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성장촉진지역 선정기준 및 활용방안 본 과제는 2008년 하반기 국가균형발전특별법 개정안(지역발전특별법, 정부안)에서 상정된 “성장촉진지역”의 개념과 선정기준 및 활용방안을 연구하는 것을 목적으로 하고 있다. 균특법 개정안에 따르면 종래에 일원화되어 있던 낙후지역을 “성장촉진지역”과 “특수상황지역”을 구분하고 특성화된 정부지원의 필요성을 언급하고 있어, 두 지역에 대한 구체적인 개념화와 적용기준이 요구된다. 본 과제에서는 합리적이고 공정한 성장촉진지역 선정기준을 검토하여 성장촉진지역 선정의 객관성을 확보하고 성장촉진지역에 대한 정책 지원의 효율성을 제고시키도록 한다. 성장촉진지역 선정기준을 위하여 기존 낙후지역개발사업의 개념과 각종 낙후도 지표를 검토하여 성장촉진지역 지정을 위한 기준 및 지표로 활용하였다. 특히, 인구, 소득수준, 재정상황, 생활환경(의료복지), 기반시설(인프라) 등을 종합적으로 고려하여 성장촉진지역의 선정기준에 활용하였으며 정책목표의 반영, 통계의 객관성, 통계 생산의 정기성, 통계검증의 용이성, 시대변화 반영, 중복성 등 선정지표의 전제조건을 검토하였다. 또한 현재 행정안전부가 산출하도록 독려하고 있는 시․군ㆍ구 GRDP 자료를 활용하여 기존 낙후도 관련 지표들을 평가, 비교 검토하였다.지역발전2008
오은주 한표환 김도형
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국가균형발전특별회계의 개선방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 국가균형발전특별회계는 그 동안 여러 부처에서 분산 추진되어 온 지역사업들을 별도의 특별회계를 신설하여 보다 효과적으로 관리하고자 하는 정책 목적을 갖고 도입되었다. 국가균형발전특별회계는 지역선호사업을 배려하고 배분공식에 의해 자금을 배분하는 등 지방자치단체의 재정 자율성을 상당 수준 보장하는 포괄보조금제도를 정책목표로 표방하고 도입되었다. 그러나 실제 도입과정에서는 그러한 정책목표를 충실히 구현하지 못하고 있고 현재 대상사업, 운영방식 등의 측면에서 사실상 국고보조사업과 본질적인 차이를 보이지 못하고 있는 등 제도의 정체성 문제에 직면하고 있다. 국가균형발전특별회계는 지역균형개발사업들을 별도의 특별회계를 신설하여 보다 효과적으로 관리하고자 하는 정책 목적을 갖고 도입되어 지역간 균형발전을 도모하고 지방분권을 적극적으로 뒷받침하는 재정제도이지만 현재 다음과 같은 문제와 한계를 노정하고 있다. 첫째, 국가균형발전특별회계는 보조금제도의 특성 면에서 기존의 국고보조사업과 큰 차이를 보이지 못하는 등 정체성 문제를 노정하고 있다. 보조사업의 유형, 자금의 사용용도 지정, 자금배분, 지방비 부담방식 등의 측면에서 기존의 국고보조금제도와 본질적인 차이를 나타내지 못하고 있다. 둘째, 국가균형발전특별회계는 지역선호사업을 배려하고 객관적인 배분공식을 토대로 자금을 배분하는 등 지방에 상당한 자율성을 부여하는 포괄보조금제도를 모델로 구상하였으나, 실시과정에서는 그러하지 못하고 있다. 셋째, 균특회계사업 속에는 국고보조사업과 마찬가지로 소규모 단위사업들이 많이 포함되어 있다. 국가균형발전특별회계는 지역발전 관련 재원을 하나의 특별회계로 통합시켜 보조사업의 효과를 높일 목적으로 도입되었지만, 실제는 각 부처 단위 부처가 중심이 되어 대상사업을 분할, 관리하는 시스템이 작동되고 있다. 넷째, 지방자치단체의 입장에서 예산신청 단계부터 자금 확정단계에 이르기까지 직접 상대해야 할 중앙부서가 국고보조사업보다 더 많아 경우에 따라서는 행정의 비효율성과 관료주의의 폐해가 나타날 수도 있다. 다섯째, 국가균형발전특별회계는 재원의 규모면에서 상대적으로 빈약할 뿐 아니라 재원의 안정성 측면에서도 다소 불안정한 요인을 안고 있다. 국가균형발전과 지방분권을 중추적으로 지원하는 재정수단으로서 5.5조원 규모는 상대적으로 빈약한 규모이다. 주세 등 균특회계의 기간 재원들을 살펴보면 중장기적으로 안정성이 담보되는 재원이 아니다. 여섯째, 국가균형발전특별회계는 특별회계 내부의 두 사업계정(지역개발계정, 지역혁신계정)을 연계시키는 제도적 장치를 갖고 있지 않을 뿐 아니라 양자간에 정책 목표 면에서 상충되는 현상이 관측된다. 일곱째, 국가균형발전특별회계는 다른 지방재정제도(지방세, 지방교부세, 국고보조금 등)와의 연계 고리를 확보하지 못하고 있다. 국가자원의 안배기능을 담당하는 국고보조사업이나 재정의 형평화를 목적으로 하는 지방교부세제도와 상호 보완적인 장치와 수단을 확보하지 못하고 있다. 본 연구에서는 국가균형발전특별회계의 효율적인 운영을 위한 다음과 같은 방안을 제시하였다. 첫째, 국가균형발전특별회계제도의 정체성 확립의 기본방향으로 동 제도의 특성과 운영기조를 포괄보조금 형식으로 전환하는 정책 대안에 중점을 두어야 한다. 여러 가지 현실 여건의 제약을 고려할 때 단기적으로는 다수의 중․소규모 사업 블록화와 객관적 배분공식의 개발에 주력하는 초보적 포괄보조금 방식을 선택하고 중장기적으로는 소수의 (중)대규모 사업 블록화와 객관적 배분공식의 개발에 주력하는 완성형 포괄보조금제도를 구축하는 접근방식을 채택할 것을 정책 제안하고자 한다. 이 과정에서 정부는 지방교부세의 기능과 국고보조금으로 지원하는 사업 그리고 균특회계로 지원하는 사업의 특징과 정책효과를 면밀히 분석하여 각 제도적 특성과 목적에 적절하도록 대상사업과 재원 그리고 운영방식을 재검토하는 정책적 접근을 시도해야 한다. 둘째, 균특회계 대상사업의 유형화를 통한 기준보조율의 재설정 및 보조율 결정체계의 개선과 아울러 중장기적 차원에서 균특회계의 대상사업 자체에 대한 재검토도 고려할 필요성이 있다. 균특회계의 실시초기인 지금 대상사업을 단기적으로 크게 재조정할 경우 사업효과의 검증 부재, 정책 신뢰성 및 혼란 초래 그리고 재정운영상 혼란(이미 많은 사업이 다년도 사업으로 예산이 편성되어 그 조정에 애로가 있음) 초래 등의 문제가 나타날 가능성이 있다. 향후 균특회계사업의 효과를 검증한 다음 균특회계의 설립목적과 취지, 국고보조사업과의 비교 검토 등을 종합적으로 고려하여 균특회계 대상사업을 조정할 필요성이 있다. 셋째, 현행 균특회계 보조율은 개별 사업별로 일일이 보조금액 혹은 보조율을 규정하고 있는데, 이를 개선하여 보조율을 포괄적으로 규정하는 방식으로 전환할 필요성이 있다. 즉, 현행 방식에서 탈피하여 앞에서 제시한 기준보조율 재설정(5단계의 보조율 체계: 정액보조 사업, 보조율 100%, 80%, 60%, 40% 사업) 방안을 고려하여 보조율을 포괄적으로 규정할 필요성이 있다. 또한 균특회계사업에 차등보조율 적용의 필요성은 균특회계의 균형발전 합목적성을 달성하기 위해서 필요한 것으로 판단된다. 균특회계사업에 대한 차등보조율제 적용방법으로는 재정력지수를 기준으로 단기적으로 기준보조율에 10%포인트 인상보조율을 적용하는 것이 여러 의미에서 현실적으로 가장 바람직하다. 넷째, 균특회계의 배분방식을 개선하는 우선과제로서 균특회계에 대상사업의 과거 실적치를 반영하는 배분방식을 단기간에 최소화하고 가능한 빠른 시일 안에 이러한 접근을 폐지시키는 정책변화를 추구해야 한다. 균특회계의 배분과정에서는 개별사업의 과거 3년 실적을 주로 반영하였으나 향후에는 균특회계사업의 기본취지와 기능을 구현할 수 있도록 과거 실적치를 과감하게 배제하고 지역의 발전도(낙후도)와 재정수요 및 여건을 적절히 감안하는 배분공식을 개발․적용해야 한다. 그리고 배분방식의 개발에서는 균특회계는 지역균형발전을 지원하는 보조금체계이므로 지역의 발전상태(낙후상태)를 가장 중점적으로 감안하고 그 다음으로 재정상태와 사업수요를 고려하는 것이 합리적이다. 다섯째, 국가균형발전특별회계의 예산신청 절차를 간소화 할 필요가 있으며, 시․도에서 관련 중앙부서, 기획예산처, 국가균형발전위원회의 하나의 부서에만 신청하여 상호 연계되어 운영될 수 있도록 할 필요가 있다. 국가균형발전특별회계의 예산신청은 시․도에서 관련 중앙부서(농림사업의 경우 농림부)에만 신청하고 기획예산처와 국가균형발전위원에는 관련 중앙부서에서 통보받을 수 있도록 하는 중앙부서간 연계운영을 함으로써 지방의 불필요한 업무 중복을 간소화 할 필요가 있다.지방재정2005
임성일, 이창균, 서정섭
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도시자치단체의재정격차 결정요인분석과 개선방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 都市自治團體 財政隔差 決定要因分析과 改善方案 연 구 자: 서정섭 연구기간: 1996. 10 - 1997. 2 의뢰기관: 연구원 Ⅰ. 연 구 목 적 현재 기초 도시자치단체간에는 도시경제력의 격차로 인한 세원의 격차로 시세수입의 격차 뿐만 아니라 기타 세외수입의 격차가 발생한다. 이와 같은 도시재정능력의 격차를 완화하고 부족재원을 보충하기 위하여 중앙정부는 도시자치단체에 대하여 재정조정을 하는데, 현재 우리나라는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등의 형태로 재원을 지원하고 있다. 그러나 이러한 재원지원이 있다하더라도 재정조정재원의 총량한정('cap' to the total amount) 및 재정조정제도의 불완전 등으로 인해 재원보충기능이나 재정격차완화기능을 충분히 할 수 없을 경우도 있으며, 또한 경우에 따라서는 재원지원의 형태에 따라 도시자치단체간의 재정격차를 오히려 심화시킬 수도 있다. 세원불균형으로 발생한 세수의 격차에 대하여 재정조정의 과정을 거쳐 최종적으로 도시자치단체간 재원격차를 어느정도로 완화시키느냐가 관건이다. 그러기 위해서는 재정격차를 발생시키는 중요요인이 무엇인가를 밝혀 이에 대한 적절한 개선이 요구된다고 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 대도시를 제외한 중소도시인 기초 도시자치단체를 중심으로 재정격차의 실태, 발생요인 및 과정, 그리고 완화방안을 검토함을 목적으로 하고 있다. Ⅱ. 정 책 건 의 본 연구에서는 도시간 재정격차완화의 기본방향으로 재원배분의 형평성, 도시간 균형개발, 낙후도시의 특별재정지원 등을 원칙으로 하였으며, 그 구체적인 방안 모색에 있어서는 재정조정 및 낙후도시 특별재정지원의 대안으로 접근하였다. 본 연구에서 대안으로 제시한 재정조정의 주체, 기준, 방법, 재원은 <표>와 같다. <표> 재정격차의 완화방안(재정조정 중심) 주체 기 준 방 법 재 원 중앙 정부 부족재원보충 -지방교부세 재원규모확대 지방교부세 수평적재정조정 -재정인세티브제 보완 -재정능력기준 차등보조강화 국고보조금 지방양여금 도비보조금 특별재정지원 -낙후도시 특별재정지원 광역 단체 (도) 수평적재정조정 -보조사업 재정능력기준 경비 부담 -인센티브제 보완 -도세의 재정조정재원화 검토 도 세 ⼑ 지방교부세의 재원규모를 확대하여야 할 것이다. 지방자치제의 실시로 국가사무의 지속적인 지방이양, 국가직 공무원의 지방직화, 지방단위 SOC사업의 추진, 지역개발 사업 등으로 재정수요가 팽창되고 있다. 이에 일각에서는 법정교부율을 15%정도로 상향 조정하자는 주장이 있다. 그러나 지방교부세 재원의 적정규모는 논외로 하더라도 내국세의 15%정도로는 재원보전 및 재정형평화기능을 제대로 수행하기 부족하다. 지방교부세의 기능이 최근에 미약해졌다는 점을 고려하여 볼 때 지방교부세의 법정교부율은 내국세의 18% 정도가 유지되어야 할 필요가 있다고 본다. ⼑ [재정인세티브제]의 운영이 개선되어야 하며, 재원조달방안이 강구되어야 할 것이다. 자치단체의 부족재원보충 및 재정형평화 기능을 담당한 보통교부세를 그 재원으로 할 경우 보통교부세의 규모가 그만큼 축소되어 재정능력이 취약한 단체에 재정적불이익을 가져와 재정불균등을 심화시킬 수도 있다. 이의 운영개선 및 재원조치가 선행되어야 할 것이다. 우선 [총정원]기준, 예산절감기준, 징세노력기준, 자주재원 확보 및 국가시책 관리기준을 평가할 때 자치단체의 재정능력을 고려하여야 할 것이다. 그리고 재정인세티브제의 재원은 현재의 재정형평화 기능 재원인 보통교부세의 재원규모를 축소시키지 않는 범위내에서 재원을 마련하여 시행할 필요가 있다. 그 대안으로 특별교부세의 일정부분, 지방교부세의 재원규모를 확대하여 그 일정분 및 별도의 재원을 마련하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. ⼑ 국고보조사업의 차등보조가 강화되어야 할 것이다. 현재 지방양여금사업의 경우 중앙정부, 광역단체과 기초단체간의 지방비부담이 획일적으로 운영되고 있고, 국고보조금사업의 경우에는 차등보조율을 적용할 수 있도록 규정하고 있으나 잘 시행되지 않고 있다. 사업별 보조율을 전국적, 획일적으로 적용치 말고 재정능력을 감안한 차등보조가 시행되어야 할 것이다. 지방양여금이나 국고보조금사업에 대하여 지방비부담비율을 대폭적으로 차등화할 필요가 있다. 예를들면, 재정능력의 차이 또는 도시발전도에 따라 몇 등급으로 나누어 유사사업의 경우에 일정율 이상에서 차등지원하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. ⼑ 낙후도시에 대한 특별재정지원이 있어야 할 것이다. 낙후도시는 자력으로 경제회생에 의한 도시재정능력의 향상이 곤란하다. 이들 도시에 대하여는 경제회생조치를 위해 국가의 특별재정지원이 뒤따라야 할 것이다. 예를들면, 지방양여금, 국고보조금사업에 있어서 취약한 재정능력 및 낙후도시라는 점을 감안하여 100%의 보조사업을 시행하는 것도 전국 도시의 균형개발이라는 차원에서 바람직 할 것이다. 그리고 낙후도시에 대하여는 재정진단을 통한 재정건전화관리제도를 도입·시행할 필요도 있다고 본다. ⼑ 광역단체(도)에 재정조정기능을 부여할 필요가 있다고 본다. 지방양여금사업이나 국고보조에 따른 광역과 기초자치단체간의 지방비 부담비율을 고정화시킬 것이 아니라 광역자치단체별 재정특성을 감안하여 탄력적으로 운영될 수 있도록 개선해 나가야 할 것이다. 재정능력이 양호한 기초자치단체의 경우 더 많은 부담을 하고 재정능력이 취약한 기초자치단체에게는 더 많은 지원을 하는 방향으로 나가야 할 것이다. 또한 광역자치단체에서 도입한 인센티브제체제는 주로 자구노력을 중심으로 한 체제로 재정능력이 취약한 도시에 재정적 불이익을 가져올 수 있다. 따라서 재정능력을 고려한 평가체제로의 전환이 이루어져야 할 것이다. ⼑ 도세재원의 재정조정재원화 방안을 검토할 필요가 있다고 본다. 도시자치단체 시세원의 불균형은 감소하지만 도세원의 불균형은 심화되고 있다. 결국 이로 인해 자체수입의 불균형이 심화되고 있다. 지역내 도시재정격차를 완화하기 위해서는 지역단위 즉 도단위의 재정조정이 필요하며 그 일환으로 징수교부금제도의 개선이나 도세의 일정부분을 기초자치단체의 재정조정재원으로 활용하는 방안을 검토함도 바람직할 것이다. ⼑ 이외 본 연구에서는 크게 다루지 않았지만 조세제도의 개선, 예를들면, 소득과세에의 지방참여, 특정소비행위에 대한 지방단위에서의 과세, 양도소득세의 토지초과이득세와 같은 방식의 지방양여, 자원세 및 관광세 등의 신세원 개발 등도 뒤따라야만 재원확충 및 재정격차 문제가 해소될 수 있을 것이다. 자치단체의 재정확충은 자치단체간 재정격차를 심화시키지 않는 범위내에서 제도개선 및 정책이 있어야 하며, 만약 조세제도의 변경으로 재정격차가 심화될 경우 재정조정제도를 통하여 그 격차를 완화하는 것이 바람직 할 것이다.지방재정1996
서정섭
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