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포스트 코로나 시대, 지방자치단체의 회복력 강화방안 연구

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영문제목 A Study on the Resilience Enhancement strategies of Local Government in the Post COVID-19 Era
연구자 이제연, 이소영
발간연도 2022
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오늘날 사회는 기후변화나 환경오염, 테러, 대규모 전염병 같은 각종 위험에 노출되어 있고, 사람, 조직, 사회 전반에 걸쳐 영향을 미치고 있다. 자연재해일 경우에는 규모와 강도가 더욱 커져 그 피해가 심각해졌고, 이번 코로나19와 같은 팬데믹인 경우에는 한 번도 경험해 보지 못한 재난이라서 막대한 피해와 함께 대응에도 어려움을 겪고 있다.
   따라서 우리 사회에서 발생할 수 있는 다양한 재난은 국가나 자치단체의 대응 역량, 다시 말해 회복력에 따라 인명 피해와 경제적 손실이 결정되기 때문에 이를 진단하고, 강화하는 노력이 필요하다. 이를 위해 226개 기초자치단체를 대상으로 2010년과 2020년 두 시점의 회복력 수준을 측정・비교해 보고, 영역별로 핵심 시책을 추진해온 자치단체의 사례 분석을 통해 시사점을 도출한 뒤, 이를 증진하는 방안을 제시하고자 한다.
   2장에서는 코로나로 인한 사회 전반에 미치는 영향과 전망, 도시 차원에서 어떻게 전염병을 예방하고, 대응해야 하는지 포스트 코로나 시대의 대응 전략에 대해 살펴보았고, 회복력에 대한 개념과 특성, 구성 요소와 지표 체계에 대한 이론적 논의와 선행연구를 검토하였다.
   포스트 코로나 시대에 있어서는 팬데믹 상황이 발생하지 않도록 전염병을 예방하고, 그에 따른 대응 역량을 키워야 하므로 지방정부의 적극적인 역할이 필요하다고 보고 있어서 기존의 지속가능한 도시관리의 연장선상에서 지방정부의 중장기적인 회복력 개선에 초점을 맞춰 전략들을 수립하고 있는 것을 확인할 수 있었다.
   또한 회복력 정의에 있어서는 회복력 자체가 태생적으로 내포한 개념적 모호함 때문에 회복력을 조작적으로 정의하는 것은 여전히 어렵지만, 기존의 다양한 정의들을 통해서 “회복력을 충격을 받는 과정에서의 능력과 충격으로부터 회복하는 과정에서의 능력, 이 두 가지 중 적어도 한 가지 이상을 핵심으로 해서 개념화하고 있다”라는 공통점을 확인하였다.
   3장에서는 실제 우리나라 지방 자치 단체가 사회 전반에 내재한 각종 위험으로부터 대응하고 이를 극복할 수 있는 능력이 어느 정도인지, 그리고 어떻게 변화되었는지를 실증 분석하였다.
   지역회복력을 진단하기 위한 지표를 구축하기 위해서 회복력의 구성 영역을 사회적, 경제적, 도시 기반 영역으로 구분하고, 41개의 후보 지표에서 최종 18개의 지표를 도출한 뒤 표준화와 가중치를 적용하여 영역별 회복력 지수와 이를 종합한 지역회복력 지수를 산출하고, 두 시점(2010년, 2020년) 간 비교, 분석하였다.
   세 가지 영역을 종합한 지역회복력의 경우, 수도권과 지방 거점 대도시 등 도시 규모가 클수록 각종 재난 재해에 대한 회복력 수준이 높음을 확인할 수 있었다.
  
  
  
  
   지역회복력 분포(2010년(좌), 2020년(우))
  
  
   4장에서는 사회적, 경제적, 도시 기반 영역별 사례 지역(완주군, 통영시, 인천광역시)을 대상으로 관련법이나 조례와 같은 제도적 기반, 그리고 추진시책과 프로그램, 추진체계에 대해 살펴보고, 시사점을 도출하였다. 우선 사회적, 경제적, 도시 기반의 영역별로 살펴보았기 때문에 관련 추진체계는 다원화될 수밖에 없는 구조임에도 우리나라에서 회복력에 대한 논의는 재난관리정책 차원에서 접근되는 경향성을 가진다. 둘째로, 지역회복력이라는 정책 영역이 지니는 이러한 한계로 인해서 국제사회에서도 회복력 있는 도시를 만들기 위해서 주요하게 제시하고 있는 성공 요인이 협력적 추진체계, 즉 거버넌스 체계 구축과 운영이라는 점이다. 마지막으로 지역회복력에 대한 정책 차원에서 바라보면, 지역회복력 지수 및 진단 결과의 활용은 종합적 측면뿐 아니라, 사회, 경제, 도시 영역으로 나누어 정책 시사점을 도출할 필요가 있다는 것이다.
   마지막 5장에서는 지방 자치 단체의 회복력을 강화하기 위해서 기본방향을 설정하고, 대응 전략을 제시하였다. 추진전략으로는 사회적, 경제적, 도시 기반 세 영역별로 구분하여 지역사회 역량 강화, 지속가능한 지역경제 구조 조성, 미래 위험 대응 도시 인프라 확충을 제안하였다. 구체적인 추진전략으로 사회적 영역에서의 ‘지역사회의 역량 강화’를 위해서는 구체적인 이행을 위한 전략 마련이 필요하고, 중앙정부 차원의 제도적 지원과 주민역량 강화사업 등은 여전히 필요하고, 지방 자치 단체의 재난 및 안전관리 분야의 인적 역량을 강화할 필요가 있다.
   경제적 영역의 ‘지속가능한 지역경제 구조 조성’을 위해서는 광역자치단체 차원에서의 지역경제 회복을 위한 정책 방향 수립이 중요하며, 경제적 영역의 회복력이 낮은 지역에서는 경기 흐름을 파악함으로써 해당 지역이 필요한 대응책을 마련해야 한다. 한편, 코로나 이후 지역 고용시장에서 가장 취약한 계층이라 할 수 있는 고연령층과 청년층을 대상으로 맞춤형 일자리 정책을 지속적으로 마련할 필요가 있다.
   도시 기반 영역의 ‘미래 위험 대응 도시 인프라 확충’에서는 각종 시설이 재난을 예방하고 피해를 줄일 수 있는 인프라로 확충하고, 안전한 도시환경을 구축하기 위해서는 기존의 고밀·복합 개발 정책보다는 저밀도의 도시환경 구축을 위한 도시구조 재편을 고려할 필요가 있다. 마지막으로 회복력 증진 전략을 추진하기 위해서는 관련 부서 및 유관 기관 간 유기적 협력 체계를 구축할 수 있는 제도적 기반을 마련할 것을 제안하였다.
Society today is exposed to various risks, such as climate change, environmental pollution, terrorism, and large-scale infectious diseases that affect people, organizations, and society in general. In the case of natural disasters, the scale and intensity result in serious damage. Especially during the COVID-19 pandemic, people responded to such a disaster with anxiety and fear, being contemporary.
   Therefore, it is necessary to put on efforts to diagnose and strengthen the capacity of disaster management, in other words, capacities to undertake disaster risk reduction and resilience-building actions of the state or local governments since human casualties and economic losses are heavily determined by such capacities.
   To this end, we measured and compared the levels of resilience of 226 basic local governments at two different times, 2010 and 2020, respectively. Through analyzing cases of local governments who have implemented key programs and policies to improve their disaster management capacities, implications for practices and suggestions to improve such capacities, are discussed.
   In Chapter 2, we examined the general impacts of Covid-19 on our society and its prospects. In particular, we explored the measures employed by the city governments to both prevent and respond to such infectious diseases. In the literature review, we also examined the concept and characteristics of resilience, its key components, and the indicator system.
   In the post-COVID-19 era, it is believed that the active role of local governments is necessary because it is required to prevent epidemics and develop response capabilities to mitigate pandemic situations. It has been found that local governments have been establishing and implementing strategies to improve their mid-to-long term resilience capacities as an extension of existing sustainable urban management strategies.
   In addition, it was difficult to define resilience operatively due to the conceptual ambiguity inherent in resilience itself. Although differences of opinion in resilience definition as well as its dimensions still exist, through the review of the resilience literature, it is defined as the ability to absorb the damage from shock and the ability to recover from shock, at least with one of these two as the core.
   Chapter 3 empirically analyzed how much the Korean local governments were practically capable of responding to and overcoming various risks inherent in society in general and how such capacities have changed.
   From the literature review, different resilience dimensions and the indicators to assess them have been extracted. Resilience dimensions are composed of three constituent dimensions, including social, economic, and urban infrastructure sectors. Then, the final 18 indicators were derived from 41 candidate indicators, and standardization and weight were applied to calculate the resilience index for each sector as well as the combined regional resilience index. Finally, the differences between the two-time points of 2010 and 2020 were compared and analyzed.
   In the case of regional resilience that combines the three sectors, it was confirmed that the larger the size of the city, such as the metropolitan cities and large local central cities, the higher the level of resilience against various accidents and disasters.
   Chapter 4 examined the institutional foundations such as related laws and ordinances, initiatives, programs, and implementation systems for selected regions for case study, including Wanju-gun, Tongyeong-si, and Incheon metropolitan cities, focusing on their social, economic, and urban infrastructure sectors, and drew implications.
   First, most of the discussionson resilience in Korea were addressed, focusing on its disaster management policies despite the diversity in their implementation systems and priorities as we have examined their system with consideration of social, economic, and urban infrastructure sectors.
   Second, due to these limitations in the policy area of regional resilience, the main success factor proposed by global communities to create a resilient city was centered on the establishment and operation of a cooperative promotion system, that is, the governance system as well as its operation.
   Finally, from the policy perspective on regional resilience, when evaluating and using the regional resilience index and its diagnostic results, it is necessary to review and consider its three different dimensions, social, economic, and urban sectors, separately, as well as its combined, comprehensive aspects in order to derive policy implications.
   Chapter 5 presented a guideline and response strategies to strengthen the resilience levels of local governments. Implementation strategies for three different sectors were suggested, including strengthening the capacity of the local community, creating a sustainable regional economic structure, and expanding urban infrastructure to respond to future risks. In order to strengthen the capacity of the community in the social sector, it is necessary to prepare detailed implementation plans and strategies and secure institutional support at the central government level. Itis also suggested to implement residents’ capacity-building efforts and strengthen the human capital of local governments regarding disaster and safety management.
   Moreover, to create a sustainable regional economic structure in the economic sector, it is important to establish policy guidelines for regional economic recovery at the metropolitan government level. It is crucial that necessary countermeasures by understanding the economic flows in the regions with low economic resilience are adopted and, at the same time, continuously prepare customized job policies for the elderly and younger generations, who were found to be the most vulnerable in the local job market after COVID-19.
   In order to expand urban infrastructure to respond to future risks in the urban infrastructure sector, it is necessary to expand various facilities used for preventing disasters and reducing damages. To build a safe urban environment, it is essential to consider urban restructuring such that it establishes a low-density urban environment, rather than pursuing existing high-density and complex development-oriented policies.
   Finally, to implement strategies for improving resilience, it is proposed to lay an institutional foundation for establishing an organic cooperative system between related departments and agencies.

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