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지역맞춤형 기초생활시설 공급방안:문화・체육・청소년시설을 중심으로

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영문제목 A Study on Supply of Public Facilities
연구자 이소영, 박진경
발간연도 2014
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본 연구는 국민의 행복 및 삶의 질을 증진시키기 위한 구체적인 방안으로서, 일상생활공간에서 주민이 실제로 체감할 수 있는 기초생활시설의 적절한 공급방안을 제시하는 것을 연구의 목적으로 삼았다. 현재의 기초생활시설은 지역주민의 구체적인 수요에 기반하기보다는 부처의 논리나 상위계획에 따라서 공급되고 있어 합리적 공급방안이 마련되어 있지 못하다. 지역별・인구사회별 수요파악이 체계적으로 이루어지고 있지 않을뿐더러 시설공급의 효율성도 부족한 실정이다. 이러한 한계를 인식하고 본 연구는 첫째, 기초생활시설의 공급실태의 문제를 밝히고 둘째, 각 시설의 적절한 공급방안을 객관적으로 제시하는 것을 연구의 목적으로 삼는다. 이를 위하여 중심지 위계에 따른 각 시설별 저차/중차/고차 서비스 기능을 고려하여 적절한 공급방안을 제시하되, 인구기준으로만 삼는 기존 연구의 한계를 보완하여, 낙후지역을 고려할 수 있도록 접근성 등의 추가적인 기준을 고려하여 공급기준의 적실성을 높이고자 했다.
   주민의 생활편의를 증진하고 삶의 질을 일정한 수준으로 유지하거나 향상시키기 위하여 필요한 시설인 기초생활시설의 범위는 매우 방대하나, 본 연구에서는 주민의 삶의 질 제고에 직결될 수 있는 문화체육복지시설을 중심으로 살펴보았다. 또한 본 연구가 제안하게 될 구체적인 정책 대안은 현 정부의 지역발전정책체계 내에서 제시할 것이므로 구체적 분석대상은 지역발전특별회계내 생활기반계정 사업군에서 선정하여 문화・체육・청소년시설을 분석대상으로 삼게 되었다.
   먼저, 문헌조사 및 선행연구를 통하여 기초생활시설 공급에 관한 이론적 논의를 검토하였으며, 제3장에서는 기초생활시설 공급실태를 분석하였다. 국가균형발전특별법상의 지역발전정책 및 개별법이 규정하는 기초생활시설의 공급정책을 살피고 문제를 규명하였으며, 전국의 문화체육청소년시설의 시군구별 공급실태를 분석하였다. 이를 통해 현재의 한국의 기초생활시설 공급의 문제점으로 첫째, 법정계획상 기초생활시설 공급계획의 합리적 체계 미흡, 둘째, 개별법에 기반한 시설별 공급기준에 따른 체계성 미흡, 셋째, 이로 인해 시설별 합리적 공급기준 제시가 미흡하다는 것을 파악하였다. 마지막으로 이러한 체계성 부족으로 인해 박근혜 정부가 주요하게 추진하고 있는 지역행복생활권정책은 지역간 자율과 협의에 따라 권역을 구성하고 기초 인프라 확충 등 생활권에 꼭 필요한 주민체감형 사업을 발굴하기 위한 체계적・상시적 사업지원체계가 부족하다는 점을 파악했다.
   제4장에서는 기초생활시설의 적정공급기준 산정을 위한 사례지역 분석을 실시하였다. 현재처럼 인구기준에 따라 시설공급을 지속할 경우 인구가 많은 지역만 시설을 공급할 수 있으며, 낙후지역 등은 더 이상 시설을 공급할 수 없기 때문에, 적정한 공급기준 개발이 필요하다. 이때 고려해야 되는 기준이 접근성이다. 현재 기초생활시설은 국가균형발전의 관점에서 국가균형발전특별법의 지역발전체계내에서 공급되고 있는데, 현재의 기준을 유지하는 경우 지방의 균형발전을 도모하는 법체계 논리에 위배되는 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 국가균형발전특별법의 제도적 체계를 따르고자 한다면, 기초생활시설의 공급기준은 단순히 인구당 시설 기준만을 고려할 것이 아니라, 낙후지역 등 인구가 적은 지역에 적정한 시설이 배치되어 어느 지역에서나 주민들의 삶의 질을 제고할 수 있도록 방향을 정립하여야 한다.
   이를 위해서 대전・충남・세종 권역을 대상으로 293개의 교통존을 재구축하고 348개의 대상시설의 위치를 실측하여 접근성 분석에 활용하였다. 실증분석을 통해 파악한 주요한 발견점은 인구기준에 따른 시설공급 격차와 접근성기준에 따른 시설공급 격차가 상반된 결과를 보인다는 것이다([부록3] 참조). 즉 다른 기준을 적용한다면, 현재 과잉공급으로 인식되는 지역은 오히려 시설부족으로, 시설부족으로 인식되는 지역은 오히려 시설과잉이 될 수 있다는 것이다. 이에 본 연구는 기존에 각 지역의 인구변수를 고려하여 대략적으로 기초생활시설을 공급해오던 방식을 탈피하여 실제 도로망을 고려한 접근성변수를 추가하여 새로운 적정기준을 설정하고자 하였다. 시설별 적정공급기준을 찾기 위하여 먼저 모형으로부터 문화・체육・청소년시설의 시설별 평균통행시간과 인구당 시설수를 구한 다음 이를 각각 표준화(standardization)하여, 표준화된 평균통행시간과 인구 당 시설 수 합계의 평균값을 단순가중치 방식을 적용하여 이를 적정기준으로 산정하였다. 이때 공급기준은 주민수요조사로 도출된 용인 가능한 접근시간과 비교하여 적정한지 확인하였다. 확인결과 모형으로부터 도출된 적정기준은 주민의 용인 가능한 접근시간을 초과하지 않아, 모두 수요를 반영하고 있었다. 실제로 주민들은 도서관과 같은 근린생활시설에 비해 미술관과 같은 고차 서비스 시설까지는 멀리까지 이동할 용의가 있는 합리적 선택을 하고 있었기 때문이다.
   본 연구에서 도출된 시・군・구당 적정공급기준은 사례지역인 대전・충남・세종권역에는 적용가능하나, 전국 단위의 적정공급기준은 전국 단위의 교통존을 읍면동단위로 재구축하고 1,954개의 문화시설과 4,938개의 체육시설, 그리고 753개의 청소년시설의 위치를 실측하여 재분석하여야 한다.
   마지막으로 제5장에서 도출된 적정공급기준을 활용하여 합리적인 기초생활시설을 공급할 수 있는 정책방안을 제시하였다. 구체적인 정책건의 내용은 다음과 같다.
   먼저, 현재의 국가균형발전특별법의 지역발전정책체계를 유지할 경우, 기초생활시설 공급을 효율화할 수 있는 방안은 첫째, 문화체육관광부 및 여성가족부 등 개별 시설 공급을 주관하는 중앙부처가 본 연구에서 제안한 것과 같은 인구・접근성을 동시에 고려하는 객관적인 공급기준을 마련하여 신규시설 건립시 활용하는 것이다. 문화시설 및 청소년시설의 경우 현재의 개별법이 근거하는 내에서 합리적 기준을 마련하여 시설별 운용방안을 도출하면 될 것이나, 체육시설의 경우 체육시설의 설치・이용에 관한 법률 등이 규정하는 종목별 체육시설과 관련 부서가 관리하는 체육시설 관련 DB의 분류체계가 상이하여 생활권 위계별 시설 설치 방안을 모색하는 것이 어려워 현재 법제화를 준비중인 국민생활체육시설 확충 중장기 계획 등에서 위계별 설치기준안을 보다 명확히 제시할 필요가 있다.
   둘째, 개별 시설을 관장하는 중앙행정기관이 각 시설의 합리적 공급기준 및 방안을 마련했다면, 지역발전위원회는 자치단체가 적정한 기초생활시설 공급계획 및 생활권 계획을 수립할 수 있도록 각 시설 실태에 대한 기초 정보를 제공해주어야 한다. 전국적으로 현재 건립된 지역발전특별회계 지원대상 기초생활시설만큼이라도 읍면동 기준으로 개별 시설의 위치정보를 탑재한 지리정보시스템 등을 구축하여 유사중복실태를 파악할 수 있는 기본 정보를 제공해야 한다. 그리고 관련 시설 신규사업 신청시, 현재 문화・체육시설 등에 대해 운용 및 운용예정에 있는 사전 운영계획서 제출 등이 아니라 객관적 자료에 따른 적정공급계획안이 마련되었는지를 판단하여 사업수행여부를 결정해야 한다.
   국가 차원에서 개별부처가 개별시설에 대한 공급지침을 마련한다 하더라도 행정기관별로 마련된 개별시설 공급지침이 적정한 수준을 유지할 수 있도록 조정하는 기제가 있어야 하므로 중장기적으로는 현재 기획재정부가 약식으로 운용하고 있는 지역발전특별회계 생활기반계정 문화 및 체육시설 신규사업 사전검토안을 보다 강화하여, 개별부처의 기초생활시설의 합리적 공급을 위한 조정 기제를 마련할 필요가 있다. 즉 개별부처가 마련한 공급기준의 타당성을 종합적으로 검토하여 타 부처의 타 시설과 형평성에 맞는 적정공급 기준안을 유도하고 해당 사업의 예산을 자율편성하는 시도가 합리적 결정을 내릴 수 있도록 사전정보를 제공할 수 있도록 기초생활서비스 종합기본계획을 수립하는 것이다.

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