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지방재정 건전성 제고를 위한 우발채무관리제도 개선방안

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영문제목 Contingent Liability Management Strategies for Fiscal Soundness of Local Governments
연구자 김성주,김진,전영준
발간연도 2023
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지방재정 365와 e나라지표 등에서 발표하여 공개하고 있는 지방채무 규모는 지방자치단체의 지방채와 채무부담행위액, 보증채무이행책임액만 해당하는 금액으로서, 우발채무는 제외된 금액이다. 2022년 9월 발생한 강원도의 출자기관인 중도개발공사 공사채에 대한 보증채무 불이행 선언은 강원중도개발공사가 설립한 특수목적법인(SPC) 아이원제일차로부터의 차입금에 대한 디폴트(채무불이행)였고, 결과적으로는 12월에 전액 상환하였으나 그 여파는 상당 기간 지속되었다.
   민선 8기까지 오는 과정에서 지역소멸, 지역경제 회복 등 행정환경이 다변화되면서 지방자치단체의 직접 기채 외에 민간자본 유치를 위한 보증채무가 확대되어 왔다. 그러나 우발채무관련 통계는 지방재정 365에 2018년에 단 한 번 발표되었을 뿐, 우발채무관련 자료를 파악하기 위해서는 지자체의 세입·세출결산서, 재무제표, 공통재정공시상 결산서, 수시재정공시 자료상 우발채무 모두를 찾아봐야 한다. 우발채무에 대해서는 여전히 관리의 사각지대로 볼 수밖에 없는 지점이다. 구체적으로 우발채무와 관련한 문제점으로는 다음과 같이 다섯 가지로 나누어볼 수 있는데, 1) 지방재정관리제도 내에서 우발채무를 관리하는 데에 제도적 한계점, 2) 우발채무와 관련하여 구체적인 내용을 파악하기에는 불충분한 공시정보 및 수시공시로 인한 한계, 3) 우발채무 가이드라인 미비 등 운영의 문제, 4) 순환근무를 기본으로 하는 담당 공무원 전문성의 취약, 5) 우발채무 대상사업 자체의 불안정성이다.
   이상 우발채무 관리의 문제점 해소를 위해 본 연구는 증앙정부와 민간분야의 우발채무(부채), 일본과 미국의 우발채무(부채)의 사례를 매우 구체적으로 살펴보았다. 분석결과를 토대로 본 연구에서는 향후 우발채무로 인한 지방재정의 건전성 제고를 위해 지방자치단체 자체 관리를 위한 대안과 전반적인 제도 개선방안으로 나누어 제시되고 있다.
   지방자치단체의 우발채무 자체 관리를 위해 먼저, 재무제표의 구체적 작성과 재정공시의 강화방안을 제시하고 있다. 최근 회계정보의 유용성과 투명성이 강조되는 상황에서 재무제표 주석공시의 의미와 그 중요성은 매우 크기 때문에 우발부채의 다양한 유형에 유의하여 우발부채에 대한 주석 공시를 충분히 할 필요가 있다는 것이다. 공시시기 또한 지자체별로 공시시점이 천차만별임에 따라 우발채무 공시의 시기를 특정하여 지자체 자체적으로 정보를 공유하여 관리가 가능토록 해야 한다는 것이다.
   둘째, 우발채무관련 내용을 차세대 이호조 시스템에 입력하여 관리하고 주기적인 모니터링 실시를 제안하고 있다. 지자체 자체적으로 현재 시점에서 시행되는 사업과, 그 사업 진행과정에서 체결된 약정사항들에 대해 확인하는 것을 차세대시스템 모니터링을 통해 현행화하여 대처해 나가자는 것이다.
   셋째, 공무원 순환보직의 특성상 용어파악이 쉽지 않은 우발채무의 명확한 정의를 제공하고 관리를 위해 매뉴얼 제공과 교육이 필요함을 제시하고 있다. 우발채무 정의는 과거의 거래나 사건과 관련된 채무로서, 채무부담금액이 불확실하며 지방의회의 의결을 필요로 한다는 것에 모두 해당된다. 그리고 우발채무 두 유형 중 하나인 보증채무부담행위는 금융상품으로서 보증을 선 주채무자가 채무를 이행하지 않을 때, 예산외 의무부담은 계약, 협정, 협약 등을 통하지만 금융상품이 아니며 사업종료 결과에 따라 지자체가 직접적으로 예산을 부담해야 하는 경우를 말한다. 이상의 우발채무의 명확한 개념, 표준계약서, 저지르기 쉬운 실수 등을 포함한 매뉴얼이 제공되어야 하고 이 매뉴얼을 통한 정기적 담당자 교육이 필요함을 제시하고 있다.
   다음으로, 우발채무 제도상의 개선을 위해 제시하고 있는 첫 번째 방안으로 지방채 발행 총액한도 포함범위의 재점검이 필요함을 제시하고 있다. 특정 시점을 기준으로 하였을 때 우발채무를 발생시키는 각 약정사항이 내포하는 위험의 성격과 범위, 영향력은 다르다는 것이다. 따라서 보증채무부담행위의 우발채무와 예산외 의무부담의 우발채무에 일관되게 50%를 적용하기보다는 유형별로 위험의 가중치를 판단하여 다르게 반영하는 방안을 고려하여야 하고 궁극적으로는 지자체의 관심도 제고되는 효과도 있다.
   둘째, 우발채무 포함범위의 재점검이 필요한데, BTL은 관리채무비율에 포함되어 관리되고 있으나 수익형 투자사업인 BTO는 일반채무에도 우발채무에도 잡히지 않고 있다. BTO도 민간투자법에 근거하고 있고 관리채무에 반영되고 있으며 계약서상 해지시 지급해야 할 금액이 명시되어서 최대 손실 추정액이 있다. 또한 BTO 방식도 여느 우발채무와 동일하게 의회의 승인을 얻어 운영권자와 계약을 체결한 후 계약기간 동안 최소 운영수입을 보장하는 비용보전방식임에 따라 우발채무 범주에 포함시키는 것에 대한 재고가 필요하다.
   셋째, 지방자치단체의 우발채무가 누락되지 않고 관리되기 위해서는 우발채무의 가장 기초가 되는 약정사항들을 누락 없이 관리할 수 있는 기초데이터 관리시스템을 구축해야 한다는 것이다. 현재는 공사, 공단, 출연기관 등을 모두 포함하는 통합부채관리제도를 두고 있으나, 각 지자체별로 공시를 하지 않거나, 공시를 하더라도 통계적인 취합 수준에 그치는 경우가 많아 그 실효성이 높지 않다. 따라서 행정상으로는 기초와 광역지자체가 별개의 개체로 움직이더라도, 데이터의 관리는 공사, 공단, 출연기관부터 시작하여 그 상위 수준의 기초지자체, 그 다음 광역지자체 등으로 단계적으로 취합되어 통합적으로 관리되는 제도가 필요하다는 것을 제시하고 있다.
Local governments in Korea have actively sought to attract private capital as part of their efforts to respond to population decline, regional extinction, and promote local economic revitalization. In this process, local governments’ contingent liabilities arose, but it was difficult to obtain related data at the national level, leading to management blind spots. Effective management of local governments’ contingent liabilities is important as their impact can extend beyond the region to national, private and even international credit issues. Several issues related to contingent liability management of local government in Korea have been discussed. These include limitations of the local financial management system as a contingent liability management system, difficulties in accessing public information and timing of disclosure, lack of expertise in the public sector, and instability of the contingent liability project itself.
   The purpose of this study is to provide policy alternatives to address these issues. To this end, the current contingent liability management system in Korea and cases in Japan and the United Stated were investigated. In particular, this study presents alternatives by dividing them into local governments’ self-management plans and institutional improvement plans. As self-management measures for local governments, we proposed preparing detailed financial statement and disclosing information through financial disclosure, recording related information into the electronic local financial management system, which is called “E-HOJO”, and providing manual and training to enhance expertise of the public sector. In terms of improving of the contingent liability system, changes to the local bond issuance limit including the scope of contingent liabilities, inclusion of BTO (Build-to-Order) projects in contingent liabilities, and establishment of a data management system to comprehensive management were suggested.

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