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지방교부세를 통한 특별지방자치단체 재정지원에 관한 연구

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영문제목 A Study on Financial Support for Special Local Governments through the General Grants
연구자 이서희, 전성만, 김윤승
발간연도 2022
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지방자치법에 따라 지방자치단체 일정 연합이 사무를 공동으로 처리하기 위해 지방의회 및 행정안전부 장관의 승인을 받아 설치되는 법인을 특별지방자치단체라고 한다. 본 연구는 행정안전부가 2023년 지방교부세 산정에 있어 특별지방자치단체 분담금의 일정비율을 반영하여 보정수요를 통해 재정 지원을 검토하였으므로 이와 관련된 특별지방자치단체 및 기타 지방자치단체의 영향 분석을 실시하는 것을 주된 목적으로 한다. 특별지방자치단체 구성에 따라 분담금 10%를 보통교부세 보정수요에 반영하는 현행 안을 기반으로 광역 간 연합(부울경), 기초 간 연합(지리산권, 폐광기금)으로 구분하여 규모의 변화, 재원 배분 효과(재원 보장 기능) 및 재원 영향 효과(재원 조정 기능)로 살펴보았다. 특히 2022년 10월까지 활발하게 논의되었던 부울경 연합(현재 부울경특별연합 규약 폐지 행정예고 등 연합이 사실상 중단)을 중심으로 규약에서 명시한 1~3단계 사무를 토대로 재정 지원 효과의 충분성과 타 자치단체와의 영향 관계 등을 살펴보았다. 지방교부세로 특별지방자치단체를 지원하는 것이 효율적인가, 규모의 측면에서도 충분한가 등에 집중하였다. 덧붙여 기존 지방교부세 지원안 외에도 지방교부세 틀 내에서 지원할 수 있는 기타 방안과 지방교부세 틀 외로 지원할 수 있는 방안으로 구분하여 규모, 재원 배분 및 영향의 시나리오를 구성하여 분석하였다. 주요 연구 결과를 제시하면 다음과 같다.
   첫째, 특별지방자치단체의 재정 지원을 보통교부세로 지원하는 방식은 광역지방자치단체를 중심으로 구성되다 보니, 기초자치단체의 재원 규모가 광역자치단체로 이전되는 효과를 나타낼 수밖에 없었다. 보통교부세의 절대적 총액이 정해진 상태에서 부울경 특별지방자치단체 구성은 경북, 전남, 경남을 구성하는 기초자치단체의 규모가 가장 크게 줄었으며 재원 보장기능으로서 상대적 빈곤 등의 지표가 개선되는 등의 유의미한 결과가 나타나지 않았다. 부울경 특별지방자치단체가 구성되어 보통교부세로 교부될 때, 기초자치단체의 교부금이 광역자치단체로 이전되는 현상만이 뚜렷하게 나타났다. 또한 광역 간 연합(부울경), 기초 간 연합(지리산권, 폐광기금) 모두 보통교부세로 교부된다고 하더라도 그 지원 금액의 규모가 크지 않았다. 대표적으로 부울경의 경우 1단계 2,000억 원 사업 비용 중 각각 30~50% 분담금을 1/3 나눠서 내고, 이를 각 지역에 보정수요 10%로 부과된다고 가정할 때 최소 31억(각 10억)에서 최대 59억(각 20억) 정도 배분되는 것으로 나타났다. 특별한 목적을 수행하기 위한 재원으로서 규모가 충분한가에 대한 다양한 시각이 존재하겠지만 규모의 경제 및 비용 효과 절감을 위해 대규모의 사업을 연합하는 입장에서 10~20억 원 사이의 지원금이 갖는 충분성의 의미는 다시 한번 검토해야 할 부분이다.
   둘째, 특별지방자치단체 목적 달성을 위해 지방교부세 내에서 재원을 확보하여 충분한 규모를 지원할 수 있는 방안으로 1) 기준 재정 수입 산입률 조정, 2) 내국세 법정률 인상, 3) 특별교부세로 교부하는 방안의 시나리오를 구성하여 분석하였다. 분석 결과 기준 재정 수입 산입률 조정의 경우 기초수입액과 보정수입액의 비율은 정반대의 결과를 나타냈다. 기초수입액의 산입률을 기본 80%에서 90%로 늘리면 기초에 최대 1조 9,812억 정도가 더 배분된다. 그만큼 광역에서는 교부액이 줄어들고, 70%로 조정할 때는 반대의 결과가 나타나나 광역이 2조 510억까지 최대 늘어나는 것으로 나타나 광역의 증가폭이 더 크다는 것도 알 수 있었다. 반면에 보정수입액에서 산입률을 조정하면 기본 80%에서 70%로 조정할 때, 광역은 2,650억 정도의 교부액이 줄고, 기초는 느는 것으로 나타났고, 90%로는 광역이 늘고 기초가 교부액이 준다. 지니계수로 볼 때, 70%~90% 사이의 보정수입액의 산입률 조정 시 70%로 조정할 때 가장 격차가 줄어드는 것으로 보인다. 이때, 특별지방자치단체를 지원하기 위해서 보정수요의 산입률을 조정하여 따로 재원을 확보하는 것도 하나의 방법일 수 있다. 기초수입액은 파급률이 너무 크기 때문에, 오히려 보정수요의 전체적인 산입률을 조정해서 따로 특별지방자치단체가 수행하는 업무에 따라 지원하는 다른 회계를 구성하는 것도 하나의 안이 될 수 있다.
   내국세 법정률 인상의 경우 현재 19.24%에서 25%까지 늘렸을 때, 재원 확보 규모를 살펴보았다. 법정률 인상은 지방교부세 전체 규모를 늘려 재원을 확보한다는 측면에서 증가한 재원만을 특별지방자치단체의 지원액으로 산정할 수도 있고, 전체적으로 지방자치단체의 교부액을 늘리고 기존의 교부방식을 고수할 수도 아니면 현행안으로 다시 교부할 수도 있다. 법정률 인상은 특별지방자치단체의 재원 지원을 하면서도 다른 지방자치단체의 영향을 최소화할 수 있는 가장 쉬운 방법일 수 있기 때문에 그 규모를 산출하고, 2022년 기준의 비율대로 배분하였을 때, 지역마다 얼마만큼 교부액이 증가하는지의 정도를 요약하여 연구에서 제시하였다.
   마지막으로 특별교부세의 경우 현재 보통교부세와 97:3의 비율에서 95:5까지 확대하여 그 나머지 재원을 확보하여 재원을 지원하는 방안을 모색하였다. 현재 규모에서 1%씩 특별교부세가 증가하면 7천억 원 정도가 추가로 재원이 확보될 수 있는데, 오히려 보통교부세보다 특별교부세로 지원할 때, 그 설립 취지와 지원 목적에 부합할 수 있다고 보인다.
   셋째, 지방교부세 외에서 재정 지원을 할 수 있는 방안을 모색하였다. 이때, 단순히 특별지방자치단체의 재정 지원에 국한된 것이 아니라 전반적인 재정조정의 틀을 검토하고, 지역 간 영향을 최소화하면서 재원을 확보할 수 있는 큰 틀을 제시하고자 한다. 이를 위해 하나의 방법으로 광역은 보통교부세를 교부받지 않고, 지방소비세 전체를 조정하여 배분받고, 나머지 보통교부세는 기초자치단체만 교부받는 방식이다. 이러한 방식은 첫째, 서울과 경기에 집중된 지방소비세를 17개 시도로 어떻게 안분할 것인가의 이슈, 둘째, 조정교부금을 충당할 만큼 보통교부세가 교부되는가의 영역을 확장해서 살펴보아야 한다. 그러나 본 연구에서는 단순한 금액 산출하는 정도로 분석하였고, 정확한 분석결과를 위해 추가적인 분석 틀이 요구된다. 그럼에도 2022년 지방소비세는 19조 원 정도이고, 지방소비세를 기초수입액에서 제외한 보통교부세 산출액은 53조로 추산되었다. 기존에 보통교부세는 광역이 16조, 기초가 39조 원을 교부받았기 때문에 물론 법정률 배분에 있어서 규모가 줄겠지만 틀을 바꿔서 광역과 기초가 재원을 자유롭게 활용하여 특별지방자치단체를 자체적으로 운영할 수 있는 재원을 주는 것도 하나의 방법으로 보인다.
This study analyzes the fiscal effects of the general subsidy on financial support for special local autonomous governments. Based on a new proposal applying 10 percent of contributions from local governments to supplementary fiscal demand, this study investigates the impact of the present proposal for financial support on the number of grants, financial conservation(financial guarantee function), and fiscal equalization(financial adjustment function) under the regional cooperation between metropolitan governments(e.g., Busan-Ulsan-Gyeongnam Mega City) and primary local governments(e.g., Jirisan Mt. Development Association). The authors also examine other viable alternatives of financial support for a regional self-governing body, such as the Puan-Ulsan-Gyeongnam case by conducting scenario analyses. The alternatives are divided into measures using the current general subsidy and the other options. The results of this study are as follows.
  
   First, the measure which provides financial support using the general subsidy is implemented based on a regional self-governing body that results in intergovernmental financial transfer from primary local governments to metropolitan governments. Given the limited total amount of the general subsidy, the formation of the special local autonomous government by the metropolitan governments, Puan-Ulsan-Gyeongnam, is more likely to decrease the amount of the general subsidy that would be used as financial support for primary local governments in the areas of Pusan, Ulsan, and South Gyeongsang Province. Also, the measure for the special local autonomous government was not statistically significant in improving the financial guarantee function measured by the relative poverty index and so on. In addition, it does not significantly increase the general subsidy of the special local autonomous governments for metropolitan governments (Puan-Ulsan-Gyeongnam) and primary local governments (Jirisan Mt. region and abandoned mine area in Ganwon-Do province). When assuming that 1) the expenses for the first step of the projects for the special local governments in the Puan-Ulsan-Gyeongnam metropolitan area are 200 billion Won, 2) the metropolitan governments would pay a portion of the expenses (30-50%) by one-third of each other, and 3) 10 percent of the paid expenses would be recognized as supplementary fiscal demand, the allocated general subsidy to the metropolitan governments would range between 3.1 billion won (1 billion won each) to 5.9 billion won (2 billion won each) according to the analysis. There are different views on the appropriateness of the general subsidy allocated to the metropolitan governments for performing the special purpose of the special local autonomous government. There is a need to review the amount (1 billion won – 2 billion won) allocated to the special local autonomous government and its adequacy to perform the large-scale and special-purpose projects from the perspectives of the economy of scale or cost saving.
   Second, as the other option to support activities to achieve the objectives of special local autonomous governments, this study analyzes the constructed scenarios by using the local allocation tax that include 1) adjustment of the inclusion ratio of the standard financial revenue, 2) raising the legal rate of domestic tax, and 3) allocation of special revenue sharing.
   The results show that the adjustment of the ratio of basic revenue and amended revenue presents opposite results in the first scenario related to the inclusion ratio of the standard financial revenue. When the inclusion ratio of the standard financial revenue increases from 80 percent (present standard) to 90 percent, the allocated general subsidy increases by 1.981 trillion won for the primary local governments and decreases with the same amount for the metropolitan governments. On the other hand, a change to 70 percent of the inclusion ratio leads to an increase of 2.51 trillion won for the metropolitan governments.
   Next, if the inclusion ratio of the amended revenue is adjusted from 80 percent (present basic standard) to 70 percent, the general subsidy that metropolitan governments receive decreases by 265 billion won, while the amount for the primary local governments increases. Based on the Gini coefficient, the inequality gap between local governments reduces to a minimum by adjusting the inclusion ratio of the amended revenue to 70 percent when the scope of the inclusion ratio is limited between 70 percent and 90 percent. Therefore, in this case, to support special local autonomous governments, policymakers should consider adjusting the inclusion ratio of the amended revenue and securing budgets for the governments. The adjustment of the overall inclusion ratio of the amended revenues and establishment of a separate account to support special local autonomous governments with consideration of their own tasks performed can be an alternative because the reconstruction of the ratio related to basic revenue could have a great ripple effect.
   In the case of the second option, i.e., changing the legal rate of domestic tax, this study examines the amount of secured budgetary resources of special local autonomous governments when the legal rate changes from the current rate (19.24%) to 25%. When changing the legal rate of domestic tax, the following three ways can be considered which includes: 1) allocating increased resources by the legal rate change to the special local governments by that increased amount, 2) using the current allocation method after increasing the overall general subsidy, and 3) following the current proposal (applying 10 percent of contributions from local governments to supplementary fiscal demand). This study presents the budget changes by regional groups and the degree of local subsidy allocated by the alternatives when it was distributed according to the standard ratio in 2022. It is because the legal rate changes can be an easy way to secure financial support for special local autonomous governments while minimizing the influence on the other local governments.
   In addition, the scenario includes the analysis of the alternative to using special revenue sharing to provide financial support to special local autonomous governments, such as the adjustment of the ratio between general subsidy and special revenue sharing from 97:3 to 95:5. The central government could secure additional 700 billion won for special local autonomous governments by a 1 percent increase of special revenue sharing. This could ensure a better fit for establishing special local governments and supporting them.
   Finally, this study explores different ways of supporting special local autonomous governments, besides using the general subsidy. It is not limited to financial support for special local governments but considers recommending a broad framework to secure budgets and minimize the inter-regional impact. Another alternative to achieve the purpose is to adjust the entire local taxes and allocate them, where primary local governments receive general subsidy while metropolitan governments are excluded from the general grants. To this end, two issues need to be addressed: 1) how to allocate and distribute local taxes to 17 local governments, concentrated on Seoul and Gyeonggi-do Province, and 2) whether or not such allocated general subsidy can cover the changes of adjustment grants. However, this study only focused on empirically examining the changed amount of the general subsidy regarding the issues discussed. Therefore, it needs further studies to find more precise analysis results. In 2022, the total local consumption tax was 19 trillion won, while the calculated general subsidy is 53 trillion won when the local consumption tax is excluded from the basic revenue. The central government may need to consider a feasible alternative that provides financial support to independently operate special local governments through autonomous decisions to use the financial resources between metropolitan governments and primary local governments. The introduction of such an alternative using the general subsidy allocation may decrease the general subsidy in terms of allocation by the legal ratio because the existing allocation results are 16 trillion won for metropolitan governments and 39 trillion won for primary local governments.

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