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지방자치와 교육자치 재정사업의 연계·협력 강화방안

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영문제목 A Study on the Strengthening of Partnership and Cooperation between Local Autonomy and Educational Autonomy Finance Programs
연구자 김성주, 김진, 황해동
발간연도 2022
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2006년 교육감 및 교육위원 선거방법을 주민 직선으로 전환하고 지방자치단체와 지방교육행정기관간의 연계를 강화하는 법률 개정안이 국회를 통과하였다. 시도교육감의 주민직선제 전환 이후 시도 자치단체장과 교육감은 모두 선출직이 됨에 따라 사업의 시급성이나 경제적 합리성보다는 주민에게 돋보이는 가시적 교육사업을 추진하는 경우가 빈번하다는 지적이 있어 왔다.(임성일, 2015) 한편, 재정당국과 전문가들 사이에서는 지방교육재정교부금의 규모는 매년 증가하고 있는데 학령인구는 줄어드는 지금 시대에 인구가 증가하던 50년 이전에 설계된 교부금 배분구조가 지금의 감소 교육수요에 적합한 것이냐는 문제제기가 지속되어오고 있다. 반면, 미래교육 수요가 늘고 있고 교육체계 개선을 위해 전체적인 교육 재정수요는 오히려 늘고 있다는 교육계의 주장이 맞서고 있는 상황이다.
   이처럼 이견들이 있는 가운데 보완장치로써 통합이나 분리가 아니라 서로 연계・협력하자는 주장이 있어왔고, 혁신교육지구 등 연계협력 사업을 추진한 사례도 있으나 실질적인 협력은 이루어지지 않고 있는 상황이다. 이에 따라 지방교육재정 운영틀의 불완전성으로 인한 책임성 문제, 교육청 잉여금 규모 증가에 따른 재정 효율성 측면에서의 한계, 현재 시행되고 있는 연계・협력 협의체 활동 미흡에 따른 타 분야와의 원활한 유기체적 협조의 미흡, 교육경비보조사업의 성과관리에 있어서의 한계 등이 나타나고 있다.
   이에 본 연구는 이상의 사안에 문제의식을 두고 지자체와 지방교육행정기관 사업의 연계・협력 방안 도출을 위해 두 가지 방향성을 가지고 수행하였다. 먼저, 지자체와 교육청 간 연계・협력이 가능한 사업을 발굴한 후, 다음으로는 발굴된 사업의 공급방식에 대해 모색하였다.
   연계・협력 대상사업의 발굴은 먼저, 한 곳의 사례 광역지자체와 같은 교육청에서 수행하는 교육사업들을 전수 분석, 유사하거나 중복적인 사업들을 기준으로 선별하였다. 두 번째로는 자치분권위원회와 교육부가 2020년과 2021년에 공동으로 전 지방자치단체를 대상으로 지방자치-교육자치 연계 우수사례 경진대회를 개최한 바 있고 이들 중 수상한 사례를 바탕으로 연계・협력 사무나 분야를 발굴하였다.
   이상의 분석결과를 바탕으로 본 연구에서 제시하고 있는 연계・협력 대상사업으로는 우수인재 양성, 수학능력 향상, 방과 후 학교, 돌봄, 다문화가정 지원, 교육환경 개선, 학교시설 정비, 농어촌・진로 체험, 대회개최, 예체능 지원, 원어민 교사, 소외계층 평생교육, 평생학습관, 장학사업, 통학로 개선 등 15개 사업이 도출되었다.
   발굴한 연계・협력 대상사업들에 대한 지자체와 교육청 공동의 공급방식은 지금까지와는 전혀 다른 메커니즘으로 본 연구에서 접근하고 있다. 즉, 지금까지 추진되어 온 일반행정과 교육행정의 협력방식은 돌봄, 학교밖 청소년 등과 같이 일부 사업의 공동사업화 방식과 혁신교육지구처럼 추진 틀을 만들고 이를 채우는 프로그램(예: 마을교육공동체 활동)을 개발하여 추진해오던 방식이었다. 반면, 본 연구에서는 공급체계에 대해 다음과 같이 두 가지의 방식을 제시하고 있는데, 먼저, 현재의 법이나 제도 내에서 추진할 수 있는 단기적인 방안과 법과 제도를 제정하는 부분까지도 고려해야 할 장기적인 대안을 살펴보았다. 단기적으로는 현재 설치되어 있는 교육행정협의회의 상설화 및 지방의회의 역할강화가 필요하다. 장기적 공급방식의 경우 윤석열 정부 120대 국정과제 중 113번과도 관계가 깊은데, 국정과제 113번은 지역인재 육성을 위한 교육혁신으로써 지자체・교육청・대학 간 협력이다. 지역인재 양성을 위해 지자체・교육청・지방대학이 함께 협업하여 재원을 공동편성・집행하는 공동사업을 발굴하여 추진한다는 것이 주요 내용이다. 즉, 두 기관이 공동사업을 발굴하여 사업에 필요한 재원을 협업하여 편성한 후 집행한다는 것이다. 이러한 국정과제 수행을 위해서는 지방자치단체와 교육청이 공동으로 예산을 편성하고 공동으로 집행할 수 있어야 한다. 그러나 현재 각각의 자치를 실시하고 있음에 따라 공동으로 예산을 편성하고 집행할 수 있는 방법은 두 자치단체를 통합하는 방법 외에는 없다. 통합이 현실적으로 실현되기 위해서는 많은 장애물과 이견 및 분쟁이 있을 수 밖에 없다. 따라서 국정과제에서 제시한 지자체와 교육청 간 공동사업, 본 연구에서의 경우 앞서 발굴한 연계・협력 대상사업의 필요예산을 동시에 조성하고 집행할 수 있는 방안으로 두 기관이 공동으로 설치하여 운영하는 기구가 필요하다.
   구체적으로 대안들을 살펴보면 우선, 단기적 대안 중 지방교육행정협의회 상설화이다. 지방교육행정협의회는 현재 교육자치법에서 설치토록 하고 있고 시도 조례로 구성과 운영에 대해 정하도록 되어 있다. 그러나 정치적 성향이나 이념이 다른 시도지사와 교육감이 선출되는 등 행정환경이 변화할 수 있으므로 교육행정협의회 개최가 경우에 따라 유명무실해지지 않기 위해서는 상설화가 필요하다. 또한 기초자치단체에 설치하는 지역교육행정협의회의 경우 자치단체의 규모에 따라 새로운 위원회 설치에 한계가 있는 경우 기존의 위원회를 활용한다는 취지에서 교육경비보조금심의위원회 위원의 교육관련 전문성 고려 및 다각화로 새로운 위원회 설치를 대신할 수 있도록 하는 탄력적 운영도 필요하다. 그리고 본 연구에서는 지방교육행정협의회 실무협의회의 분과별 운영을 제안하고 있다. 현재 교육행정협의회는 학교용지 확보, 평생교육, 교육격차 해소, 공공도서관 설립 및 운영 분야까지 모두 10명 이내의 관련 공무원들이 실무협의를 하도록 되어 있다. 향후 실무협의회의 실질적 논의를 위해서는 실무협의회에 분과회의를 두고 교육 세부분야별로 전문적이고 심도있는 논의가 가능토록 분과별 운영방식을 도입할 필요가 있다. 단기적인 또 다른 대안으로 지방의회의 역할 강화를 위해 특별위원회의 설치 제안한다. 다음 해의 예산확정 전에 지방자치단체와 교육청간 사전협의를 위해서는 현재보다 지방의회의 역할이 강화될 필요가 있는데 이를 위해 연계・협력 대상 교육사업의 경우, 지방의회에서 별도의 논의 대상으로 분류한 후 지방의회에 특별위원회 설치를 제안한다. 지방자치법 제64조(위원회의 설치) 제2항은 위원회의 종류를 명시하고 있는데 동법 제2호에서는 특정한 안건을 심사・처리하는 특별위원회의 설치 근거가 있다. 본 대안은 제2호의 조문을 활용하는 것이다. 이러한 법 조문에 근거하여 지방의회에 (가칭)교육협력사업 특별위원회를 두어 교육행정협의회에서 논의된 연계・협력 대상사업들에 대해 지방자치단체와 교육청 담당자들이 모두 출석하여 설명하고 특별위원회 의원들이 심의・조정하는 방안이다.
   장기적 대안으로 (가칭)시도교육공동위원회의 신설에 있어서 그 구성은 거버넌스 형태로 하되, 운영은 사무국을 별도로 두어서 행정권한을 가지는 행정기구로써의 역할을 하는 위원회 형식을 제안한다. 범부처 조직인 국가균형발전위원회나 사회보장위원회 등 예산의 편성권과 집행, 사후관리 권한이 있는 국가위원회의 개념을 도입해서 (가칭)시도교육공동위원회를 설치하는 것이다. 현재 교육사업은 각기 다른 자치행정기구인 지방자치단체와 지방교육행정기관에서 분리된 형태로 운영되고 있음에 따라 비효율적이다라는 지적이 있어 왔다. 따라서 (가칭)시도교육공동위원회는 시·도청과 교육청이 매년 예산을 공동으로 조성한 후 별도의 사무국을 두어 사업을 기획하고 예산을 편성하며 집행하는 등의 행정권한까지 가지는 형태의 기관 신설을 의미한다.
   이상의 내용들이 실현되기 위해서는 관련 법의 개정이 필요한데 먼저, (가칭)시도교육공동위원회를 신설할 경우, 지방자치법 제135조제2항을 ‘제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 필요한 사항을 따로 법률로 정한다. 단, 지방자치단체와 교육청 간 연계・협력 대상사업의 수행을 위해 지방자치단체와 교육청 공동으로 기관을 설립할 수 있다’로 법 개정 검토가 필요하다. 또한 지방자치단체 ‘교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙’의 개정도 필요하다. 동 규칙의 제2조에서는 유아교육 및 초・중등교육의 내실화, 교육복지의 증진, 평생교육의 진흥, 단위학교 재정운영의 자율화 및 효율화, 합리적인 세입을 고려한 재정지출과 건전재정 운영 등 5개의 원칙을 제시하고 있다. 이에 덧붙여 ‘6. 연계・협력 사업에 대한 협조’ 원칙을 추가할 필요가 있다.
In terms of educational autonomy, local education programs have been a controversial issue in South Korea for many years. There has been a continuous challenge that whether the distribution structure of the local education grant, which was designed 50 years ago, is apt for the recent and reduced education demand among education experts in the situation that the budgets for education are going up every year. On the other hand, the Ministry of Education is taking a stand against the above argument due to the increase in financial demand for the reformation of the education system and future education systems, such as Green Smart School. An argument has been made that the local education system needs partnership and cooperation between local education authorities and local self-government, as complementary relations, rather than integration or separation between them. There was a partnership/cooperation case, such as an innovative education district project but evaluations of the project show the lack of practical cooperation.
   From the critical mind of the issue, this study is conducted in terms of two respects. First, this study discovers policy programs, that can be performed through partnership and cooperation between a local government and education office, and seeks operating ways for the programs. To discover the connected cooperation programs, the authors analyzed all of the programs performed by a local government and education office as a representative example and sorted the programs based on similarity or duplication.
   The results show that 13 programs, such as training programs for talented, after-school programs, programs for multiculturalism families, educational environment improvement programs, and career ladder programs, are selected as the connected cooperation programs. Also, this study suggests short- and long-term strategies for public service provision through partnership and cooperation between local governments and education offices. The short-term strategy includes establishing a permanent council of local educational administration and forming special commissions on local councils for strengthening the role of local councils. The long-term strategy is to establish the “Joint Committee on Regional Education” (tentatively named). The joint commission consists of a governance system including a separate executive office with administrative authority for the operation of the commission. The commission has a similar formation to the Presidential Committee for Balanced National Development and Social Security Committee at the national level. To realize the alternatives, this study suggests the revision of Article 135 of the Local Government Act as a parent law of the Local Educational autonomy Law.

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