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생활인구 소비 특성에 기반한 인구감소지역 경제 활성화 전략 연구 전국적인 인구감소는 지역의 소비 기반과 산업 생태계를 위협하는 문제로 이어지고 있다. 특히 고령화와 정주인구의 지속적 유출이 복합적으로 진행되는 인구감소지역에서는 기존의 정주인구 중심 성장 전략이 한계에 도달하고 있으며, 이에 따라 거주 여부와 관계없이 일정 기간 지역에 머물며 소비와 활동을 통해 경제에 기여하는 생활인구가 새로운 성장 동력으로 주목받고 있다. 본 연구는 이러한 문제의식 아래, 인구감소시대에 직면한 지방정부가 지역경제의 지속가능한 활력을 확보하기 위한 현실적 대안으로 생활인구 소비에 주목하였다. 본 연구는 기존 연구들이 생활인구를 단순히 ‘얼마나 머무는가’를 파악하는 행정적 지표로 다뤘던 것과 달리, 생활인구를 지역경제의 활력을 만들어내는 실제 경제 주체로 보고 분석했다는 점에서 차별성을 지닌다. 생활인구의 소비를 지역의 소득, 고용, 산업 구조에 영향을 미치는 핵심 요인으로 보고, 이를 지역경제 전략 수립의 중심 축으로 재해석하였다. 이를 위해 2024년 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 생활인구 현황과 카드 소비 데이터를 분석하였다. 생활인구 소비 특성과 경제적 기여도를 중심으로 지역을 유형화함으로써, ‘어떤 소비 주체가 지역경제에 주된 영향을 미치는가’라는 질문에 실증적으로 답하고자 하였다. 또한 도출된 유형별 특성에 기반해 경제 활성화 전략을 제시함으로써, 지방자치단체가 지역의 여건에 맞게 현실적으로 적용할 수 있는 정책 대안을 도출하는 것을 목표로 하였다. 아울러 제도 개선 방안을 함께 제시하여, 지방자치단체가 이러한 맞춤형 전략을 보다 수월하고 효율적으로 추진할 수 있도록 지원하는 것을 연구의 또 다른 지향점으로 삼았다. 본 연구는 분석에 그치지 않고, 그 결과를 실제 정책 실행과 연계할 수 있는 방향으로 제시했다는 점에서 실천적 연구로서 의미가 있다. 제2장은 인구감소시대 지역경제를 활성화하기 위한 전략적 패러다임 전환을 다루며, 생활인구 개념이 등장하게 된 배경과 그 정책적 의미를 설명하는 데 초점을 맞추었다. 기존의 생산 중심 지역경제 성장 전략이 인구감소와 고령화로 한계에 봉착한 현실을 짚고, 지역의 성장 동력을 소비에서 찾아야 할 필요성을 제시하였다. 소비 활동이 지역 내 소득과 고용을 유발하는 주요 경로임을 밝히며, 소비 중심 접근의 중요성을 이론적으로 검토하였다. 이어서 인구감소에 대응하기 위한 정책 변화의 흐름을 살피며, 우리나라에서 생활인구 개념이 형성되고 확산된 배경을 설명하였다. 더불어 생활인구 관련 연구 동향을 검토하여, 현재까지 이루어진 연구가 주로 생활인구의 통계적 산출과 이동 패턴 분석에 초점을 맞추고 있음을 확인하고, 이러한 연구들이 생활인구의 공간적 분포와 시간적 변동 특성을 규명하는 데 일정한 성과를 거두었음을 검토하였다. 또한 인구감소지역에서 추진 중인 생활인구 유입 전략의 현황을 분석한 결과, 대부분 지역이 관광 활성화나 축제 개최, 워케이션 프로그램 등 공통적인 전략을 추진하고 있으나, 지역 고유의 자원과 문화적 특성을 반영한 차별화된 접근이 여전히 부족한 것으로 나타났다. 이에 따라 향후에는 지역 맞춤형 유입 전략과 주요 소비 주체에 집중한 소비 활성화 정책을 병행하여, 생활인구의 소비 활동이 지역 내 경제 순환으로 이어질 수 있는 체계를 구축해야 함을 제안하였다. 특히 본 연구는 기존의 생활인구 연구가 행정적·기술통계적 분석에 머물렀던 한계를 넘어, 생활인구를 지역경제 구성 요소로 해석했다는 점에서 차별성을 지닌다. 즉, 소비가 지역경제의 성장 요인으로 작동한다는 이론적 틀을 바탕으로, 인구감소지역의 생활인구 소비 구조를 경제적 맥락에서 통합적으로 분석하고, 그 결과를 정책 설계와 실행 전략의 수준까지 확장하였다는 점에서 의의가 있다. 생활인구의 구성과 소비 패턴은 연령, 체류 형태, 방문 목적 등 인구적 요인뿐 아니라 지역적 요인과 계절적 요인에 따라 달라진다. 이에 제3장에서는 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 생활인구의 소비 행태를 ‘인구’, ‘공간’, ‘시간’ 등 세 측면에서 입체적으로 분석하였다. 이러한 접근을 통해 누가 소비를 주도하는지, 어떤 지역적 특성이 업종별 소비를 강화하는지, 언제 수요가 집중되는지를 종합적으로 파악함으로써 인구감소지역 생활인구 소비 구조를 데이터를 토대로 구체적으로 파악하고 정책 설계에 활용할 수 있는 기초자료를 마련하고자 하였다. 먼저 인구적 요인에 따른 소비 특성(제1절)에서는 생활인구의 세부 속성별로 소비 수준과 업종별 지출 구조가 달랐다. 체류인구 중 고령층(65세 이상)의 1인당 소비액이 청년층과 중장년층보다 높았으며, 이는 보건의료 지출이 총소비를 견인한 결과로 분석되었다. 또한 체류 기간이 짧은 단기 방문객보다 장기 체류 및 실거주 인구의 소비가 지역 내 안정적인 수요를 형성하고 있었고, 체류 목적별로는 장기 실거주 인구가 지역경제에 지속적으로 기여하는 주요 소비 주체로 확인되었다. 지역에 따른 소비 특성(제2절)에서는 체류인구 소비를 기준으로 업종별 대표 소비 지역을 도출하여, 어떤 지역적 요인이 특정 업종의 소비를 강화하는지를 분석하였다. 예를 들어, 음식 업종 소비가 높은 경북 울릉군은 상대적으로 높은 물가 수준과 외식 의존도, 숙박 중심의 관광 구조가 결합되어 음식 소비 비중이 높게 나타났다. 전남 담양군은 짧은 기간 체류하는 관광객이 식도락을 중심으로 소비를 집중하는 패턴을 보여 음식 업종 소비가 높게 나타났다. 이러한 분석결과는 지역 산업 구조와 인프라가 업종별 소비 집중도를 결정짓는 요인임을 보여준다. 또한, 등록외국인의 소비가 집중된 지역을 함께 분석함으로써, 외국인 역시 지역 내 소비를 창출하는 중요한 생활인구임을 확인하였다. 마지막으로, 시기에 따른 소비 변화(제3절)에서는 계절성과 명절 등 시기적 요인에 따라 소비가 다르게 나타났다. 겨울철(1월, 12월)에는 실거주 인구 중심의 보건의료·교통 소비가 증가했고, 리조트 이용 등 숙박 지출도 확대되었다. 반면, 봄·여름철(5~7월)에는 외식과 문화·여가 소비가 증가했으며, 여름휴가철(8월)에는 숙박과 운송교통 지출이 집중되었다. 추석 명절(9월)에는 귀향과 선물 구입으로 인한 소매 소비가 일시적으로 증가하였다. 제4장은 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 한 생활인구의 정량 분석 결과를 토대로, 요인분석(factor analysis)과 군집분석(cluster analysis)을 적용하여 지역을 네 가지 유형으로 분류하고 각 유형의 소비 구조와 의미를 도출하였다. 분석에는 생활인구의 규모, 소비 규모, 소비의 경제적 파급력 등 다양한 변수가 활용되었으며, 요인분석을 통해 변수 차원을 축소한 후 이를 바탕으로 군집분석을 실시하였다. 그 결과, 89개 인구감소지역은 생활인구 소비의 구조적 특성을 기준으로 네 가지 유형으로 분류되었다. 군집 1은 ‘휴가철 단기 관광소비 의존지역’으로, 계절적 관광 수요에 의존하며 외부 방문객 중심의 단기 체류형 소비가 지배적이다. 숙박·음식업 등 관광 관련 업종에 소비가 집중되는 반면, 지역 내 소비의 환류 효과가 낮아 구조적 취약성을 지닌다. 군집 2는 ‘반복방문형 당일 여가소비 지역’으로, 대도시 접근성이 높아 재방문을 동반한 음식·문화·레저 소비가 활발하게 이루어진다. 주민등록인구 대비 체류인구 비율이 높고, 반복적 여가 소비가 지역경제의 지속적 활력을 유지하는 기반이 된다. 군집 3은 ‘정주 및 장기체류 생활소비 지역’으로, 주민등록인구와 장기 체류인구가 소비의 중심을 이루며, 소매·보건의료·운송교통 등 생활밀착형 업종에서 소비가 집중된다. 안정적인 소비 구조를 보이지만 외부 유입에 따른 성장 잠재력은 상대적으로 제한적이다. 군집 4는 ‘다세대 생활소비 준중심지’로, 인근 배후 지역의 소비 수요를 흡수하며, 음식·소매·보건의료 등 다양한 업종이 균형적으로 활성화된 지역이다. 광역 생활권의 중간 결절점으로서 기능하며, 지역 간 소비 연결성을 높이는 역할을 수행한다. 따라서 생활인구 정책은 단순히 인구 유입 확대를 목표로 하기보다, 각 지역의 유형별 특성에 맞는 주요 소비 주체를 설정하고, 이들의 소비 활동이 지역경제 내부에서 지속적으로 환류되도록 하는 체계를 구축하는 방향으로 전환될 필요가 있다. 제5장에서는 생활인구의 소비 특성에 기반하여 세분화된 인구감소지역의 유형을 바탕으로 각 유형별 대표 사례를 통해 지역의 소비구조 및 체류·정주 특성을 ‘체류형 소비 중심형 - 생활형 정주 중심형’의 스펙트럼 속에서 실증적으로 분석한다. 사례지역은 제4장의 군집분석 결과를 토대로, 각 군집의 대표성을 갖는 지자체 중 체류인구 및 생활인구 1인당 소비액, 소비 구조의 다양성, 계절적 편차, 정주 및 재방문 인구의 비중 등을 종합적으로 고려하되, 강원권, 충청권, 전라권, 경상권 등 권역별로 안분하여 선정한다. 전형적인 계절성 관광지 특성을 갖는 군집 1의 경우 청년층의 비중이 높은 강원 양양군을, 봄·가을 반복방문형 당일 나들이 집중지역 특성을 갖는 군집 2의 경우 소매 업종의 소비액이 많은 충남 부여군을, 정주형 장기체류 생활소비지역 특성을 갖는 군집 3의 경우 문화·여가 업종의 소비액이 많은 전북 고창군을, 평일 다세대 준중심지역의 특성을 갖는 군집 4의 경우 생활인구 인당 소비액이 가장 많은 경북 안동시를 선정해 심층 사례를 분석하고, 유형별 지역 맞춤형 생활인구 소비 활성화 전략을 제시한다. 제6장에서는 생활인구 소비를 기반으로 지역경제를 활성화할 수 있는 전략추진의 기본방향을 설정하고, 유형별 맞춤형의 지역경제 활성화 전략을 도출하고 이러한 지방자치단체의 전략을 지원하기 위한 중앙과 지방의 제도적인 개선방안을 제안하였다. 먼저 생활인구 소비 기반 지역경제 활성화 추진 전략은 첫째, 생활인구 유입의 경제적인 효과 연계를 강화하고, 둘째, 주요 소비 주체 중심의 선택과 집중을 통한 지역 맞춤형의 전략을 추진할 필요가 있으며, 셋째, 실제 데이터 기반의 객관적인 전략을 수립할 필요가 있다. 지방자치단체가 정주인구에 국한하지 않고 생활인구를 좀 더 적극적으로 유치하고, 더 나아가 지역이 주도하여 산업 생태계 전환 및 지역경제 활성화를 도모할 수 있도록 하려면 인구감소방지대책의 일환으로 포괄적 규정에 그친 「인구감소지역 지원 특별법」 제5장과 별도로 생활인구에 적용되는 조문을 신설할 필요가 있으며, 현 지방자치단체의 조례에서도 생활인구와 지역경제 활성화 등에 관한 사항을 연계하는 조항을 신설하고 생활인구 제도 활성화를 도모해 나갈 필요가 있다. 또한 지역의 생활인구 소비 활성화 노력이 보상받을 수 있도록 재정적인 인센티브를 강화해 나갈 필요가 있다. 마지막으로, 제7장에서는 연구결과를 종합하고 연구의 한계와 후속 연구과제를 제안하였다.지역발전2025
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지방시대 지역주도 균형발전 추진방안 연구: 지역간 기능적 연계구조 분석을 중심으로 사는 곳의 차이가 기회와 생활의 격차로 이어지는 불평등을 멈추고, 본격적인 지방시대를 열기 위하여 초광역권 메가시티가 수도권 대극 형성 및 지역균형발전정책으로 추진 중이다. 신정부의 지역정책에서 4+3 초광역권이 설정되고 초광역권을 설정한 지방자치단체를 중심으로 초광역권 발전계획이 수립되고 있는 것은 경제적·산업적 기능을 기반으로 한 ‘지역’ 간에 상호 연대와 협력을 통해서 규모의 경제와 시너지 효과를 창출하여 최대로 지역 경쟁력을 강화하기 위해서다.시대 전환기 산업 대전환의 방향이 공간적으로 수도권과 같은 대도시권을 중심으로 소프트웨어, 바이오, 미래차, 콘텐츠 등 고부가가치산업을 형성하며 혁신 인재를 끌어당기고 있어 이러한 산업구조 변화에 부합하는 수도권은 통째로 발전하고 있지만, 그렇지 못한 비수도권은 각개전투 중인 상황에서 초광역권 메가시티를 중심으로 권역별 초광역 산업발전전략을 수립하고, 초대형 프로젝트 등과 함께 산업 생태계를 조성하여 글로벌 경쟁력을 갖추도록 지원하겠다는 의미다. 과거 이명박 정부의 5+2 광역경제권과 초광역개발권, 박근혜 정부의 지역행복생활권, 문재인 정부의 광역협력권 등 시·군·구 단위의 지역간 협력이든 시·도 단위의 지역간 협력이든 우리나라의 지역발전정책 추진과정상 지역간 협력을 활성화하려는 정책은 항상 시도되어 왔었다. 그러나 사업이 집행되는 데 한계가 있었고, 실제 작동되지 않아 왔다고 해도 과언이 아니다. 행정구역을 넘어서는 지역간 협력은 현실적으로 추진하기가 어렵고, 설사 지역간 협력사업을 기획하여 추진하기 시작했다고 하더라도 지속적으로 운영되기가 어려운 현실이다. 게다가 현 정부의 4+3 초광역권 정책의 경우, 발전계획은 수립되었으나 시·도 단위에서의 협력사업을 활성화하여 추진할 수 있는 구체적인 법·제도적, 재정적 지원방안은 불충분한 상황이다. 이에 본 연구는 새롭게 제정된 지방분권과 균형발전의 통합 법률인 ｢지방분권균형발전법｣ 하에서 지역경제·산업 발전을 촉진하는 초광역권 산업을 시·도가 주도하에 행정구역을 넘어서는 권역에서 지역이 협력하여 육성하고자 할 때 기존 협력제도를 활용하여 지역간 협력 활성화 방안을 모색하고, 더 나아가 기능적 연계에 기반하여 지자체가 함께 초광역권 정책을 구체적으로 집행시 필요한 제도적 지원 대책을 마련하고자 하였다. 먼저 제2장에서는 경쟁력 강화요소로서 지역의 연계협력을 강조하는 신지역주의 이론을 살피고, 최근 확산되고 있는 혁신 슈퍼 클러스터 이니셔티브와 신지역주의를 수정 보완한 개방형 지역혁신체계 및 개방적 협력권 이론을 고찰한 다음 지역간 기능적 연계 활성화를 위한 전문적 협력 범위, 개방적 협력 구조, 제도적 협력 기반 측면에서의 연구의 분석틀을 설정하였다. 전문적 협력 범위와 관련해서 협력의 대상과 범위는 다양하고, 전문적일 필요가 있으며, 이익이 공유되고 함께 문제해결을 할 수 있어야 한다. 개방적 협력 구조와 관련해서는 협력구조는 유연하고, 자발적이고, 개방적이고, 상호보완적이어야 하며, 지역 연계협력의 구조적 토대로서 제도적 협력 기반은 충분하게 제공되어야 한다. 지역간 협력을 통해 규모의 경제를 이룰 기능적 연계의 지점을 본 연구는 ‘산업 및 일자리 연계를 통한 경제적 분업관계’와 ‘경쟁구도에서 탈피한 정책적 협력관계’로 상정하고, 지역의 이해와 필요에 따라 연계협력의 공간적 범위는 유연하게 변화할 수 있고, 협력의 주체 또한 다양하게 열려있는 가운데, 연계협력의 지점 또한 복잡다단하다고 보았다. 이때 기능적 연계는 지역간 산업 및 일자리의 연계구조에 초점을 맞추었다. 본 연구는 시·도 단위의 초광역권 메가시티 지역(Mega-City Region)을 육성해서 글로벌 경쟁이 가능한 수준으로 신성장동력을 창출하는데 가장 핵심은 산업-일자리 전략으로, 지역산업정책을 지역정책 및 지역균형발전정책의 요체로 보았기 때문이다. 제3장에서는 2005년 ｢구 국가균형발전특별법｣ 제정 이후 노무현 정부의 초광역경제권 구상, 이명박 정부의 5+2 광역경제권 정책, 박근혜 정부의 지역행복생활권 정책, 문재인 정부의 초광역협력 프로젝트 등을 거치면서 추진되고 있는 지역간 협력사업 관련 정책동향 분석과 ｢지방자치법｣상 활용할 수 있는 협력제도 운영현황에 대한 분석을 실시하였다. 이에 더해 제6차 결속정책(2021~2017) 하에서 추진하고 있는 유럽연합(EU)의 지역간 협력(Interreg) 프로그램과 미국과 네덜란드의 지역간 협력법, 지역간 합의 제도 및 협약형 협력제도 등 국외의 지자체 간 협력방식을 함께 살펴보았다. 제4장과 제5장에서는 지역을 초월하여 광역자치단체 간 연계협력사업을 통한 지역균형발전 정책추진의 잠재성이 높은 지역을 사례지역으로 선정하여 산업·일자리 부문의 지역간 기능적 연계구조를 분석하고, 지방자치단체 간의 정책적인 협력관계를 함께 분석하였다. 사례지역은 지리적 인접에 따른 물리적 연계성보다 본 연구가 강조하는 기능적 연계성을 강조하여 지리적으로 인접하지 않은 지역을 우선하여 살피되, 비수도권 지역간, 수도권-비수도권 간 사례를 구분하여 분석하고자 대구-광주, 서울-경북 사례를 선정하였다. 물리적으로 연계되어 있는 지역간 연계협력보다 이격되어 있는 지역간 연계협력이 제약요인이 더 많아 협력이 어려울 수 있기 때문에 이격되어 있는 지역을 먼저 살펴 지자체 간 협력을 활성화할 수 있는 단서를 찾고자 함이다. 지역간 기능적 연계구조는 지역산업연관분석(regional interindustry analysis) 및 사회연결망 분석(social network analysis)을 활용하여 디지털 산업 등을 중심으로 지역간 산업구조 및 네트워크 특성을 분석한 다음 산업 연계구조를 토대로 연계가 긴밀한 상위 두 개 산업에 대한 일자리 구조를 분석하였다. 연계산업에 대해 사업체 규모별 인력 부족률, 취업자 현황, 종사상 지위별 취업자 현황, 교육 정도별 임금근로자 현황, 직업별 취업자 현황을 분석함으로써 연계산업에 필요한 인력에 대한 요구 사항을 도출하였다. 제6장에서는 지역이 주도하는 진정한 균형발전 시대를 열기 위하여 지역간 기능적 연계에 의한 지역주도 균형발전 추진방안을 제안하였다. 시·도 단위의 행정구역을 넘어선 기능적인 연계를 기반으로 한 새로운 성장모델을 창출해내기 위해서는 첫째, 지역주도 정책추진의 자율성을 확대해 해당 지역의 인적, 물적 자원 및 지역의 기반 전체를 포괄하는 지역간 협력(inter regional cooperation)이 될 수 있도록 해야 하고, 둘째, 4차 산업혁명 시대 성장의 패러다임이 기술 중심에서 인적자본 중심으로 전환되고 있어 지역의 산업생태계가 붕괴되고 있는 현 시점에서 초광역권 단위의 지역간 협력사업은 SOC 사업보다는 지역산업 및 일자리 창출을 연계한 역량제고사업으로의 회귀가 필요하며, 산업정책과 일자리정책의 연계 추진이 필요하다. 셋째, 디지털 전환을 주도하는 핵심기술의 거래관계가 대부분 수도권과의 산업 연관구조가 높게 나타나고 있으므로 수도권과의 대립 구도에서 벗어나 보다 융합적이고 유연하게 공간을 초월해서, 그리고 수도권과 비수도권의 가치사슬의 연계를 적극 활용하여 산업을 연계해 나가는 전략을 모색해 나가야 한다. 넷째, 최근 신지역주의 논의에서 지역간 협력은 지역 내, 그리고 지역간을 넘어 민간 생태계를 포함하는 글로벌 차원으로까지 확산되는 추세다. 가치사슬이 분화하는 단계별로 생산 네트워크 상에서 여러 전문기업과 이해관계자들이 유기적으로 연계되어 협력의 대상과 범위는 더욱더 넓어지고, 유연화되고, 전문화되고 있어 초광역권 단위에서의 협력 속에서도 다양한 주체들 간의 참여가 매우 중요하다. 따라서 기능적 연계에 기반해 필요한 협력 범위에 따라서 지방자치단체가 자율적으로 다양한 초광역권 협력권을 설정할 수 있도록 해야 하며, 특히, 산업·일자리 부문에서 프로젝트 단위가 아닌 자율적인 참여와 합의에 의한 보다 장기적인 관점에서의 계획 수립이 필요하다. 시도 단위에서 협력하고자 하는 산업 분야와 협력권이 정해지면 ‘원하는’ 광역자치단체는 공동으로 특정산업과 관련해서 공동계획안을 마련하여야 하며, 해당 부문에서 요구되는 핵심 역량을 중심으로 대학과 산업을 연계해 산업·경제혁신을 선도할 인력을 양성하고 고용된 인력이 지역에 정착할 수 있도록 정주 전략이 함께 마련되어야 한다. 지역 인접성이라는 물리적 조건을 탈피한 개방적 협력 정책의 추진이 매우 중요하며, 국가는 전반적인 지역간 초광역 협력 가이드라인을 제공할 수 있어야 한다. 초광역 단위의 시도간 협력이 활성화되기 위해서 본 연구는 단기적으로 지역균형발전특별회계 내에 초광역협력계정을 신설하여 시도간 초광역협력사업에 대한 포괄보조 방식으로의 지원과 특별교부세를 활용한 지방자치단체 간 공동·협력 활성화 사업 재편을 제안하였다. 장기적으로는 초광역권지역발전투자협약 제도 등이 지자체 간에 협력사업을 추진할 때에는 적용되지 못하고, 국가와 지방자치단체간의 협력만을 지원하는 한계를 가지고 있기 때문에 지방자치단체 간 협력사업을 효과적으로 추진하기 위하여 협력대상과 절차, 협력계획 수립, 협약 체결, 협력사업 주체, 국가의 협력 촉진 지원 시책, 협력기금 설치 및 운용 등 여러 요소를 종합적으로 규정하는 (가칭)지방자치단체 상호간 협력촉진에 관한 법률의 제정을 제안하였다.지역발전2024
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탄소중립을 향한 지방자치단체 정책추진 강화방안 온실가스 배출로 인한 지구의 기후환경위기가 날이 갈수록 심화하는 추세다. 국제사회는 1992년 유엔기후변화협약(UNFCCC)을 시작으로 1997년 교토의정서(Kyoto Protocol)와 2015년 파리협정(Paris Agreement)을 채택했으며, 2019년 9월 UN 기후정상회의가 개최된 이후에는 121개 국가가 기후목표상향동맹(Climate Ambition Alliance)에 가입하는 등 2050 탄소중립(carbon neutral)을 글로벌 신(新) 패러다임으로 의제화하고 있다. 무엇보다 COVID-19 사태로 인해 주요국은 탄소중립 선언을 더욱 가속화 하는 추세고, 글로벌 규제강화 및 경영활동에서도 큰 변화를 맞이할 전망이다. EU, IMF, BIS 등 주요 국제기구는 온실가스 배출규제 및 환경규제, 탄소세 인상과 탄소국경조정제도 도입, 기후변화위험 금융감독 관리체계 구축 등과 관련하여 선제 대응을 권고하고 있다. 교토의정서상 감축의무 대상국은 아니었으나 2009년에 처음으로 2020 국가 중장기 온실가스 감축목표를 수립했던 우리나라는 2015년 파리협정이 채택된 이후 2030 감축목표를 새롭게 수립하였고, 2021년 10월에는 국제사회에 2050 탄소중립을 공식적으로 선언하고, 배출정점인 2018년 대비 40%를 감축하는 것으로 2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 상향한 바 있다. 2050 탄소중립까지 가는 기간이 촉박하지만 자동차, 조선, 석유화학, 반도체 등 온실가스가 많이 배출되는 산업이 주력산업인 우리나라는 전반적으로 구조적인 전환 없이는 획기적인 감축이 쉽지 않을 전망이다. 그럼에도 불구하고 무역의존도가 높은 우리 경제·산업구조의 특수성을 고려할 때 새로운 국제질서 대응을 위한 변화는 불가피하며, 미온적으로 대응하게 된다면 주력산업의 투자 및 글로벌 소싱 기회 제한 등으로 수출이나 해외 자금조달, 기업 신용등급 등에 부정적인 영향을 초래할 수 있어 탄소중립은 이제 선택이 아닌 필수인 시대가 되고 있다. 본 연구는 2021년 9월 제정된 ｢탄소중립기본법｣ 하에서 추진되고 있는 현행 탄소중립을 향한 정책적 접근이 중앙정부의 배출원·부문·부처 중심이라는 한계를 가지고 있으며, 법적으로 지자체의 참여와 책임을 강조하고 있지만 제대로 된 국가지원체계의 부재나 정보, 권한, 예산, 인력 등의 한계로 지자체가 탄소중립 추진과정에서 제 역할을 다할 수 없는 구조라는 문제의식에서 출발한다. 우리나라 광역과 기초, 243개 지방자치단체는 2020년 7월 ‘탄소중립 지방정부 실천연대’를 발족하여 스스로 기후변화 위기에 대응하고자 하고 있지만 일부 지자체를 제외하면 아직 목표에 대한 선언 수준에 그치고 있고, 지자체 내부에서도 온도차와 한계는 분명하다. 국가의 2050 탄소중립 목표를 달성하기 위해서는 중앙정부뿐만 아니라 주민들과 가장 가까이 있는 지방자치단체의 실천과 실행이 매우 중요하며, 탄소중립과 에너지 분권을 조화시키는 정책의 전환과 여러 주체 간 협력적인 접근방식이 필요하다. 2050 탄소중립까지 30년이 채 안 되는 시간 동안 공동의 목표를 향한 국가와 지자체, 국민 모두의 노력이 절실한 가운데, 본 연구의 목적은 탄소중립을 향한 지자체의 실질적인 실행력을 제고하고, 지역경쟁력을 강화하면서도 기후변화에 능동적으로 대응할 수 있도록 지자체의 권한과 역할을 공고히 하는 데 있다. 본 연구는 먼저 제2장에서 지속가능발전(Sustainable Development), 녹색성장(Green Growth), 그린뉴딜(Green New Deal), ESG(Environment, Social, Governance) 등 기후변화대응 및 탄소중립(carbon neutral)과 관련한 이론과 개념 및 전략 논의를 바탕으로 2021년 9월에 제정된 ｢기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(약칭 탄소중립기본법)｣, ｢온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률｣ 등 우리나라 법·제도의 한계점을 분석한 다음 지방자치단체의 탄소중립정책 강화방안을 도출하기 위한 연구의 분석틀을 설정하였다. 개인이나 국가, 세대 사이의 편익과 부담의 할당에 관한 ‘분배적 정의’(distributive justice), 의사결정과 참여에 관한 문제인 ‘절차적 정의’(procedural justice), 다양한 문화와 관점을 고려하는 ‘승인의 정의’(recognition justice)라는 세 가지 원칙을 포함하는 ‘기후 정의’(climate justice)를 달성하면서도 지방자치단체의 탄소중립 이행을 보다 강화할 수 있는 지점과 부문을 찾아내는 데 초점을 두었다. 제3장에서는 에너지, 산업공정, 농업, LULUCF, 폐기물 부문의 직접배출량과 전기와 열 사용에 의한 간접배출량 정보를 제공하는 국가 온실가스 인벤토리(1990~2019)와 명세서 배출량 자료를 활용하여 시·도별 탄소배출 감축 여건을 분석하였다. 이때 배출원 중심의 직접배출량 산정 부문이 아니라 ｢탄소중립기본법｣상 감축목표를 설정하는 부문, 즉 에너지(발전), 산업공정, 상업/공공, 가정, 수송, 농축수산, 폐기물 부문으로 새롭게 구분하여 시·도별 직접배출량과 최종에너지 소비기준 배출량을 별도로 산출하여 비교하였다. 또한 기초자치단체 수준에서 지역주민과 소통하는 배출량 통계를 자체적으로 작성하여 지방자치단체가 실제 권한을 가지고 있는 부문의 탄소배출량을 줄이기 위한 특화된 탄소중립 추진전략을 수립한 전주시 사례를 살펴 지방자치단체, 특히 기초자치단체 수준에서의 현 탄소중립 정보의 한계점 및 시사점을 논하였다. 제4장에서는 구체적인 방안 도출을 위해 지자체를 대상으로 탄소중립 조례와 추진실태를 분석했다. 결국 문제는 탄소중립의 실천 과정상 자치단체의 정보, 권한, 예산, 인력 등의 한계로 인한 제약사항이나 애로사항 등을 밝혀 지자체의 탄소중립 실행 의지를 실제화하는 데 있다. 첫째, 지방자치단체 조례는 명확한 법적 근거 확보나 광역 및 인근 지방자치단체 동향 등에 영향을 받는 경향이 있다. 이에 ｢탄소중립기본법｣과 같은 새로운 제도적 기반을 마련하거나 기후위기에 대응하기 위한 정책 이행에 대한 의지를 표명한 조례 등을 분석하여 지자체의 정책 이행 노력도를 파악하고자 하였다. 둘째, 지자체 내 탄소중립정책을 추진하고 있는 부서의 담당 공무원을 대상으로 중앙-광역, 광역-기초 등 탄소중립 관련 내부와 외부의 권한과 역할, 탄소중립 정책수립 현황과 실행에 있어서 애로사항, 제도적인 제약, 추진체계 등에 대한 인식조사를 수행하여 제2장에서 도출된 연구 분석틀에 의거한 제도, 협력, 기반 측면에서의 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 탄소중립을 선제적으로 추진하고 있는 EU와 영국, 네덜란드 등 유럽과 일본의 정책사례를 분석하였다. 유럽과 일본의 탄소중립 정책의 추진배경과 국가의 탄소중립 추진동향 및 지방자치단체의 이행전략을 살펴보고, 특히, 지방자치단체의 탄소중립 정책을 지원하는 국가의 지원체계와 추진체계를 분석하여 제4장과 마찬가지로 제도, 협력, 기반 측면에서의 시사점을 도출하였다. 유럽의 경우 국가가 아닌 주체(non-state actors), 즉 지방자치단체나 민간단체 등의 경우 자발적인 참여로 탄소중립을 촉구하고 있는 경우가 대부분이었으나, 일본의 경우 지방자치단체의 탄소중립 이행전략을 담은 ‘지역 탈탄소 로드맵’을 국가는 정책을 총동원하여 인재·기술·정보·자금을 집중적으로 지원하고 있었다. 지역이 주역이 되는 지역 탈탄소는 지역의 성장전략이 되며, 재생에너지 등 지역자원을 최대한 활용하여 지역의 과제해결에 공헌할 수 있도록 중앙은 지방자치단체를 제도적으로 최대한 지원하고 있었다. 마지막으로 제6장에서는 지방자치단체가 지역의 특성을 고려하면서도 탄소중립 정책추진 강화방안을 도출하였다. 기존 중앙정부의 배출원·부문·부처 중심의 탄소중립정책을 보완하는 동시에 지자체의 탄소중립 추진을 강화하는 방안을 모색하는 것이 핵심으로 둔다. 지자체는 탄소중립경제를 지향하면서도 지속가능하게 지역발전을 도모할 수 있도록 방향을 설정하고 추진전략을 개발하고 있다. 지방자치단체의 탄소중립은 중앙주도 접근 탈피, 탄소중립 추진 갈등과 긴장해소, 탄소중립의 지역경제 성장 모멘텀화, 장기적 관점의 탄소중립 추진이라는 네 가지의 접근과 원칙으로 분권적 추진, 지역특화 추진, 연계협력적 추진, 과학적 추진기반 구축이라는 방향성을 가지고 추진할 필요가 있다. 지방자치단체의 탄소중립이 산업이나 경제활동의 제약과 무역장벽이 되지 않도록 능동적으로 지자체 성장의 전기로 대응하는 전략을 추진한다. 이를 위해서는 탄소중립 추진의 분권화를 정비하고, 지역특화전략 및 계획을 수립하며, 지방자치단체 탄소중립 추진역량을 강화하고, 탄소중립 지역경제 성장 동력화 시책을 추진하며, 공간정보와 연계한 지역 탄소배출 모니터링체계를 구축할 필요가 있다. 또한 구체적인 실행단계로서 지자체 차원에서 지자체가 실제로 탄소중립을 집행할 수 있도록 중앙정부의 지원체계를 개선하고, 중앙과 지방의 협력과 교류, 연계를 보다 활성화할 수 있는 채널을 강화하는 등 탄소중립의 협력적 추진체계를 제안하였다. 마지막으로 중앙단위, 지자체 단위, 중앙과 지자체, 지자체와 민간의 협력을 강화할 필요가 있으며, 광역자치단체와 기초자치단체의 탄소중립 추진의 정합성 강화, 그리고 지방자치단체의 탄소중립을 지원하는 재정정비 및 강화를 제안하였다.지역발전2022
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기본보고서
지역 경쟁력 강화를 위한 지역간 협력 활성화 방안 지역이 국가경쟁력의 요체를 이루는 신지역주의(new regionalism)의 대두에 따라 지역 경쟁력 강화의 일환으로 지역간 협력에 의한 규모의 경제 달성이 중요한 이슈가 되고 있다. 이에 따라 지역간 극심한 경쟁 가운데에서도 지방자치단체들은 지역발전을 위해 다른 지역이나 민간 부문 등과 적극적으로 협력하며 지역 경쟁력을 강화하려고 노력하고 있다. 본 연구는 국가균형발전 차원에서 지역의 경쟁력을 강화하기 위한 일환으로 지역간 협력이 중요한 의제임을 인식하고, 지역간 협력 활성화를 위한 지원 방안을 모색하는 것을 연구의 목적으로 삼는다. 이를 위해 성공적인 지역간 협력을 촉진하는 요소로서 첫째, 선행조건으로서 지역간 네트워크의 형성, 둘째, 제도적 측면으로서 지역간 협력을 촉진하 는 제도의 지원 여부, 세부적으로는 협력사업에 대한 중앙의 재정 지원, 협력 지원법 및 제도의 마련, 자치단체간 협력체의 구성 및 운영 여부, 의사결정 등에 대한 규칙의 명확성 과 구체성, 다양한 주체가 참여하는 협력기제의 마련 등의 측면, 셋째, 행태적 측면으로서 협력의 동인이 되는 지역주체의 자발적 의지, 특정행위자의 주도성, 협력의 참여 정도, 협력주체간 상호작용의 정도 등 협력 참여자들의 행태적 측면을 분석하여, 지역간 협력을 활성화 하는 제도적 지원 방안을 도출하였다. 지역간 협력의 성공 조건 등에 관한 선행연구 분석을 통해 연구 분석틀을 도출하였는데, 주목할 만한 것은 성공적인 지역간 협력을 위한 선행조건, 즉 전제조건이 있다는 것이었다. 따라서 본 연구도 지역간 협력을 위한 선행조건으로서 협력을 추동시키는 기존 협력의 경험 및 기존 네트워크의 존재 여부를 먼저 분석하였다. 지역간 긴밀한 연계구조가 있는 지역일수록 지역간 협력이 활성화될 선행조건을 갖추고 있는 것이기 때문이다. 지역간 연계구조를 분석하기 위해서는 지역간 통행의 상관관계가 높은 지역들로 그룹 화하여 연계구조를 파악할 수 있다. 지역간 상호작용은 시도단위와 시군단위로 구분하여 분석하였으며, 연계구조의 결절 역할을 하는 중심지와 중심지의 지배성 및 상대적 강도 등을 측정하였다. 국가교통OD의 총통행량 자료로 지역간 연계구조를 분석한 결과, 지역 간 긴밀한 연계구조를 기구축하고 있는 부산-울산-경남 지역과 지리산권, 남해안남중권, 경북 동해안권 등을 대상으로 사례지역 협력 실태분석을 실시하였다. 분석결과, 본 연구에서 중요하게 제안하고 있는 선행조건으로 지역간 연계구조는 지역 간 협력을 촉발하는 계기이자, 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인임을 확인하였다. 지역 간 긴밀한 연계구조를 형성하고 있다는 것은 동일한 경제･생활권을 구성하고 있어, 다양 한 광역행정수요를 발생시켜 지역간 협력을 촉발시키는 선행조건이 될 뿐만 아니라, 지역간 연계구조의 형성 정도에 따라서 실제 지역간 협력의 범위 및 깊이, 즉 상호 협력의 계기, 참여 수준 정도 및 상호작용 등에도 깊이 영향을 끼치고 있음이 파악되었다. 지역간 협력을 활성화하는 행태적 요인으로 본 연구에서는 협력동기 및 의지와 참여수 준 및 상호작용 측면에서 살펴보았다. 한국의 지역간 협력을 활성화하는 주요 요인으로 지적되고 있는 리더십의 경우, 각 영역에서 주도적인 행위자를 살펴보는 것으로 분석하였 다. 분석결과, 지역간 협력의 필요성을 이슈화하고 협력사업에 이르기까지에 지방자치단 체 리더십은 중요한 역할을 수행하고 있지만, 지역간 협력사업을 성공적으로 수행하는 데 까지 리더십이 역할하는 데에는 한계가 있었다. 행태적 측면에서 가장 중요한 요인은 협력 의 동기 및 의지이다. 지역간 협력 경험이 미약하고 성공적인 사업사례가 희박한 한국의 경우, 지역간 협력을 결정하고 착수하게 되는 계기가 되는 요인이 가장 중요하다. 한편, 참여수준 및 상호작용의 경우, 협력에 참여하는 참여자간 신뢰를 구축하여 협력을 지속･유 지시키는데 기여하는 요인이다. 지역간 협력에 참여하는 지방자치단체가 공동의 혜택을 누리고 이익을 공유하게 하기 위해서는 협력 당사자들간에 신뢰가 구축되어 있어야 하는 데, 이는 협력과정에서 서로 얼마나 폭넓게 또는 깊이 상호작용하고 있느냐와 관련이 있 다. 이상 행태적 측면에서 공통적으로 나타나고 있는 제약요인은 민간부문의 참여가 저조 하다는 것이다. 지역간 협력을 활성화하는 제도적 요인으로 중앙정부 차원의 제도와 자치단체 차원의 제도를 구분하여 살펴보았다. 먼저 한국의 지역간 협력을 촉진하는 주요 요인인 중앙정부 의 재정 인센티브는 사례지역에서도 매우 강력하게 작용하고 있음을 확인하였다. 중앙정 부에 의해 추진된 협력사업들이 현재까지 지속되어 오며, 관련 협력추진기구를 구성･지속하게 한 동인이 되기도 하였으며, 현재의 지역간 협력의 결속을 다지며 중앙정부에 대하여 국가보조사업을 요구하는 추동력이 되기도 하였다. 국가균형발전특별법이 주로 중앙정부 의 재정 인센티브로 인해 지역간 협력을 촉진시킨 요인이 되는 제도였다면, 지역간 협력을 지속･유지하는데 기여한 관련법으로는 지방자치단체간 협력제도를 규정한 지방자치법이 있다. 행정협의회, 지방자치단체조합, 최근의 특별지방자치단체까지 현재 지역협력추진기 구로 운영되고 있는 협력제도를 규정하고 있는 법률로서 지역이 필요에 따라 자율적으로 선택하여 운용하고 있다. 국가균형발전특별법이 수차례 개정되며 관련 정책이 폐기된 이 후에도 협력기구는 존속되어 현재까지도 지역간 상생협력방안을 논의하고 있는 만큼 지방 자치법에 의한 협력제도가 지역간 협력을 지속시키는 중요한 제도적 요인이다. 실제 지방 자치단체 차원의 제도적 측면을 살펴보면, 지역간 협력의 초기단계에는 행정협의회에 의 한 공동사업의 논의, 협약에 의한 협력사업의 추진 등의 경험을 하다가 지역간 협력의 성과가 확인되어 협력을 지속해야 할 필요성이 있을 때, 지방자치단체조합 등의 제도를 활용함을 알 수 있다. 이상의 분석결과를 토대로, 본 연구는 지역간 협력 활성화의 기본방향으로, 지역의 자율성 강화, 지역맞춤형 차별적 전략 마련, 다양한 주체의 참여 증진을 제안하고, 추진전략으로 지역간 자율적 협력의 촉진, 지역간 협력사업 촉진 지원체계의 수립, 지역혁신주체 참여를 통한 민관협력체계 강화를 제안하였다. 첫째, 지역간 자율적 협력을 촉진하기 위해서는 지역간 협력권의 유연적 구성과 지역간 협력사업 가이드라인 제공의 필요성을 제안하고 구체적으로 지역간 협력권의 개념을 재설정하여 관련법 개정안을 제시하였다. 둘째, 지역간 협력사업 촉진을 위한 지원체계 수립을 위해 먼저 지역간 협력사업의 재정 지원체계를 다양한 방안을 제안하였으며, 협력권 사업을 고려한 국가균형발전5개년 계획의 수립체계 변경안을 제시하고 관련법 개정안을 제시하였다. 마지막으로 지역혁신주체의 참여를 통한 민관협력체계 강화를 위해서는 지역혁신협의회 중심의 지역협력체계 강화 방안과 지역혁신 플랫폼을 활용한 지역혁신주체 참여 활성화 방안을 제안하였다.지역발전2021
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최지민
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