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기본보고서
지역균형발전을 고려한 도시개발사업 평가지표 연구 2020년도 연구에서 균형발전에의 기여도가 큰 사업으로 선정된 산업단지와 도로부문에 대해 지역별 수준 차이를 측정할 수 있는 지표를 개발하고 종합화하여 해당 사업에 대한 타당성 조사 수행시 별도의 균형발전 가치를 반영할 수 있는 방안을 제안하였다면 금년도 연구에서는 그 대상이 도시개발사업이다. 도시개발사업은 도로나 산업단지와 달리 지역간 균형보다는 지역내 균형이 보다 중요하고 사업추진 목적이 다양하여 분석의 대상과 목적, 범위를 명확하게 설정하는 데에 많은 노력이 필요하였다. 특히 이번 연구에서는 사업 시행으로 인해 미리 선정한 평가지표가 어떻게 변화하는지를 분석하여 정책결정가가 해당 도시개발사업의 시행으로 해당 지역의 난개발이 완화되는지, 주거수준이 나아지는지 등을 판단하는데 정량적인 도움을 주기 위한 새로운 균형발전분석 방법을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 또한 LIMAC의 도시개발사업 타당성 조사의 분석과정에서 기반시설용지가 제외됨에 따라 기반시설을 많이 공급할수록 경제성과 재무성 결과가 오히려 낮아지는 문제점을 완화하는데 기여하게 될 것이다. 구체적으로 본 연구에서는 난개발에 대한 조작적 정의를 ‘기반시설을 충분히 확충하지 않고 시가지면적(가구수)이 증가되는 것”으로 내리고, 분석의 대상을 ‘기반시설의 확충을 포함한 주거위주의 도시개발사업’을 대상으로 하였다. 따라서 도시개발사업의 필요성은 기반시설의 과부족으로 판단하며 이는 선행연구에서 논의되었던 난개발 지표를 대상으로 선정하고, 주거수준 관련 지표는 주택수급 및 노후도 관련 지표를 대상으로 선정하였다. 난개발 지표는 ①가구수 대비 기반시설 면적(HSOC), ②시가지면적 대비 기반시설 면적(USOC)지표를 선정하였고 가구수 대비 시가지면적(HUA)는 보조지표로 선정하였다. 주거수준 지표는 양적지표로 ①주택보급률, ②인구천명당 주택수를 선정하였고 질적지표로 ③노후주택비율, ④1인당주거면적을 선정하였다. 그리고 주거수준과 연계된 지표가 아니라 주거형 도시개발사업의 분양 risk를 감안하기 위하여 주택도시보증공사의 미분양관리지역지정빈도를 부가지표로 선정하였다. 다음으로 지표별 분석을 통해 지역의 난개발 및 주거수준 유형화, 그리고 종합지수화를 통한 순위를 분석하였다. 난개발의 유형은 지표가 2개이므로 4개의 유형으로 구분되며, 이때 기반시설 확충을 통한 난개발의 개선이 필요한 유형은 B,C,D 유형이 된다. 주거수준 유형은 지표가 4개이므로 모두 16개의 유형으로 구분된다. 16개의 유형은 다시 양호 등급과 보통 등급, 불량 등급으로 구분하고 불량 등급이 본 연구에서 관심을 두는 주거수준의 개선이 필요한 대상이다. 종합지수는 난개발의 경우 동일가중치를 적용하였으며, 주거수준의 경우 시군구 별로 지표의 격차가 크게 나타나 도시지역 특성을 갖는 ‘시’, ‘구’와 비도시지역 특성을 갖는 ‘군’을 구분하여 가중치를 차별화하였다. 도시지역 특성을 갖는 시와 구는 양적지표가 열악하므로 양적지표에 보다 큰 가중치를 두고 비도시지역 특성을 갖는 군은 질적지표가 열악하므로 질적지표에 보다 큰 가중치를 둔다. 다음으로 난개발 및 주거수준 유형화, 종합지수에 따른 순위 검토 등을 통해 ‘주거형 도시개발사업 필요지역’을 선정하였으며, 이때 동종자치단체별로 선정하여 각 지역의 고유특성을 고려하였다. 본 연구는 ‘균형발전’이라는 포괄적인 정책적 아젠다 아래에서 지방투자사업, 그중에서도 ‘타당성 조사에서 어떻게 균형발전을 반영할 것인가’라는 한정적인 영역에 초점을 두고 있음을 밝힌다. 본 연구는 타당성 조사의 정책적 분석에서 정량적으로 사회적 가치를 반영하기 위한 연구로서, 앞으로도 지방투자사업의 사회적 가치에 해당하는 평가항목 및 평가방법을 개발하는 노력이 필요할 것이다. 또한 전년도 연구결과와 종합하여 보다 일반화된 방법론으로 확장할 필요가 있다.지역발전2021
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기본보고서
지역 경쟁력 강화를 위한 지역간 협력 활성화 방안 지역이 국가경쟁력의 요체를 이루는 신지역주의(new regionalism)의 대두에 따라 지역 경쟁력 강화의 일환으로 지역간 협력에 의한 규모의 경제 달성이 중요한 이슈가 되고 있다. 이에 따라 지역간 극심한 경쟁 가운데에서도 지방자치단체들은 지역발전을 위해 다른 지역이나 민간 부문 등과 적극적으로 협력하며 지역 경쟁력을 강화하려고 노력하고 있다. 본 연구는 국가균형발전 차원에서 지역의 경쟁력을 강화하기 위한 일환으로 지역간 협력이 중요한 의제임을 인식하고, 지역간 협력 활성화를 위한 지원 방안을 모색하는 것을 연구의 목적으로 삼는다. 이를 위해 성공적인 지역간 협력을 촉진하는 요소로서 첫째, 선행조건으로서 지역간 네트워크의 형성, 둘째, 제도적 측면으로서 지역간 협력을 촉진하 는 제도의 지원 여부, 세부적으로는 협력사업에 대한 중앙의 재정 지원, 협력 지원법 및 제도의 마련, 자치단체간 협력체의 구성 및 운영 여부, 의사결정 등에 대한 규칙의 명확성 과 구체성, 다양한 주체가 참여하는 협력기제의 마련 등의 측면, 셋째, 행태적 측면으로서 협력의 동인이 되는 지역주체의 자발적 의지, 특정행위자의 주도성, 협력의 참여 정도, 협력주체간 상호작용의 정도 등 협력 참여자들의 행태적 측면을 분석하여, 지역간 협력을 활성화 하는 제도적 지원 방안을 도출하였다. 지역간 협력의 성공 조건 등에 관한 선행연구 분석을 통해 연구 분석틀을 도출하였는데, 주목할 만한 것은 성공적인 지역간 협력을 위한 선행조건, 즉 전제조건이 있다는 것이었다. 따라서 본 연구도 지역간 협력을 위한 선행조건으로서 협력을 추동시키는 기존 협력의 경험 및 기존 네트워크의 존재 여부를 먼저 분석하였다. 지역간 긴밀한 연계구조가 있는 지역일수록 지역간 협력이 활성화될 선행조건을 갖추고 있는 것이기 때문이다. 지역간 연계구조를 분석하기 위해서는 지역간 통행의 상관관계가 높은 지역들로 그룹 화하여 연계구조를 파악할 수 있다. 지역간 상호작용은 시도단위와 시군단위로 구분하여 분석하였으며, 연계구조의 결절 역할을 하는 중심지와 중심지의 지배성 및 상대적 강도 등을 측정하였다. 국가교통OD의 총통행량 자료로 지역간 연계구조를 분석한 결과, 지역 간 긴밀한 연계구조를 기구축하고 있는 부산-울산-경남 지역과 지리산권, 남해안남중권, 경북 동해안권 등을 대상으로 사례지역 협력 실태분석을 실시하였다. 분석결과, 본 연구에서 중요하게 제안하고 있는 선행조건으로 지역간 연계구조는 지역 간 협력을 촉발하는 계기이자, 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인임을 확인하였다. 지역 간 긴밀한 연계구조를 형성하고 있다는 것은 동일한 경제･생활권을 구성하고 있어, 다양 한 광역행정수요를 발생시켜 지역간 협력을 촉발시키는 선행조건이 될 뿐만 아니라, 지역간 연계구조의 형성 정도에 따라서 실제 지역간 협력의 범위 및 깊이, 즉 상호 협력의 계기, 참여 수준 정도 및 상호작용 등에도 깊이 영향을 끼치고 있음이 파악되었다. 지역간 협력을 활성화하는 행태적 요인으로 본 연구에서는 협력동기 및 의지와 참여수 준 및 상호작용 측면에서 살펴보았다. 한국의 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인으로 지적되고 있는 리더십의 경우, 각 영역에서 주도적인 행위자를 살펴보는 것으로 분석하였 다. 분석결과, 지역간 협력의 필요성을 이슈화하고 협력사업에 이르기까지에 지방자치단 체 리더십은 중요한 역할을 수행하고 있지만, 지역간 협력사업을 성공적으로 수행하는 데 까지 리더십이 역할하는 데에는 한계가 있었다. 행태적 측면에서 가장 중요한 요인은 협력 의 동기 및 의지이다. 지역간 협력 경험이 미약하고 성공적인 사업사례가 희박한 한국의 경우, 지역간 협력을 결정하고 착수하게 되는 계기가 되는 요인이 가장 중요하다. 한편, 참여수준 및 상호작용의 경우, 협력에 참여하는 참여자간 신뢰를 구축하여 협력을 지속･유 지시키는데 기여하는 요인이다. 지역간 협력에 참여하는 지방자치단체가 공동의 혜택을 누리고 이익을 공유하게 하기 위해서는 협력 당사자들간에 신뢰가 구축되어 있어야 하는 데, 이는 협력과정에서 서로 얼마나 폭넓게 또는 깊이 상호작용하고 있느냐와 관련이 있 다. 이상 행태적 측면에서 공통적으로 나타나고 있는 제약요인은 민간부문의 참여가 저조 하다는 것이다. 지역간 협력을 활성화하는 제도적 요인으로 중앙정부 차원의 제도와 자치단체 차원의 제도를 구분하여 살펴보았다. 먼저 한국의 지역간 협력을 촉진하는 주요 요인인 중앙정부 의 재정 인센티브는 사례지역에서도 매우 강력하게 작용하고 있음을 확인하였다. 중앙정 부에 의해 추진된 협력사업들이 현재까지 지속되어 오며, 관련 협력추진기구를 구성･지속하게 한 동인이 되기도 하였으며, 현재의 지역간 협력의 결속을 다지며 중앙정부에 대하여 국가보조사업을 요구하는 추동력이 되기도 하였다. 국가균형발전특별법이 주로 중앙정부 의 재정 인센티브로 인해 지역간 협력을 촉진시킨 요인이 되는 제도였다면, 지역간 협력을 지속･유지하는데 기여한 관련법으로는 지방자치단체간 협력제도를 규정한 지방자치법이 있다. 행정협의회, 지방자치단체조합, 최근의 특별지방자치단체까지 현재 지역협력추진기 구로 운영되고 있는 협력제도를 규정하고 있는 법률로서 지역이 필요에 따라 자율적으로 선택하여 운용하고 있다. 국가균형발전특별법이 수차례 개정되며 관련 정책이 폐기된 이 후에도 협력기구는 존속되어 현재까지도 지역간 상생협력방안을 논의하고 있는 만큼 지방 자치법에 의한 협력제도가 지역간 협력을 지속시키는 중요한 제도적 요인이다. 실제 지방 자치단체 차원의 제도적 측면을 살펴보면, 지역간 협력의 초기단계에는 행정협의회에 의 한 공동사업의 논의, 협약에 의한 협력사업의 추진 등의 경험을 하다가 지역간 협력의 성과가 확인되어 협력을 지속해야 할 필요성이 있을 때, 지방자치단체조합 등의 제도를 활용함을 알 수 있다. 이상의 분석결과를 토대로, 본 연구는 지역간 협력 활성화의 기본방향으로, 지역의 자율성 강화, 지역맞춤형 차별적 전략 마련, 다양한 주체의 참여 증진을 제안하고, 추진전략으로 지역간 자율적 협력의 촉진, 지역간 협력사업 촉진 지원체계의 수립, 지역혁신주체 참여를 통한 민관협력체계 강화를 제안하였다. 첫째, 지역간 자율적 협력을 촉진하기 위해서는 지역간 협력권의 유연적 구성과 지역간 협력사업 가이드라인 제공의 필요성을 제안하고 구체적으로 지역간 협력권의 개념을 재설정하여 관련법 개정안을 제시하였다. 둘째, 지역간 협력사업 촉진을 위한 지원체계 수립을 위해 먼저 지역간 협력사업의 재정 지원체계를 다양한 방안을 제안하였으며, 협력권 사업을 고려한 국가균형발전5개년 계획의 수립체계 변경안을 제시하고 관련법 개정안을 제시하였다. 마지막으로 지역혁신주체의 참여를 통한 민관협력체계 강화를 위해서는 지역혁신협의회 중심의 지역협력체계 강화 방안과 지역혁신 플랫폼을 활용한 지역혁신주체 참여 활성화 방안을 제안하였다.지역발전2021
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기본보고서
지역균형발전을 고려한 지방투자사업 타당성 조사 개선방안 연구 본 연구는 지방재정투자사업 타당성 조사에서 지금까지 도외시되었던 지역 균형발전 가치를 평가하기 위한 구체적인 방법을 마련하여 실제 타당성 조사 수행 시 활용될 수 있는 실효성 있는 평가방법을 개발하는 것을 목적으로 하고 있다. 나아가 타당성 조사에서 분석한 지역 균형발전 분석결과가 사업추진 여부를 판단하는 투자심사에서 체계적으로 반영되어 의사결정이 이루어질 수 있도록 타당성 조사와 투자심사와의 연계방안을 제안하였다. 균형발전 분석모형은 크게 3개의 파트로 구분된다. 먼저 ‘균형발전 분석 대상사업 선정’에서는 사업 유형별 균형발전 기여도를 분석하여 균형발전 분석 대상사업을 선정하기 위해 관련 전문가를 대상으로 델파이 조사를 수행하였다. 선정된 균형발전 분석 대상사업 후보군은 종합점수순으로 ① 산업단지 조성사업, ② 도로 개설/확장사업, ③ 도시개발사업, ④ 문화/체육/복지시설 건립사업이었다. 다음으로 이들 후보군에 대해 경제성이 낮음에도 균형발전에 기여한다는 이유로 가점 부여 시 사업을 추진하는 지방자치단체의 재정 건전성에 위험이 될 요인이 있는지에 대한 추가적인 검토를 수행하였다. 이러한 검토를 수행하게 된 이유는 첫째, 현재 낙후지역 투자사업의 B/C가 낮다고 하여 투자심사 통과율이 낮은 것은 아닌 것으로 분석되어 가점 부여에 있어 보수적으로 접근하기 위함이다. 두 번째로 사업추진 이후에 운영비용이 많이 소요되거나, 외부 경제상황 등에 따라 수요변동 위험이 높아 당장에는 긍정적인 효과만을 바라보며 사업을 추진하다가 오히려 장기적으로는 해당 자치단체에 부담, 특히 재정적 부담으로 작용할 가능성이 높은 사업에 대하여 보다 신중하게 접근하기 위함이다. 검토 결과, 최종적으로 산업단지 조성사업과 도로 개설/확장사업 등 2개의 사업을 균형발전 분석 대상사업으로 선정하였다. 산업단지 조성사업은 자치단체의 지나친 매입확약 등의 문제만 없다면 분양지연의 위험요인 외에는 큰 문제는 없을 것으로 판단된다. 도로사업은 건설 이후 교통량이 당초 계획보다 적을 경우 불필요한 예산을 투입했다는 비판 이외에는 유지관리비용도 다른 시설에 비해 높지 않기 때문에 초기 사업비 투입 이후의 별도의 재정적 부담은 크지 않을 것으로 판단하였다. 향후 균형발전 분석 대상사업은 더 확장될 수 있을 것이다. 다음으로 지역별 낙후성 지표를 선정하고 선정된 지표를 지수화하여 지역을 낙후 정도에 따라 등급화하였다. 본 연구에서는 ① 수도권인지 비수도권인지의 여부, ② 광역자치단체 (시도) 중에서 낙후권역에 속하는지 여부, ③ 기초자치단체(시군구) 중에서 낙후지역에 속하는지 여부를 단계별로 반영하도록 지역을 구분한 결과를 제시하였다. 마지막으로 앞서 선정된 균형발전 분석 대상사업(산업단지 및 도로 분야)별로 취약성을 평가하기 위한 취약성 지수를 개발하였다. 이를 위해 실제로 타당성 조사에 의뢰된 산업 단지와 도로를 대상으로 사업의 내용 및 목적을 검토하고, ‘지역주민의 소득을 증대시키고 일자리를 창출하는 등 경제적 격차 해소’와 ‘균형발전을 위한 기반시설로써 지역발전을 위한 여건 조성’의 기대효과와 연계하여 사업 분야별 취약성 평가지수 개발 방향을 설정 하였다. 다음으로 분야별 세부지표를 선정하고 지표 간 상대적 중요도인 가중치를 적용 하여 취약성 평가 지수를 개발하였다. 나아가 실제 LIMAC에서 수행한 타당성 조사 사례를 대상으로 적용성 검토를 하였으며, 타당성 조사와 투자심사의 연계성 강화 방안을 제시하였다. 현재 LIMAC의 타당성 분석 결과와 투자심사의 의사결정 과정의 연계성 강화를 위해서는 투자심사기준과 타당성 조사 보고서 간의 일치, 그리고 타당성 조사 보고서의 요약표 제시 방식의 효율화에 있다고 판단 하였다. 이에 타당성 조사 보고서 내에 정책적 분석의 하위항목으로 지역 균형발전 가치를 반영하고, 투자심사 기준에 ‘사업의 사회적 가치 영향-지역 균형발전 가치’를 추가하여 두 개의 절차 간의 연계성을 강화하도록 제안하였다. 본 연구는 ‘균형발전’이라는 매우 포괄적인 정책적 아젠다 아래에서 지방투자사업, 그중에서도 ‘타당성 조사에서 어떻게 균형발전을 반영할 것인가’라는 한정적인 영역에 초점을 두고 있음을 밝힌다. 다만 타당성 조사 및 투자심사 실적 자료를 토대로 검토한 결과, 낙후지역에서 500억 원 이상 대형사업을 추진하는 경우가 드물어서 실제 케이스가 적었다. 따라서 향후에는 낙후지역의 범위와 균형발전 기여사업의 확장에 대한 추가적인 검토가 필요하다고 생각된다.지역발전2020
송지영, 여규동
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기본보고서
지역혁신 강화를 위한혁신도시 협력체계 구축 방안 참여정부 당시부터 혁신도시의 이론적 기반이 되었던 지역혁신체계(RIS)는 지역발전의 원천이 되는 혁신은 다양한 지역주체 간 상호작용의 체계에 의해 발생한다고 보아, 혁신 창출에 있어 다양한 지역 주체의 참여 및 지역주체 간 원활한 상호작용을 주요한 의제로 다루어왔다. 문재인정부 들어 추진된 혁신도시 시즌 2 전략에서도 이를 인식하여, 혁신도시 중심의 산학연 융복합 클러스터 구축을 주요 전략으로 삼고 있다. 그러나 변화된 제도의 여건 속에서도 다양한 지역주체 간의 상호작용에 의한 혁신 창출은 여전히 난제이다. 혁신도시 시즌 2 전략이 성공적으로 추진되기 위해서는 다양한 지역주체 간 상호작용 활성화를 통한 혁신의 창출이 전제되어야 하므로, 본 연구는 지역혁신체계의 중요한 구성요소인 지역 내 각 주체들 간의 상호협조체계 및 학습 과정을 촉진하기 위한 방안을 도출하는 것을 연구의 목적으로 삼았다. 특별히 혁신도시 시즌 2 전략을 위해 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법(이하 혁신도시법)을 개정하여, 혁신도시 종합발전계획의 수립 등 관련 제도가 변화된 시점에서, 변화된 제도적 여건하에서 혁신도시의 지역혁신체계가 실제로 작동하고 있는지 여부를 살펴, 지역 주체 간 상호작용을 강화하기 위한 제도적 개선방안을 도출하는 것이 연구의 초점이다. 혁신도시 내 각 주체들 간의 상호협조체계 및 학습 과정을 촉진하는 사회문화적 요소를 강화하기 위한 제도적 여건으로 개선되어야 할 사항이 무엇인지 도출하기 위해서, 혁신도시 내 주체 간 연계구조를 살펴보았다. 도시 내 산업 주체 간 연계구조를 살펴보는데 유용한 지역산업 생태계 구성 모델에서 착안하여, 혁신도시 내 이전공공기관의 가치사슬 구조와 혁신자원 및 활동을 살펴보았다. 가치사슬 구조는 조직간 연계구조의 관점에 따라, 공동사업의 운영, 조직간 상호거래, 자원(물적･인적)교류, 조직간 협의 등으로 연계구조로 살펴보았다. 이때 조직간 연계는 이전공공기관 간 연계뿐만 아니라 중핵기관과 지자체, 연관기업, 대학 및 연구소, 제4의 민간주체로서 사회적 경제 조직까지 다양한 연계구조로 살펴보았다. 또한 조직의 이러한 연계 활동을 강화시킬 수 있는 지역의 주요 여건으로서 국가 및 지방자치단체의 정책 및 제도를 관련법, 관련 계획, 관련 조직의 측면으로 살펴보았다. 연구의 일차적 공간적 범위는 전국의 10개 혁신도시이나, 구체적 실태분석은 사례지역을 선정하여 분석하였다. 사례지역 선정은 10개 혁신도시 사례 가운데에서, 혁신도시발전 지원센터 설립 및 운영, 공동혁신도시 발전계획 수립 등으로 변화된 제도 여건하에서의 추진 실태를 살펴볼 수 있는 곳으로 선정하였다. 이에 따라, 전국 최초로 혁신도시발전 지원센터를 설립･운영하고 있는 강원혁신도시와 전국 유일하게 2개 자치단체가 공동혁신 도시 발전계획 등을 수립하여 혁신도시 발전추진정책을 추진하고 있는 광주･전남 혁신 도시를 사례지역으로 분석하였다. 제2장의 이론적 논의에서 지역혁신체계의 개념 및 구성요소, 지역사회 혁신 및 사회적 경제의 개념 및 구성요소 등을 다루고, 사회적 경제 생태계 및 지역산업 생태계의 이론적 논의를 검토한 후, 혁신도시의 지역혁신체계를 분석하기 위한 연구 분석 틀을 도출하였다. 제3장에서는 혁신도시법뿐만 아니라, 국가균형발전특별법 등 혁신도시 관련법과 혁신도시 종합발전계획 등 혁신도시 관련 계획뿐만 아니라 국가균형발전 5개년계획 등 관련 계획 등을 분석하고, 도시개발위원회, 혁신도시발전위원회 및 국가균형발전위원회, 지역혁신협의회 등의 관련 추진체계 등 관련 제도 여건을 분석하였다. 분석 결과, 국가균형 발전특별법이 혁신도시법의 상위법임에도 불구하고, 혁신도시 관련 주요 정책을 심의･ 의결하는 주체가 국가균형발전위원회가 아닌 국토교통부장관이 위원장으로 구성되어 있는 도시개발위원회로 되어 있어, 중앙정부 차원에서의 협력체계에 한계를 내재하고 있었다. 계획에 있어서도 국가균형발전 5개년계획 중 시도발전계획이 계획의 내용에 있어서나 위상에 있어서 혁신도시별 발전계획의 상위 계획이라 할 수 있으나, 다른 법체계상에서 계획수립이 규정되고 있어 두 계획 간의 연계성이 부족하다. 혁신도시 관련 계획 내에서도 지역혁신 강화 측면에서 가장 중요한 계획은 이전공공기관의 지역발전계획이라 할 수 있는데, 이전공공기관이 수립한 계획이 상향식으로 국가 전체의 혁신도시 종합발전계획에 포진되기보다는 국토교통부장관이 마련하는 계획수립지침에 의거하여 하향식 수립체계 성격을 띠고 있음을 알 수 있었다. 제4장에서는 혁신도시 내 각 주체들 간의 상호협조체계의 작동 실태를 파악하기 위하여, 강원 및 광주･전남혁신도시 사례지역을 중심으로, 이전공공기관의 가치사슬 구조를 중심으로 혁신도시 내 주체 간 연계구조를 살펴보았다. 조직간 연계구조로 살펴본 지역 내 연계는 아직 초기 단계로서, 다양한 협의회의 구성 및 활동 등으로 조직간 협의 구조는 활발하게 진행되고 있으며, 지역대학과의 인적 교류, 지역기업과의 정보 교류 등 다양한 교류 프로그램도 실시되고 있으나, 조직간 상호거래는 활성화되어 있지는 않았다. 이전기관을 중심으로 살펴본 조직간 거래는 대부분 공공기관이 필요로 하는 재화 및 서비스의 우선구매에 국한되어 있으며, 광주･전남혁신도시의 한국전력공사의 경우, 에너지밸리 조성사업의 일환으로 에너지 분야 중소기업의 안착을 위해 연간 구매물량의 20%까지 혁신산단에 입주한 중소기업 제품을 구매하는 등 기업 간 거래가 활성화되어 있으나, 에너지 공급 기관으로서 한전의 특수성으로 인한 것이었다. 이전공공기관이 조직간 거래 활성화를 통해 지역경제에 기여하기 위해서는 공공기관의 기능과 특성에 맞는 지역발전사업이 추진되어야 하는데, 대부분의 사업들이 지역산업육성에 기여하기 보다는 지역공헌사업들로 추진되어, 일회성, 시혜성 사업의 성격이 강했다. 전남･광주 혁신도시의 에너지밸리 조성, 강원혁신도시의 의료기기 산업 육성 등 일부 공동사업의 경우 혁신도시의 특화발전 방향에도 부합되고 기관 특성에도 적합한 지역산업육성사업이 추진된 바도 있지만, 대부분 공공구매 실적으로 지역사회에 기여하고 있을 뿐이다. 혁신자원 및 활동 등 지역혁신기반은 혁신도시가 소재한 도 전역에 구축되어 있지만, 공공기관과 연계된 가치사슬 구조는 다양하게 구성되어 있지 않아, 일부 산업을 제외하고는 혁신도시가 소재한 시군에 한정되어 있을 뿐이다. 특히 사회적 경제조직과의 상호협력은 MOU 체결, 공동사업 추진 등 공공기관의 사회공헌사업으로서 활발하게 진행되고 있지만, 이 또한 혁신도시가 소재한 기초자치단체를 위주로 이루어지고 있어 한정된 지역을 넘어선 지역 상생 협력관계가 이루어지고 있지 않았다. 이상의 분석 내용을 토대로 제5장에서는 혁신도시의 주체 간 협력 활성화를 위한 제도적 개선방안을 제안하였다. 현재의 혁신도시 정책은 국가 단위의 수평적 협력 체계상 제도적 한계, 지역의 자율성을 제약하는 협력체계 구조, 다양한 지역 주체의 참여를 제약하는 하향식 계획수립체계, 지식기반 혁신과 실천기반 혁신의 이원화 등의 한계를 지니고 있었다. 이상의 문제를 개선하기 위해, 지역혁신 강화를 위한 주체 간 상호협력 강화, 협력 체계상 주체의 다변화, 지역혁신 강화를 위한 추진체계 재구축을 기본방향으로 하여, 공공기관 선도 융합형 지역혁신 생태계의 구축, 이전공공기관의 핵심기능과 연계된 개방형 협력과제의 발굴, 사회적 경제 조직의 기술혁신역량 강화를 통한 실천기반 혁신 제고, 혁신도시의 지역혁신 생태계 지원을 위한 제도적 지원방안 마련 등의 추진전략을 제안하였다. 이상의 기본방향과 추진전략을 가동시키기 위한 제도적 개선방안으로 단기적으로는 국가 단위의 협력 체계상 다부처 연계 강화, 수직적 협력 체계상 이전 공공기관의 역할 강화, 혁신도시 발전계획 수립 체계상의 지역 주도성 강화를 제도적으로 지원할 수 있는 혁신도시법 개정안을 제시하였다. 또한 중장기적으로는 국가균형 발전특별법으로 혁신도시 시즌 2 정책이 통합되는 것이 바람직하며, 지역 주도의 혁신 도시 추진체계 수립을 위해서는 중앙정부가 주도하기보다는 지역 주체 간 상호 숙의 과정을 통한 개선안을 도출할 필요가 있음을 시사하였다.지역발전2020
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기본보고서
지방자치단체의 스마트시티 혁신 정책 추진 방향 - 스마트시티와 사회혁신의 융합적 접근 모색 - 최근 대두된 4차 산업혁명 논의는 새로운 기술의 발달과 활용이 도시나 지역에서 이루어지는 사람들의 행태 및 삶의 방식에 큰 영향을 미칠 것을 예견하고 있다. 이미 미국, EU, 아시아 국가들은 각자 마주하고 있는 다양한 도시문제 해결을 위해 각 지역의 특성을 반영한 접근방식을 모색해 왔다. 도시/지역 공간의 다양한 문제를 해결하고 지역주민들의 실질적 삶의 질을 증진시키고자 하는 노력들은 스마트시티와 도시 사회혁신의 두 축으로 각각 발전되어 왔다고 할 수 있다. 스마트시티와 사회혁신 개념은 각각 발전되어온 배경이나 정책추진 동향은 상이하지만, 4차 산업혁명 시대 새로운 기술의 활용, 시민의 참여에 기반한 새로운 문제 해결방식 지향, 도시문제 해결을 위한 새로운 실험, 시민의 삶의 질 증진 및 도시 지속가능성 제고를 목표로 하는 도시/지역의 비전을 제시한다는 점에서 공통적이다. 결국 양 논의의 핵심은 지역사회 문제의 발굴과 새로운 기술을 활용한 해결책 모색, 그 과정에서 혁신성과 참여성의 강조라고 할 수 있다. 특히 유럽의 경우 사람 중심의 스마트시티에 방점을 두고, 시민참여나 사회혁신적 실험 등도 스마트시티의 핵심 부문으로 설정하고 있어 시사하는 바가 크다. 우리나라의 경우 지금까지는 스마트시티와 사회혁신이 서로 다른 정책 부문을 형성하고 서로 다른 정책 추진체계에 의해 세부 정책을 추진하여 왔다. 기존 스마트시티 정책의 경우 중앙정부 주도의 시범사업으로 추진되거나 주로 인프라 위주에 초점을 두고 있어, 개별 지자체 차원에서 접근할 수 있는 정책 방향성이나 내용 발굴에 있어서는 상당한 어려움이 존재한다. 그러나 최근 스마트시티에 대한 지자체 차원의 관심 확대, 그리고 사회혁신 정책의 지역 적합성 논의는 스마트시티와 사회혁신을 지향하는 정책과 노력이 국가 전체적인 단위보다는 지자체 차원에서 상보적으로 이루어질 때 그 정책 효과를 극대화 할 수 있을 것이라는 기대감이 제기된다. 이에 본 연구는 지방자치단체 단위 스마트시티 혁신 정책 수립을 위한 방향을 구상하고, 주요 구성요소 및 세부 전략 등 지자체 차원의 발전 전략을 모색하는 것을 주요 목적으로 한다. 특히 교통이나 물리적 환경 측면의 스마트화에서 한걸음 더 나아가 새로운 기술을 활용한 서비스나 생산품, 지방자치단체의 열린 조직 구조, 민-관의 협력적 네트워크, 지역사회 문제 해결형 실험 등의 혁신적 요소가 적극적으로 고려된 스마트시티 혁신의 개념을 정교화하고, 이러한 개념을 바탕으로 지자체 차원에서 추진할 수 있는 스마트시티 혁신 정책의 기본방향과 세부 전략을 모색하는데 초점을 두었다. 이에 제2장에서는 스마트시티와 사회혁신과 관련된 기존 논의를 개괄하고, 스마트시티와 사회혁신의 접점을 모색한다. 특히 지자체 단위에서 스마트시티와 사회혁신의 융합적 접근 필요성을 강조하면서, 지자체 차원의 스마트시티 혁신을 위한 주요 요소로 ① 기술･데이터･ 인프라 측면, ② 혁신성 측면, ③ 제도기반 측면으로 구성된 연구 분석틀을 설정하였다. 또한 이 세 가지 측면을 국내 스마트시티 추진 실태 분석과 해외 사례 분석에 적용하여 종합 시사점을 도출하고자 하였다. 제3장에서는 스마트시티와 사회혁신 정책 추진 현황을 간략히 검토하고, 스마트시티와 사회혁신을 둘러싼 우리 사회의 인식변화 과정을 살펴보기 위해 트렌드 분석을 실시하였다. 즉 두 개념과 관련된 최근 5년간 핵심 키워드를 비교적 관점에서 분석하고, 현재 핵심적 논점이 무엇인지를 파악함으로써 향후 지자체에서 추진할 스마트시티 혁신 정책의 방향성 수립에 있어 고려해야 할 핵심요인을 검토하였다. 제4장에서는 현재까지 추진되고 있는 국내 스마트시티의 추진 실태를 비판적 관점에서 분석하였다. 사례 분석의 대상은 스마트시티 정책을 선도하고 있다고 평가되는 부산시와 세종시, 그리고 기초 지자체 차원에서 최근 스마트도시 정책 추진에 박차를 가하고 있는 부천시를 대상으로 선정하고, 사례 분석을 통해 현재 지자체에서 추진하고 있는 스마트시티 정책의 특성이나 한계점을 분석하였다. 이를 통해 지자체 차원에서 추진해야 할 스마트시티의 방향성과 전략을 모색하기 위한 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 핀란드 헬싱키와 스페인 바르셀로나를 유럽의 대표적 스마트시티 사례로 선정하고, 국내 사례 분석에서 적용한 연구 분석틀을 바탕으로 사례 분석을 실시하였다. 한편 유럽의 스마트시티 정책은 지역주민들이 단기적으로 필요로 하는 문제부터 도시의 미래를 결정할 중요도가 높은 도시문제(예: 인구감소, 쇠퇴도시 등)까지 폭넓은 범위에서 다뤄지고 있으며, 지역주민들이 스마트도시 정책에 자발적으로 참여하면서 현장 중심적인 방안이 창출될 수 있도록 정책적 기반을 마련하는 동향을 보인다. 따라서 지자체 단위, 즉 헬싱키와 바르셀로나 사례를 통해 탐색할 수 없었던 기타 유형별 사례들을 추가적으로 검토하고, 주요 시사점을 도출하였다. 마지막으로 제6장에서는 지자체 차원에서 스마트시티 혁신 정책의 추진을 위해 모색할 수 있는 기본방향과 세부 전략을 제시하였다. 우선 정책 기본방향에 있어서는 우선 ‘사람 중심’+‘새로운 기술’을 활용한 ‘삶의 질’ 증진이라는 지향점을 설정하고, 사람 중심 스마트시티의 지속적 혁신을 주요 목표로 설정할 필요가 있다. 그 대상에 있어서는 기존의 물리적 공간이나 생활안전, 환경문제 해결에서 한걸음 더 나아가 포괄적인 사회문제로 그 영역을 확장하고, 시민참여를 통한 공동생산 과정으로서의 ‘스마트 한 도시 만들기’가 지속적으로 이루어질 수 있는 기반을 마련하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 상향식 추진방식에 기반한 ‘스마트 거버넌스’를 구축하고, 이를 통해 스마트시티 혁신이 지속적 으로 이루어질 수 있도록 도시를 운영하는 지방정부의 역할을 재정립 할 필요가 있다. 기존에는 지방정부가 시민들을 위해 무엇인가를 직접 추진하는 주체였다면, 스마트시티 혁신을 위해서는 도시 혁신에 시민참여가 가능하도록 환경적･제도적 여건을 마련하는 것이 지방정부의 주요 역할이 될 것이다. 따라서 지방정부, 기업, 사회적 기업가, 시민을 포함하여 도시 생태계 혁신 주체를 육성할 수 있도록 정책환경을 조성하고, 열린 거버넌스 구조가 실현되고 활성화 될 수 있도록 행정적･제도적 지원체계를 마련할 필요가 있다. 이러한 기본방향 하에서 본 연구는 스마트시티 실현을 위해 향후 지자체 단위에서 추진할 수 있는 세부 전략을 ① 기술･데이터･인프라 측면, ② 혁신성 측면, ③ 제도기반 측면으로 나누어 제시하였다. 마지막으로 스마트시티가 구현되는 과정에서 각 지자체가 고려할 수 있는 핵심 정책과제를 정책 단계별로 구분하여 제안하였다.지역발전2020
김상민, 임태경
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사회적경제 활성화를 위한 지역금융기관의 역할 - 새마을금고를 중심으로 - 본 연구는 먼저 지역금융이 전국단위의 금융과 차별화 되는 요소와 지역금융의 필요성을 서술하고 금융소외계층에 대한 금융접근성을 높이기 위한 방안을 모색하고자 한다. 또한 최근 사회적 경제와 사회적금융이 확산되는 배경과 사회적금융의 정의 및 특성을 논의하였다. 신용협동조합 등의 신용협동기구의 설립목적은 조합원과 지역주민에게 금융편의를 제공함으로써 지역경제 발전에 이바지함을 주요 목적으로 한다. 새마을금고의 경우에도 “자주적인 협동조직을 바탕으로 우리나라 고유의 상부상조 정신에 입각하여 회원의 경제적, 사회적, 문화적 지위 향상과 지역사회 개발, 국가경제 발전에 이바지”함을 설립 목적에 적시하고 있다. 반면 이러한 설립취지에 반하여 지역기반의 신용협동기구는 운영상에서 몇 가지 문제점이 지적될 수 있다. 첫째, 일반 시중은행 대비 감소폭이 낮다고는 하나 신용협동기구의 점포수가 꾸준하게 감소하고 있다는 점이다. 금융기관 점포수의 감소는 금융소비자의 접근성을 제한할 뿐만 아니라, 해당 점포가 통폐합 되는 지역의 일자리를 감소시킬 우려도 동시에 높인다. 둘째, 신용협동기구의 꾸준한 점포 수 감소와 병행하여 신협을 비롯한 지역금융기관들의 영업 구역 광역화이다. 지역금융기관의 광역화는 금융기관의 경영효율화, 수익성 제고에는 도움이 될 수 있지만 지역주민들의 금융접근성을 저해할 수 있으므로 이에 대한 검토가 필요하다. 셋째, 소비자들의 금융기관 접근성 악화는 특히 지방의 거점은행이 부재하여, 신협을 비롯한 지역 내 신용협동기구의 의존도가 높은 지역에서 더 큰 문제점으로 나타날 수 있다는 점이다. 마지막으로 비은행 기관들의 자금회전율 측면에서는 상호저축은행이 가장 양호하며, 신용협동조합, 상호금융, 새마을금고 모두 수신액에 비해서 여신의 규모가 작은 것을 알 수 있다. 본 연구에서는 포용금융을 위한 지역금융기관의 역할 평가를 위한 분석의 도구로 금융포용지수(IFI)를 지역별･상호금융기관별로 산출하고 분석하였다. 금융포용지수는 크게 (1) 금융기관의 확산 정도, (2) 금융서비스의 제공 정도, (3) 저신용자 및 취약계층에 대한 고려 부문으로 측정하였다. 새마을금고와 신협의 금융포용지수를 산출하기 위한 변수와 관련하여, 우선 금융 기관의 국가 또는 지역 내 확산 정도(bank penetration)은 10만 명당 점포 수 및 조합원당 출자금 비율을 이용하여 측정하였다. 금융서비스의 제공 정도를 측정하는 변수로는 지역 새마을금고와 신협의 점포당 여수신 규모를 변수로 활용하였다. 마지막으로 저신용자 및 취약계층에 대한 고려도는 전체 대출규모 대비 정책자금 대출 비율을 사용하였다. 정책자금 대출은 지역 내 정책적 수요 및 취약계층 등에 대한 특수수요를 반영하여 별도로 집계된 대출금액으로서, 이를 통해 취약계층에 대한 고려정도를 평가할 수 있다. 먼저 금융포용지수의 지역 새마을금고와 신협의 방사형 그래프를 살펴보면 신협의 방사형 그래프가 새마을금고에 비해 전체적으로 더 넓게 나타나, 신협이 새마을금고에 비해 상대적으로 높은 지표값을 나타내고 있는 점을 확인할 수 있다. 전체적으로 도자치 단체에 비해 광역시도의 IFI값이 높은 수준이며, 새마을금고가 신협보다 높은 값을 나타내는 시도는 광주, 울산, 충남, 제주로 나타났다. 특히 제주의 경우는 새마을금고의 IFI가 0.516으로 나타나 전국 새마을금고, 신협을 통틀어 가장 높았으며 신협의 경우도 지표값이 0.466으로 높은 수준을 나타냈다. 새마을금고가 하위그룹과 중위그룹의 임계값인 0.3을 넘어서는 지역으로는 서울(0.30), 광주(0.32), 울산(0.36), 제주(0.51)이었으며 전체적으로 광역시도의 금융포용지수가 높은 것으로 측정되었는데 이는 상대적으로 대도시 지역의 여신･수신 규모가 도 자치단체에 비해 높은 특성이 반영된 것으로 보인다. 신협은 전체 16개 시도 중에 9개 시도가 중위그룹에 포함된 반면, 새마을금고는 4개 시도만 임계값을 넘어선 것을 알 수 있었다. 전국 새마을금고의 금융포용지수의 변화 추이를 살펴보면 전국 평균기준으로 2014년 가장 높은 수준을 보였으며, 2015년 일시적으로 악화되었다가 2016~2017년 기간 동안 개선되는 추세를 나타내고 있었다. 이렇게 회복되던 IFI지수는 2018년 하락하여 2019년 소폭 개선되었으나 여전히 2017년 수준에는 미치지 못하는 것으로 나타났다. 지역금융의 포용지수를 시간에 따른 추이로 살펴본 결과 새마을금고는 현재 수준의 지표값을 개선시킬 여지가 있다고 판단된다. 매 연도별 새마을금고의 경영환경은 신협의 트렌드를 공유하는 것에서 보이듯이 유사한 경영여건에 처해있다고 볼 수 있다. 특히 주목할 것은 새마을금고가 가진 조합원 수 및 자본금, 출자금 등을 활용하여 전국 평균적 으로 도달 가능한 수준을 최소 2014년도 이전 수준으로 끌어올릴 여지가 있다고 판단된다. 이는 새마을금고의 설립 취지에 비추어 포용금융을 위한 충분한 노력을 기울였는지를 살펴볼 수 있는 하나의 잣대로 삼는다면, 전반적으로 지역금융이 활성화 되어 있지 못한 경영환경을 감안하더라도 새마을금고가 기울이는 노력이 충분하지 않다고 볼 여지도 있다. 본 연구에서 산출한 포용지수를 기준으로 새마을금고의 포용지수는 2018년 이후 하락해 왔고, 전국적으로는 2014년 수준에 미치지 못하고 있는 것을 알 수 있다. 따라서 본 연구는 새마을금고가 보유한 조합원 수 및 자본금, 출자금 등의 잠재력을 감안할 때 향후 새마을금고가 지역금융 및 사회적 경제활성화를 위해 기여도를 높여야 한다고 판단한다. 이를 위해서는 먼저 새마을금고의 사회적 기업에 대한 자금공급 및 지원을 확대할 필요가 있다. 또한 지역에 기반을 둔 새마을금고는 관계형 금융(relationship banking) 기관이라는 강점을 강화할 필요성이 있다. 마지막으로 새마을금고 조합의 주주인 조합원들에 대한 환원을 확대하여, 장기적으로 지역 내 조합원 수를 꾸준히 늘려가야 하겠다.지역발전2020
여효성, 김봉균
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최지민
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