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마을변호사제도의 도입과 확산
마을변호사제도의 도입과 확산
김필두(한국지방행정연구원 연구위원)
마을변호사제도는 마을에 상주하지 않으면서 전화·인터넷·팩시밀리 등을 통해 일상생활에서 발생하는 마을 주민들의 법률문제를 상담해주고 필요한 법적 절차를 그 마을을 담당하고 있는 전담 변호사가 안내하는 제도를 말한다. 대한변호사협회(변협)는 법무부와 행정자치부의 협조를 얻어서 2013년 6월 법률 사각지대를 해소하겠다며 마을변호사 제도를 도입했다. 2015년 6월 현재 1412개 읍·면에 마을변호사 1501명이 활약중이다.
마을변호사들은 재능기부를 하겠다는 뜻으로 주민을 상대로 원격 무료상담을 진행한다. 현장을 방문해 상담을 하면 변협에서 대중교통비 실비나 출장비 5만원을 지원한다.
행정자치부는 2015년 4월 3,500여 읍면동을 대상으로 마을 변호사 수요조사를 실시한 결과, 서울과 6대 광역시를 제외한 469개 읍면동을 마을변화사 배치지역으로 선정하였다. 412명의 변호사가 마을 변호사를 신청하였으며, 그중 250명을 마을변호사로 배치하였다. 행정자치부는 2015년말까지 239개 읍면동에 마을변호사를 배치할 예정이다.
자료 : 법무부
변호사가 없는 지역의 분쟁을 상담해주는 마을변호사 제도(mabyun.blog.me)가 차츰 자리를 잡아가고 있다. 조용해 보이는 농촌 마을에도 농로·수로의 이용, 농지 임대차 계약, 국제결혼과 양육, 문중 토지 소유권, 영농법인 정관 등을 둘러싼 분쟁이 숨어 있다. 하지만 변호사를 찾으려면 도시로 나가야 하고, 비용·시간이 많이 들어간다는 심리적 부담 탓에 ‘시한폭탄’을 안은 채 가슴만 졸이는 이들이 적지 않다.
마을변호사들은 2013년 213건, 2014년 277건, 2015년 220건 등 모두 710건의 상담활동을 펼쳤다. 상담을 하고도 즉각 해결하거나 경미한 사안이어서 변협에 보고하지 않은 사례를 포함하면 상담 건수는 2~3배 많은 것으로 변협은 추정했다.
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2015-06-01
근대산업유산 문화적 재활용의 해외사례
근대산업유산 문화적 재활용의 해외사례
김선기 (선임연구위원)
1. 폐산업시설 재활용의 의의
○ 도시는 경제적·사회적 압력에 반응하여 확장·축소되거나 내부가 재구조화되는 등 끊임없이 변화하며 유휴공간은 이러한 도시의 변화에 대응하는 산물로서 끊임없이 재생산
유휴공간은 방치될 경우 미관을 저해할 뿐 아니라 범죄 장소로 악용되거나 화재와 붕괴의 위험에 노출되고 악취와 분진을 유발하는 등 주변 지역에 부정적인 영향을 미침
○ 특히 폐공장, 산업단지, 창고, 발전소 등 근대산업유산은 산업화과정의 부산물로서 최근에는 문화적 재활용에 대한 사회적 관심이 높아지면서 정책적 수요가 크게 증가.
○ 국내에서도 당인리발전소에 대한 논의 이후 폐산업시설의 재활용에 대한 관심이 증가하고 있으며 해외에서도 폐산업시설의 문화적 활용을 통한 도시재생사례가 주목을 받고 있음
2. 해외 사례
1) 영국 게이츠헤드(Gateshead) 발틱 현대미술관
○ 게이츠헤드는 19세기 산업혁명 이후 석탄·제분 등이 주력산업인 공업도시로 성장했으나 1980년대 철강산업의 쇠퇴와 함께 침체를 경험하였고, 1990년부터 제분공장의 리모델링을 통해 도시재생사업을 추진
타임강변의 문화사업 육성을 모토로, 제분공장을 재활용하여 발틱 현대미술관 조성(2002년 개관)하고, 밀레니엄 브리지 개설(2001년 개통), 세이지음악당 조성 (2003년 개관)등을 통해 재생 효과를 극대화
폐공장의 적·황색벽돌의 외부를 보존하고, 전시공간의 확보를 위해 기존건물에 5개의 층을 증축하는 방식으로 외부의 형태를 상당부분 보존하여 개발
○ 게이츠헤드의 재생사업을 위하여 다양한 재정 투자지원을 확보하여 대중이 함께 즐길 수 있는 예술프로젝트에도 투자
○ 발틱현대미술관은 연평균 250만명의 관광객이 방문하고 있고, 창조산업분야 종사자가 5만 8천명 이상으로 증가, 400개 신규 일자리 창출, 26억파운드 연매출을 달성
2) 일본 요코하마 아카렌카 소고(창고)개조
○ 요코하마시는 도쿄의 베드타운으로 전락할지도 모를 위기에서 벗어나고자 1960년 대 말부터 종합적인 도시디자인 사업을 추진
○ 1990년대 후반 요코하마의 항구근처에서 창고로 쓰이던 아카렌카 소고 건물을 쇼핑몰, 식당가 등의 다목적 문화예술공간으로 개발, 2002년 개장
- 아카렌가 소고(赤レンガ倉庫)는 ‘붉은 벽돌 건물’을 뜻하는 두개의 대형 창고로서 1911년과 1913년에 지어졌으며 70년대 이후로는 폐허처럼 방치되었던 건물을 관광 상품화
- 일본각지의 산물과 서구문물이 들어오는 통로역할을 했던 요코하마의 역사를 바탕으로 공간을 재구성
과거의 상선으로부터 동경역까지의 기찻길을 그대로 살려 공원길을 조성하고, 100년이 넘는 역사를 가진 창고 내부를 개조해 레스토랑, 까페, 쇼핑몰을 조성
3) 미국 뉴욕 SOHO 문화지구
○ 1960년대 초 뉴욕 남동부 빌리지에 길거리 예술가들이 모여 지역미술공동체를 형성한 소호 지구를 1973년에 뉴욕시정부는 ‘산업유산 보호 및 활용지구’로 지정하여 주철건물들을 산업유산 보호대상으로 공식화하고 예술가들의 합법적 거주권을 인정
○ 1970년대 과거 산업화 시대에 건축된 주철건물군을 외부는 살리고 내부를 리모델링함으로써 맨해튼 중심가의 문화적 교류를 통한 커뮤니티 공간 형성
- 뉴욕의 고유한 건축스타일을 느낄 수 있고, 산업시설의 변천과정을 한 눈에 볼 수 있으며 맨해튼 중심가라는 탁월한 접근성을 가지고 창작, 전시 공간 등의 문화적 교류활동 전개
○ 예술특구로서 패션, 디자인 등 경제발전에 기여하는 복합문화 예술공간으로, 하루 150만명의 유동인구가 발생
4) 중국 베이징 따산즈(大山子) 798 예술특구
○ 1957년 대약진운동이 시작될 때부터 개발된 공장 지대인 따산즈 지구는 무기를 만들던 군수공장 지대였으나 중국의 개방과 함께 20여 년을 폐허나 다름없이 방치
○ 1996년 인근 중앙미술대학의 조소과 작업실로 쓰이기 시작하면서 싸고 넓은 예술공간으로 소문이 나 가난한 예술인이 기하급수적으로 모이면서 현재의 예술특구로 변신
○ 당초 이곳을 아파트촌으로 개발하려 했으나 2004년부터 시작된 다산쯔 페스티벌, 798비엔날레 등으로 그곳을 지키며 가꿔온 예술인들의 요구에 따라 ‘문화창의산업특구’로 지정
○ 718 연합공장을 개조하여 아트스튜디오를 조성하였으며, 외관, 수도관, 가스관 등을 그대로 보존·노출시키고 있어 현대적으로 개조한 내부공간과 특이한 조화를 형성
약 3만평 규모의 땅에 백여 국가 작가들의 작업실과 갤러리, 아트샵, 50여 개 카페와 레스토랑, 소규모 공연장들이 모인 장소로 변신하여 국내외 여행객들이 만리장성 다음으로 방문하는 '핫 플레이스'로 성장
3. 시사점
○ 정부 또는 지방정부가 문화예술의 중요성을 인식하고 문화를 통한 도시재생의 가능성을 실천
○ 정부나 지방정부의 지원과 함께 문화예술집단(공동체)의 주도적 참여와 이니셔티브를 통해 창조적 공간으로 변신
○ 완전 철거 보다는 가급적 원래의 모습을 보존하거나 활용하면서 새로운 기능을 추가하여 유산으로서의 이미지와 가치를 유지
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2015-05-27
일본 지방인구 감소와 지역활성화 대책
일본 지방인구 감소와 지역활성화 대책
김필두(한국지방행정연구원 연구위원)
일본은 2008년을 기점으로 해서 인구가 감소 추세에 들어 섰다. 지금의 상태로 방치된다면, 일본의 인구는 2010년 1억2천806만명에서 2050년에는 9천708만명으로 감소할 것이고, 2100년에는 4천959만명으로 급속하게 감소될 것으로 일본의 전문가 들은 예상하고 있다. 향후 100년도 되기 전에 일본의 인구는 현재의 약 40%대로 급감하여 지금으로부터 100년전인 명치시대(1867 ~ 1912)의 인구로 되돌아 갈 것이라고 걱정하고 있다(國立社會保障·人口問題硏究所(2003), 日本の將來推計人口).
인구의 감소에 결정적으로 영향을 미치는 것은 고령자의 감소이다. 의학의 발달과 건강상태의 개선에 따른 평균수명이 증가하는 장수화의 영향으로 고령자수가 증가할 때에는 인구가 감소되지 않고 정체되어 있지만, 고령자수가 감소되기 시작 하는 시점이 되고 신생아 출산수가 고령자 감소수 보다 적게되면 인구는 감소 추세로 돌아서게 된다. 현재 일본의 합계출산율(1인의 여성이 평생 출산하는 자녀의 평균수)은 2005년 1.26명에서 2013년 1.43명으로 약간 높아졌다. 그러나, 현재 인구수를 유지하는데 필요한 출산율(인구치환수준)이 2.07명이므로 일본의 인구 감소는 불가피하다. 더군다나 일본 전국 794개의 시구정촌에서 고령자수가 감소하고 있기 때문에 일본의 인구는 급격하게 줄어 들고 있다.
인구가 지속적으로 감소하게 되어 사람이 살지 않게 되고, 개별적인 생활관련 서비스가 유지될 수 없는 인구규모가 되면, 그 지역은 소멸하게 된다. 인구의 감소에 의해서 지역의 사회경제나 주민의 생존기반이 붕괴되면 지역은 소멸될 가능성이 높아진다.
‘소멸가능성’은 ‘지속가능성’의 반대이다. ‘지속가능성’은 인구의 ‘재생산력’을 말한다. 인구의 ‘재생산력지수’는 출산이 가능한 연령대(20세-39세)에 있는 여성이 차세대의 출산을 담당할 여아를 출산하는 비율을 말한다.
여기에서는 20~39세의 여성 인구가 매우 중요하다. 20~39세 여성 인구의 증감에 따라서 지방의 소멸가능성이 죄우된다. 일본의 경우, 제1의 사례는 태어나서 20~39세가 될 때까지 여성이 거의 자녀를 출산하지 않은 지방자치단체이다. 전국 평균출산율이 1.43명을 계속유지한다고 가정하게 되면, 2040년 20~39세의 여성 인구는 약 70%가 감소하게 된다. 이들 자치단체에서 인구를 유지하기 위해서는 출산율이 2.0명으로 높아져야 한다. 제2의 사례는 태어나서 20~39세가 될 때까지 인구(남녀 포함)의 30%가 외부로 유출된 지방자치단체이다. 이 경우, 현재의 출산율이 유지된다는 가정을 하게 되면, 2040년 20~39세의 여성 인구는 약 50%가 감소하게 되고, 60-70년 후에는 20%만이 남게 된다. 이들 자치단체에서 장기적으로 적정한 인구규모를 유지하기 위해서는 출산율이 2.8명 – 2.90명 정도의 수준으로 높아져야 한다. 제3의 사례는 지금 당장은 출산율이 2.0명이 유진되고 있는 자치단체의 경우이다. 이러한 유형의 자치단체는 2040년 20~39세의 여성 인구는 현재 인구의 약 60%대가 될 것이며, 60-70년 후에는 약 40%만이 남게 된다. 이들 자치단체는 지금으로부터 100년 후에는 전체 인구가 현재 인구의 약 40%선에 머물게 될 것이다. 이상의 사례를 기준으로 볼 때, 2010년부터 2040년 사이에 20~39세의 여성 인구가 현상을 유지하거나 증가하는 자치단체는 7개(전체의 0.4%), 30% 미만 감소하는 자치단체는 322개(전체의 17.9%), 30% 이상 50% 미만 감소하는 자치단체는 1,097개(전체의 61.0%), 50% 이상 감소하는 자치단체는 373개(전체의 30.7%) 등으로 나타나고 있다. 인구의 이동을 고려한다면, 2010년부터 2040년 사이에 20~39세의 여성 인구가 현상을 유지하거나 증가하는 자치단체는 15개(전체의 0.8%), 30% 미만 감소하는 자치단체는 269개(전체의 15.0%), 30% 이상 50% 미만 감소하는 자치단체는 619개(전체의 34.4%), 50% 이상 감소하는 자치단체는 896개(전체의 49.8%) 등으로 나타나고 있다(國立社會保障·人口問題硏究所(2004), 日本の地域別 將來推計人口).
출산 가능한 20~39세 여성 인구가 2040년에는 2010년과 비교해 50% 아래로 감소하여 앞으로 적절한 조치를 취하지 않으면 “소멸될 가능성”이 있다고 예측되는 지방자치단체는 일본의 전체 시구정촌 가운데 49.8%에 해당하는 896곳이다. 이 중에서 2040년 시점에서 인구가 1만명 이하로 떨어지는 지자체가 523곳(전체의 29.1%)에 대해서는 “소멸 가능성이 아주 농후하다”고 예측하고 있다.
지금으로부터 100년이 지나면 일본 인구의 인구가 지금의 1/3으로 줄어들어서 야기될 우려가 있는 『지방 소멸』을 극복하기 위해서 일본 정부는 2003년 7월 「소자화사회대책기본법」을 제정하고 내각부에 「소자화사회대책회의」를 설치하였다. 이어서 제1차 아베 내각이 출범한 이후 2007년 내각부특명담당대신(소자화대책 담당)을 임명하고 소자화에 대한 적극적인 대책을 강구하였다. 그러나, 7년이 경과된 시점에서 뚜렷한 성과를 올리지 못하고 있는 실정이다. 이에 일본창생회의 산하 인구감소문제검토분과회에서는 인구의 감소에 따른 『지방 소멸』을 방지하고 지역을 활성화시키기 위하여 다음과 같은 대책들의 제시하였다.
첫째, 도주제와 시정촌 통합의 지속적인 추진을 위한 정부조직기구의 개편이다. 수도 동경으로의 인구집중을 방지하기 위하여 국가의 통치조직구조를 개혁하여야 한다. 이를 위하여 우선, 도주제를 도입하여 중앙집권형 국가조직체계를 지방분권형으로 전환하여야 한다. 또한 지방의 경쟁력을 키우기 위하여 소규모 시정촌의 통합을 지속적으로 추진하여야 하고 이를 중앙정부에서 적극 지원하여야 한다.
둘째, 「중핵거점도시」에의 「선택과 집중」이다. 일본의 재정사정상 공공투자가 삭감되어 가고 있다. 「선택과 집중」은 한정된 재정을 전국 시정촌이 모두 만족할 만큼 충분히 나누어 줄 수 없기 때문이 권역단위로 유망한 산업의 육성이나 고용을 창출하기 위하여 집약적으로 재정을 투여하는 것을 말한다. 특히 인구가 줄어드는 지방자치단체에는 인재에 대한 투자가 매우 중요하다.
셋째, 산간벽지와 도서지역에 대한 지원이다. 이들 지역으로부터 인구가 동경등 도시지역으로 유출되지 않도록 국가와 지방자치단체의 지원을 강화하고 도시에서는 느낄 수 없는 주민간의 유대 강화, 애향심, 일체감 등을 되살리서 고향을 떠나지 않게 하고 고향을 떠났던 사람들도 되돌아 오도록 유도하는 “지역공동체” 회복사업을 적극적으로 지원하여야 한다.
참고자료 : 增田寬也編(2014), 「地方消滅」, 中央公論新社
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2015-05-18
규제완화를 통한 도시성장의 사례
규제완화를 통한 도시성장의 사례
오은주(한국지방행정연구원, 연구위원)
1. 규제완화의 도입배경○ 우리나라도 다른 OECD국가와 마찬가지로 고용없는(jobless) 성장시대에 접어들었다는 인식이 공유되고 있음○ 그에 따라 새로운 경제패러다임으로의 전환이 요구되고 있으며 이에 박근혜정부는 취임1주년을 맞아 2014년 2월 25일에 “경제혁신 3개년계획” 담화문을 통해 3대 핵심전략을 밝히고 창조경제와 함께 규제완화를 우선순위에 두기 시작하였음- 경제혁신3개년계획의 구현할 3대 핵심전략: 기초가 튼튼한 경제, 역동적인 혁신경제, 내수·수출 균형경제 등- 핵심전략인 “기초가 튼튼한 경제”와 관련해 “원칙이 바로 선 시장경제”를 실현하기 위하여 규제비용의 감소와 높은 진입장벽 완화를 들고 있음○ 이러한 규제완화는 새로운 성장동력을 찾기 위한 노력의 일환이라 할 수 있으며, 싱가포르나 다른 국가에서도 성장동력 창출을 위한 규제완화를 먼저 진행해오고 있으며 이에 대한 사례를 살펴보도록 함
2. 주요 내용1) 싱가포르의 의료개혁○ 1980년대부터 싱가포르 정부는 2차산업 위주의 성장에 한계를 느끼고 보건의료산업의 국제화 및 의료허브 구축을 위해 노력해 옴○ 이러한 노력 결과 싱가포르의 의료산업은 꾸준한 성장세를 보이고 있음(대외경제정책연구원, 2009)- 의료서비스 분야의 부가가치는 2007년 3,866 백만 싱가포르달러로 2000년 대비 2.5배가량 증가하였으며, 의료서비스 분야 종사자 수도 2배 이상 증가함- 외국인 환자의 수는 비약적으로 증가하여 2007년 약 46만명을 기록하였으며, 이들로 인한 의료서비스 지출비중이 같은 기간 동안 싱가포르 전체의 10%를 기록함○ 우수한 병원 시설 및 의료인력, 성공적인 의료서비스 마케팅과 함께 의료산업 국제화에 발맞춰 개선된 다양한 제도들은 싱가포르 의료서비스 성공의 핵심요인으로 손꼽히고 있음- 싱가포르내 뿐만 아니라 국제주요시장에 구축된 One-stop 서비스 센터는 의료서비스 판매 시 비자신청 및 숙박서비스 예약까지 통합된 서비스를 제공하기 때문에 외국의 의료서비스를 이용하는 사람들이 가질 수 있는 불편함과 부담감을 한층 덜어주는 역할을 하고 있음- 또한 외국의 숙련된 저임금 의료인력 충원을 위하여 비자발급요건을 완화하고, 고용허가서 발급 프로세스를 간소화하였을 뿐만 아니라 보다 많은 승진의 기회를 제공하여 이들의 이민을 촉진하고 있음- 예를 들어 월 수입 2500$이하인 외국인 간호사, 방사선 기사, 물리치료사 등의 의료 인력에게는 동거 가족의 비자가 발급되지 않는 Q2 비자가 발급되고 있었으나, 긴급보호조치(Safeguard)를 발동시켜 이들에게 월 급여 수준에 상관없이 Q1 비자 발급하고 있음
2) 두바이의 교육개혁○ 두바이는 2003년 비즈니스 허브 건설을 위해 대학타운인 Knowledge Village 설립함○ 미국 미시간대, 호주 울릉공대 등 20여개의 유명 단과대학을 한 캠퍼스에 유치하였으며, 경영대는 미국, 공대는 독일, 음대는 프랑스 교육기관이 담당하는 식으로 해외대학을 모아 거대한 종합대학을 조성함○ 두바이 정부는 Knowledge Village를 지원하기 위해 영리법인을 허용하였고, 등록금 수입의 해외 송금 허용, 세금 면제 및 토지를 무상으로 제공하였음○ 그 결과, 학생 수는 해마다 2-3배씩 증가하여 2003년 2천명에서 2007년 87개국 출신 1만명으로 증가하였으며, 2012년 2만5천명 정도로 예상되고 있음○ Knowledge Village는 인근에 입지한 마이크로소프트, IBM, 시스코 등 400-500여개의 기업에 인재를 공급하고 있으며, 두바이의 비즈니스 허브를 뒷받침하는 기능을 수행함
3) 싱가포르의 교육개혁○ 싱가포르는 서비스 산업 중심의 성장전략 추진의 일환으로 싱가포르를 세계교육시장 중심지로 육성하기 위한 교육허브전략을 추진해 옴- 2002년부터 ‘글로벌 스쿨하우스’ 전략을 통해 본격적인 움직임이 시작되었으며, 이는 싱가포르를 세계 교육의 중심으로 육성하는 것을 목표로 함- 현재 싱가포르에는 유럽 최고의 경영대학원인 프랑스 인시아드를 비롯해 미국 시카고대 등 6개 대학의 분교가 입지해 있고, 존스홉킨스대, MIT 등 8개 대학의 공동학위 프로그램이 운영되고 있음○ 싱가포르 정부는 해외 대학교 유치 및 우수인력 확보를 위해 다양한 지원정책을 펼쳐 나가고 있음- 외국대학 유치를 위한 대학교 설립부지 알선, 비용차입 위한 재정보증 서비스 제공 등 각종 행정적 편의를 제공- 외국대학의 과실송금(투자자들이 외국에 투자해 얻은 이익(배당)금을 본국에 송금하는 것)을 허용하고, MIT와 그 파트너 학교인 싱가포르 대학교에 각각 1억달러씩 지원
3. 시사점○ 두바이나 싱가포르의 해외 성공사례를 보면 설립부지 제공이나 알선이라는 인프라 제공을 통하여 해외투자기관의 해당 지역에 대한 물리적 접근성을 강화시켰음○ 이러한 물리적 접근성 개선과 아울러 같이 추진되어온 규제노력들이 해당 해외투자자의 운영상의 장애요인이나 어려움을 제거 또는 완화해줄 것이라는 기대감을 갖게 하여 투자유치가 순조롭게 진행된 측면이 존재함- 또한 다각적인 규제노력이 진행되어 해당 사업체에 종사할 인력들의 유인을 돕는 규제완화조치까지 수행하였음○ 규제완화를 통하여 진입장벽을 제거하였을 뿐만 아니라 적극적인 사업운영을 단행할 수 있도록 함으로써 투자 유치 이후에 해당 지역의 생산성을 향상시켜 안정적인 성장동력을 자리매김할 수 있도록 하였음
대외경제정책연구원, 2009, 싱가포르 의료관광산업 발전과 시사점전경련, 2007, 주요국의 해외대학 유치현황과 시사점
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2014-05-29
미국 영국 프랑스 지방선거 제도와 선거공영제
미국 영국 프랑스 지방선거 제도와 선거공영제
안영훈(한국지방행정연구원, 생활안전연구센터 소장)
I. 선진국의 지방선거제도 1)
1. 미국
가. 지방선거 개요
○ 지방의원 선출 방식- 크게 대선거구제, 소선거구제 및 절충형 등 세 가지- 대선거구제는 의원들이 지역이기주의에 구애받지 않고 소신껏 일할 수 있다는 장점- 반면 선거구역이 넓어 유권자들이 후보자를 잘 알지 못하고 아시안 등 소수집단보다는 지역의 주류집단의 대표들만 지방의원으로 선출될 가능성이 높다는 단점이 있음- 소선거구제는 유권자들이 후보자를 자세히 알 수 있으며 아시안 등 소수집단의 밀집거주 지역에서는 소수그룹으로 의회에 진출할 가능성이 높다는 장점. 반면에 역시 의원들이 지역이기주의에 치우쳐 균형 있는 지방정부 발전에는 저해가 될 수 있음 ○ 지방의원의 임기- 지방의원, 단체장 등의 임기는 보통 4년 규정- 뉴욕주의 Westchester, 미시간주의 Kalamazoo, 위스콘신주의 Madison 등 일부 지방정부 의원들의 임기는 2년인 곳도 있음- 지방의원 연임 제한이 없는 상황이 일반적임. Arizona주의 Mesa, 매사추세츠주의 Cambridge 등 일부 지역은 2회만 연속 연임을 허용
○ 지방의원 후보자의 정당 공천- 정당공천은 지방정부별로 상이하나 전체적으로 정당공천을 의무화한 지방정부가 20%정도- 정당공천을 의무화하지 않은 지방정부가 80% 수준- 정당공천을 의무화한 지방정부에서는 예비선거에서 각 정당별로 후보자를 먼저 선출한 다음 최종 (11월) 본선거에서 정당 공천후보자들만 출마하여 선거를 실시함- 정당공천을 의무화하지 않은 지방정부에서는 입후보자가 정당의 추천 없이 자유롭게 선거에 출마할 수 있으며 총 투표자의 50% 이상을 득표한 후보자가 당선됨 ○ 지방의원의 정수- 미국 지방정부의회 의원의 수는 평균적으로 7명 정도. 가장 의원이 많은 곳은 뉴욕시로 51명, 가장 의원이 적은 곳은 코네티컷주 Greenwich시로 2명 ○ 선거인 등록- 미국에서는 일반적으로 선거권을 갖는 시민이라도 선거인 등록을 하지 않으면 투표할 수 없음. 등록요건은 각 지방정부마다 다르며, 일반적으로 이주를 했을 때, 개명을 했을 때, 자기가 지지하는 정당을 변경했을 때 등의 경우에는 다시 등록이 필요함- 등록은 직접 선거관리 사무소에 가는 방법, 전화로 등록하는 방법, 우편으로 하는 방법, 인터넷으로 온라인 등록하는 방법 등이 있음- 등록 마감일은 지역에 따라 다름. 메인 주, 미테소타 주, 뉴햄프셔 주, 위스콘신 주, 와이오밍 주, 아이다호 주와 같이 선거당일 투표소에서 등록하는 것도 가능한 주가 있음
나. 로스엔젤레스(LA)시 지방선거 사례
○ LA시의 선출직 공직자류- 지방정부 선거제도에 의해 선출되는 공직자는 주로 시장, 시의원, 시감사관(City Controller), 시검사(City Attorney)가 주된 선거 대상. 이외에도 학교구 교육위원회 위원, 커뮤니티 대학구의 평의원회 의원 등의 선거가 있음. 그 가운데 중요한 보직은 의회의 동의를 얻어 시장이 임명하기도 함- 로스엔젤레스시는 우리나라 지방자치단체와 마찬가지로 시장-시의회제의 기관대립형을 채택. 시장과 시의회의원을 주민들이 선출하고 또한 시검사와 시감사관을 선거로 선출하고 있음
○ 선출직 공무원의 재임횟수제한 유무- 선출직 공무원인 시장, 시검사, 시감사관, 시의회의원의 재임기간은 모두 4년. 선거가 끝난 다음의 7월 1일부터 시작해 후임자가 취임하는 전날까지 계속됨- 특이한 점으로 시의회의원 선거가 2년에 한 번씩 이루어짐. 공석이 되었을 경우 그 잔여임기가 2년을 초과하는 경우는 특별선거를 하며, 이 경우 선거가 끝난 후 2년 만에 선거가 이루어지게 됨. 현재 15명 의원 중에서 2007년 시의회의원 선거는 7명을 선출하였고, 2011년 선거는 8명을 선출하였음. 자연스럽게 2년마다 부분 교체하는 방식
○ 선거방식- 로스엔젤레스시에서 시행되는 선거는 예비지명선거(Primary Nominating Election), 일반선거 및 특별선거(Special Election) 등이 있음- 예비선거는 후보자를 결정하는 선거이며, 일반선거는 당선자를 결정하기 위한 선거이고, 특별선거는 의원이 사직, 사망 등으로 결원이 생긴 경우에 의원을 보충하기 위하여 실시하는 선거- 선거는 동시선거와 통합선거를 하는 것이 특징. 동시선거는 모든 선거를 같은 날에 선거하는 것이며, 통합선거는 특별선거의 경우 로스앤젤레스 안에서 이루어지는 연방, 주, 카운티 단위의 선거와 함께 실시- 선거일은, 예비지명선거는 홀수 년도의 3월에 첫 번째 월요일이 있는 주의 첫 번째 화요일에 시행. 일반선거는 홀수 년도의 5월 세 번째 화요일에 시행
○ 선거관리- 선거관리는 시 법무의회기록관실(Office of City Clerk)의 선거과(Election Division)에서 관리. City Clerk는 시장 소속 하의 기관으로 선거사무 외에도 다양한 사무를 관장- 예를 들면 시의회의 사무원으로 봉사하고, 시의회 및 시정부의 기록물을 유지관리 하고, 시 소유의 부동산 기록을 관리하는 등 다양한 기능을 수행
2. 영국
○ 선출방식- 영국 지방선거는 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 의회선거, 런던대도시(GLA)의 시장과 의원선거, 각 지방정부별 단체장과 의원선거가 실시되고 있음- 선출방식은 지역, 계층별로 다양하게 나타나고 있는데 다음의 선출방식이 주로 활용되고 있음 - 대다수의 잉글랜드와 웨일즈의 지방선거는 단순다수 투표제가, 스코틀랜드와 북아일랜드의 지방선거에는 단기이양식투표제가 활용됨. - GLA의 경우, 시장은 보완투표제, 의원은 소선거구비례대표병용제로 선출되고 있음
○ 선거구- 선거구는 지방정부가 결정권을 가지고 있지 않고 국가기관인 선거위원회 (The Electoral Commission)가 결정- 각 지구의 선거위원회 하에 설치된 선거구획정심의회가 10∼15년마다 유권자들간의 불평등을 시정하는 것을 목적으로 선거구를 심의, 재획정함 - 소선거구제와 중선거구제 혼합
○ 다양한 선거주기- 지방선거의 주기는 ① 지방의원 전원을 4년마다 선출(whole council system) ②부분적으로 선출(partial renewal) 하는 방식으로 나뉘며, 부분선출 방식에서도 매 2년마다 1/2씩 선출, 또는 4년 중 3년째 매년 1/3씩 선거(election by thirds)하는 방식으로 운영- 단, 2007년 지방자치법 개정으로 선거주기를 4년에 1회로 일치시키는 방침 하에 중앙정부 동의 없이 지방의원 선거를 4년마다 동시에 선출하는 방식의 변경권을 지방정부에 부여
○ 선거인 등록- 선거에 참여하기 위해서는 반드시 소속 지방정부의 선거인 명부(register of electors)에 등록. 지방정부는 매년 선거인등록표를 통한 조사를 실시하여 그 해 10월에 최신 선거인등록부를 갱신- 선거인 등록을 하지 않을 경우 투표자격이 상실되며 이는 전체 유권자의 약 7%정도 되는 것으로 나타나고 있음. 등록시 이름과 주소가 선거인명부에 드러나 안전이 위협당할 수 있는 경우에는 익명으로도 등록 가능 - 선거인 온라인 등록제도(CORE)가 도입되었고 투표일의 11일전까지 선거인 등록이 가능. 우편투표, 대리투표, 부재자 투표가 실시되고 있음- 2009년 공직선거법(Political Parties and Elections Act 2009)에 따라 북아일랜드외의 지역에서도 세대별이 아닌 개인단위의 선거인등록이 도입됨
○ 선거(관리)위원회(The Electoral Commission)- 국가기관인 선거위원회는 영국의회가 설립한 독립적인 조직으로, 초당파적인 입장에서 10명 커미셔너(Commissioners)가 위원회의 전략과 정책적 우선순위를 결정- 주로 정당, 선거재정, 선거규칙에 관한 업무를 담당. 구체적으로는 ①선거구뿐만 아니라 국가단위의 행정구역을 조정하며, ②지방정부의 선거관리관과 선거등록관의 선정기준 및 가이드라인을 규정 ③정당등록사무와 국민투표의 감리 등 전국적인 규모의 선거관리를 담당- 모든 정당은 선거위원회에 기부뿐만 아니라 융자에 관한 내용도 재정보고서에 담아 재출하도록 2006년 선거관리법에서 개정. 이는 2006년 3월 영국 노동당이 상원위원후보로 지명한 인물이 이전에 당에 융자했던 사실을 수상관저가 은폐한 것이 폭로되면서 정치스캔들로 비화되었기 때문임
○ 개별 지방정부가 지방선거 관리- 지방정부에는 선거담당부서가 설치되어 있으며 선거관리관(Returning Officer)이 담당하고 있음- 선거관리관은 각종 선거관련 사항의 주민통보, 투표소의 지정, 후보자 등록과 접수, 선거비용에 대한 검토, 투개표 감독과 투개표 위원 임명, 당선자의 확정 등을 담당함- 선거관리관은 투표당일 해당 선거구의 후보자들을 한자리에 집결시켜 개표를 한 뒤, 당선자를 확정함
○ 지방선거에서 정당관계- 보수당, 노동당, 자유민주당 등 3개의 주요 전국 정당이 있음- 지방선거는 전국정당 및 지역정당이 경쟁하는 구도- 특히 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드에는 지역정당이 존재하여 지역자주적인 주장을 통해 주민들의 지지를 얻고 있음 - 대부분의 자치단체에서 단일정당이 과반을 차지하지 못하고 둘 또는 그 이상의 정당이 공식･비공식적으로 권력을 공유하고 있음- 스코틀랜드의 경우, 1934년에 창당된 Scottish National Party(SNP)가 우세하며 2007년에는 처음으로 스코틀랜드 의회선거에서 노동당을 누르고 제1당이 되었고, 2011년에는 압승을 거두어 단독과반 정부(129석 중 65석)를 구성- 웨일즈의 경우, 1925년 창당된 Plaid Cymru은 웨일즈의회에서 2013년 1월 기준으로 제3당으로서(60석 중 11석)으로 활동 중- 북아일랜드의 경우, 하나의 우세한 지역정당이 존재하기 보다는 여러 지역 정당들이 경쟁, 연합하는 형세. 2013년 1월 기준으로 북아일랜드 의회에서 108석 중 Democratic Unionist Party(DUP, 1971년 창당)이 38석, Sinn Fein(1970년 창당) 29석, Ulster Unionist Party(UUP, 1905년 창당)이 15석을 차지하며 연합정권을 구성
3. 프랑스
○ 기초(코뮨) 지방의회 의원 선출 방식 2)
○ 선출방식- 기초정부(commune)의 지방의회(conseil municipal)는 6년 임기의 혼합명부투표(scrutin de liste mixte)로 선출됨(인구 3,500명 이상 commune). 그 이하의 작은 기초정부는 다수명기식투표(scrutin plurinominal)를 통해 선출- 기초의회의원 선거에서의 투표방식은 인구규모에 따라 달리하고 있음. 주민 3,500명 이상 기초정부에서는 명부가 고정되어 혼합투표를 인정하지 않고, 2회 투표하는 결선투표 방식의 다수명부 투표방식(scrutin de liste majoritaire à deux tours avec listes bloquées sans panachage)을 채택. 주민 3,500명 미만의 기초정부에서는 혼합투표와 함께 2회 다수명부 투표방식(scrutin de liste majoritaire à deux tours avec panachage)을 채택함 ○ 주민수 규모별 투표방법 및 의석배분
○ 데파르트망(도 중간자치정부) 지방의회의원 선거구- 데파르트망 지방의회는 캉통(canton)단위로 한 명의 의원을 선출하는 2차에 걸친 단기 다수대표제(un scrutin uninominal majoritaire à deux tours)를 채택. - 프랑스 선거법 제191조에서는 “데파르트망의 각 캉통은 데파르트망 의회 1명의 의원을 선출한다”고 하여 캉통이 선거구가 되어 데파르트망 의회의원 수를 결정- 가장 최근 지방선거가 있었던 2010년 현재 100개 데파르트망에 4,037개 캉통이 존재하므로 4,037명의 데파르트망 의회의원이 선출됨. 데파르트망 의회의원은 6년 임기로 선출됨(1995년까지는 3년마다 의원의 절반을 개선하였음)
○ 레지용(광역도 자치정부) 의회의원 선거- 레지용 의회 의원은 데파르트망 단위로 명부투표에 의한 비례대표제를 채택. 의석배분 방식은 혼합투표，선호투표 없이 비례대표로 배분하고 남은 의석은 최고평균법에 따라 배분- 레지용의회 의원 정수와 각 지역의 데파르트망 사이에 배분하여야 할 의석 수의 결정은 공식적인 인구조사 이후 법에 의해서 선출의원 수가 결정됨. 가장 최근에 치러진 2010년 지방선거에서 레지용 의원수는 1,880명임- 이에 투표결과를 고려하여 위에서 예시한 의석수 배분방식에 따라 반드시 제출한 후보명부의 명단 순서에 따라서 의원 지명을 해야 함
II. 선진국의 자치단체장 임기
1. 미국
○ 지방선출직 공무원의 재임회수 제한 유무 : 제한 없음
○ 대도시 시장: 시카고- 시카고 시장은 미국 대통령 선거 전 해에 보통 선거로 선출- 선거방식은 결선투표제이며, 비정당표방제를 기반으로 시행- 시카고는 시장의 임기제한이 없는 미국에서 가장 큰 도시- 시장과 더불어 시서기관, 시재무관, 시의원도 임기제한은 없음
○ 카운티 단체장: 뉴저지 주 버겐 카운티- 버겐 카운티(Bergen County)는 뉴저지(New Jersey) 주의 오리지널 카운티(original county) 네 개 중 하나- 버겐 카운티는 지방선거로 카운티 단체장, 보안관, 서기관, 유언검인 판사(각 1명)와 카운티의원(7명)을 직접 선출- 카운티 단체장은 카운티장은 행정부 수장으로서 임기는 4년, 카운티가 운영하는 교육기관에 도 직접 책임짐- 카운티 단체자장을 비롯해 선출직 공무원은 재임회수에 제약을 받지 않음- 지방선거에서 단체장 이외에도 보안관, 서기관, 유언검인 판사 및 카운티의원 모두 횟수의 제한 없음- 1912년 주정부 법에 카운티 의회 의원의 정수를 9명 이하로 규정 (현 7명으로 임기 3년)
○ 뉴욕시장 등 지방선출직에 대한 제한- 뉴욕시의 경우 선출직 공무원의 임기는 4년- 시장과 시의원, 시민권리감독관, 회계감사관, 구청장 임기는 4년- 뉴욕시 헌장의 개정으로 1994년 1월부터 시장, 시의원, 시민권리감독관, 회계감사관, 구청장 등 모든 선출직 공무원의 재임기간의 경우 동일한 직위에 8년 이상(임기 4년 2회)을 금지하였음. 동일 직위가 아닌 경우라도 4년의 시의원 경력은 여타의 선출직의 근무에 해당되어 4년 이상의 공백기가 있은 경우는 예외로 하기도 하였음- 하지만 2008년 시의회는 재선 이상의 금지조항을 수정하여 3선으로 수정하였음. 이때 주민투표를 거치지 않아 시민들이 연방법원에 소를 제기하였으나 기각되어 현재는 3선으로 유지함
2. 영국
○ 지방의원 (리더) 겸 자치단체장의 기관통합형이 주류- 전통적으로 지방의원 의원 중에서 리더가 자치단체장을 겸직하는 내각리더형 통합지방정부가 주류를 이루고 있으며, 모든 선출직은 임기 4년으로 연임 제한규정을 두지 않음- 4년 임기이나 보결선거로 당선된 경우에는 전임 의원의 잔여 임기만 수행- 하원의원이나 유럽의회 의원 등을 겸직할 수 있으나 실제로는 거의 없음- 직선 단체장(mayor)의 유형도 임기 4년으로 대외적으로 지방정부를 대표하고 의사결정에 중요한 역할을 담당하는 강력한 리더십을 발휘함- 단체장은 의원 중에서 내각구성원을 임명하며, 내각은 예산과 정책지침 하에 정책을 실행함
○ 직선시장 선거- GLA 등 직선시장 선거에서는 “보완투표(supplementary vote=SV)”제가 채택되고 있음- 입후보자가 3명 이상의 경우에는 유권자가 2명의 후보자를 선호 순서를 표시하여 각 1표씩 투표- 먼저 1순위 후보의 득표(first preference vote)만을 개표하여 이 중 과반수를 획득한 후보가 있으면 해당 후보가 당선- 그렇지 않으면 1순위 득표의 1위와 2위 후보에 대해 해당 후보 외의 후보에 1순위를 표시한 유권자의 2순위 득표(second preference vote)를 가산하여 합계득표가 많은 후보가 당선됨
3. 프랑스
○ 지방의회 의장과 집행부 최고책임자인 단체장의 겸직 제도- 프랑스 지방정부는 획일적인 기관통합형으로 운영되므로, 주민의 직접선거에 의해 구성되는 지방의회와 의회에서 선출되는 단체장이 의장을 겸직하는 제도
○ 자치단체장의 선출 및 임기- 지방의회 의원으로서 의장을 겸직하는 자치단체장은 임기 6년으로 연임 제한 규정이 없음- 통합지방자치법전(CGCT : Code général des collectivités territoriales)에 규정- 의장 겸직의 단체장을 포함한 의회가 지방정부의 모든 정책결정권 및 자치입법권을 보유하면서 동시에 자치행정의 궁극적 책임을 맡음- 단체장 선출이 형식적으로 의회 간선이나ㅡ 실제로 지방선거에서 다수당 정당명부 1순위가 단체장 겸 지방의회 의장의 후보가 되어 주민직선에 의한 다수당 대표로 주민대표성을 확보함
○ 자치단체장 및 지방의원의 겸직 허용 범위- 프랑스는 지방의원에 대한 상당한 정도의 겸직을 허용하고 있는 나라로써 중앙 정치인 중 약 3/4의 상･하원의원이 지방에서 단체장이나 지방의원을 겸하고 있어 지방정치에 대한 주민의 관심이 상대적으로 상당히 높은 편임- 또 기초의원 선거에서 한 사람이 여러 기초자치단체에 후보자로 출마할 수 있으며 한 곳 이상에서 지방의원으로 선출되었을 때에는 선거결과 후 10일 이내에 한 의원직을 선택하도록 허용하고 있음. 기초의회의원은 다른 (광역)의회의원 직을 하나 더 겸임할 수 있으나, 다른 기초의회의원을 겸직 할 수는 없음. 물론 기초단체장은 다른 기초단체장직을 겸할 수 없음- 그러나 선출직과 관련하여 겸직제도의 제한을 둔 공직: 유럽의회의원, 레지용의원, 데파르트망 의원, Paris시 의회의원, Paris시 외의 인구 2만명 이상 코뮨(기초)자치단체장, 인구 10만명 이상의 코뮨(기초)자치단체 부시장 등의 선출직 겸직 금지- 기초의회의원이 겸직할 수 없는 직위는 국가임명지사 및 부지사, 도 사무총장, 국가경찰 공무원, 국립병원장, 시립 고용증진 센터장 등임- 또한 지휘관급 경찰공무원, 공안경찰관, 수사관, 경찰서장 등 특정 고위직 국가공무원들에 대해서도 지방의원 후보자가 될 수 없도록 규정
III. 선진국의 지방선거 공영제 및 후원회 제도
1. 미국
가. 뉴욕시의 지방의원 (선거) 후원회 제도
○ (선거)후원금 제도의 배경- 뉴욕시는 후원회 제도를 매우 합리적으로 개선한 대표적인 미국 지방정부 중의 하나임- 뉴욕시 선거자금위원회는 1988년 이후 후원회의 후원금과 지방정부의 공공선거자금을 Matching하여 선거후보자의 선거에 대한 경제적 부담을 덜어주기 위하여 꾸준히 노력함- 적은 금액의 후원과 공공자금으로 뉴욕시의 선거를 실시함으로써 많은 유권자들이 후보자로 참여할 수 있는 기회를 확대하는데 선거자금위원회의 정책적 비중을 두었음. 후원회는 공식으로 선거자금위원회에 등록하여야 하며 후원금액에 따라 시정부로부터 일정한 비례에 따라 공식후원금을 수령할 수 있음
○ 후원금 한도- 후원금의 범위는 현금, 물품 및 서비스 등도 포함됨. 후원한도의 범위를 정하는 기준은 소액다수의 원칙임. 새로운 제도가 정립되기 전에는 뉴욕주법에 따라 선거자금프로그램에 참가하지 않는 후보자의 경우 개인으로부터 $50,000까지 후원금을 받을 수 있었음- 그러나 현재 더욱 축소되어 특히 기업, 유한회사 및 조합으로부터는 후원금을 받을 수 없도록 되었음. 개인들이 제공할 수 있는 후원금의 한도는 시의원에게는 ＄2,750까지 지원할 수 있음. 뉴욕시를 상대로 영업을 하는 개인은 후원금의 규모가 더욱 축소됨. 이 경우 시의원에게는 ＄250까지 후원금이 허용됨
○ 뉴욕시의 공영자금 지원- 선거자금위원회가 운영하는 선거자금프로그램에 참가한 공직 후보자는 뉴욕시로부터 선거자금을 지원받음. 이러한 제도는 미국 내에서도 획기적인 제도로서 평가됨- 뉴욕시의 각종 선거를 금력으로 보호하기 위한 제도로서, 다액 후원자의 정치적 영향을 줄이고 다수의 뉴욕시민들이 선거후보자들의 공정한 경쟁을 조성하기 위한 제도임- 선거 후보자가 선거자금 대응자금의 요건을 갖추었을 경우 후원금의 $175내에서 뉴욕시가 6배의 선거자금을 지원함. 즉 $1,050을 지원함. 뿐만 아니라 각 공직후보자가 뉴욕시로부터 지원받을 수 있는 지원금은 법정 선거비용 한도액의 55%까지임 - 선거자금프로그램에 비참가자가 선가자금 한도액을 초과하여 선거자금을 사용하는 경우 뉴욕시의 공영자금도 증액됨. 제1차 보너스 상황의 경우 선거후보자는 개인 후원자의 후원금에 대하여 $1,250까지 지원받을 수 있음. 선거자금 한도의 2/3까지 지원받을 수 있음
나. 로스엔젤레스시의 지방의원 (선거) 후원회 제도
○ 선거자금- 로스엔젤레스시는 선거과정에서 기부하는 금액을 제한하고 후보자에게 기부한 것이 사용되지 않는 것을 규제함으로써, 정치과정에서 폭넓은 참여를 촉진하기 위해 선거운동에서의 기부를 제한함- 로스엔젤레스시 선거자금 관련 규제의 기초는 1974년 제정된 정치개혁법(Political Reform Act). 이후 1985년 공직선거 후보자들에 대한 기부 제한을 명시하는 조례를 제정했고, 1990년 조례개정을 통해 시 윤리위원회(City Ethics Commission)를 만들어 선거자금 기부 관련법을 감화하고, 공적대응자금(Public Matching Funds) 프로그램을 새롭게 신설- 따라서 선거자금을 제한하는 규제관청은 시 윤리위원회임. 시 윤리위원회는 선거와 관련하여 다음과 같은 사항을 처리함 ① 선거과정에서 선거관련 법규를 위반한 사항을 시검사에게 보고함. ② 둘째, 선거과정에서 후보자나 후원회가 정리한 보고서나 진술서를 회계감사. 시 윤리위원회는 후보자나 후원회가 사용하고 보고한 사항을 감사하기 위하여 조사관을 고용할 수 있음 ③ 시 윤리위원회는 회계감사를 위하여 필요하면 목격자를 소환하여 증언하게 하고, 증거를 확보하는 등 선거법규에 규정되어 있는 사항을 집행함
○ 선거후원금 허용- 후보자나 후원회(candidate’s controlled committees)는 기부금수탁의향서(Declaration of Intent to Solicit and Receive Contributions)를 시 윤리위원회가 만든 양식에 맞추어 작성하고 시 윤리위원회에 접수할 때까지는 기부금을 요청하거나 요청을 유발하게 하거나 받을 수 없음- 기부금수탁의향서는 하나의 선거에서 하나만 할 수 있고 2개 이상 하는 것은 금지되어 있음. 후보자나 후원회의 재무담당은 선거자금 관련 법규를 읽고 이해했다고 하는 서약서에 서명을 하여 기부금수탁의향서와 함께 시 윤리위원회에 제출해야 함
○ 선거자금에 대한 규제- 기부를 하는 개인에 대한 규제: 개인이 기부할 수 있는 액수를 제한. 어느 누구도 한 후보자에게 한 선거에서, 시의회의원 선거에서는 총 500달러, 시장, 시검사, 시감사관 선거에서는 총1,000달러 이상을 기부할 수 없고, 후보자나 후원회가 그 액수 이상을 받지 못함- 한 선거에 개인이 여러 후보에게 기부할 경우 그 기부금의 총액 역시 규제대상. 개인이 한 선거에서 기부할 수 있는 총 기부금의 제한은 매 선거마다 달라지는데, 기본적으로는 선출직 공직자수에 따라 다음의 공식을 따름- 예: 2009년 중간선거, 예비선거에서 공식은 다음과 같음
[3 Citywide seats(시장, 시검사, 시감사관)×$1,000] + [8 Council District seats×$500] = $7,000.
- 즉 로스엔젤레스시 전체 유권자를 대상으로 선출하는 시장, 시검사, 시감사관 후보 각 1인을 대상으로 1,000달러 기부금과 로스엔젤레스시 8개 시의회 선거구 후보 각 1인에 대해 500달러의 기부금을 합하여 7,000달러까지 기부할 수 있음- 7,000달러 한도 내에서 다양한 조합으로 기부가 가능함. 예컨대 시의회에 출마한 5명의 후보에게 200달러 씩 1,000달러를 기부하고, 시장 선거에 출마한 6명의 후보에게 각 1,000달러씩 기부할 수 있음
2. 영국
○ 선거비용- 지방의회 선거 출마자는 2인의 추천자와 주민 8인의 추천서를 선거관리관에게 제출하며 제출 후 선거대리인(election agent)을 지명해야 함- 선거대리인은 후보자의 선거운동을 도우면서 후보자의 선거경비를 기록 계산하며 선거 후 선거경비 관련 자료를 선거관리관에게 제출함- 입후보에 별다른 공탁금이 필요없음- 후보자에 대한 선거비용 제한액은 후보자당 기본 £600에 선거인 1인당 5페니를 곱하여 그 상한선을 산출함- 규모가 작은 정당의 사무부담이 경감되고 복수의 소액기부금도 보고하게 됨(2006년 선거관리법 개정)- 모든 선거에서 4개월 기한을 도입
○ 지방의원 등 선출직에 대한 윤리강령이 적용됨- 지방의원을 포함한 지방공무원을 규율하는 법적체계는 지방자치법과 이를 보완하는 지방정부 및 보건공공참여법(Local Government and Public Involvement in Health Act 2007)에 의해 공통적으로 규정- 각 지방정부는 잉글랜드 윤리위원회의 표준윤리규범 등과 같은 내용을 참조하여 자신들의 지역 실정에 맞는 행동 강령을 제정함. 지방정부가 표준규범을 수용하지 않거나 이를 대체하는 규정을 가지고 있지 못하는 경우, 표준 행동강령의 강제조항을 적용하는 것으로 간주함
3. 프랑스
○ 선거비용 관리 및 후원회 제도
- 선거지원금으로 인정되는 수입원(recettes autorisées) : 선출직 후보자가 선거비용을 마련하는 주요 4가지 방법- ① 신분을 명확히 확인할 수 있는 일반인(자연인)은 한 선거당 총 4,600유로(현물 포함) 한도 내의 기부금을 후원할 수 있음. ※ 일반인이 정당에 후원하는 경우에는 1년에 7,500유로까지 지원 가능- ② 정당 및 정치단체는 최고한도액의 제한 없이 후보자의 선거비용 관리 대리자가 관리하는 선거비용 관리계좌에 후원할 수 있음. - ③ 후보자 개인의 선거자금이 세 번째 선거비용의 재원이 됨. 후보자 개인의 선거비용은 후보자 명의의 계약 하에 은행으로부터 차용한 비용까지 포함하며 상한액을 정하고 있지 않지만 반드시 선거비용 관리 대리인이 관리하는 선거비용 관리계좌에 입금 후 선거를 위한 지출비용으로 공식화하여 사용해야 함- ④ 위 3가지 재원 외에는 기타 여러 경로를 통해서 모금하는 선거자금임. 예를 들면, 후보자를 지원하기 위하여 자율적으로 도움을 주는 시민단체 등이 선거비용 모금을 위해 바자회, 기념품 판매 등 일련의 생산품의 거래를 통해서 모금한 비용을 후보자 선거비용 관리계좌로 입금하면 이러한 금액을 선거자금으로 사용할 수 있음 ○ 선거지원금으로 인정되지 않는 수입원(recettes interdites)- 프랑스 선거법 제L.52-8조에서 선출직 후보자가 선거자금으로 모금할 수 없는 기부금의 성격을 규정하고 있음. 즉, 정당 및 정치단체가 지원하는 비용을 제외한, 다른 법인체들이 지원하는 선거자금은 받을 수 없음. 즉 각종 법인체들이 선거비용의 후원자나 재정모금 주체, 어떠한 형태의 무상 기부자 등으로 참여하는 것을 완전히 금지하고 있음- 뿐만 아니라 후보자에 대해서 어떠한 물적 서비스를 제공하지도 못하고 직･간접적인 수혜적 서비스도 제공할 수 없음. 특히 특정 법인체(법인협회, 주식회사, 공공기관 등)가 어떠한 반대급부 없이 한 후보자 또는 여러 후보자에 대해서 선거비용에 소요되는 기부금을 후원할 수 없도록 하였음. 법인이 업무와 관련하여 제공한 재화 및 서비스에 대해 후보자가 대금결제를 함에 있어서 통상적인 시장 가격보다 저렴한 수준으로 비용을 지급하는 행위도 금지하고 있음 ○ 선거후원금으로 현금기부 가능성- 선거후원금으로는 여러 다양한 방법이 허용되고 있음. 하지만 현금 기부는 각 개인의 경우 150유로를 최고 한도액으로 규정하고 있음. 그 이상 초과액은 반드시 수표 또는 2006년 제정된 법률에 따르면, 전자송금, 신용카드 등 현대화 된 여러 가지 방법으로 후원금을 지급할 수 있도록 허용함- 프랑스 선거법상 선거후원금으로서 현금을 기부하는 방식에 대해서는 보다 엄격한 제한을 두고 있음. 즉, 각 선거자금 후원자에게 제한된 상한액 이외에도 선거법에서는 각 선출직 후보자에 대해서 현금에 의한 선거자금 모금액의 최대 한도액을 규정하고 있음. 그리하여 한 후보자마다 현금으로 모금이 가능한 후원금 총액(15,000 유로 이상의 총액일 경우)은 선거비용으로 지출될 수 있는 전체 총액의 20%를 넘지 않도록 규제하고 있음
○ 선거후원금에 대한 관리- 선거법 제R.39-1조에 근거하면 선거비용 관리 대리인은 모든 선거후원금 기부자에 대하여 그 액수에 관계없이 영수증을 발급해야 함. 이 영수증은 중앙선거비용 관리위원회(CNCCFP)가 정한 영수증서에 매 증서마다 일련번호로 영수확인이 가능한 공식화된 문서로 발급되어야 함- 선거 마감 후 후보자는 이런 영수증명서를 첨부하고 은행계좌의 총 수입지출 내역서와 함께 (특히 기부자의 총액이 3,000유로 이상이 된 경우에는 선거비용 관리 대리인의 이름과 주소 등을 반드시 기부영수증에 명기한 후) 제출해야 함. 기부영수증서에는 항상 기부총액, 기부자의 이름과 주소 등이 명기되어야 함
○ 선거비용의 허용 범주- 만일 선거후보자가 어떤 사항에 대하여 지출을 하였을 경우, 그것이 선거비용인지 아닌지에 대해서 항시 판단을 해야 함. 만일 선거비용이라고 한다면 이는 반드시 선거비용 관리 대리인을 통해서만 지출해야 하고, 그것도 선거비용 관리계좌에서 지출행위가 이루어져 입출금에 대한 선거비용 계좌 정리가 완결되어야만 함- 선거법 제L.52-12조에 따라서 선거비용의 기준은 그 사용목적(선거비용), 사용일시(선거일 전 1년부터 법정 선거일까지), 그리고 사용주체(대리인에 의한 선거비용 관리계좌 활용) 등과 관련된 3가지가 일치되어야 함. 주민들로부터 유효표를 얻기 위한 ‘선거비용의 지출’은 주로 후보자를 알리기 위한 후보자에 대한 홍보물 제작, 홍보를 위한 장소대여료 등임- 이외에도 공공장소에서의 질서유지를 위해 지급하는 인건비도 선거비용의 한 범주에 속하게 됨. 왜냐하면 만일 후보자가 선거에 출마하지 않았다면 이와 같은 비용을 지불하지 않아도 되기 때문임. 이와 반대로 후보자가 일상적으로 지출하는 비용, 식비, 미용 및 화장, 신문구독 등과 같은 지출 등은 선거비용으로 등록될 수 없음
○ (지역)정치정당 당원들의 선거지원 활동에 대한 선거비용의 범주 허용 수준- 만일 일반 개인이 선출직 후보자를 위한 선거운동 활동을 아무런 대가 없이 제공하였을 때 이러한 행위는 자연히 후보자의 선거운동을 위한 현물 형태의 후원활동으로 기록되며, 결과적으로 후보자의 선거비용 관리계좌에 등록됨. 이때 (지역)정치정당의 당원들이 제공한 후원활동은 이 범주에 속하지 않음. 그렇기 때문에 선거운동에 참여한 정당원들의 후원활동은 선거비용에 계산되지 않음. 즉, 선거후보자를 위한 홍보물 전달, 홍보물 부착, 다른 정당원들의 식사 준비 등 일반 정당원의 활동은 선거비용의 범주에 계산되지 않음
○ 후보자 스스로 선거활동의 범주에 대한 자율적 결정권- 원칙적으로는 선거비용 관리 대리인만이 선거비용 관련사항에 대한 지출을 할 수 있음. 그러나 예를 들면, 고속도로 통행료 등과 같이, 후보자 자신이 개인의 계좌로부터 직접 지출할 경우가 발생할 수 있음. 이 경우에는 후보자 대리인이 직접 환불을 하고 이를 선거활동의 한 행위로 포함하도록 정규화 시키면 됨. 이것은 중앙선거비용 관리위원회가 각 후보자의 개별적 선거활동에 있어서 모든 것을 사전에 정해서 선거활동에 속한다 속하지 않는다 하고 결정하는 것이 아니라 각 후보자가 어느 정도의 법적 테두리 내에서 선거활동의 범주에 포함시킬 수 있다 없다를 스스로 결정하는 방식임- 그러나 지금까지의 선거사범에 관한 판례의 결과를 고려해 본다면 이와 같은 상황은 전체적으로 선거비용으로 지출된 총액에서 차지하는 비율은 상당히 적음. 국사원 등의 결정 사례(décision n° 2002-3132)를 보면 약 3.6% 정도가 후보자의 자율적인 결정이 가능한 액수라고 할 수 있음 ○ 선거비용 지출 증명서(영수증)의 관리- 선거를 위한 비용지출은 반드시 영수증에 근거해서 지출이 허용되어야만 함. 이때 영수증에는 지출내용, 날짜, 부가가치세액을 제외한 실 지출액, 물품일 경우 상공인의 상호 등록번호와 같은 정보가 담겨 있는 공식적인 영수증 처리만이 가능함- 선거법 제L.52-12조에 따르면, “후보자의 선거비용 계좌에서의 입출금 행위는 영수증 등 정당한 지출을 증명할 수 있는 공식서류로 증명이 첨부되어야 한다”고 규정하고 있음. 여러 후보자가 공동으로 지출한 경우에는 총 금액을 후보자 간에 배분한 내역을 첨부해서 정리해야 함. 이러한 지출이 발생할 때마다 선거비용 관리 대리인은 지출원인 행위가 이루어진 모든 거래에 대해서 매일 날짜, 거래성격, 지출총액 등에 관하여 정리해야 함 ○ 선거비용 지출 최대 한도액의 결정 및 지출초과시 위반에 대한 처벌- 기초선거에 있어서 인구 2만명 수준을 기준으로 해서 주민수 각 1인당 기본적으로 사용 가능한 선거비용은 인구 당 1.22유로로 계산됨. 그리고 각 주민 수 5천명을 증가 단위로 하여 총액을 계산함. 즉, 인구 당 1.22유로로 계산하여 주민수가 1만 5천명 이상일 경우부터는 약 18,300유로의 선거비용 총액으로 결정됨. 이후 계산은 주민수 5천명 단위로 증가할 경우 5천명 단위로 계산함. 매년 인구 1인당 지출비용지수는 재산정됨- 만일 후보자가 이러한 선거비용 지출 제한액을 초과하게 되면, 중앙선거비용 관리위원회는 후보자의 선거비용 관리계좌를 합법적이라고 인정하지 않게 됨. 이는 크게 3가지 불이익을 초래함. 하나는 후보자는 선거결과 후 후보자로써 지출한 선거비용에 대해서 정당한 환불을 받지 못하거나, 둘째 후보자는 중앙선거비용 관리위원회의 결정에 따라서 초과된 액수만큼 국가에 벌금으로서 비용을 지불해야 함. 셋째, 중앙선거비용 관리위원회는 선거법 제L.118-3조에 근거하여 위반사범으로 법원에 소를 제기하고 후보자의 피선거권을 박탈하며, 당선자인 경우에는 그 당선을 무효로 결정하게 함
1) 주요 출처는, 안영훈(2012), 선진국 지방자치제도(미국, 프랑스); 하동현(2012), 선진국 지방자치제도(영국), 한국지방행정연구원·행정안전부 발행; 한국지방정책연구소(2010), 주요국의 지방선거제도 비교연구 등 문헌에서 주로 재인용.
2) 프랑스 지방의회 투표 및 선거제도에 관해서는 주로 최진혁(충남대) 교수 내용 참조.
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2014-05-12
일본 동경도 네리마구(練馬區) 마을만들기조례 제정과 주민참여
일본 동경도 네리마구(練馬區) 마을만들기조례 제정과 주민참여
조석주(연구위원)
1. 조례제정의 배경
네리마구에서는 지역의 특성에 맞는 마을만들기를 진행하기 위해 2003년부터 3년간에 걸쳐69명의 구민들이 참가한 구민간담회, 검토위원회를 통해 조례에 대해서 검토하였다. 본 검토에서는 총계 657명, 총 25회의 회의(구민간담회 14회, 검토위원회 11회)를 통해 중간보고와 골자안, 그리고 초안을 거쳐 최종적으로 조례안이 제정되었다. 또 처음의 초안에서부터 마지막 단계까지 각 단계마다 구민의 의견수렴을 실시하였다. 네리마구 마을만들기조례는 도시계획과 마을만들기에서의 주민참여의 구조와 함께 개발 사업에 있어서 조정의 수속, 개발사업에 해당하는 기준 등을 정하고 있다. 네리마구 마을만들기조례 제정 배경에는 도시계획 마스터플랜의 실현에 대한 과제와 지방분권의 지속적 추진, 그리고 주민참여와 협동에 의한 지구 마을만들기가 추진됨에 따라 계획되었다. 또한 구에서 실시하는 마을만들기 과제에 상응할 수 있으면서 택지개발에 있어서 지도요강과 같은 조례로서 무엇보다도 ‘자주조례’로서의 마을만들기조례가 필요해 짐에 따라 2006년 제정되었다.
<그림> 네리마구 위치
2. 조례의 구성
· 기본이념네리마구는 농지와 숲, 잡목림(雜木林)과 같은 넓은 녹지와 샤쿠지이(石神井) 강, 시라코(白子)강 등 물이 풍부한 곳으로, 아름다운 무사시노(武 野)의 풍경이 여기저기로 보이는 지역이기도 하다. 그러나 최근 몇 년 사이 빠른 속도로 진행되는 시가화로 인해 자연환경은 급속도로 나빠지고, 거리의 경관이 크게 바뀌었다. 한 때 아름다웠던 환경이 일부 지역에는 그대로 남아있기도 하고 시가화된 지역과 혼재되면서 지역에 다양한 거리모습을 형성하고 있다.점차 출생아의 수가 줄어듦에 따라 고령화가 진행되어 지역사회의 중요함이 더욱 소중해지는 가운데, 마을의 미래상을 지역주민과 함께 생각하고 공유함으로써 개발이나 시가화에 따른 현 상황을 마을만들기의 시각으로 바라보고 지역의 자산을 소중히 계승하도록 한다. 그리고 여기에 주민의 다양한 생각이나 입장을 고려하도록 한다.지방자치가 새로운 단계를 맞이해 지속적인 환경공생 사회의 형성이 요구됨에 따라 오늘날 종래의 도시계획뿐만 아니라 지역주민이 주체가 되어 마을만들기가 활성화 되고 있다. 주민은 지역에서 공공의 복지를 담당하는 주체로서 네리마구의 특성을 살려 매력있는 거리를 만들어 다음 세대에게 계승할 권리와 책무를 갖도록 한다. 이와 같은 이념 하에, 구민이 적극적으로 마을만들기에 참여할 수 있는 구조나, 마을만들기에 있어서 구민·사업자·구의 적절한 역할분담과 협력관계의 구조를 만드는 것으로, 다양한 주체의 협동에 의한 마을만들기의 공공성 실현을 도모해 풍부하고 매력적인 도시환경의 형성을 목표로 하고 있다.
· 도시계획 결정에 있어서 주민참여제7조~제9조 도시계획의 결정 등의 수속에서는 주민의견을 더욱 도시계획에 반영할 수 있도록 도시계획의 원안의 공표, 의견모집, 설명회 및 공청회의 개최 등의 수속을 마련하여 도시계획 결정수속에 주민참여를 충실히 하고 있다. 그리고 구 전역과 관련되는 도시계획에 대해서는 주민 등의 참가에 의해 원안작성의 방침을 정할 수 있는 규정을 마련하고 있다. 이밖에도 도시계획의 결정 등에 있어서 제출된 주민의 의견서에 대해 구의 견해서를 공표하거나 의회의 의견을 청취할 수 있는 규정을 마련하고 있다.제10조~제14조 법정 도시계획 제안제도는 도시계획법에서 정하는 도시계획 제안제도가 더욱 활용될 수 있도록 도시계획 제안을 할 수 있는 단체를 조례로 추가하고 그 면적조건을 완화하고 있다. 게다가 도시계획 제안의 심사기준을 마련하고 제안을 감안한 도시계획의 결정 등에 관한 수속을 정하고 있다.제15조~제18조 도시계획에 관한 마을만들기 제안제도에서는 도시계획법에서 정하는 도시계획 제안제도와는 별도로 도시계획에 관한 제안을 실시하기 쉽게하기 위한 구조로서 구청의 독자적인 마을만들기 제안제도를 마련하고 있다.제19조~제23조 지구계획 등의 주민의견 제안제도는 지구계획 등이 보다 잘 활용될 수 있도록 지구계획 등의 주민의견 제안방법 등을 정하고 있다.
· 지구 마을만들기/테마형 마을만들기 등의 추진제24조~제28조 종합형 지구 마을만들기 조항에서는 지구 주민이 주체가 된 지구단위의마을만들기가 진행되도록 개발사업 및 그 외 토지이용 등에 관한 기준 등을 정할 수 있는 제도를 기술하고 있다.제29조~제33조 시설관리형 지구 마을만들기 조항에서는 지구 주민과 같은 이용자가 주체가 되어 공원·녹지 등의 시설 관리 또는 이용에 관한 사항을 정해 지구에 있어서 마을만들기를 추진할 수 있는 제도를 정하고 있다.제34조~제39조 테마형 마을만들기 조항은 녹지의 보전, 양호한 경관의 형성 등을 테마로 하고 구민이 주체가 되어 구와 협력해 추진하고 제안할 수도 있는 제도를 정하고 있다.제40조~제46조 중점지구 마을만들기 조항에서는 구가 중점적으로 특정지구의 마을만들기를 진행시켜나가려 할 때, 지구의 주민의 의사를 반영하면서 계획을 수립하고 구민과 사업자들과 협력해 마을만들기를 행하기 위한 수속 등을 정하고 있다.제47조 건축협정은 건축협정에 관한 규정을 정하고 있다.
3. 본 조례의 특징 및 시사점
네리마구 마을만들기조례의 특징은 크게 5가지로 요약할 수 있다. 첫째, 동경도 내 23개구 중에서 최초로 제정된 종합적인 마을만들기조례라는 것이다. 네리마구의 조례는 주민참여 마을만들기 분야와 함께 도시계획이나 토지이용 조정에 관한 내용 등 개발 분야를 포함한 153조로 구성되는 종합적인 마을만들기조례이다. 다시 말해 주민참여에 의한 마을만들기에서부터 각종 개발사업에 관한 조정에 이르기까지 다양한 분야와 과제에 대응하기 위한 조례라고 할 수 있다. 그리고 그 시도는 동경도 내 23개구 중에서 가장 첫 번째로 이루어졌다.둘째, 조례에 의거한 개발사업 실시가 가능해졌다. 지금까지 택지 등에 관한 개발지도 요강을 기초로 한 행정을 통해서 마을만들기를 진행해 왔으나 개발사업 등에 관한 수속 및 기준을 조례를 통해 정하여 구민·사업자·구의 책무를 명확하게 정하고 있다. 셋째, 도시계획에 대한 주민참여를 유도한다. 도시계획에 주민참여를 더욱 활성화하기 위해 도시계획의 원안 단계부터 공표까지 의견수렴을 실시하는 구조와 법정 도시계획 제안을 할 수 있는 단체의 추가 및 제안 면적의 요건 완화 등을 명시하고 있다. 이외에도 도시계획에 관한 독자적인 제안제도나 지구계획 등에서 주민 원안 제출방법 등도 정하고 있다. 넷째, 주민이 주체로 이끌어나가는 마을만들기를 유도한다. 근린지구에서 이루어지는 마을만들기 등이 보다 더 주민주체로 진행되고, 개발사업의 토지이용 기준 또는 공원 및 녹지시설 등의 이용·관리에 관한 사항을 정하거나, 양호한 경관의 형성 등을 테마로 한 마을만들기 제안을 주민이 직접 할 수 있는 구조를 포함한다. 다섯째, 대규모 건축물의 건축 등에 있어서 근린이라는 협의의 수속을 명확히 하고 있다. 대규모 맨션, 묘지, 심야영업 집약시설 등의 건축이나 분쟁이 일어나기 쉬운 건축물에 대해 근린이라는 협의의 수속을 정하였다. 2008년 3월에는 도시계획으로서 건축물의 부지면적 최저한도 및 높이의 최고한도를 규정하였다. 그리고 이를 통해 더욱 향상된 마을만들기를 진행하고 있다.
참고문헌
趙 美香.(2012), 持続的まちづくりに向けたまち中間支援組織の役割に関する研究, - まちづくり支援センターを中心に -, 東京大学大学院 光学系研究科.
네리마구 마을만들기센터, 네리마 마을만들기 소개 ppt 자료(2013) 군포지방의21.(2013), 지속가능한 마을공동체 선진지 현장견학 결과보고서, -일본 도쿄 및 가나가와현 일대-
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2014-04-30
최근 일본의 지방자치법 개정
최근 일본의 지방자치법 개정1)
한국지방행정연구원 연구위원 조석주
1. 추진배경
지방자치단체의 의회 또는 장이 적절한 권한행사를 실시하고, 주민자치를 추진하기 위해서 의회의 소집 또는 회기, 의회와 자치단체장의 관계, 직접청구제도 등에 대해 개정하였다. 또한 지방자치단체의 조직 또는 운영에 대해서 자율성을 확대하고 직접청구제도의 적정한 실시를 확보하기 위해서 개정하였다.
지방자치법 개정은 내각 총무대신의 자문기관인 제30차 지방제도조사회의「지방자치개정안에 대한 의견」을 근거로 개정하였다.
2. 주요 내용
가. 2012년 지방자치법 개정 내용
(1) 지방의회 제도
① 지방의회의 회기
지방지치단체의 의회와의 관계에 대해서는 조례에 의해 정례회·임시회의 구분을 두지 않고 연중의 회기로 할 수 있도록 하였다. 올해의 회기는 조례로 결정되는 날부터 다음 해의 해당일 전일까지로 하였으며, 올해의 회기를 선택한 경우, 의회는 회의를 개최하는 정례일을 조례로 정하도록 하였다. 자치단체장의 의회 출석의무에 대해서는 정례일 또는 의안 심의로 정하며, 의회에 출석 할 수 없는 정당한 이유가 있는 경우, 지방의회 의장에게 신고했을 때는 출석의무를 해제하였다(정례회, 임시회에 대해서도 같음)
자치단체장에게 의회의 출석을 요구할 때는 집행기관의 사무에 지장을 초래하지 않도록 배려하였다.
② 임시회의 소집권
지방의회 의장 등의 임시회의 소집 청구에 대해 자치단체장이 소집하지 않을 때는, 의장이 임시회를 소집할 수 있다.
③ 의회운영
위원회에 대한 규정을 간소화하고, 위원의 선임방법, 재임기간 등에 대해서 법률로 정해진 사항에 대해서는 조례에 위임하였으며 본회에서도 공청회 개최, 참고인 초청이 가능하도록 하였다.
④) 의회의 조사권
지방의회가 조사를 실시하기 위해 선거인 그 외의 관계인의 출두, 증언 및 기록의 제출을 청구할 경우, 특히 필요하다고 인정될 때로 한정 한다.
⑤ 정무활용비
정무조사비의 명칭을 「정무활동비」로, 교부 목적을 「의원의 조사연구 그 외의 활동에 도움이 되기 위해」로 개정하고, 정무활동비를 충당할 수 있는 경비의 범위를 조례로 정하였다. 의회의장은 정무활동비애 대해서 그 용도의 투명성 확보를 위해 노력해야 한다.
(2) 의회와 장과의 관계
① 재의제도(再議制度)
재의제도는 자치단체장이 이의가 있는 의결이나 월권∙위법한 의결 등에 대해서 재차의 의결을 의회에 요구하는 제도로서, 일반 재의의 대상을 조례∙예산 이외의 의결사건(종합계획 등)으로 확대하였다. 조례∙예산 이외의 의결의 재의결정 요건은 과반수로 한다.
② 전결처분
전결처분은 의회가 의결할 수 밖에 없는 사건에 대해 의결이 부결되었을 경우, 의결을 대신하여 자치단체장이 실시하는 처분으로, 부지사 또는 부시정촌장의 선임은 전결처분 대상에서 제외하였다. 조례∙예산의 전결처분에 대해 의회가 승인을 하지 않았을 경우, 자치단체장은 필요조치를 강구하고 의회에 보고해야 한다.
③ 조례공포
자치단체의 장은 조례를 송부 받은 날부터 20일 이내에 재의에 첨부 등의 조치를 하는 경우를 제외하고는 해당 조례를 공포해야 한다.
(3) 직접청구제도
해산·해직의 청구에 필요한 서명 수 요건을 완화하였다.
◦현행 : 유권자수의 1/3(40만 명을 넘는 경우1/6)
◦개정 후 : 유권자수의 1/3(40만 명~80만명인 경우는 1/6, 80만 명을 넘는 경우1/8)
(4) 국가 등에 의한 위법확인소송제도의 창설
국가 등이 시정 요구 등을 한 경우, 지방자치단체가 이에 대응하는 조치를 취하지 않거나 국가지방계쟁처리위원회의 심사 제의도 하지 않을 때, 국가는 위법확인 소송을 제기할 수 있다.
(5) 일부사무조합∙광역연합 등
일부사무조합, 협의회 또는 기관 등의 공동설치로부터의 탈퇴 수속을 간소화하였으며 광역연합은 대상에서 제외하였다. 일부사무조합의 의회는 구성단체의 의회를 가지고 조직하는 것이 가능하며 광역연합은 집행기관으로서 장을 대신하여 이사회를 두는 것이 가능하다.
나. 2011년 지방자치법 개정 내용
(1) 지방자치단체의 자율성 강화를 위한 조치
① 의원정수 법정상한의 철폐
지방자치단체의 의회의 의원정수에 대한 상한선을 인구에 상응해서 정하는 규정을 철폐하였다.
② 의결사건의 범위 확대
법정수탁사무에 관계된 사건에 대해서도 조례에 의해 의회의결사건으로 결정하도록 하였다.
③ 행정기관 등의 공동설치
행정기관 등에 대해, 공동설치를 행하는 것이 가능하도록 하였다.
◦ 행정기관 등 : 의회사무국, 장의 내부조직, 의원회 또는 의원의 사무국, 의회의 사무를 보조하는 직원
④ 전부사무조합 등의 폐지
특별지방공공단체 중 전부사무조합, 역장사무조합 또는 지방개발사업단 등은 폐지하였다.
⑤ 지방분권개혁추진계획에 근거하는 의무부여 폐지
지방분권개혁추진계획에 근거한 지방자치단체에 대한 의무부여를 폐지하였다.
<표 1> 폐지하는 의무부여 내용
◦ 시정촌기본구상의 책정의무
◦ 내부조직조례의 신고의무(도도부현→총무대신, 시정촌→도도부현 지사)
◦ 예산∙결산의 보고의무(상동)
◦ 조례의 제정개발의 보고의무(상동)
◦ 광역연합의 광역계획의 공표∙제출의무
(광역연합→지방공공단체의 장과 견줄 수 있는 총무대신 또는 도도부현 지사)
◦ 재산구의 재산처분 등의 협의의무(재산구 등→도도부현 지사)
(2) 직접청구제도의 개정
① 직접청구대표자의 자격제한의 창설
2009년 11월 18일의 최고재판결을 수용하여 지방자치법에 의해서 다음과 같은 자는 직접청구대표자의 자격을 제한하였다.
◦ 청구에 관계되는 지방자치단체의 선거관리위원회의 의원 또는 직원
◦ 선거인명부에 표시되어 있는 자(선거권의 정지·결권·전출)
◦ 선거인ㄴ명부에서 말소된 자(사망, 국적상실 등)
② 서명에 관한 벌칙의 추가
지위를 이용하여 서명운동을 한 공무원 등에 대해 벌칙을 새롭게 마련해야 한다.
다. 시행기일
〇 공포 후 3개월 이내 법령으로 정하는 날
- 단, 의결사건 범위의 확대는 공포 후 1년 이내 법령으로 정하는 날
〇 지방의회의 회기, 임시회 소집권, 의회운영(공청회 등), 의회조사권, 재의제도, 전결처분,
조례공포 : 공포일(2012년 9월5일)
〇 의회운영(위원회 등), 정무활동비, 직접청구제도(서명 수 요건완화), 국가 등에 의한 위법확인소송제도의
창설, 일부사무조합·광역연합 등 : 공포 후 6개월 이내
3. 시사점
2011년과 2012년의 일본의 지방자치법 개정에서 다음과 같은 시사점을 발견할 수 있다. 첫째, 지방자치단체장과 지방의회의 권한 강화와 배려를 통해 상호 위상강화는 물론 서로에 대한 견제 등 상생효과를 나타내고 있음을 알 수 있다. 즉, 지방자치단체장의 경우 업무수행의 방해 등 의회 불출석의 정당한 사유가 있으면 신고를 통해 출석하지 않아도 되도록 하였으며, 지방의회 의장의 임시회의 소집청구에 대해 자치단체장이 소집하지 않을 경우 지방의회의장이 임시회를 소집이 가능하도록 하였다. 이와 같은 현상은 집행기관에 대한 견제기능이 매우 약한 우리 나라 지방의회 운영에 시사하는 바가 크다. 둘째, 지방자치단체의 자율성을 강화하였다. 즉, 지방의원 정수를 지방자치단체의 인구규모에 비례해서 정하는 규정을 폐지하였으며, 법정 수탁사무와 관련된 사건에 대해서도 조례로 결정하도록 하였다. 또한 예산·결산, 조례의 제정 등의 상급기관에 대한 보고의무를 폐지하였다.
<참고문헌>
행정안전부·한국지방행정연구원, 선진 지방자치제도, 2012
일본 지방자치법 http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22Ho067.html
일본 총무성 www.soumu.go.jp
1) 본 내용은 일본 총무성(www.soumu.go.jp)의 내용을 중심으로 수록하였음
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2013-10-17
영국 커뮤니티의 지역개발계획 수립권
영국 커뮤니티의 지역개발계획 수립권1)
한국지방행정연구원 연구위원 이소영
1. 추진배경
2010년 영국 총선에서 과반수를 얻은 정당이 없음에 따라 보수당과 자유민주당이 빅 소사이어티(big society)로 명명된 연립정부를 수립하였다. 앞서 노동당은 지방 커뮤니티와 조직에 대한 권한 부여에 있어 제3섹터와 자원단체를 강조하였는데, 연립정부도 이를 계승하여 자원단체와 시민사회가 ‘빅 소사이어티(big society)’로 확대되도록 하고 있다.
새로운 연립정부에 의해 이전 노동당 정부에 의해 수립된 핵심 지역정책들은 폐지되었다. 그동안 영국의 핵심 지역개발정책을 이끌던 지역개발청(Regional Development Agencies)은 폐지되었고 새로운 지역성장기금(Regional Growth Fund)을 통해 24개의 승인된 지역산업파트너쉽(Local Enterprise Partnerships)에 자금을 배분하여 경제개발을 주도한다. 이와 함께 과거 지역공간전략과 지역경제전략을 통합한 지역발전전략(Regional Strategy)도 폐지되었으며, 노동당 정부 말기에 도입한 도시권협약(Multi Area Agreement)와 법정 도시권(Statutory City-Region) 대신 도시 협상(City Deal)이 도입되었다.
이같은 변화는 지방자치에 대한 근본적인 이념 차이에서 비롯된다고 볼 수 있다. 새롭게 집권한 연립정부는 과거 노동당 정부의 중앙집권화와 광역정부의 기초지역 통제를 비판하고, 지역정책의 분권화와 지방화를 강조한다. 따라서 지역개발정책의 공간단위도 광역(region) 대신 기초(local)가 중심이 되었다. 이와 함께 중앙정부가 행사하던 지역발전 권한과 재원의 지방이양을 통해 지역의 자율성을 크게 강화하였다. 지역정책을 비롯하여 분야별로 추진되고 있는 강력한 지방분권화의 법적 근거는 2011년 제정된 지방주의법(Localism Act)에 의한다(이원섭, 2013).
새로운 연립정부는 근린주구(neighborhood), 즉 지방정부 하위 수준 계획의 중요성을 강조하였다. 근린주구 개발계획들을 장려하고 중앙정부로부터 재정지원도 이루어졌다. 연합정부의 지방주의(localism) 의제의 주요 내용은 다음과 같다2).
• 공간계획, 경제발전 그리고 자본 배분을 위한 지역차원 연계책임 폐지
• 기존 지역개발청(RDA)은 지역산업파트너쉽(LEP)과 새로운 지역성장기금(RGF)으로 대체
• 지속적인 개발 협력을 위한 계획지역당국의 의무
• 근린주구계획의 강조와 개선
• 지역기반시설에 대한 커뮤니티 기반시설 과세
• 지방정부의 재정계획을 위해 증세 등 제안
2. 주요내용
☐ 근린주구 계획(neighbourhood planning)의 수립
2011년 제정된 지방주의법(Localism Act)에 의해 제안된 근린주구계획은 근린주구계획법령(neighbourhood planning legislation)이 2012년 4월 시행됨에 따라 효력이 발생되었다.
근린주구계획을 통해 커뮤니티는 ① 근린주구개발계획(neighbourhood development plan) 수립, ② 근린주구개발규정(neighbourhood development order) 수립, ③ 커뮤니티 건설 권한 수립에 대한 권한을 지닌다.
근린주구개발계획은 근린주구내 일반적인 개발과 토지이용에 대한 계획정책을 수립한다. 예를 들면, 신규 주거 및 사무실을 어디에 건설할 것인지 등이다. 이 계획은 지역주민의 원하는 바에 따라 더 상세할 수도 있고 일반적일 수도 있다.
근린주구계획은 지역주민으로 하여금 자신의 커뮤니티를 위한 적절한 개발 유형을 갖도록 하지만, 이 계획도 커뮤니티보다 더 넓은 지역의 요구에 부응하여야만 한다. 대부분의 경우, 이는 근린주구계획이 해당 지역의 주택 등의 개발수요에 대한 지방의회의 평가를 고려해야한다는 것을 의미한다.
점점 더 많은 커뮤니티들이 근린주구계획을 수립할 권한을 받아들이고 있으며, 2013년 8월 현재, 3개의 계획이 커뮤니티 투표에 통과하여 지방계획당국에 의해 효력을 발생한 것으로 나타나고 있다.
근린주구계획은 지방 교구의회(local parish council) 또는 타운의회(town council)에 의해 주도되는데, 교구 또는 타운의회가 없는 지역에서는 새로운 근린주구 포럼(neighbourhood forum)이 계획을 주도하게 된다. 상업지역이 지배적인 지역에서 근린주구 포럼은 비즈니스 근린주구 포럼에 의해 주도될 수 있다.
☐ 근린주구계획을 활용하는 커뮤니티에 대한 지원
근린주구계획을 수립하는데 관심이 있는 커뮤니티를 위한 지원 조치는 다음과 같다.
2013년 5월부터 정부는 커뮤니티가 근린주구개발계획 및 근린주구개발규정을 수립하는 것을 지원하는 2년간의 사업에 950만 파운드(약 162억원)를 운용해왔다. 이 사업은 근린주구당 7천 파운드(약 1,200만원) 한도의 실질적인 지원 및 보조금을 제공하는 것이다. 커뮤니티들은 2013년 5월 1일부터 이 사업에 신청서를 제출하고 있다.
지방계획당국은 지역주민들이 자신의 근린주구계획을 구상하는 것을 돕도록 법으로 의무화하고 있으며, 개발업자, 교구 및 타운의회, 토지소유자 및 지방 기업가들 또한 근린주구계획을 지원하거나 주도하는데 관심을 둘 수 있다. 사실 많은 지역에서, 지방 기업가들이 지역주민들과 지방정부와 함께 작업하고 있다.
☐ 지방자치부의 최근 조치
지역주민이 자신의 지역의 개발에 대한 통제권을 갖게 하기 위해, 지방자치부는 다음의 조치를 취하였다.
• 근린주구 계획(neighbourhood planning)을 통해 커뮤니티에 지역개발 우선순위를 정할 권한 부여
• 지역계획당국들에게 국가계획정책틀에 부합하고, 지역개발 수요에 대응하며, 지역 발전상에 대한 지역주민의 관점을 반영하는 업데이트된 확실한 지역계획(Local Plans)을 세우도록 요청
• 커뮤니티 기반시설 징수(community infrastructure levy)를 통해 지역의 인프라를 지원할 재원을 마련할 권한을 지방의회에 부여
• 커뮤니티 기반시설 징수 자금의 일정 부분을 받아서 지역주민이 원하는 지역 시설에 사용할 권한을 커뮤니티에 부여
• 원하지 않는 개발을 멈추게 할 새로운 권한을 지방의회에 부여
3. 시사점
영국의 신연립정부는 지방정부의 하위 수준인, 근린주구 단위의 계획을 강조해오고 있다. 영국 정부의 지역개발정책 기조 변화에 따라 근린주구계획은 2011년 제정된 지방주의법(Localism Act)에 의한 법정계획으로서의 성격을 갖게 되었으며, 지방계획당국은 지역주민들이 자신의 근린주구계획을 구상하는 것을 돕는 것을 법으로 의무화하고 있다.
영국 지방자치부는 2013년 5월부터 근린주구개발계획 지원사업을 실시함에 따라, 근린주구계획을 수립하고자 하는 커뮤니티에 재정적인 지원까지 수반하게 되었다. 아직 정책 초반이어서 근린주구계획 수립 및 효력 발생에 따른 구체적 효과를 가늠하기에는 시기상조이지만, 지역주민들에게 해당 근린주구내 실질적인 지역개발계획 권한을 부여했다는 점에서 큰 의의가 있는 정책이다.
한국의 경우 도시 및 지역개발계획에 관한 법정계획은 기초자치단체 수준의 계획 수립이 최하위 수준의 계획 수립이며, 이 때 지역주민의 계획 참여도 형식적인 과정에 불과하여 지역주민이 실질적으로 주도하여 수립하는 커뮤니티 단위의 계획은 전무한 실정이다.
한국의 지방자치제도가 영국의 여건과 달라 섣부른 벤치마킹은 위험하겠지만, 커뮤니티 단위의 지역개발에 대한 관심이 고조되고 있는 현 시점에서 한국의 지방자치제도를 고려한 참여적 커뮤니티 개발계획 수립 방안에 대한 검토는 필요하겠다.
<참고문헌>
국토연구원, 2011, 영국도시정책자료집
이원섭, 2013, 영국의 도시권 정책,「지역과 발전」 v.12
영국 정부정책 홈페이지 https://www.gov.uk/government/policies
1) 본 자료는 영국 지방자치부(DCLG:Department for Communities and Local Government) 근린주구 계획팀 (Neighbourhood planning team)이 2013년 8월 27일 인터넷 홈페이지에 올린 자료를 토대로 기술되었으며, (https://www.gov.uk/government/policies) 참고문헌을 별도로 게재하지 않은 경우 모든 내용은 이 자료를 토대로 함
2) 국토연구원(2010) 참조하여 정리
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2013-10-17
미국의 지방정부 파산
미국의 지방정부 파산
한국지방행정연구원 수석연구원 이희재
지방정부 파산 (State and Local Bankruptcy)
국제 자치 정부 관리 연합 (ICMA: International City/County Management Association)은 1914년 설립된 이래로 미국 및 전 세계의 지방 정부들에게 지방 정부의 운용과 관련된 유용한 정보들과 통계 자료를 제공해주는 비영리 단체이다. 미국에서 ICMA는 주정부 및 지방정부들과 협력하여 현황 자료, 이슈 요약 등의 문서들을 발간하여 지방 정부 정책 결정자들에게 중요한 정보를 제공하고 있다. 다음은 2013년에 발간된 ICMA의 “fact sheets and other documents” 섹션에서 논의된 바 있는 지방정부 파산과 관련된 미국 동향(Fact You Should Know: State and Local Bankruptcy)의 내용을 정리한 것이다.
1. 추진배경
2013년 연초부터 미국과 관련하여 언론에서 자주 오르내린 용어가 재정절벽(fiscal cliff)이다. 재정절벽은 세금 감면의 종료로 인한 세금 인상과 동시에, 정부의 재정지출이 갑작스럽게 줄어들거나 중단되어 경기가 위축되는 것 ( http://lexicon.ft.com/term?term=fiscal-cliff)을 의미한다. 미국은 2000년대 초 부시정부가 시작했던 감세 정책이 종료되어 세금이 인상되며, 정부 지출은 미국 정부의 적자로 인해 감축해야만 한다. 미국의 2012회계연도 재정 적자는 1.1조 달러, 우리 돈으로 약 1,265조원에 이른다(2012년 10월 12일자 뉴욕타임즈 기사). 어려운 재정 상황은 지방정부도 마찬가지다. 장기간 지속되고 있는 재정적 제한은 법적으로 매년 혹은 2년마다 예산 균형을 맞추어야 하는 대부분의 주 들에게 예산 압력을 주고 있다. 그 동안 각 주 들은 강력한 지출 제한을 하거나 주권(sovereign)을 근거로 세금을 올려서 예산 압력에 대응해 왔다. 하지만 낮은 투자 수익률과 매년 보류된 분담금으로 인해 비보조 연금(unfunded pension)이나 보건관련 부채도 커지고 있다. 2009년에서 2011년 사이에 43개 주들이 연금 계획을 수정하여 연금 제도 비용과 단기 부채를 줄였지만 여전히 미국 지방 재정 상황은 좋지 않다. 도시 정부 단위에서는 최근 미시간 주의 디트로이트(Detroit) 시가 파산을 신청하였으며, 2012년에는 캘리포니아 주의 3개 시(Stockton, Mammoth Lakes, San Bernardino)가 파산을 신청한 바 있다(2013년 7월 19일 BBC 뉴스 기사).
2. 주요내용
이처럼 어려운 경제상황과 관련하여 미국 연방 의회에서는 각 주 정부들의 파산을 처리하기 위한 사전 기구를 만들어야 한다는 움직임이 있다. 하지만 각 주 정부들은 이에 대한 반대의사를 분명히 보이고 있다. 2011년에 주지사 협의회(NGA: National Governors Association)는 선언문을 발표하고 주 의회 협의체 (NCSL: National Conference of State Legislatures)와 함께 합동 간부 서한을 발송하여 주 들이 파산 보호를 신청하는 것을 허가하는 의회 법안에 대해 반대한다고 선언했다. 이 선언은 2013년에도 여전히 유효하다. 연방 정부에 파산 보호를 신청하여 주민이나 채권 시장에 대한 의무에서 벗어나는 것을 고려하는 주는 하나도 없는 것이다.
미국의 주 정부들은 다음과 같은 근거에 따라 주 정부가 파산을 선언하는 것을 허용하는 연방법에 반대한다. 첫째, 주 파산을 허용하는 연방법은 이자율을 높인다. 둘째, 이 법은 투자자와 시장을 불안하게 하여 주 정부의 비용을 높일 것이다. 셋째, 금융시장에 더 많은 변동성과 불확실성을 만들어낸다. 넷째, 무엇보다도 미국 헌법 수정조항 10조에 명시된 주의 주권을 약화시킨다. 주 정부들은 파산이라는 선택은 헌법적으로 주권단체라고 인정되는 각 주들을 위한 법적 선택사항이 아니라고 생각한다. 주들은 조세권을 가지고 있으며, 헌법이나 법에 예산 균형 조항을 명시하고 있기 때문이다. 다만 파산은 2013년의 디트로이트나 2012년의 스탁턴, 맘모스 레이크, 산 베르나디노처럼 연방 파산법 제 9장의 제재를 받는 지방 자치단체들에게는 선택 사항이 될 수 있다. 상기 지방 자치단체들은 법적인 기업이지, 주권체가 아니기 때문이다. 더구나 파산법 제 9장의 적용을 받기 위한 자격도 몇 가지 요소로 매우 좁게 재단되어 있다. 먼저 그들의 지방 자치단체가 하위 정치체제인지, 책임운영기관인지, 혹은 각 주들의 대행기관에 불과한 지를 결정한 주들이 이 선택 사항을 이용할 수 있다. 또한 지방 자치단체가 파산을 해야만 하는 상황이며, 만기 기간까지 채무를 이행할 수 없는 경우에만 자격이 주어진다. 무디스 투자 보고서에 따르면, 현재 21개 주와 콜롬비아 자치구(Washington DC)는 아직 지방 자치단체 파산과 관련된 법을 통과시키지 않았으며, 28개 주가 조건부 혹은 제한적인 파산법 9장의 적용을 허용하고 있다. 조지아 주와 푸에르토리코는 주 법에서 지방 자치단체들이 파산법 제 9장을 적용하는 것을 아예 금지하고 있다.
3. 시사점
2010년 성남시의 모라토리엄 선언은 한국에 지방 자치 단체의 파산 가능성에 대한 불안감을 심어주었고, 이를 방지하기 위한 지방재정위기관리제도가 만들어졌다. 기존에 해마다 진행되던 지방자치단체 재정분석 및 2011년도에 도입된 재정위기 사전모니터링시스템을 통해 지방 재정위기의 수준을 파악하고 위험성이 있는 지방자치단체의 경우 각종 재정 활동의 제약 등을 통해 재정건전성을 관리하고 있다. 지금과 같은 제도 하에서 한국의 지방 자치 단체가 미국과 같은 파산제도를 이용할 가능성은 높지 않아 보인다. 실제로 한국은 2009년 219개나 되던 통합재정수지 적자단체가 2011년에는 39개로 줄어들었다(한국지방행정연구원, 2012). 하지만 이러한 지방재정위기관리제도는 중앙정부의 통제를 강화하는 면이 있으므로, 재정분권화에 대한 요구가 증대되고 있는 추세를 볼 때 지방 정부의 재정 자주성을 훼손한다는 비판을 받을 수도 있다. 또한 최근 태백시의 사례에서 보이듯이 채무보증을 섰던 공기업의 경영악화로 인해 지방자치단체가 예기치 않은 파산 위기를 겪게 될 수도 있다. 따라서 추후의 제도변화가능성을 고려할 때, 지방자치단체의 파산제도와 관련된 찬반 논의 및 상위 자치단체와 하위 자치단체의 파산에 관한 차별적 접근, 예외적인 적용 사항 등 파산 제도와 관련된 다양한 미국의 사례는 참조할 필요가 있다.
<참고문헌>
한국지방행정연구원 (2012) FY2011 지방자치단체 재정분석 종합보고서
Annie Lowrey (October 12, 2012) “Federal Deficit for 2012 Falls to $1.1 Trillion,” NewYork Times
BBC NEWS (July 19, 2013) “Detroit legal battle over bankruptcy petition,” BBC US & Canada
ICMA (2013) Fact You Should Know: State and Local Bankruptcy, 2013 Fact Sheet
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2013-10-17
프랑스의 지방분권 헌법개정 이후 지방재정력 확보 노력
프랑스의 지방분권 헌법개정 이후 지방재정력 확보 노력
한국지방행정연구원 연구위원 안영훈
2003년 지방분권 헌법개정 이후 지방재정력 확보 노력
2013년 프랑스와 올랑드 대통령이 집권하는 프랑스 중앙정부는 지방자치를 총괄하던 내무부로부터 ‘지방분권’ 분야를 담당하는 새로운 중앙부처로서 국가개혁·지방분권·공무원부(Ministre de la reforme de l'Etat, de la decentralisation et de la fonction publique)으로 재조직화 하여 2003년 헌법개정 후 지속적으로 지방재정력을 강화시키는 정책을 추진하여 왔다. 이번 프랑스 동향에서는 지방재정력 강화 조치에 대한 내용들을 살펴보기로 한다.
1. 추진배경
프랑스가 1982년 지방자치법을 새롭게 만들어 지방분권 정책을 추진해 왔지만, 2003년 수정헌법 전까지 지방정부의 재원의존도를 보면, 지방채 수입원을 제외해 볼 때, 전체적으로 지방세 수입의존도가 레지용은 36%, 데파르트망 도는 43%, 코뮨 기초정부는 48% 수준으로 떨어져 있었다. 10년이 지난 1995년 당시에도 지방정부의 지방세에 대한 재원의존도는 평균 54%로 낮은 수준이라고 인식하고 있었다. 이의 주요 원인은 지방세 제도가 복잡하고, 주민들도 이해하기 어렵고 복잡하고 불투명한 지방세 제도에 그 원인이 있다는 분석이었다. 다른 원인의 하나는 국가가 지방정부에 지원하는 (국가보상 명목의) 보조금제도가 1983년 이후에는 13배, 그리고 1987년부터는 3.3배 수준으로 증가되어 있었다. 이는 지방세에 의한 자주재원 확보 제도의 운영보다는, 국가로부터의 보상제도가 더욱 자치재정권을 잠식해 왔었기 때문이라는 진단의 결과였다. 그 결과 지방세 자주재원과 국가보상재원 간의 경계가 무너질 정도까지 자치권의 침해를 받고 있었고, 이것을 “재정의 재중앙집권화(recentralisation des ressources locales)”로 표현하였다.
그러자 2000년대 들어오면서 프랑스 정치권에는 당시 하원국회에 새로운 다수당의 정권 탄생이 있었고 당시 대통령인 쟈크 시락은 (이미 2002년 주창했고, 법률로 제정된) <풀뿌리 근린통치>의 원칙을 내세우며 헌법개정을 통한 새로운 국가발전의 도약을 천명하였다(2002년 4월~5월). 당시 행정부의 수반인 수상 라파렝(Jean-Pierre Raffarin)도 유럽 차원에서 프랑스의 공화국 지위의 가치와 새로운 국가 창조 등의 기치 하에 “시민들에 가장 가깝고 친근한 이웃과 같이, 시민들의 소리와 요구에 가장 가까이서 귀담아 듣는 공화국”(Republique de proximite, proche des citoyens, attentive a leurs preoccupations, a leur ecoute)을 되찾고자 정치개혁으로서 헌법개정을 주창하여 실행에 옮겼다. 이후 2003년 프랑스 헌법이 헌정사상 45년간 22번째 개정되면서 제1조를 포함한 15개 조항이 바뀌면서 헌법 제34조에서 지방정부의 자치행정권을 다시 한번 확인하하였고, 지방정부의 자체재원에 대한 규정도 명문화 한 바 있다. 이후 2011년에는 ‘사업세 개편에 따른 보완 및 새 수평재정조정제도 설치에 관한 지방재정법’(Loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 (completant la reforme de la taxe professionnelle et prevoyant de nouveaux mecanismes de perequation horizontale)을 제정하여 지방재정력 강화를 지속적으로 추진해 왔다.
2. 주요내용
지방재정력 보장과 관련해서 프랑스 수정헌법 제72-2조는 “지방정부는 법률이 정하는 조건에 따라 자유롭게 이용할 수 있는 재원을 가지며(제1항)“, “법률이 정하는 한도 내에서 지방정부가 과세표준과 세율을 정하는 것을 인정할 수 있다(제2항)”고 규정하고 있다. 또 같은 조에서 “국가와 지방정부 간의 모든 권한 이양은 그 시행에 충당해 온 동일 규모의 재원배분을 수반하며(제4항)”, “법률은 지방정부 간 형평을 촉진하기 위해 재정조정제도를 정한다(제5항)”고 명시하고 있다. 2003년 수정헌법은 이와 같이 지방정부에 대한 권한의 확대 및 이양에 따른 지방정부간 재정력 격차를 시정하는 조치로 중앙정부 재정조정제도를 헌법에 규정하였다.
이후 프랑스 정부는 지방정부를 위한 재정조정 및 재정지원에 관해 구체적인 지원 제도를 시행하여 왔다. 첫째, 지역불균형을 시정하기 위하여 1990년대 들어 많은 논란을 거쳐 도시연대교부금, 농촌연대교부금, 수도권 기초정부(코뮨)간 연대기금(1991년 신설)과 레지용 형평교부금(2004년 이전의 지역불균형시정기금) 제도를 채택하였다. 이는 재정력이 우월한 지방정부가 재정력이 열등한 지방정부에게 재원의 지원 내지 재정 불균형을 조정하는데 활용하고 있다. 따라서 프랑스의 수도권 기초정부간 연대기금, 레지용 형평교부금 등과 같은 제도는 우리나라에게도 시사점이 될 수 있다. 둘째, 중앙정부의 특정보조금을 교부금(globalization) 방식으로 대부분 전환하여 국가에 의한 간섭·통제를 감소되고 자율성이 강화되는 결과를 가져왔다. 셋째, 교부금의 배분기준(재정잠재력, 징세노력도 등)과 지표에 대한 계속적인 수정·보완을 통하여 신뢰성과 적정성을 확보하고 있다. 이점에 대해서는 우리나라의 지방교부세 제도의 배분방식이 안고 있는 문제점 개선에 주는 시사점이 될 것이다. 넷째, 중앙정부는 지방정부에 대한 권한이양과 함께 그 업무 수행에 따른 재원을 충당하기 위하여 이에 상응하는 재원이양(일부 세원의 지방정부로의 이양 및 지방분권화교부금을 지급)을 병행하여 재정력을 제고하였다. 우리나라는 1999년 “중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률”, 2008년 “지방분권촉진 특별법” 등을 제정하였지만 단순히 중앙사무의 지방이양에만 그치고 재원과 인력의 뒷받침되지 않아 지자체의 부담요인으로 작용하고 있다. 다섯째, 중앙정부의 지방에 대한 재정지원 시 중앙정부의 자의적인 통제와 간섭을 배제하기 위하여 단체장, 국회의원, 중앙부처 공무원 등으로 구성된 지방재정위원회를 설치, 운영하고 있다.
3. 시사점
2003년 헌법개정으로 지방정부의 자치재정권 원칙을 천명한 것 이외에도 지방이양에 따른 재정보전의 의무사항을 헌법적 가치로 승화하였기 때문에 지금까지 인력이양과 그에 따른 재정보전이 거의 완벽하게 실천된 것으로 평가하고 있다(비용평가자문위원회 2010년 보고서; 지방재정분석위원회 2010년 보고서 등).
보다 구체적으로 크게 3가지 원칙이 명확하게 실천되었다고 본다. 먼저 ① 지방이양 대상사무에 대해서 재정보전은 국가가 그 사무에 소요한 경비의 총액을 보전(integralite) 하도록 하였다. ② 또한 지방정부가 이양된 사무를 수행할 때 부수적으로 발생되는 기타 재원(잉여금, 세외수입)들의 경우도 함께 이양하는(concomitance) 것을 원칙으로 하였다. ③ 소요비용에 대한 산정 결과에 대해서는 비용평가자문위원회(CCEC)의 검토의견을 거쳐 정부령으로 그 근거를 제정한 후 지방정부로 이양하도록 함으로써 사무이양에 따른 소요비용의 이양을 시행할 때 지방정부의 의견수렴 등 사전검토(controle)를 반드시 거치도록 하는 법적 근거를 마련하여 시행하였다는 점 등을 확인할 수 있었다.
프랑스 지방분권 정책에서 보았듯이, 지방정부로 하여금 이양된 사무를 집행할 때 그 지속성을 유지하면서 사무수행을 할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 프랑스 정부는 이를 위한 제정보전의 지속성 방법으로, 헌법개정 후 2004년 8월 조직법의 제119조에서 수정헌법의 재정지원 관련조항의 규정대로, “자치재정권을 보장하는 목적에 부합하게”(conformite a l’objectif d’autonomie financiere), “지방정부에 대하여 모든 종류의 지방세수 기반을 보장하도록 하는 (지방세수 설치·운영)”(헌법 제72-2조) 권한을 부여하였다. 지방재정력의 강화는 프랑스의 사례에서 보여준 바와 같이 헌법 차원에서 보장되어야 관련 지방재정법에서 이에 대한 구체적인 실천이 가능하다는 점에서 시사점을 보여주었다.
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2013-10-17