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사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 체계 구축방안

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영문제목 Social Innovation and Participatory Local Governance System
연구자 김상민,이소영
발간연도 2018
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본 연구는 지역단위 사회혁신을 촉진시키기 위한 한 가지 접근 방식으로, 지역의 다양한 주체가 함께 참여하여 지역의 의제를 발굴하고, 열린 숙의과정을 통해 혁신적인 대안과 해결방안을 모색하는 절차적 과정으로서의 참여적 지역 거버넌스 체계에 초점을 맞춘 연구이다. 사회혁신에 대한 개념정의는 학자들마다 매우 다양하게 이루어지는데, 통상 ‘기존의 방식으로 해결되지 않는 사회적 난제를 해결하기 위한 새로운 방식’이라는 포괄적인 관점을 갖고 있는 것이 특징이다. 이에 본 연구는 지역사회 혁신의 개념을 ‘참여적·협력적 시스템에 기반한 혁신적 문제해결 과정’으로 조작적으로 정의하고, 지역사회 혁신을 위한 다양한 접근 방식 중 참여적·협력적 거버넌스 시스템에 초점을 두고 있다. 실제로 지역 지자체들은 지역의 다양한 문제를 해결하기 위해 사회경제적 정책 및 사업을 추진하게 되는데, 이 추진과정에서 지역사회 내 주요 주체들의 적극적인 참여와 협력에 기반한 민관 협력적 거버넌스를 구축하는 등 참여적·협력적 정책(사업) 추진을 모색하게 된다. 즉 사회혁신을 위해 지역단위에서 추진하는 다양한 사회경제적 정책(사업)들은 내용적 측면으로 이해 가능하며, 이 과정에서 지역 거버넌스 구축을 기반으로 한다는 점에서 지역 거버넌스는 절차적 측면으로 이해할 수 있다. 본 연구가 주목하는 것은 그 거버넌스의 구조와 전략이 사회혁신을 촉진시킬 수 있는, 즉 사회혁신 친화적 형태로 작동이 되어야 한다는 것이다. 따라서 본 연구에서는 사회혁신의 절차적 측면, 즉 거버넌스 구조 및 전략에 초점을 맞추고, 지역단위에서 이루어지는 다양한 거버너스 구조의 특성과 사회혁신적 전략을 분석하고, 이를 토대로 사회혁신을 위한 지역거버넌스 구축 방안을 모색하는데 주요 목적이 있다.
   이에 제2장에서는 사회혁신과 지역 거버넌스와 관련된 이론적 논의를 통해 사회혁신과 지역거버넌스의 관계에 대해 논거를 제시하고, 이를 바탕으로 연구분석틀을 설정하였다. 구체적으로 사회혁신의 등장배경 및 개념, 사회혁신의 원천 및 층위, 사회혁신의 유형 및 구성요소, 사회혁신의 단계 등 사회혁신과 관련된 이론적·실천적 논의들을 검토하였다. 특히 지역단위에서 사회혁신이 등장하는 배경요인과 사회혁신을 위한 지자체 단위의 과정, 그리고 사회혁신의 결과에 이르는 이론적 모델을 검토하였다. 또한 지역 거버넌스 관련 논의를 통해 거버넌스 개념의 등장과 변화, 그리고 지역거버넌스에 관련된 이론적 논의를 살펴보았다. 이를 바탕으로 사회혁신과 지역거버넌스가 어떻게 연결될 수 있는지에 대한 논거를 제시하고, 사회혁신 친화적 거버넌스의 구조와 전략을 개념화하는 연구 분석틀을 설정하였다.
   제 3장에서는 실제 지자체 단위에서 이루어지는 지역거버넌스 구조 및 운영실태를 사회혁신적 전략의 측면에서 분석하기 위해 서울시 성북구와 충청남도 홍성군의 사례를 각각 도시지역과 농촌지역의 사표사례로 선정하였다. 또한 각 사례를 거버넌스 구조와 사회혁신적 전략, 그리고 제도적 지원의 측면에서 비교적 관점에서 분석하였다. 사례분석은 인터뷰 및 현장조사에 기반한 심층사례분석과 각 지역 거버넌스 주요 참여자들의 평가로 이루어지는 설문조사 방법을 병행하였다.
   우선 참여자 구성과 의사소통 전략으로 이루어지는 거버넌스 구조의 측면인데, 성북구의 경우 기존의 각 부문별로 구성·운영되어 있던 부문별 거버넌스가 구정 거버넌스(협치성북)의 하부 부문으로 결합되는 중층적 거버넌스 구조를 마련하고 있는 것이 특징이었다. 이를 통해 다양한 주체들의 참여를 촉진하고 다양성을 확보하고는 있으나, 기존의 정책과정에서 배제되었던 소수그룹의 포용에 있어서는 한계로 나타났다. 홍성군 역시 군정단위 홍성통이라는 거버넌스 구조를 통해 행정과 민간의 적극적 교류 및 참여확대가 이루어진 것으로 나타났다. 그러나 원활한 의사소통에도 불구하고 의결권에 대한 제약으로, 논의된 내용이 실제 집행으로 이어지지 못한다는 한계점을 발견할 수 있었다. 이는 단순히 거버넌스 구조의 마련과 운영이 중요한 것이 아니라, 의사소통을 통해 도출된 결과가 실제 정책으로 반영될 수 있도록 거버넌스 구조의 공식화 및 의결권 확보가 중요함을 시사한다.
   두 번째 사회적 수요충족, 새로운 아이디어의 실천, 효과성 증진, 사회의 실천 역량 증진, 부문 간 교차, 개방적·협력적 네트워킹의 세부요인으로 구성된 사회혁신적 전략의 측면이다. 사회적 수요충족의 경우 두 사례 모두 지역 사회 의제 발굴을 통한 공동의 문제해결이라는 분명한 목표의식 하에 운영되고 있었다. 그러나 홍성군의 경우 논의된 의제를 실제 정책으로 추진할 수 있는 추진력이 미흡한데, 이는 홍성통 설립과 운영에 대한 법적 근거의 부재에서 비롯되는 문제점이라 할 수 있다. 양 사례는 거버넌스 운영을 통해 다양한 지역의제가 발굴되고 논의되어 실제 정책으로 반영될 수 있도록 구조화하는 것이 관건임을 보여준다. 새로운 아이디어 실천의 경우 두 사례 모두 지역에서 필요한 새로운 아이디어를 실천하려는 노력이 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다.
   효과성 증진의 측면에서는 성북구의 경우 거버넌스 구축 및 운영이 오래되지 않아 실제 효과성 증진에 대한 분석은 한계가 있었다. 홍성군의 경우에는 홍동면의 사례가 홍성군 전체로 확대되는 등의 효과성을 확인할 수는 있었지만, 각 지역별 내부 역량의 차이로 인해 성과는 고르지 못하였다. 장기적으로는 거버넌스 평가체계 마련을 통해 거버넌스 체계 및 운영의 실질적 효과성을 증진시킬 수 있는 방안의 모색이 필요하다. 사회의 실천역량 증진의 측면에서는 두 사례 모두 다양한 교육 프로그램이나 주민조직의 교류협력 촉진을 통해 거버넌스 참여 주체들의 역량강화 및 실천역량 증진하고 있음을 확인할 수 있었다. 그러나 홍성군의 경우 농촌지역의 특성으로 인한 인재부족의 문제는 지속적으로 제기되고 있는 상황이다. 사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 체계 구축의 측면에서 본다면, 협치학교, 협치 교육프로그램 등 지역 거버넌스 운영 활성화를 위한 주민교육과 인재육성, 그리고 이를 통한 실천역량의 확보 방안을 마련하는 것이 중요함을 의미한다.
   부문간 교차의 측면에서는 성북구와 홍성군 모두 다양한 부문의 참여자간 교차 및 소통 촉진을 목표로 한다는 점에서 부문간 교차 노력은 분명히 확인할 수 있었다. 그러나 그 과정에서 발생하는 갈등의 문제도 새로운 이슈로 대두되어, 부문간 교차시 발생하는 갈등문제의 해결방안 모색도 필요함을 시사한다. 마지막으로 개방적·협력적 네트워킹의 측면에서는, 두 사례 모두 긍정적인 측면에서 평가가 가능하였다. 특히 네트워킹의 측면에서는 다양한 차원의 네트워킹 활성화가 고려될 필요가 있는데, 지역사회 민간단체 간, 민간-공공 간, 또는 지역주민-지역조직 간 네트워크 구축 및 활성화를 위한 방안이 모색될 필요가 있다.
   세 번째 제도적 지원의 측면은 사회제도적 지원과 재정적 지원의 측면에서 분석하였다. 양 사례 모두 참여적 지역 거버넌스의 안정적 구축 및 운영을 위해서는 지원조례 및 법적 근거가 마련되어야 하며, 이와 함께 행정지원체계 역시 명확히 구축되어야 할 필요성을 드러냈다. 재정적 지원의 측면에서는 두 사례 모두 상당한 한계점이 나타나, 향후 지역 거버넌스의 안정적 운영을 위한 재정지원 확보 노력이 꼭 필요함을 도출할 수 있었다.
   심층사례분석에 이어 제 5장에서는 거버넌스 참여자에 의한 거버넌스 운영 및 실태 평가에 대한 설문조사를 실시하였다. 그 결과 두 사례 모두 사회혁신적 특성 및 거버넌스 성과의 측면에 있어서는 긍정적인 평가가 우세함을 확인할 수 있었다. 이는 사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 구축 및 운영의 필요성에 대한 중요성을 뒷받침한다고 할 수 있다. 그러나 우수사례로 추천된 두 사례의 경우에서도 거버넌스 운영을 위한 재정 및 인력·조직지원, 조례 등 제도적 지원 마련이 더욱 확대될 필요가 있으며, ‘수행 정책(사업)의 지속성’, ‘정보공유와 소통’, ‘예산과 인력의 지원’에 대한 개선이 필요한 것으로 나타나, 타 지역의 경우에는 더욱 시급성이 높을 것으로 유추된다.
   마지막으로 제 6장에서는 심층사례분석과 설문분석에 따른 분석결과를 바탕으로, 사회혁신을 위한 참여적 지역거버넌스 체계 구축 방안을 제시하였다. 우선 사회혁신의 필요성에 대한 인식확대 및 공감대 형성을 바탕으로 참여 거버넌스의 구축 및 전략설계가 이루어져야 한다. 구체적으로는 첫째, 지역사회를 포괄하여 다양한 부문이 연계·협력할 수 있는 중층형·융합형 거버넌스 체계 구축, 둘째, 공적 문제해결을 위한 절차적 과정으로서의 거버넌스 공식화 및 권한 강화, 셋째, 지역특성을 반영한 참여 거버넌스 체계 및 운영전략 수립, 넷째, 참여자의 폭 및 다양성 확보 전략 다각화, 다섯째, 의사소통 방식 및 통로의 다양화를 위한 제도 및 절차 구비, 여섯째, 상호학습을 통한 공동성장, 공진화(co-evolution) 유도 등이 적극적으로 고려될 필요가 있다. 또한 사회혁신성 촉진을 위한 전략 마련이 필요한데, 본 연구는 세부적으로 사회문제의 공공성 인식 및 공적문제 해결이라는 분명한 목표 설정, 새로운 아이디어의 발굴 및 실천을 위한 전략적 지원, 실질적 효과성 증진을 위한 평가 및 모니터링 체계 마련, 다층적(개인적·조직적·지역사회) 측면에서의 실천역량 증진, 부문 간 교차를 통한 시너지 창출, 거버넌스의 개방성 확보 및 홍보 확대 등의 전략마련이 필요함을 강조한다.
   마지막으로 법·제도적 지원체계의 확립을 위해서는 우선 사회혁신을 위한 메커니즘으로서 협치 실현을 위한 방향을 설정하고, 지원 추진체계를 마련하여야 한다. 구체적으로는 전담조직 또는 전담 논의의 장의 확립, 협치 지원조례 등이 제정될 필요가 있다. 재정적 지원의 측면에서는 민관협치 운영에 대한 재정지원뿐만 아니라 민관협치 예산제도의 운용을 통해 구조적 변화를 촉진할 필요가 있다.
As a typical approach for social innovation, this study focuses on participatory local governance system, where diverse local agents participate and discuss on local issues and agendas, in order to find innovative solutions and alternatives together. The definition of social innovation varies by different approaches or scholars, but it is broadly understood as 'a new way to solve social problems that can not be solved by existing approach and methods'. The purpose of this study is to define the concept of local social innovation as 'innovative problem solving process based on participatory and collaborative system' and to examine participatory and collaborative governance system through the lens of social innovation.
   In fact, local governments are promoting socio-economic policies and projects to solve various problems. In this process, they emphasize to create participatory and collaborative governance system, such as public-private collaborative governance based on active participation and cooperation of major actors in their local areas. In other words, various socio-economic policies (projects) promoted at the local level for social innovation can be understood in terms of contents, while local governance can be understood as a procedural aspect. The main argument of this study is that those participatory local governance structure and strategies should work social-innovation-friendly, that is a way to promote social innovation in diverse localities. Therefore, this study focuses on the procedural aspect of social innovation, ie, governance structure and strategy, and analyzes the characteristics of various governance structures and their socially innovative strategies at the local level.
   Given this purpose, the Chapter 2 reviews related theoretical discussions on social innovation and local governance, and discusses the relationship between them. Specifically, the study examines the theoretical and practical discussions, ranging from the background, concept, and emergence of social innovation, the source and level of social innovation, and the types and components of social innovation to the stages of social innovation. The study also reviews the literature on local governance. Based on this literature review, this study proposes an argument on how social innovation and local governance can be related, and sets up a research framework to conceptualize the structure and strategy of local governance that is social-innovation-friendly.
   In order to examine how governance actually works through the lens of socially innovative strategies, this study selects two cases of Seongbuk-gu in Seoul and Hongseong-gun in Chungcheongnam-do as typical examples of urban and rural areas, respectively. Then, each case is analyzed from a comparative perspective in terms of governance structure, social innovation strategy, and institutional support. The case analysis includes an in - depth case analysis based on interviews and field study, and governance evaluation survey by key participants in each local governance. Specifically, governance structure is examined by key elements of participants composition and communication strategies, and socially innovative strategy is examined by a set of key elements including meeting social demand, practicing new ideas, enhancing effectiveness, enhancing the capacity of social practice, inter-sectoral crossing, and open and cooperative networking. Following the in-depth case analysis, Chapter 5 conducts a survey analysis on the governance performance evaluated by the key governance participants in each case.
   Finally, based on the analysis of in - depth case study and questionnaire analysis, Chapter 6 provides a suggestion of participatory local governance system for social innovation. First, it is needed to construct participation governance structure and strategies on the basis of the recognition and consensus about the necessity of social innovation. Specifically, the first is to build a multi-layered and convergent governance system that enables various sectors to collaborate. In addition, other factors should be considered significantly including (2) formalization of governance as a deliberative process for solving public problems as well as strengthening of governance authority, (3) the establishment of a participatory governance system and operational strategy that reflects local characteristics, (4) enhancement of participant diversity, (5) a system and procedures for diversifying communication methods and channels, (6) co-evolution through mutual learning.
   In addition, it is necessary to establish facilitative strategies for social innovation. This study suggests to establish a clear goal of local governance, that is public awareness about shared local problems and governance as a process to solve those public problems, strategic supports for creating and practicing new ideas, development of a monitoring system, improvement of practical capacity in a multi-layered (personal, organizational, and local community) perspective, creation of synergy through cross-cutting activities between diverse sectors, and enhancement of governance openness. The study finally argues that it is also necessary to develop legal, institutional, and financial support systems, which would form a basis on which participatory local governance could work for social innovation.

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