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재정분권 수준 측정지표 개발에 관한 연구

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영문제목 Development and Applications of a Fiscal Decentralization Indicators
연구자 유보람,홍근석,이서희
발간연도 2023
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이 연구는 크게 두 가지 연구목적을 갖는다. 첫째, 재정분권 수준 측정을 위한 대안 지표를 선정하는 것이다. 둘째, 대안 지표를 통하여 우리나라 지방자치단체의 재정분권 수준을 측정하고, 향후 재정분권 정책의 방향성을 모색하는 것이다.
   이러한 연구 목적을 달성하기 위한 단계는 세 가지로 요약된다. 첫 번째 단계는 재정분권 개념을 새롭게 정의하는 것이다. 이론적 측면에서 논의되는 재정분권의 개념 검토를 통해 핵심 요소를 도출하고, 우리나라 재정구조 안에서 논의할 수 있는 재정분권 요소를 종합적으로 검토하여 본 연구 목적에 적합한 재정분권의 개념을 새롭게 정의하였다. 두 번째 단계는 재정분권 지표에 관한 선행연구 분석실시 및 대안지표의 제안이다. 국내·외 실증연구와 정책 활용지표를 종합적으로 검토하여 지표의 강점과 한계점을 분석하고, 기존 지표의 한계점을 보완할 수 있는 대안지표를 제시하였다. 마지막 단계로 재정분권 지표적용을 통해 현 단계의 재정분권 수준을 점검하였다.
   주요 연구결과는 다음과 같이 요약할 수 있다.
   첫째, 세입측면에서 광역자치단체와 기초자치단체 전체 세입분권 수준은 2011년-2021년 동안 유사한 패턴으로 감소하고 있었다. 특징적인 부분은 2013년 이후 광역과 기초 모두 세입분권 수준이 큰 폭으로 감소한 것이다. 2014년 지방소비세 세율을 부가가치세의 5%에서 11%(+6%p)로 상향 조정하였고, 지방소득세 부과방식을 기존 소득세·법인세의 부가세(sur-tax) 방식에서 독립세 방식으로 전환하는 등 제도적 측면에서 지방세 확대를 위한 노력을 경주하였음에도 불구하고 실제 지역의 세입분권 수준은 오히려 하락한 것이다.
   또한 광역자치단체를 세부 유형으로 분류하여 살펴본 결과 특별시·도의 세입분권 수준이 높게 나타났다. 도지역의 경우 대체로 세입분권 수준이 매우 낮게 나타났는데, 경기도의 세입분권 수준은 높은 것으로 나타나 타 도와 경기도 간에 세입분권 수준에 격차가 발견되었다.
   기초자치단체의 경우 시, 군, 구 유형으로 구분하여 살펴본 결과 자치구와 시 지역의 세입분권 수준이 비슷한 수준으로 높게 나타났다. 그러나 군지역의 경우 시 및 자치구와 비교하여 세입분권 수준이 낮았고, 격차도 크게 나타나고 있었다.
   둘째. 세출 측면에서 재정분권 수준을 검토한 결과 정부 단위별(광역, 기초), 정부 유형별(시, 군, 구), 동일 유형 특성별(인구수) 세출분권 수준에 차이가 크지 않았다. 즉, 광역자치단체를 특별시·도, 광역시, 경기도, 도로 유형화한 경우, 자체사업비 비중에 큰 격차가 발견되지는 않았다. 기초자치단체 역시 시(인구수에 따라 세부 분류), 군(광역시와 도로 구분), 구(특별시와 광역시로 구분)로 유형화하여 살펴본 결과 자체사업비 비중에 큰 차이가 발견되지 않았다.
   다만, 세입분권 수준과 비교하였을 때. 군지역의 세입-세출 간 차이가 크게 나타났다. 세입분권의 경우 시와 자치구 수준이 비슷하고, 군지역의 분권 수준이 매우 낮은 것으로 파악되었는데 세출분권의 경우 시, 군, 구 분권 수준에 큰 차이가 없고 군지역의 세출분권 수준은 자치구보다 높은 것으로 파악된다.
   분석 결과를 바탕으로 재정분권 정책의 방향을 제시하면 다음과 같다.
   첫째. 세입 측면에 있어 재정분권 정책은 실질적 의미에서 지방 재원의 역할을 할 수 있는 세원을 중심으로 논의될 필요가 있다. 특히 지역으로 가지 않는 비지방재원을 축소하고, 지역에서 활용할 수 있는 세입규모 확대 정책을 강화할 필요가 있다.
   둘째. 세출분권 측면에서 자율성이 높은 재원 규모를 확대하고 재원 규모의 확대가 다양한 지역사업(자체사업)으로 이어질 수 있는 제도적 개선이 필요할 것으로 보인다. 중앙정부의 재정사업 이양을 통해 세출 측면의 자율성을 높이려는 제도적 노력이 있어왔으나 아직 그 효과가 충분하지 못한 것으로 보이며, 향후 지방자치단체의 세출분권 강화를 위한 방안이 마련되어야 할 것이다.
   셋째, 지방자치단체 유형 및 특성별 재정 여건의 차이가 크게 나타나고 있어 획일적 정책 도입은 오히려 지방자치단체 간 재정격차를 크게 만드는 요인이 될 수 있다. 따라서 최소한 지방자치단체 유형별로 차별화된 재정분권 정책을 설계할 필요가 있다.
This study has two primary research objectives. First, this work builds alternative indicators for measuring the level of fiscal decentralization in South Korea. Second, using alternative indicators, we evaluate the level of fiscal decentralization and propose future fiscal decentralization policies. To this end, this study conducted analysis following procedures. The first procedure involves redefining the concept of fiscal decentralization. Through a theoretical examination of the concept of fiscal decentralization and a comprehensive review of fiscal decentralization elements in context of South Korea, key factors were identified. These were then synthesized to redefine the concept of fiscal decentralization in a manner suitable for the objectives of this study. The second procedure includes an analysis of prior research on fiscal decentralization indicators and the proposal of alternative indicators. After comprehensively reviewing domestic and international empirical studies and policy utilization indicators to identify the strengths and limitations of existing indicators, alternative indicators were proposed. The final procedure is to evaluate the level of fiscal decentralization of local governments based on the proposed indicators.
   The key findings are as follows: First, on the revenue side, both regional local governments and municipal governments exhibited a similar decreasing trend in overall revenue decentralization levels from 2011 to 2021. Notably, there has been a significant decline in revenue decentralization levels for both regional local and municipal governments, especially since 2013. Despite institutional reforms, such as raising the local consumption tax rate and changing the method of imposing local income tax, the actual revenue decentralization showed a downward trend. In addition, when regional local governments were classified into detailed types, the level of revenue decentralization in special cities and provinces was high. In the case of provinces, there were disparities in revenue decentralization levels among provinces, particularly noting a very low level in certain areas, such as provincial regions. When municipal governments were classified into city, county, and district types, the level of local decentralization in terms of revenue for districts and cities was similarly high. However, in county areas, the revenue decentralization levels were lower compared to cities and districts, and significant disparities were found. Second, when evaluating the level of fiscal decentralization on the expenditure side, there were not significant differences in the decentralization levels between governments units (regional local and municipal), government types (city, county, district), and characteristics of the same type (population). In other words, when categorizing regional local governments into special cities and provinces, metropolitan cities, Gyeonggi-do(province), and other types, substantial differences in the proportion of internal project costs were not identified. Likewise, in the case of local governments, there were no significant differences in the proportion of internal project expenses regardless of type. However, when compared to the revenue decentralization levels, significant differences were found in the revenue-expenditure gap, especially in county areas. In terms of revenue decentralization, cities and districts showed similar level, but the level of decentralization for county areas was exceptionally low. cities and districts showed similar level, but the level of decentralization for county areas was exceptionally low. On the other hand, there are no significant differences in expenditure decentralization between cities, counties, and districts, and the expenditure decentralization level in county areas was found to be higher than that in districts.
   Based on these results, policy implications for promoting fiscal decentralization are as follows. In terms of revenue decentralization, discussions on fiscal decentralization policies should focus on resources that can effectively contribute to local finances. Specifically, there is a need to reduce non-local financial resources and reinforce revenue expansion policies that are available for local government. In terms of expenditure decentralization, institutional reforms are required to expand the amount of funds that local governments can autonomously mange and promote investment of these funds in various local projects. Policies to increase local governments’ expenditure autonomy by transferring projects from the central government to local governments are continuously being promoted, but more efforts are needed to achieve tangible results. Therefore, future strategies must be developed to strengthen the level of expenditure decentralization of local governments.

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