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연구보고서
주제별 연구보고서
초록 언어선택
2023년도 정책연구보고서입니다.
초록 언어선택
- 도시공원 타당성조사의 가치추정방법 개선에 대한 연구 본 연구는 도시공원의 가치추정 시 적용되고 있는 조건부 가치측정법(CVM) 및 지 방재정투자사업 타당성조사에서 설문조사 방법을 개선하기 위해 타당성조사의 쟁점을 살펴보고, 일반인 및 전문가 FGI를 통해 현행 방법론의 문제점 및 개선방안을 제 시하는 데 목적이 있다. 특히, 지역주민의 생활권에 입지하여 삶의 질 향상과 밀접하 게 연관된 도시공원의 다양한 가치를 평가하는데 있어 현행 분석방법의 문제점을 확 인하고, 도시공원 관련 지방재정투자사업 타당성조사 결과와 주민의 조성 요구 간 현 실정합성을 높이는 방안을 모색한다. 궁극적으로는 도시공원을 포함한 투자사업 관련 의사결정 과정에서 지방자치단체의 증거기반 정책 형성 및 재정운영의 책임성 확보에 기여하고자 한다. 도시공원은 코로나-19 이후 시민의 여가·휴식·건강 증진 수요가 급격히 증가하며 지방자치단체의 중요한 정책 과제로 자리 잡았다. 그러나 지방재정투자사업 타당성조 사를 포함한 도시공원의 가치추정 연구에서 경제적 가치가 지속적으로 낮게 산정되는 문제가 나타난다. 이는 현행 조건부 가치측정법(CVM) 중심 평가가 도시공원의 공공 재적 특성과 복합적인 가치를 충분히 반영하지 못한 결과이며, 지방자치단체가 체감 하는 정책적 필요성과 경제성 분석 간 괴리를 야기하고 있다. 이에 본 연구는 도시공원의 다양한 가치(기능, 효과)와 국내외 가치평가 사례, 선행연구에서 제시한 방법론 등을 검토하고, 현행 가치추정 방식의 한계를 진단하여 개선 방향을 제시하고자 한다. 먼저 도시공원의 법적 정의, 설치 기준, 기능과 효과에 관한 선행연구, 해외사례를 검토한 결과, 도시공원은 도시계획시설로서 공공재적 속성이 강하면서 사회·환경·문 화적 기능이 복합적으로 결합된 공간임이 확인되었다. 경제적 가치는 사용가치와 비 사용가치로 구분할 수 있다. 도시공원은 시민의 휴양·정서·교육·건강 증진 등 사용가치뿐 아니라 미세먼지 저감, 도심 냉각, 생태 보호, 경관 향상, 지역 상징성 등 다양한 비사용가치를 동시에 갖는다. 복합적인 특징 때문에 도시공원은 단순한 환경적 편익을 넘어 사회·경제적 편익의 총합으로 평가될 필요가 있다. 현행 타당성조사에서는 도시공원의 비사용가치까지 고려하기 위해서 CVM방식을 적용하고 있으나, 공원의 다 기능을 충분히 반영하지 못하는 현실적인 문제가 발생하고 있었다. 국내외 선행연구 검토에서도 도시공원이 지닌 가치는 생태계서비스 관점과 경제학적 관점을 넘나드는 다층적 구조를 지닌 것으로 나타났다. 해외에서는 영국의 LSG(Landscape Supplementary Guidance), Green Flag Award, 미국 Trust for Public Land의 ParkScore Index 등에서 공원의 사회·환경적 기여도를 다차원적으로 계량화하고 있으며, 일본 역시 공원 규모 및 유형에 따라 편익항목을 세분화하여 비용효과분석에 적용하고 있다. 하지만 타당성조사에서는 도시공원사업에 대한 부문 지침이 부재한 상황에서 타당성조사의 일관성 및 형평성을 고려하여 초기에 도입 된 CVM을 계속 적용하고 있다. 사실상 유일한 가치추정 도구로 사용되고 있으며, 공원의 유·무형 가치를 충분히 정량화하기에는 CVM이 갖는 방법론적 한계가 존재하 고, 타당성조사의 시간적·비용적 한계로 인해 설문조사 과정에서의 쟁점도 존재한다. 또한 도시공원 이용자의 체류시간, 활동 유형, 계층별 선호 차이 등이 반영되지 않는 등 도시공원사업의 특성에 비해 단순화된 가치추정이 이뤄지고 있음이 확인되었다. 본 연구는 2017~2024년까지 LIMAC이 수행한 도시공원 관련 타당성조사 사례를 분석하고, 일반인 대상 FGI를 실시하였다. 현행 CVM 적용 과정에서 발생하는 편의와 설문과정에서의 문제점을 분석한 결과는 다음과 같다. 공원 이용에 대한 경험 수준·이해도·설문 난이도 등 설문기법 자체의 한계로 인해 WTP(지불의향금액)가 과소 추정되는 경향이 나타났다. 특히 설문조사에서 제공되는 보기카드의 정보가 일반 국민에게 난해하거나 정보를 충분히 제공하지 못하여, 응답 품질이 저하되고 실제 소비자잉여가 왜곡되는 현상이 확인되었다. 비사용가치의 문항 구성도 구체성이 부족하여 공원의 환경·생태·재난대응 기능이 응답 과정에서 미반영되거나 저평가되는 것으로 나타났다. 또한 공원 규모, 시설 수준, 입지 특성 등에 따라 가치가 달라짐에도, 현행 CVM은 이를 반영할 수 있는 세분화된 설계가 미흡한 것으로 분석되었다. 즉, 공원의 다기능성과 장소성, 이용행태의 다양성 등이 시간, 비용의 한계가 적용된 CVM 단일 방식에서는 구조적으로 반영될 수 없는 문제가 확인되었다. 조건부 가치측정법(CVM) 외 환경재(도시공원) 가치추정에 적용되는 헤도닉접근 법, 여행자비용법, 선택실험법 등도 방법론별 이론적 한계가 존재하였다. 특히, 지방자치단체가 추진하는 도시공원사업의 가치를 추정할 때 발생하는 문제점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 헤도닉접근법은 공원, 교통, 교육환경과 같은 개별 요소가 주택가격에 미치는 영향을 주택가격 분해방식을 통해 간접적으로 공원의 가치를 산정한다. 때문에 주택가격과 연동되어 공원의 가치가 산정되므로 상대적으로 주택가격이 낮은 지역은 과소평가의 우려가 존재하며, 영향권의 범위를 어디까지로 설정하는 것이 타당한지에 관한 논란이 존재한다. 여행자비용법은 목적지에 도달하는 시간에 따라 비 용이 증가하는 원리에 기반하고 있다. 하지만 도시공원은 이동시간이 매우 짧으며, 방문수요함수 자체를 추정하기 어렵다는 현실적인 문제가 있다. 선택실험법은 CVM과 동일하게 비사용가치도 고려할 수 있으나 세부 속성별로 구분하여 WTP를 산정할 만 큼 도시공원의 주요 속성이 존재하지 않는다는 문제점이 있다. 앞서 제기된 설문과정에서의 쟁점과 적용 방법론이 갖는 문제점을 개선하기 위해 본 연구는 일반인 및 전문가를 대상으로 FGI(Focus Group Interview)를 실행하여 도시공원 가치에 대한 인식 차이와 설문 난이도를 점검하였다. 그 결과, 도시공원 가치에 대한 사전 설명의 필요성, 보기카드의 시각적·구조적 개선 필요성, 사업규모·입 지·시설구성에 따른 WTP 변화 반영, 체류시간을 고려한 가치추정의 필요성이 제기 되었다. 응답자들은 현행 설문이 도시공원의 다양한 기능을 충분히 전달하지 못하며, 도시공원이 갖는 특이성에 대한 이해 없이 WTP를 판단하게 되어 응답의 신뢰성이 떨어진다고 지적하였다. 전문가 그룹에서는 공원의 비시장가치가 CVM 방식에서 과 소 추정되는 이론 자체가 갖는 한계를 지적하였으며, 공원의 기능 세분화 및 유형화가 필요하다는 의견이 존재하였다. 이와 같은 논의를 종합하여 본 연구는 단기·중기 개선방안을 제시하였다. 단기 개 선방안은 현행 CVM 방식의 품질을 높이는 방향으로, 보기카드의 체계적 개선(공원 유형·시설·규모·입지에 대한 시각적 설명 강화), 설문지 구성 재정비(사용가치·비사용가치 항목의 분리 및 구체화), 응답자의 공원 가치 인지 수준 향상을 위한 사전정보 제공 등이 포함된다. 중기 개선방안은 CVM 의존에서 벗어나 새로운 가치추정모형을 도입하는 방향으로 도시공원 가치추정 지침 발간을 통한 표준화된 모형 개발의 필요 성, 체류시간 가치를 직접적으로 설문하는 방안을 제안하였다. 본 연구는 도시공원사업의 경제적 가치가 다양하고 광범위하며, 현행 가치분류 체 계에서는 공원의 복합적 가치(기능)가 중복적이고 자의적인 해석이 개입할 여지가 있 어 과소평가의 위험이 존재함을 확인하였다. 도시공원사업의 가치추정 방법 개선은 단순히 타당성조사 결과(B/C)를 높이기 위한 기술적 절차가 아니라 지역사회가 체감 하는 도시공원의 가치를 반영하는 과정이다. 이를 바탕으로 지방자치단체는 투자사업 선택과정에서 판단을 합리화하고 지방재정의 지속가능성을 확보할 수 있다는 정책적 의의가 존재한다. 특히, 지방재정투자사업은 공공성과 지역 특화적인 사업의 추진, 지 역민의 활발한 이용이 중요하기에 도시공원의 공공재적 가치와 복합적인 기능이 정책 의사결정 과정에 반영되기 위해서는 가치추정 방법의 개선이 필요하다. 본 연구는 도시공원 가치추정 과정에서 발생할 수 있는 유의사항을 설문과정에서 의 문제점과 방법론이 갖는 문제점으로 구분하고, 일반인과 전문가의 간극을 인터뷰를 통해 확인했다는 점에서 의의가 있다. 도시공원사업의 가치추정 시 진술선호에 근 거한 체류시간 조사 방식 적용과 같은 새로운 기준을 제시함으로써 지방자치단체의 도시공원 조성 정책과 타당성조사 결과 간 정합성을 강화하고, 정책의 실효성을 높이 는 기반을 마련하고자 노력하였다. 본 연구결과를 바탕으로 향후 더욱 진일보한 개선 방안이 제시되고 도시공원 부문 지침이 개발될 수 있는 기반을 조성한 것으로 연구의 의의를 대신한다.
기타
첨부파일 없음. - 에이지테크 중심의 지역 고령친화산업 육성 전략 2024년 말, 우리나라는 65세 이상 인구 비중이 20%를 넘어서며 초고령사회에 진입하였다. 이는 고령사회 도달 이후 7년 만에 이루어진 결과로 향후 생산가능인구 감소, 돌봄인력 부족, 복지재정의 부담 증가 등 지속가능성을 위협하는 구조적 요인들을 동시다발적으로 증폭시키고 있다. 이러한 변화는 중앙정부뿐 아니라 지역 차원에서도 사회·경제 전반에 걸친 대응과 구조재편을 요구하고 있다. 정부는 국정과제를 통해 「지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄」을 추진하고 있으며, 2026년 시행 예정인 「의료요양 등 지역돌봄 통합지원법」은 지방자치단체가 지역 기반 돌봄체계의 핵심 주체로 자리 잡도록 하는 제도적 전환점이 될 전망이다. 그러나 지역 기반 돌봄체계는 단순히 서비스 공급체계를 개선하는 것만으로는 목표를 달성하기 어렵다. 특히, 지역사회의 심화하는 돌봄 인력 부족 문제와 늘어나는 복지서비스 수요를 근본적으로 해소하기 위한 대응책이 마련될 필요가 있다. 에이지테크는 디지털 첨단기술을 접목하여 고령자의 건강·주거·이동·사회참여 등 전반의 삶의 질을 제고하기 위한 산업으로서 초고령사회 서비스 제공의 효율성 제고하고 돌봄인력 부담을 완화하기 위한 대안으로 주목받고 있다. 특히, 베이비붐 세대가 본격적으로 고령층에 편입되면서 에이지테크 산업의 수요층이 점차 형성되고 있고 산업의 성장 가능성도 점차 증가하고 있다. 에이지테크 산업은 다른 산업과 달리 수요자 지향적이고 융합적인 특성이 있고, R&D, 실증, 사용성 평가, 인증, 보급, 피드백이 순환적으로 이루어지는 전주기적인 접근이 필요하다. 이러한 구조는 지역의 산업생태계, 고령층 수요 특성, 디지털 역량 등 지역별 조건에 따라 성과가 크게 달라지기 때문에, 지역 차원의 산업정책과 복지정책을 통합적으로 설계하는 접근이 필수적이다. 따라서 현재 중앙정부의 획일적이고 협소한 정책과 지역 간 격차를 반영하기 어려우며, 지방자치단체 차원의 체계적인 진단에 근거한 전략적인 육성 전략이 요구되고 있다. 이에 따라 본 연구의 목적은 지방자치단체가 에이지테크를 중심으로 지역 특성에 부합하는 고령친화산업을 전략적으로 육성할 수 있는 정책 방향과 실행전략을 제시하는 데 있다. 이를 위해 정부의 5대 에이지테크 중점분야를 중심으로 전국 17개 시·도의 산업 전문화 수준과 디지털혁신생태계를 계량적으로 분석하고 사례분석과 전문가 자문을 수행하여 지방자치단체에서 지역 특성을 체계적으로 진단하고 육성하기 위한 전략을 제안하고자 한다. 이때, 분석 틀은 지방자치단체가 고령친화산업을 육성하기 위한 핵심적인 요소에 초점을 맞추어 전문화와 기술혁신, 제도 및 추진체계, 산업생태계 구축 인프라, 초기수요 창출 및 보급 등 네 가지 분석 틀을 설정하였다. 제2장은 에이지테크 산업의 개념과 특성을 정립하고, 초고령사회 도래에 따른 산업적 변화 동인을 분석함으로써 연구의 분석 틀을 구축하는 데 목적이 있다. 먼저, 에이지테크의 개념을 정리하고 수요지향적이고 융합적이며 전주기적인 차별성을 도출하였다. 이어서 인구구조 변화와 초고령사회 진입이 지역경제와 산업 육성체계에 미치는 구조적 영향을 검토하고 지역혁신체계, 산업클러스터, 산업생태계 관점에서 이론적 논의를 분석함으로써 지역 단위 에이지테크 육성 전략 수립에 필요한 핵심 요소를 정리하고 분석 틀을 정립하였다. 나아가, 선행연구 분석과 국내외 법제도 및 정책 동향 검토를 통해 복지 중심 접근의 한계, 지역 단위 전략의 미흡, 전주기 생태계의 부재 등의 한계를 확인하고 실태분석을 위한 토대를 마련하였다. 이를 통해 세 가지의 시사점을 도출하였다. 첫째, 초고령사회에서는 단순 복지 중심의 고령친화산업을 넘어 디지털 기술 기반의 에이지테크 산업으로의 고도화가 필수적이며, 베이비붐 세대의 고령층 유입은 새로운 시장 형성의 기회가 되고 있다. 둘째, 고령친화산업은 지역 생활권과 수요 특성에 밀접하게 기반하는 산업으로 고령층의 실제 데이터 기반 수집, 실증, 사업화가 지역 단위에서 유기적으로 작동하는 전주기 생태계 조성이 중요하다. 셋째, 현행 법·제도와 추진체계는 복지에 초점을 맞추며 산업과 기술 측면의 정책 체계와 연계가 미흡하므로, 범부처 협업과 중앙–지방의 역할 분담을 포함한 제도 및 거버넌스 기반 재정비가 필요하다. 이러한 논의는 이후 장에서 지역별 산업역량 분석과 실태분석을 위한 토대를 제공한다. 3장에서는 정부가 제시한 5대 에이지테크 분야를 중심으로 17개 시·도의 역량을 전문화 기반과 디지털혁신역량으로 구분하여 분석하여 어느 지역이 어떤 분야에서 강점과 취약점을 가지고 있는지, 향후 어떤 방향의 전략적 선택과 집중이 필요한지를 분석하였다. 분석은 전문화 측면에서 특화도 분석과 디지털 혁신생태계 측면에서 지식의 투입, 중개, 창출 역량 분석을 수행하였다. 분석 결과, 에이지테크 산업의 규모는 1% 미만으로 아직 작은 수준이며, 기업의 규모 역시 작은 특성을 보인다. 그러나 입지계수 분석을 통해 살펴보면 수도권 외에도 분야에 따라 특화도가 높은 지역에 다수 존재하는 것으로 나타났다. 또한 디지털혁신생태계 역량은 전반적으로 수도권과 주요 광역시의 역량이 도 지역에 비해서 높은 경향이 나타나지만 이는 모든 분야에 적용되지 않으며, 개별 중점분야에 따라서 지역별 디지털혁신역량은 차별적으로 나타났다. 에이지테크 산업에 대한 특화도와 디지털혁신역량 분석 결과를 종합하여 시·도별 에이지테크 산업역량을 네 가지 유형으로 분류하고 이에 따른 시사점을 도출하였다. 에이지테크 산업은 전체 산업에서 비중은 작고 소규모 기업 중심으로 운영되지만, 5대 분야별·지역별 특화도와 디지털혁신역량을 교차해 보면, 지역에 따라서 상이한 강점과 약점을 지닌다. 이는 에이지테크를 단순히 전국 차원에서 획일적으로 육성할 산업이 아니라 지역별 비교우위와 디지털 역량에 근거하여 선택과 집중이 필요한 산업임을 시사한다. 특히 일부 지역은 특정 분야에서 전문화 기반은 강하지만 디지털혁신역량이 취약하고, 반대로 일부 지역은 디지털 기반은 있으나 산업 특화도가 낮은 지역도 존재하므로 지역별로 서로 다른 처방이 필요할 것으로 보인다. 4장에서는 사례지역 분석과 전문가 의견수렴을 통해 지방자치단체 차원에서 고령친화산업 정책이 실제로 어떻게 추진되고 있고, 지역 여건에 부합하는 에이지테크 중심의 산업 고도화를 위해 어떤 한계와 과제가 존재하는지를 종합적으로 진단하였다. 이를 위해 지자체 차원에서 고령친화산업 정책을 주도적으로 육성 중인 광주광역시와 전북특별자치도에 대한 사례분석을 수행하고, 중앙과 지자체 단위 실무자와 연구자를 대상으로 서면조사를 수행하였다. 이를 통해 정량 분석으로 파악하기 어려운 지역 현장의 작동방식과 정책 추진 과정의 애로사항을 입체적으로 살펴보았다. 실태분석 결과, 사례지역은 지역의 여건에 따라 중점분야 선정 방식과 전략적 접근이 차이를 보이는 것으로 나타났다. 광주는 기존 주력산업과의 융합을 통해 에이지테크 고도화를 모색하고 있고, 전북은 취약한 산업기반을 보완하기 위해 외부 역량을 끌어오는 외생적 전략을 취하고 있었다. 이러한 차이는 중점분야 선정에 있어 단순히 정책적인 트렌드를 따라가기보다 에이지테크 산업 육성을 둘러싼 지역 내부의 수요와 공급 측면의 여건을 바탕으로 전주기 가치사슬을 직접 설계하고 조정할 수 있는 분야를 전략적으로 선정할 필요가 있다는 것을 의미한다. 둘째, 산업생태계 측면에서 광주는 고령친화산업지원센터를 광주테크노파크에 위탁하여 산업과 복지 측면의 통합적인 생태계 형성을 시도하고 있고, 전북은 고령친화산업복합단지를 통해 부처별 기능을 통합하는 전주기 생태계 구축을 도모하고 있었다. 그럼에도 지역 차원에서 기술개발–실증 이후에 상용화와 보급을 연결하는 구조가 미약하며, 공공급여 의존, 공급자 중심 구조, 실증과 보급 간 단절 등의 공통된 한계가 확인되었다. 제도·거버넌스 측면에서는 광주가 조례 기반의 지원센터 운영과 권역센터 지정 등을 통해 비교적 명확한 컨트롤타워를 갖춘 반면, 전북은 특별법을 통한 산업입지 조성 등 제도적 기반의 안정성이 강점으로 나타났다. 그럼에도 고령친화산업 육성은 복지정책의 하위 영역에 머물러 산업·기술 정책과의 연계가 제한적이었으며, 이에 따라 권역별 혁신센터를 지역 기반 개방형 혁신플랫폼으로 재구조화할 필요성이 제기되었다. 마지막으로 초기수요 창출 측면에서는 사례지역 모두 실증 이후 지역사회 복지체계와 연계된 보급전략이 부재하여, 에이지테크 제품·서비스가 시장에 안착하지 못하는 구조적 문제가 확인되었다. 이에 대해 전문가들은 지역사회 돌봄 및 복지체계와 연계하여 지역 차원에서 공공수요 기반의 초기시장 형성을 지원하기 위한 수단이 필요하다는 의견을 제시하였다. 이렇듯 고령친화산업 정책이 지역에서 작동하기 위해서는 중점분야 선정, 산업생태계 구축, 제도·거버넌스 정비, 초기수요 창출 및 보급이 유기적으로 결합된 전략이 필요함을 보여주며, 이러한 통합적 접근이 지역 단위 에이지테크 산업 육성의 핵심이라는 점을 강조한다. 제5장에서는 지역 차원에서 에이지테크를 중심으로 고령친화산업을 체계적으로 육성하기 위한 기본방향을 설정하고, 실행전략과 제도개선 과제를 제안하였다. 기본방향으로 첫째, 지역 차원의 체계적인 산업생태계 진단 및 육성 전략 수립, 둘째, 복지와 산업의 통합적인 연계, 셋째, 에이지테크 기반의 디지털 전환과 지속가능한 혁신생태계 조성, 넷째, 공공과 민간 협업에 기반한 시장 성숙 및 수요 기반 창출을 제안하였다. 또한 에이지테크 중심 지역 고령친화산업 육성을 위한 추진과제로는 첫째, 지역별 에이지테크 전문화 기반 구축, 둘째, 에이지테크 전주기 통합지원 인프라 구축, 셋째, 다층적인 협업을 위한 추진체계 재구성, 넷째, 지역의 수요 특성을 고려한 시장 창출 및 보급 활성화를 제시하였다. 나아가, 제도개선 과제로는 에이지테크의 법률적 정의와 범위 규정, 지자체 단위 종합계획 수립과 국가계획과의 연계를 제시하였다.
기타
첨부파일 없음. - 상호협력적 지방이양방식 도입을 위한 연구: 중앙-지방 간 이양협상제도를 중심으로 현대 국가에서 지방분권은 행정의 효율성을 높이고 지역의 다양성과 특수성을 공공정책에 반영하기 위한 필수적 과제이며, 중앙정부가 보유한 권한과 기능을 지방정부에 이전하는 지방이양은 이러한 지방분권을 제도적으로 실현하는 핵심 장치이다. 그러나 우리나라에서 지금까지 추진되어 온 이양의 방식은 대체로 중앙정부 주도의 하향식 구조와 행정적 편의 중심의 절차에 머물러 왔다. 그 결과, 지방정부는 실제 정책 설계와 집행에 대한 자율적 재량을 충분히 확보하지 못한 채 추가적인 책임만을 떠안는 ‘형식적 분권’의 함정에 빠질 위험이 지속적으로 제기되어 왔다. 이러한 구조적 제약은 지방정부가 지역 주민의 삶과 직접적으로 연계된 정책을 능동적으로 설계·집행하는 데 한계를 야기하며, 장기적으로는 국가 전체의 거버넌스 역량을 저해하는 결과로 이어질 수 있다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 권한이양의 실효성을 단순한 권한의 양적 확대가 아니라 절차적·구조적 정당성에 기반하여 재정립할 필요성을 제기한다. 즉, 권한이양은 무엇을 얼마나 넘기는가의 문제가 아니라, 어떤 방식으로 결정하고 조정하며 이행하는가의 문제라는 점에 주목한다. 이에 따라 본 연구는 중앙정부와 지방정부가 상호 협력과 조정을 통해 합의된 원칙 아래 권한이양을 설계·운영하는 ‘지방이양 협상 제도’를 새로운 패러다임으로 제시한다. 이러한 접근은 지방정부를 단순한 정책 수용자나 하위 집행 기관이 아니라, 정책의 공동 설계자이자 대등한 협상 주체로 자리매김함으로써 실질적 자치분권의 토대를 강화하는 데 그 목적이 있다. 제2장에서는 먼저, 지방이양의 개념을 명확히 하고, 지방이양을 하나의 정책수단으로 설계할 때 무엇을 목표로 삼고 어떤 제약·기회 구조 속에서 정책이 형성되는지를 종합적으로 검토함으로써, 정책설계의 출발점이 되는 ‘정책 설계 공간(design space)’을 체계적으로 설정하고자 하였다. 이는 지방이양을 단순한 제도 조정이 아닌 정책설계의 대상으로 간주하고, 그 내재적 목적과 외부 환경을 분석하여 지방이양 제도가 작동할 수 있는 범위를 구조적으로 규명하려는 시도라고 할 수 있다. 이러한 분석을 통해 본 연구에서는 우리나라의 기존 지방이양 정책이 중앙정부 주도의 일방적 권한 이전 방식에 머무르고 있으며, 이로 인해 실질적 자율성 확보, 주민 중심의 자기 통치, 정책결정 과정의 민주화라는 지방분권 및 지방자치의 궁극적 목표가 충분히 실현되지 못하고 있음을 지적하였다. 이로 인해 지방정부는 권한을 이양받더라도 정책 기획과 집행의 실질적 재량을 갖지 못한 채, 여전히 중앙의 지침·승인·평가체계에 종속되는 구조 속에 머물러 있는 것으로 평가되었다. 이러한 구조적 한계는 지방정부가 권한을 이양받고도 스스로 주도적으로 정책을 설계할 수 없는 ‘형식적 분권(formal decentralization)’의 현실을 낳았고, 결과적으로 주민의 역할 역시 정책 과정에서 배제되는 이중적 제약을 초래하고 있었다. 이에 따라 본 장에서는 지방이양의 새로운 패러다임으로서 ‘과정적 전환’, ‘관계적 전환’, ‘가치적 전환’이라는 세 가지 방향을 제시하였다. 이는 지방이양을 단순한 사무 이전이 아니라, 중앙과 지방, 더 나아가 주민을 포함한 다양한 행위자들이 어떤 절차와 원칙 아래에서 권한을 조정하고 함께 책임을 나누는 구조로 재정의하려는 시도이다. 특히, 과정적 전환은 권한이양의 절차적 정당성과 투명성을 담보하는 것을 의미하며, 관계적 전환은 중앙–지방 간 수직적 통제를 넘어 수평적 파트너십을 구축하는 것을 목표로 한다. 그리고, 가치적 전환은 자율성·책임성·민주성·협력성과 같은 공공가치를 제도 운영의 기준으로 내재화하는 것을 뜻한다. 그리고 이러한 세 가지 패러다임 전환을 현실화하기 위한 제도적 장치로서 ‘협상’ 개념의 도입 필요성을 강조하였다. 협상을 통한 지방이양은 지방정부를 지방이양 정책의 ‘공동 설계자’로 자리매김하게 하며, 중앙과 지방이 명확한 원칙과 객관적 기준을 바탕으로 권한·책임·재정 범위를 합의하는 수평적 거버넌스 구조를 구축하게 한다. 이는 기존 하향식 방식의 한계를 넘어 실질적인 자치역량을 확립하고, 주민의 자기결정권을 제도적으로 실현할 수 있는 핵심 기제로 작용할 수 있을 것이다. 제3장에서는 ‘지방이양 협상제도’의 개념을 정립하고, 그 제도적 정당성과 정책적 타당성을 이론적·실증적으로 검토하였다. 먼저 기존 협상 이론 및 선행 연구들을 바탕으로 지방이양 과정에서 협상이 갖는 제도적 함의와 가능성을 분석하였다. 이를 통해 협상이 단순한 갈등 조정 수단을 넘어, 중앙과 지방이 상호 신뢰에 기반하여 권한·재정·책임을 재조정하고 공동의 공공가치를 창출하는 체계적 장치로 기능할 수 있음을 확인하였다. 특히, 지방이양 협상은 전통적 분쟁 해결 방식처럼 승자와 패자를 가르는 대립의 기술이 아니라, 이해관계자 간의 상호 적응, 상대의 관점에 대한 이해, 지속 가능한 관계 형성 등을 중시하는 ‘협상의 댄스’, 그리고 문제를 공동으로 해결하기 위한 통합적 협상, 객관적 기준과 절차적 공정성을 바탕으로 합의를 도출하는 원칙 협상의 관점에서 이해될 필요가 있다. 이러한 협상 개념은 지방이양이 단순한 권한 분배를 넘어, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 제도적으로 구현하는 협력적 거버넌스 프레임워크로 전환되는 데 필수적인 이론적 기반을 제공한다. 본 연구에서는 이와 같은 지방이양 협상 제도를 세 단계의 제도화된 프로세스로 설계하였다. 첫 번째 단계는 지방정부의 상향식 제안권을 제도적으로 보장하고, 이양 대상·범위·조건 등에 대한 정보공유, 사전 평가, 의제 설정이 이루어지는 협상 준비 및 개시 단계이다. 두 번째 단계는 중앙과 지방이 대등한 주체로 참여하여 권한·재정·책임 배분에 대한 조율을 수행하고, 객관적 기준과 절차에 따라 합의를 도출하는 협상 실행 및 조정 단계이다. 마지막으로 세 번째 단계는 합의 내용을 법·제도적으로 제도화하고, 이행 여부에 대한 모니터링과 협상 과정의 학습·개선이 이루어지며, 다음 주기의 협상 설계로 이어지는 협상 이행 및 환류 단계이다. 이렇듯, 협상 과정과 각 단계를 제도적으로 구조화함으로써, 권한이양이 특정 시기의 정치적 판단이나 일시적 정책 환경에 의해 임의적으로 좌우되는 것을 방지하고, 중앙과 지방이 반복적 조정과 학습을 통해 지속 가능한 분권 운영체계로 발전할 수 있는 기반을 마련하고자 하였다. 또한, 본 장에서는 지방이양 협상 제도의 개념적 모형에 대하여, 중앙 및 지방공무원을 대상으로 실시한 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대와 우려를 다각도로 분석하였다. 조사 결과, 본 연구에서 설계한 지방이양 협상 제도가 지향하는 절차적 투명성, 지방정부의 상향식 제안권 강화, 협상 결과의 제도화를 통한 책임성 확보 등에 대하여 전반적으로 높은 기대가 존재함을 알 수 있었다. 그러나 이와 동시에, 협상 불이행 시의 책임 장치 미비, 지방정부의 역량 불균형, 중앙 행정의 일관성 저해 가능성 등 실질적 운영 과정에서 발생할 수 있는 우려 요인도 다수 제기되었다. 이러한 분석은 지방이양 협상제도의 도입이 단순한 정책 선택이 아니라, 중앙–지방 간 관계 구조와 행정적 역량을 재정비해야 하는 복합적 과제임을 시사하였으며, 제도 설계 과정에서 고려해야 할 구체적 문제점을 파악하는 데 기여하였다. 제4장은 한국형 협상 기반 지방이양 모델 설계를 위해 영국의 분권협상(Devolution Deals)과 프랑스의 국가-레지옹 계획계약(CPER)에 대한 비교 분석을 수행하였다. 두 국가는 모두 중앙–지방 간 권한 조정을 제도화된 협상 메커니즘을 통해 추진해 왔다는 공통점을 가지고 있으며, 특히 정책 목표의 공유, 법·제도적 근거 확보, 권한이양과 재정지원의 연계, 성과 환류 체계 구축이라는 네 가지 측면에서 유사한 구조적 특징을 보였다. 영국은 「레벨링업 및 재생법(LURA)」을 통해 단계별 협상 프레임워크를 마련하고 프랑스는 NOTRe법을 통해 레지옹을 전략적 중심 주체로 재규정하여 CPER이 헌법적 분권 구조의 실천 메커니즘으로 기능하도록 제도적 기반을 강화했다. 영국은 지자체 연합기구(CA)를 중심으로 지방정부의 상향식 제안권을 보장하고 역량 강화 인프라를 체계화하며 단일재정구조를 통해 재정 자율성을 높였고 프랑스는 국가와 레지옹의 재정 공동 분담 구조를 확립했다. 또한 양국 모두 게이트웨이 평가와 CoPil 등 성과 환류 체계를 법적 의무 사항으로 제도화했다. 이와 같이 영국과 프랑스의 사례는 협상을 통한 지방이양이 단순한 제도 도입이 아니라, 절차·권한·재정·거버넌스를 함께 재구성하는 종합적 개혁임을 보여주며, 한국형 지방이양 협상제도 설계에 중요한 기준점을 제공한다. 그러나 양국 모두 실질적인 결정권이 중앙에 집중되어 하향식 통제 구조라는 비판을 받고 있으며, 협상 과정의 비공개로 인해 주민참여가 형식적 수준에 머물고 투명성이 충분히 확보되지 않는다는 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 또한 갈등 발생 시 조정·중재를 담당할 독립적 메커니즘이 부재하고, 협상 성과가 정치적 상황에 따라 선택적으로 활용될 위험, 대도시 중심으로 권한과 자원이 집중되는 비대칭 분권의 심화 등 구조적 한계 역시 꾸준히 지적되고 있다. 영국과 프랑스에서의 이러한 한계들이 한국에서 재현되지 않도록, 지방이양 협상 제도 초기 설계 단계부터 이를 예방·완화하기 위한 대응 방안을 마련할 필요가 있다. 제5장에서는 지방의 실질적 자율성과 협력적 거버넌스를 구축하기 위한 지방이양 협상 제도를 ‘협상 준비 및 개시 단계 – 협상 실행 및 조정 단계 – 협상 제도의 이행 및 환류 단계’별로 설계하였다. 이를 위해 앞선 장에서 도출된 이론적 논의, 해외 사례 분석, 중앙·지방공무원을 대상으로 한 수용성 조사 결과를 종합적으로 반영하였으며, 더 나아가 전문가를 대상으로 협상제도 설계의 세부 요소에 대한 설문조사를 실시하여 설계의 근거로 삼았다. ‘협상 준비 및 개시 단계’와 관련된 주요 설계 내용은 다음과 같다. 협상 의제의 범위는 권한·재정·성과관리라는 세 가지 축을 공식적인 협상 대상으로 제도화하는 것을 원칙으로 하되, 이 가운데 특히 재정 지원과 관련된 항목이 지방의 실질적 자율성 확보를 좌우하는 핵심 의제이다. 협상 의제의 구성 과정은 중앙정부의 일방적 통보 방식이 아니라, 지방자치단체가 주민참여 절차를 전제로 스스로 의제를 도출·정리하는 상향식 방식이 바람직한 것으로 나타났다. 다만 정책 간 연계성과 갈등 예방을 위해 중앙의 의견을 일정 부분 반영할 필요가 있으며, 의제의 전문성과 협상력을 높이기 위해 전문가 검토 절차를 제도적으로 도입하는 방안도 요구된다. 협상 의제의 구성 방식과 관련해서는, 영국의 ‘Menu with Specials’ 방식과 유사하게 지방이양의 최소한의 실효성을 담보하는 공통 기본 항목과 지역 특수성을 반영할 수 있는 선택적 특수 항목을 병렬적으로 구성하는 것이 적절하다. 이를 통해 지역 간 형평성을 유지하면서도 각 지방의 여건과 수요를 반영할 수 있는 유연한 의제 구성이 가능하다는 점에서 정책적 의의가 크다. 지방정부의 협상 개시권과 관련해서는, 단기적으로는 광역자치단체를 중심으로, 장기적으로는 광역자치단체와 특별지방자치단체까지 포함하는 방향으로 행사 주체 범위를 확대하는 것이 바람직하다. 협상 개시권의 실효성을 확보하기 위해서는 지방정부의 협상 개시권과 협상 대상·내용을 법률 또는 상위 규범에서 명시하고, 협상 개시 요청에 대한 중앙정부의 대응 절차를 표준화한 운영 지침을 마련할 필요가 있다. 또한 협상 개시 제안서 작성과 사전 분석을 지원하기 위한 외부 자문 및 전문성 보완 체계를 구축하고, 중앙정부가 협상 개시에 대해 무의사결정이나 일방적 거절로 일관하는 것을 방지하기 위한 제도적 견제 장치가 요구된다. 더불어, 협상 개시 이전 단계에서부터 지역주민과 지방의회가 참여하는 절차를 제도화함으로써 민주적 정당성과 대표성을 확보하는 것이 중요하다. 협상팀 운영 측면에서는 협상전담조직의 설치, 인적 구성, 인력 확보 방식, 권한 범위 및 구성원 동기 부여 체계를 포괄적으로 설계할 필요가 있다. 지방 차원에서는 광역자치단체를 중심으로 상시 협상전담조직을 설치하되, 지역적 여건에 따라 기초지자체 협의체를 기반으로 한 공동 협상 조직을 병행하여 운영하는 방안을, 중앙 차원에서는 범정부 차원의 관계부처 공동 협상조직을 구성하여 부처 간 조정을 제도화하는 방안이 필요하다. 인적 구성은 지방의 경우 지방공무원, 외부 전문가, 지방의회 대표를 중심으로, 중앙의 경우 관계부처 공무원, 외부 전문가, 지자체 파견 공무원을 중심으로 하는 것이 적절한 것으로 평가되었다. 이와 함께 민주성을 보완하기 위해 시민사회 또는 주민 대표의 참여를 허용하는 보조적 참여제도를 운영하는 방안도 고려할 수 있다. 인력 확보 방식은 중앙과 지방 모두 상시 전담인력을 배치하는 것을 원칙으로 하되, 지방의 인력 부족 문제를 완화하기 위해 국가 차원의 재정·인력 지원 방안을 병행해야 한다. 중앙의 경우 일정 수준의 겸직 운용 여지를 인정하되, 고도의 전문성이 요구되는 사안은 외부 전문가와 자문단을 연계하여 보완하는 형태가 바람직하다. 마지막으로 협상전담조직의 권한 범위는 협상 의제의 설정과 안 작성, 협상 과정에서의 조정 기능에 실질적 권한을 부여하되, 최종 승인 권한은 지방정부(단체장·의회)와 중앙정부(관계부처·기획부처)가 분점하는 이원적 통제 구조로 설계하는 것이 제안된다. 이는 협상 실무의 전문성과 정치적 책임성을 동시에 확보하기 위한 장치이다. 구성원 동기 부여 측면에서는 성과급, 승진 우대 등 인사·보상 인센티브를 제공하고, 협상 과정에서의 우수사례를 포상하는 체계를 도입함으로써 협상 업무가 개인과 조직 모두에게 긍정적 경력 자산으로 인식되도록 하는 것이 중요하다. 제재보다는 지원과 유인을 중심으로 하는 동기부여 시스템을 운영함으로써 협상전담조직이 안정적으로 작동할 수 있는 환경을 조성해야 한다. ‘협상 실행 및 조정 단계’에서는 우선 협상 기구의 구성 방식이 핵심 과제로 제기된다. 협상 기구는 협상 당사자인 중앙정부와 지방정부만으로 한정하기보다, 다양한 역할을 수행할 수 있는 복수 주체가 참여하는 협력 체계로 설계할 필요가 있다. 특히 협상 실행 과정의 효율성을 높이기 위해서는 관련 중앙정부 기관의 참여가 필수적이며, 지방정부의 협상 역량을 보완하기 위해 4대 지방협의체와 같은 광역 협의 기구의 참여, 정책 타당성 검토와 대안 제시, 갈등 예방 및 중립적 조정 역할을 수행할 수 있는 전문가 집단을 함께 참여시키는 방안이 요구된다. 이를 통해 협상 기구는 단순한 교섭 창구를 넘어, 정보·전문성·조정 역량을 결합한 복합적 거버넌스 플랫폼으로 기능하도록 설계되어야 한다. 정보 비대칭의 해소 역시 협상 실행 및 조정 단계에서 중요한 과제로 나타난다. 정부 간 정보비대칭을 완화하기 위해서는 지방이양 관련 공동 조사·연구 기구를 설치하여 중앙과 지방이 동일한 데이터와 분석 결과를 공유할 수 있는 기반을 조성해야 한다. 아울러 협상 결과와 이행 상황을 정기적으로 공개·평가하는 체계를 구축하고, 협상 의제에 관한 사전 정보 공개를 의무화함으로써 협상 준비의 수준을 제고할 필요가 있다. 정보의 신뢰성을 담보하기 위해 제3의 독립적 검증기관을 활용하는 방안도 병행될 수 있다. 정부–주민 간 정보 비대칭의 해소를 위해서는 협상 전 과정과 결과를 가능한 범위에서 투명하게 공개하여 주민 참여와 정책 수용성을 높이고, 주민의 알 권리를 보장함으로써 과정의 민주성과 정당성을 확보해야 한다. 다만 민감 사안에 대해서는 예외조항을 두고, 단계적 공개 원칙을 적용함으로써 정보공개의 실효성과 책임성을 균형 있게 확보하는 것이 중요하다. 협상 과정에서 불가피하게 발생하는 갈등에 대응하기 위한 제도적 장치도 필요하다. 쟁점별로 추가 협상 기회를 보장하여 협상의 연속성과 유연성을 확보하고, 모든 쟁점에 대한 일괄 타결만을 목표로 하기보다 부분 합의를 인정하여 합의된 사안부터 우선적으로 실행함으로써 정책 추진의 실효성과 상호 신뢰를 축적하는 전략이 요구된다. 나아가 협상 실패를 협상 관계의 종료로 간주하기보다, 일정 기간 ‘중단된 상태’로 관리한 후 재개할 수 있는 구조로 설계함으로써, 중앙과 지방 간 지속적인 협의와 재조정이 가능하도록 제도적 여지를 남겨두는 것이 중요하다. 이러한 장치는 협상제도가 일회성 이벤트가 아니라 장기적·점진적 분권을 이끄는 조정 메커니즘으로 기능할 수 있도록 하는 기반이 된다. ‘협상 이행 및 환류 단계’에서는 무엇보다 협상 결과의 제도적 구속력을 확보하는 것이 핵심 과제로 제기된다. 이를 위해 공공협약 체결과 법제화를 병행하는 이중의 제도적 장치를 활용하는 방안이 필요하다. 공공협약을 통해 중앙과 지방이 협상 결과에 대한 상호 의무와 책임을 명시하고, 동시에 주요 내용을 법령·시행령·고시 등으로 신속히 반영할 수 있도록 이른바 ‘패스트트랙’ 방식의 법령 정비 절차를 보완적으로 적용함으로써, 협상 결과가 정치적 환경 변화나 행정 편의에 따라 임의적으로 변경·후퇴되지 않도록 해야 한다. 성과관리 및 환류 측면에서는 중앙–지방이 공동으로 운영하는 성과 평가 체계를 마련하여, 협상 이행 여부와 그 효과를 정기적으로 점검하는 구조를 제도화할 필요가 있다. 평가 결과에 따라 권한의 범위를 재조정하거나 재협상을 개시할 수 있는 환류 메커니즘을 명시함으로써, 협상이 일회성 이벤트가 아니라 지속적으로 보완·발전하는 과정으로 기능하도록 해야 한다. 이 과정에서 성과 미달 시 책임성을 확보할 수 있도록 행정적·제도적 보완 장치를 마련하는 것이 중요하며, 중장기적으로는 주민참여 기반의 모니터링 체계를 확대하여 성과 점검 과정의 민주성과 투명성을 강화할 필요가 있다. 아울러 협상 결과의 이행력을 담보하기 위한 장치도 병행되어야 한다. 협상에 따라 약속된 재정 지원이 이행되지 않는 경우에 대비하여 법·제도적 제재 장치를 마련하고, 협상 결과에 대한 행정적·법적 구속력을 강화함으로써 이행 의무를 분명히 해야 한다. 동시에 협상 장기화나 갈등 발생 시에는 행정심판·소송 등 법적 해결 절차로 연계할 수 있는 구조를 마련하여 분쟁 대응력을 제고하되, 이러한 법적 수단은 기본적으로 협상을 보완하는 보충적 장치로 설계하는 것이 바람직하다. 마지막으로, 지방이양 협상 전담 기구 설치 여부와 그 위상·권한에 대해서도 신중한 검토가 요구되며, 필요 시 이 기구가 협상 결과의 이행 점검과 환류를 총괄하는 거버넌스 허브로 기능할 수 있도록 제도적 위상을 부여할 필요가 있다. 본 연구는 기존 지방이양 논의를 비판적으로 성찰하면서, 지방이양을 단순한 사무·기능의 분배가 아니라 정치적‧제도적 분권 메커니즘으로 재정의하고, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 중심으로 지방분권의 방향성을 제시하였다는 점에서 학술적 의의를 지닌다. 특히 협상 이론과 ‘협상의 댄스’라는 역동적 은유를 접목하여 중앙과 지방이 대등한 정책 파트너로 참여하는 상호협력 구조를 제도 설계 차원에서 구체화하고, ‘협상 준비 및 개시–협상 실행 및 조정–협상 이행 및 환류’라는 3단계 모형과 각 단계별 핵심 장치를 제안함으로써, 협상 기반 지방이양을 실질적 분권 체제로 전환하기 위한 실행 프레임워크를 제시했다. 아울러 중앙·지방 공무원 및 전문가 대상 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대·우려·수용성·설계 선호를 실증적으로 분석하고, 영국과 프랑스 사례를 통해 협상 개시권 보장, 법적 구속력, 재정 연계, 성과 환류 등 한국형 제도 설계에 필요한 요소를 도출함으로써 정책 설계의 구체성과 현실 적합성을 높이는 근거를 마련하였다. 다만, 본 연구는 실제 도입·운영 경험에 기반한 것이 아니라는 점, 설문조사의 표본과 대상이 제한적이라는 점, 협상 역학·다른 분권 수단과의 조합·한국 특유의 협상 문화와 조직문화를 충분히 반영하지 못했다는 점 등에 있어 여러 한계를 지닌다. 이러한 점을 보완하기 위해 제도 시행 이후의 운영 사례 분석, 보다 다양한 이해당사자를 포함한 설문조사, 협상 과정의 전략적·문화적 요인을 다루는 이론적·경험적 후속 연구가 필요하다.
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- 국고보조사업의 성과와 재정효율성 제고를 위한 운영체계의 개선방안 1. 연구의 개요 2020년 이후 지방소비세가 점차 인상되었으나 지방재정력(재정자립도와 재정자주도)은 오히려 하락하고 있다는 점에 본 연구의 문제의식이 있다. 선행연구에 의하면 특히 지방재정자립도 분자인 지방세가 증가하였으나 분모인 국고보조사업비가 더 많이 증가하여 전반적인 재정력 여기서의 재정력은 재정력지수가 아닌, 재정자립도와 재정자주도를 의미함. 은 하락한 수치로 나타나는 것이다. 여기서 이러한 국고보조사업은 효과적으로 지역에 도움이 되고 있는지를 살펴보기 위해 국고보조사업의 운영체계를 분석하였다. 사업의 계획(중앙정부)단계에서 지역여건에 적합한 사업 형태인지, 집행(지방자치단체)단계에서 기획 당시에 예상치 못한 문제들이 해결되고 있는지, 성과(중앙정부)단계에서 개선된 형태로 다음 해 사업에 연동되어 반영되고 있는지를 살펴보았다. 궁극적으로 본 연구는 상술한 연구의 필요성과 국고보조사업의 특성인 기획주체와 집행주체 이원화에 따른 한계 극복을 위한 개선방안을 모색한다. 정부 간 재정관계에서 국고보조사업은 사업을 기획하는 주체(중앙부처)와 집행하는 주체(지방자치단체)가 분리되어 성과창출과 효율적인 예산집행에 근본적인 한계를 가진다. 따라서 본 연구에서는 최근까지 시행되어 왔던 국고보조사업 평가보고서를 통해 단계별 세부적인 제약점들을 분석한 후 설문조사를 통해 확인하며 이상의 분석을 통해 국고보조금 운영체계의 개선방안 제시를 목적으로 한다. 2. 국고보조사업의 운영 현황 국고보조사업 운영현황 분석결과, 약 4가지의 문제점들이 나타났다. 먼저, 법령상 국고보조사업이 비효율적으로 운영될 수 밖에 없다는 한계가 있는데, 국고보조사업은「보조금법」 제5조에 따라 신청주의를 원칙으로 하나 지방자치단체의 신청 없이도 중앙정부가 지방자치단체에 보조사업을 편성하게 할 수 있다. 이 때 사업의 실행 현장인 지방자치단체의 의견이 반영되지 못해, 지역여건이 고려된 형태의 사업추진에 한계가 있다는 부분이다. 또한 소관 사업별로 보조사업 관련 지침 및 규정은 부처마다 상이한 수준으로 작성되어 지침을 바탕으로 보조사업을 운영·관리하는 지자체 입장에서 혼란 및 비효율이 야기될 수 있다는 점이다. 둘째, 중앙-지방의 정체성 차이에 따라 국고보조사업의 성과창출에 한계가 있다는 점이다. 지방자치단체가 추진하는 국고보조사업의 성과이며 재정가치가 주민의 정주와 인구유출·유입이라면, 중앙부처에서는 이러한 가치들이 우선순위가 높지 않다는 기관 정체성의 차이에 따른 한계이다. 셋째, 국고보조사업의 이·불용액 과다로 지방예산 운영에 비효율이 발생한다는 것이다. 이에 따라 그만큼의 예산을 지방의 좀 더 필수용도에 쓰지 못했다는 것이다. 넷째, 전체 국고보조사업비에 지방비가 매년 30% 이상 투입되지만 지방의 의견이 사업운영에 반영되지 못함에 따른 비효율이 발생한다는 점이다. 이상 현황분석에 이어 기재부 시행 국고보조사업 연장평가 보고서를 바탕으로 한 6년간의 평가사례 분석과 중앙과 지방공무원을 대상으로 한 설문조사 분석을 실시하였으며, 분석결과는 다음과 같다. 3. 국고보조사업의 운영체계 분석 1) 국고보조사업 연장평가(기재부 시행) 분석 결과 매년 기획재정부가 시행하고 있는 국고보조사업의 연장평가사례 분석결과, 사업계획 단계에서 발생한 문제점이 가장 많은 것으로 나타났다. 즉, 사업계획 단계에서 수요 및 비용 산정의 부적정과 사업 선정 단계에서의 사업자 선정 문제, 사업의 유사·중복 문제, 사전절차 부족, 이해관계자 등에 대한 의견수렴 부족 등의 문제가 증가추세를 보여왔다. 그리고 집행단계에서는 행정절차 지연, 부정수급, 현장점검 등 모니터링 부적정이 주요 문제점으로 도출되었으며, 평가 단계에서는 평가 단계에서는 사업성과를 정확히 측정하지 못하는 성과지표와 관련된 문제점이 많은 것으로 나타났다. 이를 제도, 구조, 행태적인 부분으로 나누어 보면 먼저, 제도적으로는 유관 계획에 대한 내실 있는 반영 등이 요구되지 않아 부합하지 않는 경우, 사업자 선정 등에 있어서 합리적인 사업자 선정기준이 마련되지 않아 사업추진의 역량을 갖추지 못한 사업자가 선정되어 사업추진에 문제가 발생되는 경우가 있었다. 구조적으로는 국고보조사업을 집행하는 과정에서 발생하는 사업환경의 변화, 국비 확정 지연, 자연재해 등에 따른 사업 추진 기간 부족 등이 영향을 미치는 것으로 보여진다. 성과평가에 있어서는 중앙과 지방간의 서로 다른 사업목표 및 성과지표의 문제, 특히 사업기획시 성과지표 설정에 있어서 지방의 의견이 반영되지 않아 발생하는 타당성이 부족한 부분들이 개선이 필요할 것으로 판단된다. 행태적으로는 사업 계획단계에서 수요 및 비용산정과 관련하여 형식적인 중기재정계획의 수립, 관례적인 수요 및 비용 산정, 그리고 사업을 추진하는 부처가 지방자치단체의 수요를 정확하게 파악하지 않는 문제 등이 발생하였다. 집행과정에서는 혐오시설들 설치 사업의 이해관계자 협의 부족, 추진과정에서 사업 내용 변경, 공사 지연 등이 문제점으로 도출되었다. 성과평가 단계에서는 중앙단위에서의 기재부 연장평가 외에는 부처단체에서의 개별 사업별 성과평가 의무규정이 없음에 따라 성과평가가 공무원의 행태나 시기마다 차이점을 보이는 것으로 나타났다. 2) 설문조사(지방공무원) 및 심층인터뷰(중앙공무원) 분석결과 국고보조사업 운영체계에 대한 공무원 인식을 알아보기 위해 설문조사 및 FGI를 실시하였다. 설문과 FGI 결과를 제도, 구조, 성과평가로 나누어 분석한 결과, 먼저, 제도적으로는 성과평가 결과의 객관성과 신뢰성, 사업환류에 대해서 부정적으로 보는 인식이 지자체 공무원에서 나타났다. 이에 대해 포커스 그룹에서는 평가 기준 설정(중앙정부)과 실제 적용(지자체) 주체가 다름에 따른 부정적인 시각일 수 있다는 의견이 제시되었다. 사업 환류에 대해 포커스 그룹의 중앙정부 공무원은 사업기획이 전년도 성과평가에 의존한다기보다 예산규모 및 국정과제 등에 의존하기 때문이라는 의견을 제시하였다. 다른 중앙정부 공무원은 사업집행 후 평가·환류까지 신경쓰는 담당자나 부서장이 많지 않아 그렇다는 응답 및 정당한 평가·보상 시스템이 부재하여 이를 면밀하게 살펴보지 않기 때문이라는 의견이 제시되었다. 구조적으로 지자체 공무원들은 집행 측면에서 사업별 지침이 난해하여 업무연찬이 어렵고, 국고보조금 교부 소요시간으로 인해 적기 집행 불가하고 비효율이 발생하며, 과도한 지방비 부담으로 인해 지방재정 운영이 경직되고, 보조금 관리를 위한 과도한 문서작업으로 인해 업무 부담이 큰 것으로 인식하고 있었다. 행태적으로는 특히 사업유형(서비스, 투자, R&D, 교육)에 따라 국고보조금 운영 관련 항목들에 대한 인식 즉, 사업별관리지침의 필요성, 목표달성도 점검 정도에서 차이가 존재하는 것으로 확인되었다. 4. 국고보조사업 운영체계의 개선방안 대안을 모색함에 있어서 기본방향은 앞서 분석한대로 제도적, 구조적, 행태적 원인에 의한 결과에 바탕을 두고 제도적, 구조적, 행태적 원인을 완화시킬 수 있는 각각의 방안을 제시하였다. 먼저 제도적 문제의 개선방안으로서 보조금(국비)과 사업(사업내용) 주요 관리 법규의 구분과 성과평과와 환류체계 규정 명문화를 제시하고 있다. 먼저, 보조금과 사업 주요 법규의 구분방안은 보조금이 아닌 사업의 성과제고와 효율성 향상을 위해서는 사업의 역사성과 사업의 세부내용을 가장 잘 알고 있는 사업부처에서 관련 법규를 운영해야 함을 제시하고 있다. 성과평가와 환류체계 규정 명문화 대안은 성과평가제도가 의무화되지 못하여 형식적으로 성과지표와 목표를 설정한 후 달성도 평가를 실시하고, 이 부분도 담당자의 재량에 따라 차이점을 가진다는 문제에 대한 방안이다. 또 하나는 국고보조사업의 계속지원, 예산삭감, 사업폐지 여부는 사업의 성과나 유지필요성에 대한 검토결과와 연동되어야 한다는 측면에서, 국고보조금 관련 법에 성과평가와 결과 반영에 대한 조항은 반드시 포함되어야 한다는 것이다. 둘째, 구조적인 문제의 개선방안으로서 세 가지를 제시하고 있는데, 국고보조사업 사전 적격성 심사시 지방 의견수렴 항목을 신설, 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안, PDCA 형식의 사업관리체계 도입을 제시하고 있다. 즉, 기재부의 국고보조사업 사전 적격성 심사절차 중 기초자료 분석 단계에서 현재의 4가지 분석 사항 외에 광역시도 및 시, 군, 구의 해당 지자체 의견조회 결과 항목을 포함시키는 안이다. 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안은 일본사례를 참고하고 있는데, 국고보조사업은 구조적으로 중앙-지방의 연계 속에서 사업을 추진해야 함을 고려할 때 국고보조사업 본래의 목적달성을 위해서는 중앙-지방이 공통된 기준, 즉 공통 성과지표를 설정 및 측정하여 다음 해에 개선된 형태로 사업이 추진되어야 할 것이다. PDCA 형식의 관리체계 또한 일본사례를 바탕으로 하였는데, 중앙-지방간 구조적 한계 개선을 위해 일본 PDCA 형식의 관리체계 도입을 검토하는 방안이다. 일본의 이 PDCA는 부단히 지방의 국고보조사업 수행상황을 중간 체크 및 사후 평가하고 그 결과를 사업내용 변경과 예산에 반영하는 것으로서 사업 추진시의 애로사항이나, 추진 불가한 부분에 대한 예산 감액 등을 반복하는 내용이다. 셋째, 행태적 문제의 개선을 위해서 세 가지 안을 제시하고 있는데, 국고보조사업 모니터링 제도의 강화, 사업부처별 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화와 정치적 행태요인에 따른 사전 검증절차의 강화이다. 국고보조사업 모니터링제도 강화는 보조금 위주의 보조금 관리 법률의 한계가 그 사업비의 집행률이 중간점검 목적이 큰데, 사업비가 아닌 사업내용 중심의 모니터링이다. 국고보조사업을 추진시에 사업 실시 과정에서 새로운 지표를 추가하거나, 기존 지표의 존치여부에 대해서 정기적으로 재검토와 반영이다. 사업부처 중심의 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화는 부처별 성과평가시 지자체와의 간담회, 워크숍 및 기타 협의회의의 건수를 실적에 포함시켜서 성과지표화 하여 구속력을 확보하는 방안 마련이 필요하다. 정치적 행태요인에 따른 사업 사전 검증절차의 강화는 국고보조사업 결정에 있어서 외부환경 문제로 정치적 개입에 의한 불요불급한 사업의 시행 및 이·불용액과 같은 재정비효율성 문제를 완화하기 위하여 국회에서 급히 결정되는 사업의 경우도 재정투입 사업은 전수 외부 검증절차를 의무화하는 제도의 도입이 필요함을 대안으로 제시하고 있다.
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