한국지방행정연구원

시·도 지역본부 활성화를 위한 자치단체간 협력 방안 2025년 강원특별자치도 정책이슈리포트 보고서입니다.

지방재정

최정우, 이서희

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지방자치단체 가용재원 실태분석 및 활용 제고방안: 중앙-지방 재정관계를 중심으로 지방자치가 30년을 운용하면서 지방재정의 규모가 20배 증가하였는데도 불구하고 아직까지 지방자치단체가 어느 규모 및 어느 수준의 재정여력이 필요한지에 대한 논의는 간과되어 왔다. 재정분권론자는 지방자치 30년 동안 주민들의 삶의 질을 고양하기 위해서는 지방재정분권이 필요하고, 재정분권이 되면 지방자치단체의 재정운용의 자율성이 높아지게 되어 결국 지방자치단체가 주민을 위한 재정사업을 할 것이라는 주장하고 있다. 반면 재정집권론자는 지방자치단체는 예산극대화 행태에 의해서 예산집행의 비효율성이 나타나고 현재 지방자치단체의 재정규모는 부족하지 않다는 주장하고 있다. 결국, 두 주장은 새로운 정부가 들어설 때마다 재정분권의 정책으로 국세-지방세 비중을 8:2에서 7:3 또는 6:4의 확대 및 보통교부세의 법정률 인상의 세입분권과 국고보조금사업의 개선이라는 세출분권이 이슈가 되어왔다. 두 주장의 기저에는 과연 지방자치단체가 이익극대화 집단이건 주민을 위한 집단이건 간에 과연 지자체가 주민들의 삶의 질을 고양하기 위한 자율적인 재원을 소유하고 있는지에 대한 답이 전제되어야 함에도 아직까지 연구가 정교화되지 못하고 있었다. 이에, 본 연구는 두 주장의 기저에 있는 지방자치단체 재정의 충분성에 대해서, 가용재원의 개념을 토대로 이론적 측면과 실증적 측면에서 분석하였다. 주요 분석 결과는 다음과 같다. (1) 가용재원의 개념과 범위 도출 지방자치단체의 가용재원의 개념과 범위를 이론적 논의를 통해서 의미를 구체화하였고, 실무적으로 중요한 가용재원의 개념과 의미가 무엇인지를 보여주었다. 가용재원의 개념과 범위는 접근에 따라 다르지만, ① 사전적 가용재원(재정자립도 재정자주도), ② 운용 가용재원(재정 운용 자율재원), ③ 사후적 가용재원(순세계잉여금)으로 분류된다. 이 중에서 중앙-지방 간 재정관계에서 3년의 예산주기로 볼 때 ② 운용 가용재원은 이 중앙-지방 간 재정관계에서 중요한 가용재원으로 판단하였다. 그 이유는 사전적으로 재정자립도와 재정자주도의 제약 내에서 국고보조사업의 세출구조 내에서는 재정운용의 자율성이 요구되고, 이는 재정운용의 가용재원에 의존되기 때문이다. 따라서, 본 연구에서는 가용재원의 범위를 ② 운용 가용재원으로 좁혀서 이를 “본 연구의 가용재원”이라는 표현으로 가용재원을 정의하였다. (2) 가용재원 모델 설립 둘째, 기존의 가용재원을 측정하는 산정방식을 개선하여, 지방자치단체의 실질적인 재량지출의 가용재원을 추출하여 본 연구의 가용재원모델을 수립하였다. 기존 조기현(2015), 김성주 외(2022), 행안부 모델의 한계를 극복하고, 지자체의 재량지출의 측정 타당성을 높였다. 기존 모델은 지자체의 최근 예산 통계목을 반영하지 못했고, 지자체 유형별(광역, 기초 시·군, 구) 이전재원 활용에 대한 차이를 반영하지 못했다. 이에 지자체는 중앙-지방 간 재정관계에서 이전재원에 대한 자체 “조례”를 설정하여 재량지출보다는 의무지출이 증가하였다는 점을 간과하여 기존 가용재원 모델로 가용재원 비율을 추정한 결과, 가용재원이 현실을 반영하지 못한다는 점을 밝혔다. 이를 토대로 본 연구의 가용재원 모델에서는 측정타당성을 높이기 위해 5단계의 기준을 통해 규모를 추정하였다. 이 과정에서 기존 가용재원 모델의 한계를 극복할 수 있는 추정방법을 활용하였다. 가용재원을 측정하는 과정에서 특광역시, 기초시군, 자치구의 기능과 역할에 따라 가용재원의 의미가 달리 적용될 수 있다는 시사점을 도출하였다. 즉, 가용재원은 광역본청, 자치구보다는 기초시군에게 더 필요한 지표라는 점이다. 또한, 현실에서 반영될 수 있는 지자체의 예산행태를 반영하는 가용재원의 비율을 도출하였다. (3) 가용재원 모델의 유용성 추정된 가용재원을 통해서 사전적 가용재원 (재정자립도와 재정자주도)와 관계를 통해서 지방자치단체의 가용재원의 실태가 어떻게 분포되어 있는지를 기술하였다. 분석결과, 재정자립도보다 가용재원비율이 낮은 지자체, 재정자립도와 재정자주도 사이에 있는 지자체가 있다는 점을 알게 되었다. 지방자치단체가 자체세입과 이전재원을 통해서 의무지출을 집행하고 재량지출의 수준을 보여주는 근거가 되었다. 또한, 교부세 부족분과 가용재원금액의 차이를 통해서 교부세가 기준재정수요를 충족하기 위해서는 가용재원금액을 늘릴 필요가 있다는 점을 보여주었다. 또한, 지자체의 가용재원의 분포를 통해서, 세입-세출의 영향분석을 실증분석을 통해 밝혔다. 통계분석 결과, 자체세입과 이전재원(교부세)의 확대를 통해 지방자치단체의 가용재원비율을 증가될 수 있다는 점을 밝혔다. 또한 지방자치단체의 세출구조분석을 통해 지자체 그룹별로 국고보조사업이 전 분야에 걸쳐 유사하게 수행되고 있다는 점을 보여주었다. 본 연구에서는 가용재원 모델을 지자체의 자율성의 상태를 진단하고 분석함으로써 중앙-지방 간 재정관계에서 세입차원과 세출차원에서 정책적 시사점을 제시하였다. 세입차원에서는 교부세의 확충을 통한 지자체의 세입 자율성을 높이는 방안으로 교부세 법정률 인상을 제시하였고, 세출차원에서는 국고보조사업의 구조적 개편과 협약을 통한 성과지향적인 국고보조사업의 개편이 필요하다는 점을 강조하였다.

지방재정

전성만, 전영준, 황해동

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지방자치단체 재정 지출 시점(timing)이 지역경제 활성화에 미치는 영향 연구 본 연구는 지방자치단체 재정지출의 시점(timing), 특히 상반기 재정 집행 정책이 지역경제 활성화에 미치는 영향을 정량적·정성적으로 규명하고, 현행 제도운영 과정에서 드러나는 구조적 제약 요인을 진단함으로써 실효성 있는 제도개선 안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이는 기존 연구가 재정의 총량적 확대나 연중 집행률 자체에 초점을 두어 온 관행에서 벗어나, 실제 정책효과를 좌우하는 ‘언제’ 지출하느냐라는 시간적 요소에 주목함으로써 지방재정 정책의 실효성과 현장 적합성을 종합적으로 평가하려는 시도이다. 연구의 목적은 세 가지로 요약된다. 첫째, 상반기 재정 집행이 지역경제(GRDP·민간 소비·골목상권)에 유의미한 영향을 미치는지 실증적으로 검증하는 것이다. 둘째, 그 효과가 수도권/비수도권, 재정여건, 소비성·투자성 등 이질적 조건에 따라 어떻게 달라지는지 분석함으로써 정책효과의 비대칭 구조를 식별하는 것이다. 셋째, 현장에서 집행을 수행하는 지방자치단체의 재정·회계·사업부서 실무자의 경험을 심층적으로 분석하여, 제도의 실행력을 약화시키는 구조·절차·행정적 제약을 실증적으로 파악하고 제도 개선의 근거로 활용하는 것이다. 이러한 목적을 위해 본 연구는 2016~2024년 17개 광역(기초 합산)단위 패널데이터를 활용한 정량분석과, 실무자 인터뷰(FGI)를 통한 정성분석을 병행하였다. 구체적으로 제2장 이론적 배경에서는 재정지출의 시점과 정책효과를 둘러싼 주요 이론을 정리하였다. 케인즈주의와 뉴케인지안 이론은 경기하강기 초기에 신속 집행된 재정의 승수효과가 더 크다는 점을 강조하는 반면, 리카디안 등가정은 향후 조세부담 증가에 대한 기대가 소비를 위축시켜 효과를 상쇄할 수 있음을 지적한다. 또한 지출 구조별 특성(자본지출의 지연성·이전지출의 즉시성)이 정책효과의 시간적 패턴을 결정한다는 논의 역시 중요하게 다뤘다. 아울러 지역경제의 구조적 제약을 설명하는 Peterson(1981)의 도시한계론을 한국 지방정부 맥락에 적용하여, 재정자율성 부족·중앙집중적 권한 구조·복지정치 확대·사업의 행정 절차 지연과 같은 한국적 구조적 제약 요소가 상반기 집행의 실효성에 영향을 준다는 점을 이론적으로 정리하였다. 제3장에서는 상반기 집행과 관련된 제도운영 현황을 분석하였다. 한국의 재정 시스템은 편성–배정–계약–집행–지급 단계 전반에 걸쳐 행정적 시차(administrative lag)가 내재되어 있으며, 국고보조금과 지방교부세의 분기별 자금배정 구조, 연초 편성 일정의 제약, 연내 집행률 관리체계 등으로 인해 상반기 집행은 구조적으로 쉽지 않은 환경에 놓여 있음을 확인하였다. 제4장 상반기 재정 집행이 지역경제 활성화에 미치는 실증분석 결과, 첫째, 상반기 재정 집행은 지역경제 전체를 기준으로 GRDP에 안정적이고 유의한 긍정 효과를 미치는 것으로 나타났다. 상반기 집행액이 1% 증가할 경우 GRDP는 약 0.29% 증가하는 것으로 분석되었으며, 이는 상반기 집행이 지역경제의 총량적 성장에 일정한 역할을 수행함을 시사한다. 둘째, 신용카드 소비는 전체 표본에서는 통계적으로 유의한 효과가 나타나지 않았으나, 재정자립도가 높은 지역이나 수도권 등에서는 상반기 집행이 민간 소비로 전이되는 경향이 뚜렷해지는 것으로 나타났다. 이는 소비 효과가 전 지역에서 균일하게 발생하기보다는, 지역의 재정여력·시장규모 등 구조적 여건에 따라 차이를 보인다는 점을 의미한다. 셋째, 순창업 수(골목상권)는 평균적으로 유의한 정(+)의 효과가 나타났으며, 상반기 집행액 증가는 소상공인·자영업 부문의 창업 활동에 긍정적으로 작용하였다. 특히 창업·골목경제의 효과는 수도권에서 더 크게 나타나는 반면, 비수도권에서도 유의한 범위 내에서 긍정적 영향이 관찰되었다. 또한 본 연구는 정책효과가 지역적·구조적 요인에 따라 달라지는 이질성 분석을 중점적으로 수행하였다. 그 결과, 첫째, 수도권의 효과가 비수도권보다 크지만, 비수도권에서도 GRDP와 순창업 부문에서 상반기 집행의 긍정적 영향이 존재함이 확인되었다. 둘째, 재정자립도가 높을수록 신용카드 소비 효과가 강화되는 조건부 효과가 나타났다. 이는 재정여력이 높은 지역일수록 공공 지출이 민간 소비로 전환되는 속도가 빠르다는 점을 보여준다. 셋째, 투자성 지출의 효과가 가장 크며, 소비성 지출 또한 GRDP에는 분명한 양의 효과를 보였다. 이는 상반기 집행의 효과가 지출의 기능적 성격에 따라 구조적으로 달라짐을 의미하며, 지출의 양뿐 아니라 구성이 정책 효과를 좌우함을 보여준다. 넷째, 코로나19 시기를 제외한 분석에서도 상반기 집행은 여전히 GRDP 및 창업에 긍정적 효과를 보여 정책효과의 견고성(Robustness)이 확인되었다. 제5장 정성분석(FGI)은 정량분석에서 확인된 ‘효과의 존재’에도 불구하고, 지자체의 현실적인 집행환경이 상반기 집행을 어렵게 만드는 구조적 제약이 존재함을 확인하였다. 대표적 제약으로는 1) 대규모 시설사업의 보상·설계·계약 절차가 장기화되는 문제, 2) 동절기·기후여건 등 계절적 요인으로 인해 상반기 집행이 어려운 사업 특성, 3) 이전재원(국비·교부세)의 시기별 교부 일정과 자체 세입 여건의 제약, 4) 청구·신청 기반 사업과 같은 구조적으로 상반기 집행이 어려운 사업 특성, 5) 선금 지급 과정에서의 민간 기피 문제, 6) 대규모 사업의 착공·준공 시점과 회계 절차의 불일치 등이 있다. 이러한 제약 요인들은 단순한 행정적 미흡이 아니라, 사업 특성·지역 여건·행정 절차가 결합하여 발생하는 구조적 한계로서, 현장에서는 상반기 집행 목표의 경직성이 행정 부담을 증가시키고 사업의 질적 완성도에 영향을 주는 경우도 있는 것으로 조사되었다. 이상의 정량·정성 분석 결과를 종합하면, 상반기 재정 집행은 지역경제에 일정한 긍정적 효과가 존재하되, 그 효과는 지역별·지출성격별·재정여건별로 크게 달라지는 구조적 특성을 가진다는 점이 확인되었다. 따라서 상반기 집행 제도의 실효성을 높이기 위해서는 단일한 목표율 중심의 운영 방식에서 벗어나, 지역과 사업의 특성을 고려한 차등적·탄력적 운영체계로의 전환이 필요하다. 또한 집행 과정에서 확인된 구조적 제약을 완화하고, 투자성 사업의 집행 환경 개선·계약·보상 절차의 정교화·이전재원의 시기별 조정 등을 통해 집행 속도뿐 아니라 집행의 질적 개선을 동시에 도모하는 방향으로 제도가 재설계될 필요가 있다. 본 연구는 최종적으로 상반기 재정 집행 제도의 개선 방향으로 1) 지역별 탄력적 목표 설정 및 자율성 강화, 2) 투자성 사업 중심의 관리체계 정교화, 3) 집행 절차의 구조적 개선 및 보상·계약 절차의 합리화, 4) 이전재원 교부 시기 조정 등 실행환경 기반 개선, 5) 민간부문 참여 촉진을 위한 선금·보증제도 보완 등을 제안하였다. 이러한 정책 제안은 상반기 집행 제도의 실효성을 강화하는 동시에, 지방재정의 자율성과 책임성을 조화롭게 확충하는 데 기여할 것으로 기대된다.

지방재정

이서희, 유보람, 최정우

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지방재정 30년 평가를 통한 주민중심 지방재정 전략 2025년 자체연구 최종보고서입니다.

지방재정

전성만, 조기현, 김성주, 이서희, 유보람, 전영준, 최정우, 황해동, 신두섭

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중앙 및 지방 간 소방재원 분담의 개선방안 연구 소방공무원 인건비 확보를 중심으로 2025년 인천광역시 정책연구 보고서입니다.

지방재정

최정우, 전성만

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