 동법 제1조 3항에는 “대한민국은 지방분권형 국가이다.”를 삽입하자는 것이다. 동법 제117조와 관련하여서는 지방정부의 자기책임의 원리, 정부간 보충성의 원칙에 따른 사무 처리, 조례제정권의 확대, 지방정부협의회의 법률안 제출권, 지방세의 세목과 세율, 기타 재정수입의 확보를 위한 조례제정의 허용, 지방정부에 대한 재정 보장, 지방정부의 위법한 활동에 한해서만 감사 허용, 자치권 침해 시 지방정부의 재판청구권 허용 등을 내용으로 하는 개정이 필요하다. 동법 제118조는 지방의회의 구성, 조직, 권한에 대한 규정, 단체장의 선임 방법, 권한, 기타 집행기관의 조직과 운영에 대한 규정, 주민참여에 대한 규정 등을 내용으로 하는 개정이 이루어져야 한다. 제3장에서는 지방자치법의 발전과정을 살펴보았다. 지방자치법의 제정과 발전과정, 지방자치의 실시단계별 특징, 이들 과정과 관련한 대법원과 헌법재판소의 주요 판례들이 그 내용이다. 지방자치법 제정상의 특징은 지방자치법의 제정과정에서부터 이미 행정부와 국회의 갈등이 심하였다는 것이다. 행정부는 중앙집권식 지방자치를 원했고, 국회는 지방의 자율적인 행정을 고려하였던 것이다. 이러한 갈등은 제정 지방자치법의 법체제적 불비, 법리적 모순, 필수적인 사항에 대한 누락 등으로 나타났다. 이는 지금에도 지방자치법의 ‘기능적 한계’로 이어지고 있다. 제4장에서는 ‘기능적 한계’의 의미를 규정하고, 이들 한계에 해당되는 사례들을 분석 및 분류하였다. 사례는 지방공무원 방문 혹은 전화 인터뷰를 통해 수집된 것이다. 여기서는 ‘기능적 한계’를 중앙 및 지방사무 그리고 그 정책의 집행 및 추진에 있어 관련 법적 규정이 지방자치법에 부재하거나, 지방자치법과 개별법과의 관계가 조화를 이루지 못하는 경우, 지방자치법내 규정상호간 부조화 내지 충돌의 경우로 정의하였다. ‘기능적 한계’ 사례는, 사례 ① 지방자치단체의 사무 중 자치사무 범위의 불명확함, 사례 ② 조례의 제정 한계와 조례위반에 대한 과태료와의 관계, 사례 ③ 지방의회의 의결사항에 대한 구체적인 대상범위와 단체장의 권한과의 관계, 사례 ④ 자치입법에 의한 사무위임 및 위탁의 범위 문제, 사례 ⑤ 기초자치단체장의 부단체장 임면권과 시･도지사의 시･군･구 인사행정 지도･감독권의 관계, 사례 ⑥ 지방자치단체에서 공공시설에 대한 개념 불명확 문제, 사례 ⑦ 지방자치단체조합의 권한범위와 사무 및 그 위임의 문제, 사례 ⑧ 지방자치단체에 소재하는 저수지 주변 이용권의 제한 문제, 사례 ⑨ 지방자치단체의 자발적인 송무집행권의 제한 문제, 사례 ⑩ 면장의 이장 임명권을 규정한 조례의 위법성에 관한 문제, 사례 ⑪ 지방자치단체의 해상경계 불분명에 의한 갈등 문제 등 총11개 이다. 각 사례별 개선안은 다음과 같다. 사례 ①: 지방자치법 제9조를 다음과 같이 개정한다. 즉, 제9조 (국가와 지방의 사무배분체계) ① 국가와 지방자치단체가 수행하는 사무에는 국가사무, 법정수임사무, 자치사무가 있다. ② 국가와 법정수임사무를 제외한 모든 사무를 지방자치단체의 자치사무라 하고, 지방은 이를 전권한성과 자기책임성에 따라 처리한다. 사례 ②: 동법 제27조를 다음과 같이 개정한다. 즉, 제27조 (조례위반에 대한 과태료) ① 지방자치단체는 조례로써 조례위반 행위에 대하여 과태료를 정할 수 있다. 이때 제22조에 규정된 조례제정의 원칙이 지켜져야 한다. 사례 ③: 동법 제39조의 개정이 필요하다. 즉, 제39조 (지방의회의 의결사항) 지방의회는 법령에 다른 규정이 없는 한 지방자치단체의 모든 업무에 대해 의결 할 수 있다. 다음 각 호에 대해서는 지방의회의 의결을 반드시 거쳐야 하며, 그러지 않은 단체장의 법집행은 무효이다. 사례 ④: 동법 제104조 3항을 개정한다. 즉, 제104조 (사무의 위임 등) ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사･검사･검정･관리업무 등 주민의 권리･의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인･단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다. 제1항, 제2항을 포함하는 세부적인 위임･위탁에 관한 사무의 처리는 ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣의 제3조 이하 관련 규정을 준용한다. 사례 ⑤: 동법 제110조 4항을 개정한다. 즉, 제110조 (부지사･부시장･부군수･부구청장) ④ 시의 부시장, 군의 부군수, 자치구의 부구청장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 그 직급은 대통령령으로 정하며 시장･군수･구청장이 임명한다. 다만, 상급 기관의 권고 등이 있는 경우 상･하 기관의 장이 이를 협의하여 결정한다. 사례 ⑥: 동법 제144조를 개정한다. 즉, 제144조 (공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다. ② 제1항의 공공시설이란 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제13호 내지 동법 시행령 제4조의 각 호에 규정된 시설이나 이에 준하는 시설을 말한다. ③ 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다. ④ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다. 사례 ⑦: 동법 제162조를 개정한다. 즉, 제162조 (지방자치단체조합의 규약) 지방자치단체조합의 규약에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. ... 4. 지방자치단체조합의 사무 및 사무의 위임. 사례 ⑧: 동법 제9조 2항을 개정한다. 즉, 제9조 (지방자치단체의 사무범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치･관리에 관한 사무 가. 지역개발사업 및 저수지 주변의 이용 사례 ⑨: 동법 제101조의 2를 신설한다. 즉, 제101조의 2 (소송에 있어서의 집행권) ① 지방자치단체의 장은 지방자치단체가 소송의 당사자가 되는 경우, 소송에 관한 결정권한을 가진다. ② 제1항의 경우 지방자치단체의 장은 직접 또는 변호사를 대리인으로 하여 소송을 수행하게 할 수 있으며, 소속 공무원을 지정하여 소송을 수행하게 할 수 있다. 사례 ⑩: 동법 시행령 제81조를 개정한다. 즉, 동법 시행령 제81조 (이장의 임명) ① 법 제4조제5항에 따른 읍･면의 행정리에는 이장을 둔다. ② 제1항에 따른 이장은 주민의 신망이 두터운 자 중에서 마을총회에서 선출된 자를 읍장･면장이 임명한다. ③ 읍장･면장이 제2항에 따라 선출된 자를 거부하고, 직권교체하기 위해서는 당사자와 마을총회의 의견을 청취하여야 한다. ④ 읍장･면장이 제2항에 따라 이장을 임명한 경우에는 이를 해당 시장이나 군수에게 보고하여야 한다. 사례 ⑪: 동법 제4조의 3을 신설한다. 즉, 제4조의 3 (지방자치단체의 해상경계) ① 해상을 인접하고 있는 지방자치단체의 해상경계는 지형도상의 해상경계를 바탕으로 정한다. ② 제1항에도 불구하고 해상경계를 정하지 못할 때에는 국무총리가 국토해양부 장관, 행정안전부 장관, 기타 관계 중앙부처의 장, 관계 지방자치단체의 장과 협의하여 결정할 수 있다. 제5장에서는 이상의 내용을 요약하고, 정책대안으로 지방자치법의 개정안을 제시하였다. Key Word: 지방자치법, 기능적 한계, 글로벌 행정환경, 주민참여, 지방분권, 전권한성, 자기책임성기타2009
강기홍
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정책보고서
지방의원 의정비 개선방안 연구 ❍ 지난 2005년 6월에 지방의원에 대한 유급제가 도입되면서 지방자치단체가 자율적으로 지방의원에 대한 의정비를 결정하도록 하였음 - 특히 의정비 중에서 월정수당에 대한 자율권을 지방자치단체에 부여함 ❍ 그러나 매년 지방자치단체별로 지급기준을 결정할 때마다 과다인상에 대한 논란이 생김 ❍ 따라서 지방의원들에 대한 월정수당비 산정의 객관성과 합리성을 모색할 필요가 있음 - 지방의원의 역할과 업무량 그리고 사회적 지위를 고려하며 그들이 전업으로서 의정활동에 매진할 때 생활급 수준의 보수체계를 마련할 필요성이 있음 - 따라서 우선은 지방의원들에 대한 유급제의 입법 목적을 재검토하여 그들의 역할과 지위에 관한 개념 설정과 그에 따른 적정의 보수체계 마련 필요 ❍ 특히, 중앙정부가 지방의원에 대한 월정수당 결정에 필요한 가이드라인을 설정하고 추후에 이의 시행 여부를 점검하여 자치단체에 자율성은 주되 과다한 인상으로 인한 사회적 문제가 발생할 여지를 미연에 방지할 필요가 있음 - 구체적인 월정수당 산정에 필요한 기준을 모색하여 가이드라인을 설정할 필요 ❍ 지방의원들에 대한 월정수당 결정 방식에 있어서의 문제점을 개선할 수 있는 방안도 마련할 필요가 있음 ❍ 지방의원에 대한 유급제 시행 이후에 불거진 월정수당비 산정의 형평성과 비합리성 문제를 해소가기 위하여 구체적인 대안을 마련하기 위함 ❍ 객관적이고 합리적인 월정수당 산정의 기준을 마련하여 지방자치단체 간의 지역적 불균형 및 위화감 조성 등을 해소하기 위함 ❍ 현재까지 지방의원의 월정수당 지급의 현황과 문제점을 살펴보고 개선방안을 모색하기 위함 ❍ 지방의원의 월정수당 산정을 위한 기준뿐만 아니라 결정방식의 문제점을 개선할 수 있는 방안을 모색해 봄기타2008
고경훈 이상묵
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정책보고서
지방자치단체간 상생을 위한 협력 활성화 방안 연구 지방자치단체 간의 인적․물적 교류가 확대되고 있고 생활권이 광역화되고 있는 추세에 따라 지방자치단체간 협력의 필요성이 증대되고 있으나 지방자치단체들이 관할구역 위주의 개별사업을 추진하는 관행으로 인해 행정의 광역화 대응이 어려운 실정이다. 또한, 지방자치단체간 갈등을 해결하기 위해 상생협력 활성화를 위한 전략적 접근이 필요한 시점이다. 본 연구는 행정안전부 요청에 따라 지방자치법에서 규정하고 있는 상생협력 제도인 사무위탁(151조), 행정협의회(152조-158조), 지방자치단체조합(159조-제164조)에 대한 법제도적 기반을 마련하는 것을 목적으로 하였다. 분석을 위해 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등 지방자치법상 지역간 협력사업이 가능한 제도별 운영 현황을 고찰하였고, 지방자치단체 간의 상생협력을 활성화시킬 수 있는 법 제도적 보완 사항을 점검하였다. 연구 결과, 지방자치단체간 협력을 활성화하기 위해서는 헌법에서 제시하는 지방자치단체간 협력 강화 부분을 적극 활용하여 관련된 법규를 재정비하는 작업이 필요하고 협의와 협상의 과정을 거치면서 지방자치단체간의 업무가 추진되어야 한다는 점을 확인하였다. 즉, 지방자치법을 수정하여 기존의 제도들이 활성화될 수 있도록 여러 가지 방안들을 구상하였다. 특히, 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정에 근거하여 광역행정협력표준조례(안)을 새로 만들고 지방자치단체조합 표준 규약, 사무위탁표준협약(안) 등을 새롭게 만들어 상생 협력에 대한 보다 구체적인 법규정을 구비하고자 하였다.기타2008
김필두 류영아
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정책보고서
일반구-대동제의 비교연구 작은 정부 또는 정부의 효율성이 강조되면서 50만 이상 시의 하부행정기관에 대한 비판적 시각이 제기되어 왔다. 특히, 창원시를 제외한 모든 50만 이상의 시에서 설치하고 있는 일반구는 주민들이 제공받는 편익보다 투입비용이 과다하다는 지적이 적지 않았다. 이에 따라 여기에서는 대동제와 일반구를 대상으로 투입요소와 산출요소를 기준으로 효과분석을 실시하였다. 분석결과에 따르면, 투입요소에서는 대동제가 그리고 산출요소에서는 일반구가 상대적인 장점을 가지는 것으로 나타났다. 이와 같은 문제점을 해소하기 위해서는 일반구의 경우 투입요소를, 대동제의 경우 산출요소를 개선하거나 또는 투입요소와 산출요소를 모두 개선하는 새로운 대안으로 중심동 모형을 채택할 필요가 있음을 제시하고 있다.기타2008
금창호 권오철
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최지민
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