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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구Ⅱ: 지방사업의 특성을 중심으로 조건부가치측정법(contingent valuation method, 이하 CVM)은 분석방법론의 유용성과 폭넓은 활용성에 기인하여 LIMAC의 타당성조사 수행 시 비시장재화에 대한 편익 추정에 광범위하게 활용되고 있다. 다만, 이러한 높은 활용성에도 불구하고 LIMAC은 아직까지 CVM 관련 지침을 마련하지 못하고 있는 실정이며, 이에 더하여 타당성조사 수행 시 지방재정투자사업의 고유한 특성을 고려할 수 있는 대안 마련에 대한 필요 및 문제의식 역시 계속적으로 제기되고 있다. 이에 LIMAC은 2023년부터 ｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구｣라는 포괄적인 연구주제 아래 최종적으로 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 수립을 위한 계속 연구를 진행하고 있으며, 2024년도 연구에서는 국가사업과 차별화된 지방재정투자사업의 고유한 특성을 반영하기 위한 방안을 모색하는데 연구의 목적을 두었다. 상기 제시한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 LIMAC 타당성조사에서 CVM을 활용한 6개의 투자사업 설문 원자료(N=4,055)를 대상으로 거리-소멸함수(distance-decay function)를 적용하여 적정영향권에 대한 사후 검증을 시도하였다. 그리고 이와 같은 분석을 통해 지방재정투자사업, 그 중에서도 도시지역권근린공원 유형에 한하여 영향권의 확대 적용 가능성을 일부 확인하였다. 둘째, 총 15개의 LIMAC CVM 사업 설문 원자료(N=14,088)를 활용하여 지불의사가 없는, 즉 미지불응답과 관련한 특성을 살펴보고 미지불응답 중에서도 지불거부응답에 해당 하는 관측치는 별도로 구분하여 특성을 살펴보았다. 분석 결과, 응답자의 사회경제적 특징을 나타내는 상당수의 설명변수들의 추정치가 통계적으로 유의하게 나타남에 따라 미지불응답 행위가 개인의 사회경제적 특징에 상관없이 무작위로 발생하지 않는 것을 확인하였다. 이는 미지불응답 행위가 특정계층에서 체계적으로 일어나기 때문에 미지불응답을 배제하고 WTP를 추정하는 것은 선택편의에 의한 오차가 발생할 수 있음을 의미하며, 지불거부응답 행위의 경우에도 마찬가지로 나타났다. 마지막으로 세 번째는 FGI를 통해 지불기간과 지불주체의 변경에 따른 응답자들의 지불의사변화와 최대지불의사금액의 변동을 분석하였다. 이를 통해 CVM에서 중요한 가상적 시장을 구현할 수 있는 보기카드와 같은 시나리오의 중요성을 다시 한번 재확인하였다. 즉 현행과 같이 지불기간은 5년으로, 그리고 지불주체는 가구로 설정하는 것이 설문 응답자의 합리적인 판단을 도출하는데 보다 타당하다는 결론을 도출하였다. 종합하면, 본 연구는 향후 2025년 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 개발을 위하여 수행 중인 계속 연구로써, 금년도 연구에서는 CVM의 적용에 있어 지방재정투자사업의 특성에 대한 고려가 필요한 사항, 구체적으로는 영향권 설정, 지불거부율 및 지불주체, 기간에 따른 영향 등에 대한 체계적인 분석을 통해 LIMAC 가이드라인에 KDI와 다른 지방사업의 특성을 반영할 수 있는 기반을 마련하였다는 데에 큰 의미가 있다. 그러나 상기 연구성과에도 불구하고 본 연구는 각 부문별 다음과 같은 연구의 한계 역시 확인하였다. 먼저 CVM 적용 지방재정투자사업의 영향권 분석 및 기본방향을 도출하는 과정에서 분석 결과 적용의 일반화(영향권 확대 논의)에 대한 한계가 있다. 이와 같은 한계는 보다 다양한 유형의 사업과 많은 분석자료를 바탕으로 CVM 영향권 설정에 관한 기초연구가 지속될 필요가 있음을 의미한다. 다음으로 지불거부율과 관련된 사항에서 미지불응답 및 지불거부응답 분석에 활용된 자료의 분석시기(대부분 COVID 19)로 인한 차이나 미지불응답자의 처리방식에 따른 WTP의 변화분석 역시 추가적으로 고려되어야 할 것으로 판단된다. 그리고 마지막으로 지불주체 및 기간에 대해서는 보다 대단위 표본의 분석을 통해 CVM 방법론의 객관성을 높일 수 있는 근거자료 확보가 필요하다 사료된다. 아무쪼록 2023년과 2024년 두 개 연도에 걸쳐 진행된 본 연구과제(｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법 개선방안 연구｣)가 향후 「(가칭) LIMAC CVM의 가이드라인」 마련과 더불어 LIMAC의 타당성조사 과정에서 유용하게 활용되길 바라며, 관련된 논의와 후속 연구 역시 보다 활발히 진행되길 기대한다.지방재정2024
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지역 간 재정격차 완화를 위한 지방재정조정제도 개편방안 이 연구는 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차에 미치는 영향을 다각적으로 분석하고, 지역 간 재정격차 완화를 위한 제도적 개편 방안을 제시하는 데 목적이 있다. 특히, 수도권과 비수도권 간 인구와 산업의 집중 및 자원의 불균형이 심화되는 상황에서 지방재정조정제도가 이러한 문제를 어떻게 완화할 수 있을지에 대해 논의하고, 재정제도의 운영 실효성을 높일 방안을 모색하고자 한다. 우리나라는 1960년대부터 국가 주도의 불균형성장전략을 추진해 오며 수도권을 중심으로 한 경제성장을 도모해 왔으나 이러한 전략은 낙수효과(trickling down effect)가 기대만큼 발생하지 않아 수도권 집중과 지역 간 불균형을 심화시켰다. 최근 인구감소와 수도권 과밀 현상은 비수도권의 인구 공동화와 지방재정 악화를 야기하고 있다. 예를 들어 2023년 말 현재, 수도권 인구는 전체 인구의 50.7%를 차지하며 지속적으로 증가하고 있으며, 이에 따라 비수도권 지역의 경제력과 공공서비스 수준이 저하되는 악순환이 발생하고 있다. 이로 인해 비수도권 지역은 세입기반이 약화되고, 지방재정 측면에서 수도권과의 격차가 확대되고 있는 실정이다. 이에 본 연구의 목적은 첫째, 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차 완화에 실질적으로 기여하는지 실증적으로 분석하는 것이다. 이를 위해 2003년부터 2022년까지 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 지역 간 재정격차 완화 효과를 정량적·정성적으로 분석하였다. 불평등지수, convergence 분석, 빈곤지수, 공간적 자기상관성 분석 등을 통해 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 운영 효과를 평가하고, 제도의 지역 간 재정 불균형 해소 기여도와 정책적 시사점을 도출하였다. 둘째, 지방재정조정제도의 도입 목적과 실제 기능 사이의 불일치를 해결하고, 보다 효과적으로 재원을 분배하는 방안을 모색하는 것이다. 현재 지방재정조정제도는 주로 수평적 재정형평화보다는 특정 지역 지원과 균형발전 지원에 치우친 구조를 보인다. 따라서 제도 본래의 취지에 부합하도록 배분기준을 재정비하고, 지역 간 재정격차를 완화하는 데 초점을 맞춘 배분 구조를 검토하고자 한다. 마지막으로 정책대안의 현실성을 고려하여 단기적 방안과 중장기적 방안을 제안하고자 한다. 이를 통해 현행 지방재정조정제도의 틀을 유지하면서도 지역 간 재정격차 완화를 촉진하는 방안을 마련하고, 나아가 새로운 지방재정조정 체계를 설계하는 방향으로 발전시켜야 한다는 점을 강조하고자 하였다. 연구 분석을 위해 혼합적 연구방법론(mixed method)을 채택하여 양적·질적 분석을 모두 활용한 것도 본 연구의 차별점이다. 양적 연구방법으로는 13개의 불평등지수 분석, β 및 σ convergence 분석을 통한 정태적 및 동태적 재정격차 분석, 4개의 빈곤지수 및 공간적 자기상관성 분석을 통해 재정격차의 상대적 수준과 공간적 특성을 검토하였다. 질적 연구방법으로는 역사적 제도주의 관점에서 지방재정조정제도의 변화 과정을 분석하고, 공무원 인식 조사와 전문가 자문을 통해 정책적 타당성을 보완하였다. 연구 결과는 다음과 같은 주요 시사점을 제공한다. 첫째, 지방재정조정제도는 보통교부세를 통해 총량적 기준에서는 재정격차를 완화하지만, 1인당 세입기준에서 나타나는 수평적 재정형평화 효과는 제한적이었다. 이는 지방재정조정제도가 주로 총량적 재정격차 완화에 집중되어 있음을 시사한다. 반면, 조정교부금과 부동산교부세는 1인당 세입 기준에서도 재정격차 완화 효과가 나타나, 특정 기준에 따라 지방 간 재정 불균형 해소에 기여할 수 있음을 확인하였다. 둘째, 분석 결과에 따르면 보통교부세는 수도권 지역보다는 비수도권에 보다 많은 재원이 할당되고 있으나, 이는 균형발전을 위한 재정 지원에 가까운 형태로 볼 수 있다. 특히 최근 보통교부세는 현실적 측면에서 지역균형발전을 강화하는 방향으로 변화하였으며, 재정자립도가 낮은 지방자치단체에 추가 지원하는 역할을 하고 있다. 이는 지방 간 재정격차 완화보다는 전체적인 균형발전 목적이 강조된 결과로 해석할 수 있다. 셋째, 보통교부세는 최근 재정 여건이 열악한 지역에 보다 많은 재정 지원을 제공하고 있으며, 이는 균형발전 측면에서 긍정적이다. 그러나 이는 지방자치단체 간 수평적 형평화의 효과를 완전히 대변하지는 못하며, 제도의 목적에 따라 효과가 상이하게 나타날 수 있음을 시사한다. 이를 통해 지방재정조정제도는 정책 목표에 따라 수평적 재정형평화와 균형발전 중 어떤 목적을 우선할 것인지에 대한 신중한 고려가 필요함을 제안한다. 이러한 결과를 바탕으로 지방재정조정제도의 개편 방안을 다음과 같이 제안한다. 첫째, 지방재정조정제도의 정책 목표와 기능을 보다 명확히 하여 재원의 배분 기준을 설정하고, 주된 기능을 강화할 필요가 있다. 예를 들어 보통교부세는 중장기적으로 자치단체의 부족 재원을 보장하는 기능에 집중하도록 하고, 부동산교부세는 수평적 재정형평화에 기여하는 방식으로 운영 방향을 전환할 것을 권장하였다. 조정교부금은 현재와 동일하게 지역 간 재정격차 완화를 위한 수평적 재정형평화 기능에 집중하도록 하는 개편이 필요하다. 둘째, 정책 목표와 수단의 일치성을 높이기 위해 개별 재정 조정 제도의 단순화가 요구된다. 현재의 지방재정조정제도는 다양한 정책 목표를 하나의 제도에 포함하고 있어, 재원의 본래 목적을 달성하지 못하는 경우가 많다. Tinbergen’s Theorem에 따라 “1가지 목표, 1가지 수단” 접근이 적절하다는 점에서 제도의 단순화는 효과적인 정책운용을 위해 필요하다. 셋째, 재정 여건이 열악한 지역에 대한 지원을 확대하기 위해 재원 규모를 늘리는 동시에 배분 기준을 개선해야 한다. 현재 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 규모는 제로섬(zero-sum) 형태로 운영되기 때문에 특정 지역에 불이익이 발생할 경우 제도 개편이 현실적으로 어려워질 수 있다. 따라서 안정적 재원 확대와 합리적 배분 기준 개선을 통해 제도의 개편이 실질적인 효과를 발휘할 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 지방재정조정제도 개편 방안을 단기적 및 중장기적 대안으로 구분하여 제시하였다. 단기적으로는 현재 제도를 유지하되 배분 방식의 개선을 통해 재정격차 완화 효과를 강화하고, 중장기적으로는 새로운 지방재정조정체계를 설계하여 균형발전과 수평적 재정형평화를 아우르는 체계로 발전시킬 필요가 있다. 이를 통해 지방재정조정제도의 운영 목표와 실제 기능을 일치시키고, 효율성과 형평성을 모두 달성할 수 있도록 해야 한다.지방재정2024
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국고보조사업의 성과와 재정효율성 제고를 위한 운영체계의 개선방안 1. 연구의 개요 2020년 이후 지방소비세가 점차 인상되었으나 지방재정력(재정자립도와 재정자주도)은 오히려 하락하고 있다는 점에 본 연구의 문제의식이 있다. 선행연구에 의하면 특히 지방재정자립도 분자인 지방세가 증가하였으나 분모인 국고보조사업비가 더 많이 증가하여 전반적인 재정력 여기서의 재정력은 재정력지수가 아닌, 재정자립도와 재정자주도를 의미함. 은 하락한 수치로 나타나는 것이다. 여기서 이러한 국고보조사업은 효과적으로 지역에 도움이 되고 있는지를 살펴보기 위해 국고보조사업의 운영체계를 분석하였다. 사업의 계획(중앙정부)단계에서 지역여건에 적합한 사업 형태인지, 집행(지방자치단체)단계에서 기획 당시에 예상치 못한 문제들이 해결되고 있는지, 성과(중앙정부)단계에서 개선된 형태로 다음 해 사업에 연동되어 반영되고 있는지를 살펴보았다. 궁극적으로 본 연구는 상술한 연구의 필요성과 국고보조사업의 특성인 기획주체와 집행주체 이원화에 따른 한계 극복을 위한 개선방안을 모색한다. 정부 간 재정관계에서 국고보조사업은 사업을 기획하는 주체(중앙부처)와 집행하는 주체(지방자치단체)가 분리되어 성과창출과 효율적인 예산집행에 근본적인 한계를 가진다. 따라서 본 연구에서는 최근까지 시행되어 왔던 국고보조사업 평가보고서를 통해 단계별 세부적인 제약점들을 분석한 후 설문조사를 통해 확인하며 이상의 분석을 통해 국고보조금 운영체계의 개선방안 제시를 목적으로 한다. 2. 국고보조사업의 운영 현황 국고보조사업 운영현황 분석결과, 약 4가지의 문제점들이 나타났다. 먼저, 법령상 국고보조사업이 비효율적으로 운영될 수 밖에 없다는 한계가 있는데, 국고보조사업은「보조금법」 제5조에 따라 신청주의를 원칙으로 하나 지방자치단체의 신청 없이도 중앙정부가 지방자치단체에 보조사업을 편성하게 할 수 있다. 이 때 사업의 실행 현장인 지방자치단체의 의견이 반영되지 못해, 지역여건이 고려된 형태의 사업추진에 한계가 있다는 부분이다. 또한 소관 사업별로 보조사업 관련 지침 및 규정은 부처마다 상이한 수준으로 작성되어 지침을 바탕으로 보조사업을 운영·관리하는 지자체 입장에서 혼란 및 비효율이 야기될 수 있다는 점이다. 둘째, 중앙-지방의 정체성 차이에 따라 국고보조사업의 성과창출에 한계가 있다는 점이다. 지방자치단체가 추진하는 국고보조사업의 성과이며 재정가치가 주민의 정주와 인구유출·유입이라면, 중앙부처에서는 이러한 가치들이 우선순위가 높지 않다는 기관 정체성의 차이에 따른 한계이다. 셋째, 국고보조사업의 이·불용액 과다로 지방예산 운영에 비효율이 발생한다는 것이다. 이에 따라 그만큼의 예산을 지방의 좀 더 필수용도에 쓰지 못했다는 것이다. 넷째, 전체 국고보조사업비에 지방비가 매년 30% 이상 투입되지만 지방의 의견이 사업운영에 반영되지 못함에 따른 비효율이 발생한다는 점이다. 이상 현황분석에 이어 기재부 시행 국고보조사업 연장평가 보고서를 바탕으로 한 6년간의 평가사례 분석과 중앙과 지방공무원을 대상으로 한 설문조사 분석을 실시하였으며, 분석결과는 다음과 같다. 3. 국고보조사업의 운영체계 분석 1) 국고보조사업 연장평가(기재부 시행) 분석 결과 매년 기획재정부가 시행하고 있는 국고보조사업의 연장평가사례 분석결과, 사업계획 단계에서 발생한 문제점이 가장 많은 것으로 나타났다. 즉, 사업계획 단계에서 수요 및 비용 산정의 부적정과 사업 선정 단계에서의 사업자 선정 문제, 사업의 유사·중복 문제, 사전절차 부족, 이해관계자 등에 대한 의견수렴 부족 등의 문제가 증가추세를 보여왔다. 그리고 집행단계에서는 행정절차 지연, 부정수급, 현장점검 등 모니터링 부적정이 주요 문제점으로 도출되었으며, 평가 단계에서는 평가 단계에서는 사업성과를 정확히 측정하지 못하는 성과지표와 관련된 문제점이 많은 것으로 나타났다. 이를 제도, 구조, 행태적인 부분으로 나누어 보면 먼저, 제도적으로는 유관 계획에 대한 내실 있는 반영 등이 요구되지 않아 부합하지 않는 경우, 사업자 선정 등에 있어서 합리적인 사업자 선정기준이 마련되지 않아 사업추진의 역량을 갖추지 못한 사업자가 선정되어 사업추진에 문제가 발생되는 경우가 있었다. 구조적으로는 국고보조사업을 집행하는 과정에서 발생하는 사업환경의 변화, 국비 확정 지연, 자연재해 등에 따른 사업 추진 기간 부족 등이 영향을 미치는 것으로 보여진다. 성과평가에 있어서는 중앙과 지방간의 서로 다른 사업목표 및 성과지표의 문제, 특히 사업기획시 성과지표 설정에 있어서 지방의 의견이 반영되지 않아 발생하는 타당성이 부족한 부분들이 개선이 필요할 것으로 판단된다. 행태적으로는 사업 계획단계에서 수요 및 비용산정과 관련하여 형식적인 중기재정계획의 수립, 관례적인 수요 및 비용 산정, 그리고 사업을 추진하는 부처가 지방자치단체의 수요를 정확하게 파악하지 않는 문제 등이 발생하였다. 집행과정에서는 혐오시설들 설치 사업의 이해관계자 협의 부족, 추진과정에서 사업 내용 변경, 공사 지연 등이 문제점으로 도출되었다. 성과평가 단계에서는 중앙단위에서의 기재부 연장평가 외에는 부처단체에서의 개별 사업별 성과평가 의무규정이 없음에 따라 성과평가가 공무원의 행태나 시기마다 차이점을 보이는 것으로 나타났다. 2) 설문조사(지방공무원) 및 심층인터뷰(중앙공무원) 분석결과 국고보조사업 운영체계에 대한 공무원 인식을 알아보기 위해 설문조사 및 FGI를 실시하였다. 설문과 FGI 결과를 제도, 구조, 성과평가로 나누어 분석한 결과, 먼저, 제도적으로는 성과평가 결과의 객관성과 신뢰성, 사업환류에 대해서 부정적으로 보는 인식이 지자체 공무원에서 나타났다. 이에 대해 포커스 그룹에서는 평가 기준 설정(중앙정부)과 실제 적용(지자체) 주체가 다름에 따른 부정적인 시각일 수 있다는 의견이 제시되었다. 사업 환류에 대해 포커스 그룹의 중앙정부 공무원은 사업기획이 전년도 성과평가에 의존한다기보다 예산규모 및 국정과제 등에 의존하기 때문이라는 의견을 제시하였다. 다른 중앙정부 공무원은 사업집행 후 평가·환류까지 신경쓰는 담당자나 부서장이 많지 않아 그렇다는 응답 및 정당한 평가·보상 시스템이 부재하여 이를 면밀하게 살펴보지 않기 때문이라는 의견이 제시되었다. 구조적으로 지자체 공무원들은 집행 측면에서 사업별 지침이 난해하여 업무연찬이 어렵고, 국고보조금 교부 소요시간으로 인해 적기 집행 불가하고 비효율이 발생하며, 과도한 지방비 부담으로 인해 지방재정 운영이 경직되고, 보조금 관리를 위한 과도한 문서작업으로 인해 업무 부담이 큰 것으로 인식하고 있었다. 행태적으로는 특히 사업유형(서비스, 투자, R&D, 교육)에 따라 국고보조금 운영 관련 항목들에 대한 인식 즉, 사업별관리지침의 필요성, 목표달성도 점검 정도에서 차이가 존재하는 것으로 확인되었다. 4. 국고보조사업 운영체계의 개선방안 대안을 모색함에 있어서 기본방향은 앞서 분석한대로 제도적, 구조적, 행태적 원인에 의한 결과에 바탕을 두고 제도적, 구조적, 행태적 원인을 완화시킬 수 있는 각각의 방안을 제시하였다. 먼저 제도적 문제의 개선방안으로서 보조금(국비)과 사업(사업내용) 주요 관리 법규의 구분과 성과평과와 환류체계 규정 명문화를 제시하고 있다. 먼저, 보조금과 사업 주요 법규의 구분방안은 보조금이 아닌 사업의 성과제고와 효율성 향상을 위해서는 사업의 역사성과 사업의 세부내용을 가장 잘 알고 있는 사업부처에서 관련 법규를 운영해야 함을 제시하고 있다. 성과평가와 환류체계 규정 명문화 대안은 성과평가제도가 의무화되지 못하여 형식적으로 성과지표와 목표를 설정한 후 달성도 평가를 실시하고, 이 부분도 담당자의 재량에 따라 차이점을 가진다는 문제에 대한 방안이다. 또 하나는 국고보조사업의 계속지원, 예산삭감, 사업폐지 여부는 사업의 성과나 유지필요성에 대한 검토결과와 연동되어야 한다는 측면에서, 국고보조금 관련 법에 성과평가와 결과 반영에 대한 조항은 반드시 포함되어야 한다는 것이다. 둘째, 구조적인 문제의 개선방안으로서 세 가지를 제시하고 있는데, 국고보조사업 사전 적격성 심사시 지방 의견수렴 항목을 신설, 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안, PDCA 형식의 사업관리체계 도입을 제시하고 있다. 즉, 기재부의 국고보조사업 사전 적격성 심사절차 중 기초자료 분석 단계에서 현재의 4가지 분석 사항 외에 광역시도 및 시, 군, 구의 해당 지자체 의견조회 결과 항목을 포함시키는 안이다. 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안은 일본사례를 참고하고 있는데, 국고보조사업은 구조적으로 중앙-지방의 연계 속에서 사업을 추진해야 함을 고려할 때 국고보조사업 본래의 목적달성을 위해서는 중앙-지방이 공통된 기준, 즉 공통 성과지표를 설정 및 측정하여 다음 해에 개선된 형태로 사업이 추진되어야 할 것이다. PDCA 형식의 관리체계 또한 일본사례를 바탕으로 하였는데, 중앙-지방간 구조적 한계 개선을 위해 일본 PDCA 형식의 관리체계 도입을 검토하는 방안이다. 일본의 이 PDCA는 부단히 지방의 국고보조사업 수행상황을 중간 체크 및 사후 평가하고 그 결과를 사업내용 변경과 예산에 반영하는 것으로서 사업 추진시의 애로사항이나, 추진 불가한 부분에 대한 예산 감액 등을 반복하는 내용이다. 셋째, 행태적 문제의 개선을 위해서 세 가지 안을 제시하고 있는데, 국고보조사업 모니터링 제도의 강화, 사업부처별 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화와 정치적 행태요인에 따른 사전 검증절차의 강화이다. 국고보조사업 모니터링제도 강화는 보조금 위주의 보조금 관리 법률의 한계가 그 사업비의 집행률이 중간점검 목적이 큰데, 사업비가 아닌 사업내용 중심의 모니터링이다. 국고보조사업을 추진시에 사업 실시 과정에서 새로운 지표를 추가하거나, 기존 지표의 존치여부에 대해서 정기적으로 재검토와 반영이다. 사업부처 중심의 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화는 부처별 성과평가시 지자체와의 간담회, 워크숍 및 기타 협의회의의 건수를 실적에 포함시켜서 성과지표화 하여 구속력을 확보하는 방안 마련이 필요하다. 정치적 행태요인에 따른 사업 사전 검증절차의 강화는 국고보조사업 결정에 있어서 외부환경 문제로 정치적 개입에 의한 불요불급한 사업의 시행 및 이·불용액과 같은 재정비효율성 문제를 완화하기 위하여 국회에서 급히 결정되는 사업의 경우도 재정투입 사업은 전수 외부 검증절차를 의무화하는 제도의 도입이 필요함을 대안으로 제시하고 있다.지방재정2024
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지방이양정책의 진단 및 평가 연구: 사무이양정책 및 지역맞춤형 특례정책을 중심으로 중앙정부 주도로 사회문제를 해결하는 방안과 수단은 보편성과 전문성을 특징으로 갖는다. 하지만 현대사회의 정책문제는 엉성한 구조(ill-structured)를 띤 매우 복잡한 난제들이 대부분이기 때문에 지역의 다양한 문제를 지역이 주도적으로 해결해 나갈 수 있도록 하기 위하여 우리나라는 중앙권한을 지방자치단체로 이양하기 위한 노력을 지속적으로 기울이고 있다. 그러나 여전히 중앙정부에 대한 권한 집중의 문제는 지속적으로 제기되고 있으며, 지방이양을 위한 노력에도 불구하고 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 적극적인 사무이양은 여전히 미흡한 수준으로 이루어지고 있으며, 심지어 지방이양의 효과성에 대한 의문 역시 지속적으로 제기되고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 우리나라 지방이양정책을 평가하고 다양한 측면에서 발생하는 문제점을 도출하여 효과적인 지방이양정책의 추진방향을 모색하고자 하였으며, 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 지방이양정책의 평가모델은 지방이양정책의 각 단계별 고려 사항을 토대로 개발하였으며, 특히 지방이양정책에 대한 평가를 위하여 6가지 기준(경제적 규제완화, 지방공무원 역량강화, 효율성 증진, 지방분권 증진, 적합성 제고 및 대응성 확보)을 토대로 평가지수를 도출하였다. 이러한 지방이양정책평가모델을 적용하여 정책단계별 지방이양정책의 문제점을 분석한 결과, 광역과 기초 모두 유사한 문제점이 지적되었다. 첫째, 과정적 측면에서 재원조치의 불충분성, 기관위임사무·집행적 성격 위주의 사무 이양에 따른 문제, 전문성에 대한 우려, 적기의 지방이양의 어려움 및 단위사무 위주의 이양 등이 도출되었다. 지방이양정책의 결과적 측면에는 대체로 긍정적인 평가가 나타났다. 특히 지방이양의 타당성에 대해서는 모든 이양방식에서 타당성이 있다는 응답이 다수 나타났고, 지방이양정책으로 인한 행정주체 등의 관심 변화도 유의미하게 높아졌다고 응답하였다. 셋째, 지방이양정책의 영향적 측면에서는 특히 지역의 특성을 고려하지 않은 정책의 추진은 오히려 지역 간 격차를 심화시킬 수 있다는 점에서 면밀한 검토가 필요하며, 지방자치단체가 주도적으로 이양된 권한과 업무를 수행할 수 있는 자율권이 확대될 필요가 있다는 점이 제기되었다. 한편, 기능별 지방이양정책의 평가지수를 비교하면, 각 기능별로 지방이양 평가지수가 다르게 나타나는 것으로 나타났고, 광역/기초에 따라 균등이양방식과 차등이양방식의 평가지수 역시 다르게 나타났다. 특히 주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 영역의 경우 지방이양 평가지수가 높게 나타났으며, 균등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 반면, 지역적 특색이 반영될 필요가 많은 기능에 대해서는 차등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 마지막으로 지방이양정책의 성과와 파급효과를 제고시키고 환류를 강화하기 위한 방안을 모색하기 위한 동태분석 결과, 중앙행정기관의 정책저항과 지방자치단체로의 재정보전 조치 등이 지연될 경우 지방이양정책의 효과성이 낮아질 수 있음을 밝혔다. 또한 주요 정책수단을 토대로 시나리오 분석을 실시한 결과, 정책의 성과 및 파급효과를 가장 두드러지게 창출하는 정책수단은 분권정책의 추진, 차등분권에 대한 지자체의 노력 강화, 재정분권 노력 강화, 중앙행정기관의 이양정책에 대한 저항의 통제 순으로 나타났다. 이상의 논의를 토대로 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다. 먼저 제도적 측면의 제언으로 첫째, 지역의 여건과 사무특성 등을 반영한 유연한 지방이양방식을 고려할 필요가 있다. 둘째, 단위사무 대신 기능중심의 지방이양정책을 추진할 필요가 있으며, 이를 위하여 포괄적인 권한 이양이 가능할 수 있는 법 규정이 마련되어야 한다. 셋째, 지방이양 초기단계에서의 재원조치 방안 마련 및 재정분권을 위한 노력을 강화할 필요가 있다. 다만, 재원보전은 수단적 조치라는 원칙 하에서 원활한 지방이양의 토대 마련을 목표로 이루어져야 할 것이다. 넷째, 우리나라 지방이양 정책의 효과를 측정할 수 있는 수단으로서 지방이양정책 평가지수를 활용할 수 있을 것이다. 다만, 인식조사에 기반하고 있는 본 평가지수의 한계를 보완할 수 있는 후속 연구가 이루어져야 할 것이다. 운영적 측면에서의 정책적 제언으로 첫째, 지방이양사무에 대한 사후관리 등 체계적 관리방안이 모색될 필요가 있다. 지금까지는 지방으로 권한이나 사무가 이양된 이후에 대한 관심은 전무한 실정이다. 따라서 지방이양 이후에 대한 면밀한 검토를 위한 체계를 구축하여 보다 바람직한 방향으로 지방이양정책으로 추진할 필요가 있다. 둘째, 전문성 등 지방자치단체의 역량을 강화할 필요가 있다. 이를 위하여 지방자치단체의 역량 강화를 위하여 컨설팅, 교육훈련 등의 지속적인 지원방안이 모색될 필요가 있다. 마지막으로 지방이양정책의 주민체감도를 높이고 주민들이 보다 긍정적으로 지방이양정책을 인식할 수 있도록 하는 홍보 등의 방안도 모색해야 한다.지방의정·지방규제2024
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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구: WTP 영향요인을 중심으로 조건부가치측정법(이하 CVM)은 비시장재의 경제적 가치를 측정하는 방법론의 하나로, 공공사업의 경제적 편익을 계산하는 데 광범위하게 사용되어 왔다. LIMAC 역시 타당성 조사 수행시 문화・체육・관광시설, 공원 등 비사용가치가 높은 비시장재화에 대한 편익 추정의 방법론으로 CVM을 폭넓게 활용하고 있다. 다만 CVM 추정과정, 특히 모형과 관련하여 조사의 최종 목적인 적정 지불의사금액(Willingnes to pay, 이하 WTP)을 도출하고 편익화 하는 분석방법론적 측면에 대한 연구는 미흡한 실정이다. 이에 본 연구에서는 지금까지 지방재정투자사업에 대한 타당성 조사에서 CVM을 적용하여 오면서 제기되었던 여러 쟁점들을 정리하고, 실증분석을 통해 CVM을 통한 WTP 추정시의 해당 쟁점들이 어떻게 영향을 미치는지를 분석하고자 하였다. 상기 제시한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 CVM 관련 이론적 고찰 및 분석데이터의 구축이다. CVM이 최초 도입된 배경부터 현행 PIMAC의 예비타당성조사의 가이드라인 및 지침이 정립되기까지의 여러 분석상의 전제, 기법 등에 대해 역사적·이론적 고찰을 수행하였다. 그리고 그간 LIMAC이 수행한 CVM을 적용한 타당성 조사와 PIMAC 사례를 전수조사하여 DB화 하였고, 개별 사례분석 및 비교분석을 수행하였다. 두 번째로 지방재정투자사업에서 CVM 적용 시, 그리고 해당 방법론을 이용하여 WTP를 추정함에 있어 발생하고 있는 또는 발생 가능한 쟁점 및 중요 고려요인들을 CVM의 적용단계별로 구분하여 검토하였다. 그리고 각 단계별 쟁점사항에 대해 WTP에 미치는 영향력의 검증이 필요한 쟁점, 그리고 가이드라인의 마련을 통해 개선이 필요한 쟁점을 구분하여 제시하였다. 더불어 앞서 구축된 DB 및 쟁점사항을 바탕으로 지방재정투자사업의 WTP에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 파악, 이를 실증분석에서 반영할 수 있는 방안을 모색하였다. 특히 모형별 WTP의 차이에 대하여 설문 원자료를 활용하여 실증분석을 수행하였고, 그 결과 CVM 추정과정 및 방식의 차이에 따라 WTP 추정결과 역시 차이가 큰 것으로 나타났다. 따라서 WTP의 영향요인은 크게 사업 특성, 설문 특성, 모형 특성, 응답자 특성 등 4개의 특성으로 구분하여 총 27개의 요인을 추출하였다. 마지막으로 세 번째는 본 연구에서 제시한 주요 연구질문(research question)인 ‘개별 연구에서 CVM으로 추정된 지불의사금액(이하 ’WTP’)의 차이는 왜 발생하는가?“에 대한 답을 찾기 위한 방법으로 ‘메타회귀분석’을 활용하여 WTP의 영향요인을 식별하였다. 분석결과, ①사업규모(부지면적 또는 연면적), ②사업대상지의 지역, ③사업부문(공원, 운동장, 건축물, 생태하천 복원, 상수관로 등), ④최대제시금액, ⑤설문조사를 실시하는 계절, ⑥설문조사기관, ⑦지불대상이 개인인지 가구인지의 여부, ⑧CVM을 통해 추정하고자 하는 가치가 총가치인지 아니면 비사용가치만인지의 여부 등이 WTP에 통계적으로 유의한 영향을 주는 것으로 분석되었다. 종합하면, 본 연구는 LIMAC 타당성 조사에서 CVM을 적용함에 있어 제기될 수 있는 쟁점사항을 도출하고 이러한 쟁점들이 궁극적으로 WTP에 미치는 영향을 실증분석 함으로써 CVM의 분석과정(모형)에 대한 개선 및 고도화의 단초를 마련하였다는 연구의 의의가 있다. 무엇보다 LIMAC이 궁극적인 목표로 설정한 「(가칭) CVM 가이드라인」 확립의 단초를 마련하였다는데 기여가 크다 하겠다. 상기 연구성과에 불구하고 본 연구는 한편으로 메타회귀분석의 한계와 실증분석상의 유의점을 확인하는 계기가 되었다. 다시 말해, 메타회귀분석은 선행연구로부터의 요약 통계량을 기본으로 하는 분석이므로 개별 선행연구의 질과 연구의 축적 정도가 분석의 유효성과 신뢰성에 큰 영향을 미치게 되므로 선행연구의 질(quality)와 수량(quantity)을 모두 확보하는 것이 무엇보다도 중요하나, 이에 대한 자료상의 한계를 인식하였다. 특히 본 연구의 최종목표인 ｢(가칭)LIMAC CVM 가이드라인｣의 개발을 위한 향후 추가연구들이 상당수 산재 되어 있음을 밝힌다. 관련된 후속 연구과제를 정리하면, CVM의 적정 영향권 설정, 가상의 사업을 설정하고 특정 응답자들을 대상으로 본 연구에서 도출된 WTP 영향요인별 설문 문항을 차등화하여 실험하는 설문 시뮬레이션, 설문 원자료(raw-data)를 활용한 계량분석 등의 연구가 추가적으로 필요하다 판단된다. 아무쪼록 본 연구를 기초로 CVM과 관련한 분석방법론의 개선, 나아가 LIMAC의 CVM 가이드라인 마련에 대한 보다 다양한 논의와 후속 연구가 지속되길 기대한다.지방재정2023
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해상교량 개통으로 인한 섬지역 생활환경 변화 연구 해상교량은 섬 지역 주민의 이동성 향상 외에도 자유로운 통행, 섬 지역의 토지이용 및 산업구조의 변화, 재산가치의 변화에 영향을 미칠것으로 예상되나, 일반 도로 사업과 동일한 분석 방식을 적용함에 따라 이동성에 대한 영향만을 고려하고 있다. 이에 따라 본 연구에서는 해상교량 건립 이후의 사회경제지표, 통행특성, 생활기반시설, 소득의 변화에 대해 검증하였으며, 이러한 검증결과를 섬 지역 주민들이 실제 체감하는지 여부를 설문조사를 통해 확인하고자 하였다. 본 연구의 결과는 해상교량 사업의 추가적인 편익항목을 발굴하고 산정 방법론을 정립하기 위한 기초자료로서 활용 가능할 것으로 기대된다. 해상교량 건립 이후 섬 지역의 인구변화를 고찰한 결과 해상교량의 건립이 인구이동에 영향을 미치나, 섬 지역의 특성에 따라 그 양상이 상이한 것으로 나타났다. 특히 연령대별 인구이동 양상이 다른 것으로 나타났으며, 일부 지역에서는 고연령층의 유입을 가속화하여 고령화를 유발하는 것으로 검토되었다. 산업구조에 미치는 영향도 유사하게 섬 지역의 특성에 따라 차등을 보이며, 산업구조에 영향이 있음을 확인하였고 대체적으로 숙박 및 음식점업, 부동산업, 도매 및 소매업 등 관광을 중심으로 하는 업종의 변화가 두드러지는 것으로 분석되었다. 이러한 산업구조의 영향은 지역내총생산(GRDP)에서도 유사한 경향을 보이는 것으로 나타났다. 모바일 데이터를 활용하여 지역간 통행비율을 검토한 결과 해상교량의 건립이 섬 지역의 통행 영향권을 확대시키는 것으로 나타났으며, 주로 인접한 타 지역(내륙)과의 통행비율이 증가하는 것으로 나타났다. 또한 기존 선박을 이용함에 따라 특정 시간대에 집중되던 것과 달리 해상교량 건립 이후 통행 시간대가 다양해지는 효과가 있는 것으로 분석되어 통행량 처리를 위한 용량의 증가와 통행시간 선택의 자율성이 증가한 것으로 나타났다. 특히 이러한 효과는 주중보다 주말에 큰 영향을 미치고 있어 지역 간 관광 활성화에 기여한 것으로 해석할 수 있을 것이다. 건축물 생애이력 관리시스템의 건축물 면적 자료를 기반으로 해상교량 건립 이후의 변화를 고찰한 결과 건축물 유형에 따라 다소 상이하나 대체적으로 건축물의 면적이 증가한 것으로 나타났으며, 특히 음식점, 소매점과 같은 서비스업종을 포함하는 상업시설의 변화와 숙박시설의 증가가 큰 것으로 나타났으나, 의료서비스업종이나 의료시설의 증가는 관측되지 않았다. 결론적으로 해상교량의 건립은 섬 지역의 토지이용 변화에 영향이 있으나, 섬 주민의 정주여건보다는 관광객을 대상으로 하는 토지이용의 변화를 야기하는 것으로 판단된다. 지방소득세 및 재산세 변화를 통해 섬 지역 주민들의 소득 변화를 검토한 결과 해상교량 건립에 따른 연륙화된 섬과 그렇지 않은 섬간의 세금이 서로 다른 특성을 지닌 집단이며, 세금의 평균 역시 연륙화된 섬이 높은 것으로 검토됨에 따라 연륙화에 따른 소득의 변화를 간접적으로 확인할 수 있었다. 앞서 수행한 통계적 검증 결과와 실제 주민들의 체감도가 일치하는지 여부를 확인하기 위해 설문조사를 수행하였으며, 그 결과 앞선 통계적 검증 결과와 주민들의 인식도가 일치하는 것으로 나타났다. 통행에 대한 인식도 조사 결과 섬 생활에서 가장 불편한점은 교통불편인 것으로 나타났으나, 교통불편은 이동성보다는 통행의 자율성이 확보되지 않음에 따른 불편이 매우 큰 것으로 나타났다. 특히 해상교량의 건립 이후 섬 주민들의 통행횟수의 증가 외에도 통행시간대가 확대되는 것을 확인할 수 있었다. 생활기반시설에 대한 인식도 조사에서는 해상교량 건립 이후 상업시설과 숙박시설의 증가를 크게 체감하는 것으로 나타났으나, 섬 생활의 불편요인 중 하나인 의료시설의 변화는 미미하거나 오히려 감소한 것으로 나타나 섬의 정주여건보다는 관광산업 활성화에 따른 영향이 있음을 간접적으로 알 수 있었다. 또한 해상교량의 건립이 섬 지역 주민들의 소득변화에 영향이 있음을 알 수 있었으나, 관광산업 또는 어업 등 특정 업종 종사자에게만 해당 효과가 발생한 것으로 나타남에 따라 소득 증대 효과의 보편성에 대한 고려가 필요할 것으로 판단된다. 마지막으로 해상교량의 경제적 가치에 대한 설문조사 결과 섬 지역 주민들은 해상교량이 필요한 시설인 것으로 인식하고 있으나, 해상교량 건립을 위한 지불의향은 높지 않은 것으로 나타났으며, 지불의사금액은 기존 선박 이용 시 통행비용과 유사한 수준을 보이는 것으로 나타났다. 통계적 검증 및 설문조사 결과 향후 해상교량 사업의 타당성 조사에서는 다음과 같은 사항을 고려해볼 수 있을 것으로 기대된다. 특히 해상교량의 건립으로 인해 섬 지역의 소득과 재산가치 등이 증가함에 따른 효과와 통행 자율성 증진에 따른 효과를 검토해볼 필요가 있을 것이다. 또한, 유발수요에 대한 기존 방법론에 대한 추가 검토가 필요할 것으로 사료된다. 기존 방법론에서는 기존 통행의 50%를 유발수요로 반영하고 있으나, 본 연구 설문조사 결과 지역별로 차이가 있으며, 50% 이상의 통행횟수 증가를 보이는 지역이 있음에 따라 지역특성을 고려한 유발수요 반영 방식에 대한 고려가 필요할 것으로 사료된다. 앞서 살펴본 변화와 관련하여 해상교량의 건립이 이동성과 더불어 통행의 자율성을 제공한다는 것은 보편적인 효과로 볼 수 있을 것이다. 다만, 사회경제여건이나 소득의 변화에 대해서는 해상교량의 영향이 존재함을 알 수 있으나, 그 영향력이 지역별 특성에 따라 상이하게 나타날 수 있으며, 섬 지역 특정계층에만 주요하게 작용한다는 점에서 해상교량의 건립 효과가 보편적 특성을 가지는지에 대한 추가적인 검토는 필요할 것이다. 또한 본 연구에서는 자료수집의 한계로 인해 충분히 장기간의 변화에 다루지 못한 점과 섬 지역에 대한 세밀한 분석을 충분히 수행하지 못한 한계가 존재한다. 향후 섬 지역에 대한 데이터가 정립될 경우 이를 활용하여 조금 더 면밀한 검토가 가능할 것으로 기대된다.기타2023
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지방자치단체 조직관리 책임성 확보 수단 설계에 관한 연구 본 연구에서는 지방자치단체 조직관리 영역에서의 책임성 문제를 논의하고 있다. 중앙정부의 권한을 지방정부에 이양하겠다는 논의는 계속되어 왔으나 최근 들어 더욱 활발해지고 있다. 이는 지자체 조직관리 영역에서도 마찬가지이다. 따라서 현재의 책임성 확보 제도가 적정한지를 살펴보고, 보완할 부분에 대해서는 재설계가 필요한 시점이다. 본 연구에서 주장하는 바는 지방자치단체 조직관리 영역에서도 책임성 개념의 확대가 필요하며 기존의 중앙정부와 지방정부의 관계를 주축으로 하는 계층제·법적 거버넌스뿐만 아니라 자체적인 거버넌스 즉, 지방의회와 주민까지 포함한 네트워크 거버넌스도 필요하다는 것이다. 이러한 주장을 뒷받침하기 위해 본 연구에서는 우선 지자체 조직관리와 책임성, 수단 설계에 관한 이론을 살펴보았다(2장). 그리고 국내외 사례 검토와 책임성 인식 분석에 근거하여 각각의 거버넌스별로 타당성 있는 책임성 확보 수단을 제시하였다(3,4장). 마지막으로는 각각의 수단들이 실효성을 확보할 수 있도록 성과에 영향을 미치는 조건(맥락)을 검토하여 이를 반영한 수단 설계 방식과 장단기 실행방안을 제시하였다(5장). 각 거버넌스에서 작동되는 다양한 책임성 확보 수단들이 필요한 만큼 각 수단들을 결핍과 과잉의 문제가 나타나지 않도록 균형과 조화의 원리에 기반하여 설계하는 것이 중요하다. 따라서 본 연구에서는 각 수단들을 거버넌스와 정책 과정에 따라 구분하여 체계적으로 제시하였다. 중앙정부와 지방정부와의 관계를 주축으로 하는 계층제(법적) 거버넌스에서는 조직관리의 비용이 국가 전체에 있음을 인식하도록 하는 것을 목표로 국가 차원의 총체적 합리성(도구적 합리성)을 제고하는 방향으로 설계하였다. 각 정책 과정별로 다음과 같은 책임성 확보 수단의 개선 또는 신규 도입 방안을 제시하였다. 정책기획단계에서는 기준인건비제 패널티 부여 시 복수 기준 적용, 중기기본인력운용계획 준수 의무 규정 도입 및 인력 증원시 인건비 추계 내용 필수 포함 내용 구체화, 정기적 사무재평가 사업 도입 등의 내용을 제시하였다. 정책집행단계에서는 중기기본인력운용계획 집행 모니터링, 사무재평가 모니터링, 주민민원 상시 모니터링, 사무재평가 모니터링 등의 수단을 제시하였다. 정책평가환류단계에서는 지자체 조직관리 공시 지표 개선, 지자체조직관리정보공유 시스템 마련 등의 수단을 제시하였다. 지자체와 지방의회, 주민과의 관계를 주축으로 하는 네트워크 거버넌스에서는 조직관리의 편익이 지역 주민에게 고루 돌아갈 수 있도록 하는 것을 목표로 지자체 차원의 국지적 합리성(합의적 합리성)을 제고하는 방향으로 설계하였다. 정책 과정 별로 아래와 같은 책임성 확보 수단의 개선 또는 신규 도입 방안을 제시하였다. 정책기획단계에서는 조직관리위원회 지역 주민 포함, 민관합동 조직진단반 지역 주민 포함, 중기기본인력운용계획 시민의견 청취, 지자체 조직진단시 시민의견, 청취, 시민 조직진단 의뢰 제도, 시민참여조직진단 운영 등의 수단을 제시하였다. 정책집행단계에서는 주민민원 상시 모니터링, 민원 빅데이터 수집 및 분석에 기반한 조직설계기법 마련 등의 수단을 제시하였다. 정책평가환류단계에서는 지방의회 행정감사에 주민모니터링단 참여, 독립적인 감사기구의 조직관리통제, 전문평가위원회 운영, 시민배심원들의 평가 참여 등의 수단을 제시하였다. 이와 같이 제시된 수단들이 모든 지자체에서 모두 다 잘 작동되기는 어렵다. 각 지자체의 맥락에 따라 실효성 여부가 달라질 것이다. 맥락에 따라 조직관리 거버넌스 참여자들 간의 상호작용 방식이 달라질 것이기 때문이다. 따라서, 지자체 조직관리 거버넌스 참여자들의 동기와 전략 스펙트럼을 분석하였다. 이들은 각기 지자체 조직관리 책임성 확보 혹은 조직건전성 확보에 긍정적 영향을 미칠 수도 있고 또한 부정적 영향을 미칠 수도 있음을 확인하였다. 이를 고려한 수단 조합의 방향은 각 주체에 대하여 책임성의 결핍 또는 과잉이 일어나지 않도록 견제와 균형의 원리에 따라서 설계가 되어야 한다는 것이다. 각 수단의 조합은 지자체마다 다르게 나타날 수 있다. 각 지자체의 상황이 다른 만큼 각기 다른 수단의 조합이 나타나 진보과정을 거치게 될 것이다. 마지막으로 장단기 실행방안을 제시하였다. 우선 책임성 확보 수단의 제도 설계 및 관리 방안을 제시하였다. 표준조례안 마련 등 자치입법 설계 방안, 기구정원 규정 개선 방안, 기타 법규 제개정 방안 디지털 플랫폼을 통한 정보 공유 및 주민 참여 방안 등이 그것이다. 장기적으로는 사회적 인식 전환이 필요한만큼 이를 위해서는 각 지자체가 조직건건성에 관한 조직학습을 하여야 하며, 공무원 교육, 시민 교육, 청소년 교육 등을 통해 이를 촉진하여야 할 것을 제안하였다. 이같은 제도적 보완 노력은 궁극적으로 지방의 권한 확대의 안전판으로 작용하여 부작용을 최소화하는 지방분권 실현에 이바지할 수 있을 것이다.조직진단2023
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지방자치단체 디지털 혁신 준비도 모형 연구 본 연구는 지방자치단체의 디지털 혁신 역량과 자원의 현황을 파악하고 이를 바탕으로 적절한 지원을 제공하기 위해 ‘지방자치단체 디지털 혁신 준비도’ 모형을 개발하는 것을 주된 목적으로 하였다. 이는 기존에 디지털 혁신 또는 디지털 전환과 관련된 다양한 지표 및 지수가 개발되었음에도 불구하고, 이들 지표 및 지수들이 국가, 중앙정부기관, 민간기업을 주된 측정 대상으로 삼고 있어 지방자치단체의 고유한 특성을 충분히 반영하기 어렵다는 문제의식에서 출발하였다. 먼저, 지방자치단체의 디지털 혁신과 지방자치단체 디지털 혁신 준비도가 의미하는 바를 이론적 논의를 통하여 구체화하였다. 본 연구자들은 지방자치단체의 디지털 혁신을 ‘지방자치단체가 디지털 기술을 활용하여 지방자치단체 내부의 구성요소(조직문화, 조직구조, 과업절차 등) 및 지역 사회를 전반적으로 변화시키는 과정’이라고 정의하였다. 또한 ‘지방자치단체 디지털 혁신 준비도’에 대해서는 ‘디지털 기술을 기반으로 지방행정을 혁신하고, 지역 주민의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 총체적인 변화를 적극적이고 지속적으로 추진하고자 하는 지방자치단체 역량의 수준’이라고 정의하였다. 이러한 개념에는 디지털 전환의 과정 그 자체보다 주체의 의지나 능력을 강조하기 위한 목적이 담겨있다. 다음으로 지방자치단체 디지털 혁신 준비도 모형 개발을 위한 사전 검토 작업으로써 디지털 혁신에 있어서의 성공 요인 및 지방행정혁신에 있어서의 성공 요인에 대한 선행연구들을 살펴보고, 미국 애틀랜타의 SmartATL, 영국 캠브리지의 SW클러스터, 노르웨이 오슬로의 FutureBuilt, 강원도 디지털 헬스케어 특구, 부산시 블록체인 특화 클러스터, 경상북도의 메타버스 수도 경북 기본계획 등에 대한 사례 분석 및 역대 정부의 디지털 정책을 개관하였다. 본 연구에서는 앞서 정의한 지방자치단체 디지털 혁신 준비도의 개념 정의와 지방행정혁신 및 디지털 혁신의 성공요인에 대한 논의, 그리고 지역 단위의 디지털 혁신 사례 분석을 바탕으로 지방자치단체 디지털 혁신 준비도 모형을 개발하고자 하였으며, 그 모형의 틀은 Malcolm Baldrige(MB) 모형을 기반으로 하였다. 다만, MB 모형은 일반적인 조직혁신과 조직 성과관리를 위한 도구이므로, 이를 지방자치단체의 디지털 혁신 준비도 측정이라는 본 연구의 목적에 맞게 수정할 필요가 있었고, 이에 지방자치단체 디지털 혁신 준비도(LGDIR) 모형의 7가지 주요 요소를 디지털 리더십, 디지털 전략, 시민 중심, 인적자원 및 조직문화, 운영, 데이터 및 플랫폼 관리, 디지털 혁신 성과로 재구성하였다. 다음으로 본 연구진은 LGDIR 모형의 각 핵심요소들에 대한 측정 항목들을 개발하기 위해 기존 디지털 혁신 지표 및 지수들의 측정 항목들을 조사하여 정리하였다. 디지털 혁신 관련 기존 지표와 지수들의 측정 항목들과 MB 모형에서의 측정 항목들을 MB 모형을 기반으로 설계된 LGDIR 모형의 핵심 요소의 의미와 내용에 따라 배분하고, 각각의 측정 항목에 우리나라의 지방자치단체의 특성을 고려하여 측정 체계를 설계하였다. 이상의 과정을 거쳐 본 연구진이 최초로 개발한 LGDIR 모형에 대해서는 전문가 집단의 타당성 검증 과정을 수행하였다. 전문가들은 관련 분야를 연구하고 있는 행정학, 정책학, 법학 등을 전공한 교수와 박사급 연구인력으로 구성하여 검토 및 평가 결과의 타당성을 높이고자 하였고 설문조사를 통해 의견을 수집하였다. 전문가 타당성 검증 결과, LGDIR 모형에 대한 전문가 집단의 검토 및 평가는 대체로 긍정적이었으나 몇 가지 중요한 수정 요청 사항과 연구진이 미처 고려하지 못했던 사항들이 존재하였으며, 이를 반영하여 최종적으로 LGDIR 모형 및 측정체계를 완성하여 제시하였다(제5장 참조). 마지막으로 본 연구가 지닌 한계를 극복하고 연구의 가치를 극대화하기 위해서는 다음과 같은 정책적·학술적 노력이 필요하다. 첫째, 지방자치단체의 디지털 혁신과 관련한 다양한 이해관계자들(전문가 및 중앙·지방 공무원 포함)의 의견을 반복적으로 수집하고, 이를 모형 및 지표체계에 반영하여 지속적으로 개선해 나갈 수 있는 절차를 제도적으로 보장하여야 한다. 둘째, 지방자치단체 디지털 혁신 준비도가 지속적으로 측정되고 관리되기 위해서는 이를 총괄하는 중앙부처와 모형과 지표체계를 관리하고 이에 대한 조사를 실질적으로 수행하는 전문 조직이 지정되어야 한다. 셋째, 지방자치단체의 디지털 혁신 준비도를 하나의 지수로 통합하여 측정하거나, 영역 간 우선순위 설정을 통해 단기 측정 영역과 중장기적 측정 영역을 구분하여 진행하고자 한다면, 이와 관련된 세부적인 가중치 설정 단계가 필수적으로 진행되어야 한다. 넷째, 후속 연구로 지방자치단체의 디지털 혁신 성과에 대한 측정 모형 개발에 관한 연구가 필요하며, LGDIR 모형과 지방자치단체 디지털 혁신 성과 모형 간의 관계를 밝히는 연구 또한 필요하다. 다섯째, 다양한 기관들에서 수행하고 있는 지방자치단체의 디지털 혁신 관련 측정 항목들을 조사하고, 이들 중 중복된 내용에 대해서는 표준화된 양식을 제시하여 조사하도록 하는 것이 바람직하다. 여섯째, 실제 지방자치단체 디지털 혁신 준비도를 측정할 경우 전체적인 응답 현황을 관리하여 취합할 총괄 부서를 지정하되, 사전에 측정 문항별 특성을 충분히 설명하여 총괄부서가 측정 문항에 대한 정확한 정보를 유관 부서로부터 수집할 수 있도록 하고, 응답의 출처를 정확히 기재하도록 조치할 필요가 있다. 끝으로 LGDIR 모형의 개별 지표들에 대해 정책적 의미를 구체화하고, 목표 수준을 설정하여 LGDIR 진단 결과별로 어떠한 정책적 대응을 해야 할 것인지에 대해 사전에 고민할 필요가 있다.스마트지방행정2023
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지방자치단체 정원운영 실태분석에 기반한 맞춤형 인력관리방안 본 연구는 국가차원의 인력운용 기조와 인구구조변화에 따른 지방행정기능의 효율적 운영 관점에서 “지역맞춤형 인력관리방안 마련”을 위한 실증연구를 수행하고자 하였다. 윤석열 정부는 적정규모의 정부관리를 위하여 공공기관의 구조개혁과 재무건전성 강화를 강조하고 있다. 아울러 인구구조 변화로 인한 지방행정기능의 변화가 최근 들어 매우 급격하게 진행되고 있으며, 이러한 행정수요 변화에 따른 맞춤형 인력운영의 필요성이 높다. 이러한 맥락에서 본 연구는 지방자치단체의 맞춤형 인력관리에 필요한 핵심요소에 대한 문헌을 검토하고, 맞춤형 인력관리에 필요한 실증자료를 확보한 후, 데이터에 기반한 지역맞춤형 인력관리 제도를 마련하고자 하였다. 이를 위하여 본 연구는 지방자치단체의 인력산정에 대한 제도와 기초지방자치단체의 일반직 공무원 정원을 연구 대상으로, 계량지표의 경우 2023년 기준으로 최근 10년간의 자료를 활용하고, 운용제도의 경우 인력산정기준 및 기구설치기준이 만들어진 시점부터 현재까지로 하였다. 데이터 분석은 지역유형에 따른 인력운영 현황 분석을 포함하였고, 지역유형화 방식의 현행기준, 신규기준에 따른 지역유형별 기능인력을 중심으로 한 인력운용양상의 특성분석을 수행하였다. 선행연구 분석 및 문헌연구는 국·내외의 각종 문헌을 조사하였으며, 이 과정에서 이론적·개념적 논의와 제도연구를 종합하였다. 구체적으로 우리나라 인력 운용에 있어서 매우 중요한 논의로 자리 잡은 지역유형화, 지방행정기능, 이를 기반으로 한 인력운용제도를 고찰하였다. 이에 더하여 설문 및 조사표 조사 및 자문회의 등을 통해 오랫동안 당연하게 수용되어 왔던 지역유형화 분류 및 기능분류에 대한 타당성 여부를 검토하고, 새로운 지역유형화 및 기능분류의 가능성을 확인하였다. 연구결과는 다음과 같이 도출되었다. 첫째, 지방자치단체의 맞춤형 인력관리에 필요한 핵심요소에 대한 문헌검토를 통해 맞춤형 인력관리는 “지역 맞춤형”, “적정인력규모의 산정” 그리고 “적정인력의 배분과 관리”의 세 가지 요소로 구성됨을 확인하였다. 둘째, 맞춤형 인력관리에 필요한 실증자료를 확보하여 지역유형에 따른 행정수요의 변동, 인력의 변동, 그리고 행정수요와 인력 간 관계를 규명하였다. 맞춤형 인력관리가 가능하도록 지역 특성을 추출하고, 추출된 정보를 토대로 가장 유사한 특성을 가진 유형으로 재분류하여 크게는 3개, 세부적으로 총 12개의 지역을 유형화하였다. 본 연구는 인구감소 자체보다, 인구감소를 유발한 도시의 성장유형에 근거하여 지역을 구분하고, 이에 따라 달라지는 행정수요의 특징이 인력에 미치는 영향을 심층적으로 살펴보았다. 특히 인구감소가 유발하는 행정기능 변화에 근거하여 지방자치단체의 총정원이 산정되고 제한된 정원 내에서 인력이 배치된다면 이에 대한 개선이 필요하다고 볼 수 있다. 이를 분석하기 위해 본 연구는 지역유형별 행정수요의 특징에 대한 시나리오를 작성하였고 작성된 시나리오와 지역 유형 내 지표의 값이 유사한 패턴을 가지는지 확인하였다. 셋째, 데이터에 기반한 지역맞춤형 인력관리 제도를 마련하였다. 제도의 수용도를 높이기 위해 지방자치단체 조직관리 담당자의 의견을 수렴하였다. 수렴결과 지역의 특성을 고려한 신규 인력산정제도의 수요가 높은 것을 확인하였으며, 신규지표의 필요성 역시 높았다. 이상의 내용과 절차들을 통해 지방자치단체의 적정인력관리를 위한 제도설계를 위한 인력산정 모형을 개발하여 이에 대한 적정성을 확인하였다. 다만, 현 정부의 공공부문 정원동결 상황에서 현실의 인구감소에도 불구하고 증가하는 행정수요에 대응하는 지자체의 부담이 상당히 클 수 밖에 없다. 따라서 지자체 내부의 감소하는 기능에 대한 정밀진단을 자체적으로 하거나, 행정안전부가 제공하는 매뉴얼을 통해 지속적으로 관리할 필요가 있다. 다만 데이터의 한계로 인한 지역유관 지표의 활용문제가 발생하고 있으며, 지역의 상세한 행정수요와 개별 업무량에 대한 비교분석이 부재되어 연구가 가정한 양적 수요와 질적 수요의 특징을 구체적으로 포착하기 다소 어렵다는 점도 연구의 한계로 지적할 수 있다. 향후 기능별 인력재배치 실적과 지자체 자체 업무량 조사결과를 통해 지역유형내 실질적 업무량 파악하여 정원과의 관련성을 규명하는 연구를 수행하는 것이 필요하다.조직진단2023
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지역균형발전을 고려한 지역별 B_C 기준 차등화 방안 연구 LIMAC은 그간 지방재정투자사업에 대한 타당성조사를 수행해 오면서 경제성 분석에서 고려하지 못하는 균형발전의 가치를 반영하기 위한 연구를 꾸준히 진행하여 왔다. 그간의 연구들은 공통적으로 균형발전 분석을 타당성조사에 반영하고 적용하기 위함이었다. LIMAC 외 타당성 분석을 수행하는 대부분의 기관들은 이미 이러한 균형발전의 가치를 타당성조사에 반영하고 있는 반면, LIMAC은 복수의 지역발전지표를 지역별로 단순 나열하여 서술하는 방식을 채택하고 있을 뿐, 이를 종합점수화 하여 사업추진 의사결정에서 직접적으로 활용될 수 있도록 연결하지는 못하고 있는 실정이다. 이에 본 연구에서는 그간 수행해온 연구결과와 지방재정투자사업의 의사결정체계를 종합적으로 고려하여, LIMAC에서 수행하는 타당성조사에서 실질적인 균형발전 분석이 수행될 수 있는 방안을 마련하고자 하였다. 보다 구체적으로는 지역의 발전정도를 고려하여 지역별 B/C 기준의 차등화 방안을 제시하고자 하였다. 본 연구에서는 상기 제시한 연구목적의 달성을 위하여 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 국가재정투자사업과 지방재정투자사업의 의사결정체계를 비교하고 지방재정투자사업에서의 균형발전 분석을 위해 국가사업과 차별화된 방법론의 개발이 필요함을 제시하였다. 사례 분석 결과, B/C의 지역별 격차는 분명 존재하고, 투자사업 추진 여부의 판단 역시 지역별 격차가 존재하므로 특정지역에 대한 정책적 고려의 필요성과 당위성은 충분하다 하겠다. 두 번째는 실질적으로 LIMAC의 타당성조사 과정에서 균형발전의 가치를 분석할 수 있는 분석체계와 방법론을 제안하였다. 지역균형발전의 가치를 타당성조사에 반영하고, 지역별 격차를 고려한 평가체계를 구축하기 위해서는 먼저 지역별 수준과 격차의 파악이 필수적이라 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 지역발전수준을 측정할 수 있는 평가지표를 선정하고, 선정된 지표 간 중요도의 산정과정을 거쳐 최종적으로 지역발전지수를 산정하여 지역 간 발전수준의 격차를 규명하였다. 마지막으로 세 번째는 지역발전지수를 LIMAC의 타당성조사에서 효과적으로 반영하기 위하여 지역발전지수가 B/C에 미치는 영향력을 고려하여 지역별 B/C 기준의 차등화 정도를 제시하였다. 분석 결과, 수도권과 세종시는 B/C 1.0 기준을 하향 조정할 필요가 없으며, 충청권은 0.85~0.90의 차등화가 필요한 것으로 분석되었다. 그 외 광역시의 경우 광역시간 격차가 큰 것으로 나타났으나, 대체로 0.80~0.95로 분석되었고, 전통적으로 낙후지역으로 알려진 강원권과 경상권, 전라권은 0.70~0.75로 도출되어 수도권 대비 B/C 기준의 조정이 필요한 것으로 나타났다. 더불어 본 연구에서는 지역별 B/C 기준의 차등화 정도에 대한 적정성을 확보하기 위해 국내외 유사 사례와 비교하여 그 적정성 여부를 간접적으로나마 검증하였다. KDI와 일본의 사례를 감안할 때, 본 연구에서 제안한 낙후지역(강원, 전북, 전남, 경북)의 B/C 기준을 0.70~0.75로 조정하는 것은 무리하지 않은 것으로 판단하였다. 마지막으로 본 연구에서 제안된 지역별 B/C의 차등화를 실제 LIMAC의 타당성조사에 적용하여 검토한 결과, B/C 기준 차등화로 기존에 경제적 타당성이 없다고 판정된 12개의 사업이 해당 지역의 발전정도를 고려할 때 경제적 타당성이 있는 것으로 나타났다. 본 연구는 LIMAC 타당성조사 및 지방재정투자심사의 의사결정과정에서 균형발전의 가치를 반영할 수 있는 현실적인 방안을 모색하였다는 데 연구의 의의가 있다고 할 수 있다. 특히 ‘경제성’으로 표현되는 B/C의 기준을 지방의 본질적인 불리함을 감안하여 합리적으로 조정할 수 있는 방법론을 여러 가지 제약하에서도 실증적으로 분석하고자 했다는데 기여가 있다고 하겠다. 그럼에도 불구하고 본 연구에서 제안한 B/C 차등화 방식은 그 이론적 근거가 미약하고 제안한 B/C의 차등정도를 분석하여 도출하는 과정상 분명한 한계가 존재한다. 이는 향후 지역발전지수의 고도화 및 B/C의 차등화에 있어 지역뿐만 아니라 사업의 특성을 반영할 수 있는 방안을 모색하는 등 후속과제가 필요함을 의미한다. 본 연구에서 제안한 ‘B/C의 차등화 방안’은 일반적인 타당성조사에 적용되는 것이 아니라 균형발전의 가치를 LIMAC의 타당성조사에 제한적으로 반영하기 위한 시도이며, 특히 사회적 가치 규범에 대해서는 관념적인 의견대립이 상존하기 때문에 초기 단계의 실험적 연구라 할 수 있다. 따라서 향후 많은 전문가의 자문 및 검토를 통해 해당 방법론의 적절성 및 적용 가능성을 계속해서 검증받아야 함을 밝힌다.지역발전2022
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도서지역 연도･연륙교의 사회경제적편익 연구 연도･연륙교 사업은 섬 주민들의 생활환경을 개선하고 안정적인 통행권을 제공하기 위한 목적이 크므로 일반도로 사업과 달리 주민들의 삶에 미치는 파급효과가 상대적으로 크다. 그럼에도 불구하고 도로 사업과 동일한 편익 항목을 대상으로 평가를 하고 있어 상대적으로 비용이 높은 연도･연륙교 사업은 경제적 타당성 확보가 어려운 실정이다. 이에 따라 본 연구에서는 기존의 연도･연륙교 수요추정 방식의 신뢰성을 검토하여 개선할 사항은 없는지를 알아보고자 하였으며, 연도･연륙교 사업이 해당 지역에 미치는 사회적 영향을 살펴보고자 하였다. 기존 유발수요를 반영한 연도･연륙교 사업의 수요추정 결과와 실제 개통된 연도･연륙교 사업의 실제 교통량을 비교한 결과 과다/과소 추정의 방향성은 특정되지 않았으며, 일부 연도･연륙교 사례에서는 교통량 특성이 일반도로와 달리 평일 대비 주말 교통량이 높은 수준을 보이고 있어 주말 또는 관광수요를 고려한 수요추정이 필요할 것으로 판단하였다. 다만, 일반도로 대비 연도･연륙교의 수요예측오차가 상대적으로 크게 산정되었으나 과도한 차이를 보이지 않은 점, 실제 교통량이 공급된 시설 규모의 용량 이내에 해당하는 점, 그리고 유발수요 반영 시 기존 통행에 가산하는 비율 50%와 본 연구 설문조사를 통해 산정한 추가 통행 횟수 비율이 55%인 점을 감안할 경우 기존 수요추정 방식에 결격한 문제는 없는 것으로 판단하였다. 연도･연륙교 개통이 지역 내 미치는 변화를 분석하기 위해 천사대교가 위치한 신안군을 중심으로 인구, 자동차등록 대수, 취업자 수 등 지표에 대한 변이할당분석을 수행하였으며, 그 결과 인구이동의 경우 연도･연륙교 개통이 인구이동의 자율성을 증가시켰으며, 취업자 수의 경우 연도･연륙교 개통 이후 농업, 임업, 어업 부문 취업자 수가 감소한 반면, 서비스업 및 도소매업 취업자 수가 증가하는 등 지역 내 산업구조에도 영향을 미친 것으로 분석되었다. 또한, 연도･연륙교 개통에 따른 토지효용의 변화를 검토하기 위해 표준지공시지가에 대한 이중차분 분석을 수행하였으며, 그 결과 천사대교로 연륙화된 암태도 권역이 타 지역 대비 지가의 증가율이 상대적으로 높으며, 이러한 차이가 통계적으로 유의미함을 확인하였다. 특히 지가 변화 중 천사대교 개통으로 인한 지가 상승 효과가 약 19.6% 수준인 것으로 분석하였다. 이러한 사회경제적 변화에 대해 실제 지역주민들에 대한 설문조사를 수행하였으며, 그 결과 섬 생활에서 가장 불편한 교통접근성 및 자녀교육 문제가 연도･연륙교 개통으로 인해 상당히 개선된 것으로 인식하고 있었다. 또한, 교통접근성 개선 외에도 관광객 증가 및 관광산업 활성화, 소득 및 자산 가치 증대 등에도 긍정적인 영향이 있는 것으로 인식하였고, 접근성 개선 및 통행비용 감소로 인해 육지로의 통행이 증가한 것으로 응답하였다. 다만, 연도･연륙교 건립에 따른 자연경관의 훼손과 관광객 증가로 인한 환경 훼손 등 자연환경에 미치는 영향에 대한 긍정도가 타 지표 대비 감소한 것으로 나타나 환경문제에 대한 부정적 영향도 함께 고려할 필요가 있을 것이다. 본 연구에서는 연도･연륙교 개통이 지역사회에 미치는 영향을 알아보았으며, 이러한 변화에 연관되는 편익 항목을 발굴하고 반영할 필요가 있을 것으로 판단하였다. 다만, 본 연구 대상 지역이 특정 지역에 편중되어 있어 다양한 지역에 대한 추가 연구를 필요로 하며, 통계분석 결과의 유의성을 확보하기 위해 다양한 변수들을 검토하는 등 추가적인 보완이 필요할 것이다.기타2022
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최지민
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