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지역별 고용창출을 위한 지방재정 개선 방향

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영문제목 A Study on the Role of Productive Local Finance for Regional Employments
연구자 여효성,이장욱
발간연도 2019
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본 연구에서는 산업별 고용지표 분석을 통해 지역 일자리 정책의 방향을 제시하였다. 먼저 연구의 2장에서는 국내 지역경제의 환경변화와 주력산업 침체로 인한 지역경제 침체의 국내 및 해외사례를 살펴보았다. 제3장에서는 각각 시도의 경기변동이 전국 공통요인의 영향을 상당부분 받지만, 시도 고유 충격의 크기도 정책적 고려의 대상임을 제시하였다. 제4장에서는 지방재정지출의 효과를 분석하고자, 지역경제활성화 예산비율이 임계치를 넘어섰을 때 다음연도 지방세수에 미치는 긍정적 효과를 제시하였다. 제5장에서는 산업별 지역별 고용구조 분석을 시도하고, 광역 자치단체별로 산업별 고용구조 분석을 시도하였다. 제6장에서는 중앙과 지자체의 일자리 정책의 현황과 개선방향을 제시한다.
   연구에서 제시한 바와 같이 침체에 빠진 지역경제를 위한 적극적 재정지출이 지출에 그치지 않고, 지역경제 회복에 도움이 된다는 분석은 국가재정 뿐만 아니라 지역재정의 경우에도 적극적 재정의 필요성을 제시한다. 한편 국가경제와 지역경제 움직임의 상이성은 지역의 고유한 일자리 재정정책의 필요성으로 연결된다. 국가경제와 지역경제의 구조는 상당한 차이를 보이며, 따라서 적극적 재정투입을 위한 정책의 우선순위가 달라질 수 있음을 시사한다.
   지역에 맞는 고용창출 전략의 필요성에 맞추어, 본 연구에서는 산업별 고용구조 분석을 제시하였다. 통계청이 발표하는 경제총조사를 이용하여, 산업 대분류별로 ‘업체당 종사자수’, ‘업체당 매출액’, ‘1억 원 당 종사자수’, ‘종업원 1인당 급여’ 지표를 산출하였다. 산출된 지표값을 산업별 파악해 보고, 각 시도별로 산업의 노동집약도를 판단하여 지역별 고용정책 수립의 기초 자료로 제시할 수 있었다. 또한 산업별 고용지표를 시도별로 확장하여 분석하고, 시도별 고용구조의 특징을 도출하였다. 본 연구에서 제시하는 지역별 고용지표는 재정 투입 한 단위당 고용창출 능력을 높일 수 있는 산업의 우선순위를 제시하였다는데 의의가 있다.
   분석된 산업별 고용지표를 요약하면, ① 농업, 임업 및 어업은 1억 원당 종사자수가 평균을 하회하고 있어 고용효과가 큰 산업은 아니었다. ② 광업의 경우 억 원당 종사자수는 평균을 약간 상회하는 수준으로 고용효과가 평균이상이나 1인당 급여액은 높은 편이다. 따라서 추가적인 고용 확대에 필요한 재원은 다소 클 것으로 생각된다. ③ 제조업의 업체당 종사자 수는 전 산업 평균의 1.8배이며, 억 원당 종사자수가 평균의 0.6에 불과하여 지표상으로 고용효과는 낮은 것으로 나타났다. ④ 전기, 가스, 증기 및 수도사업은 많은 양의 자본 투입이 전제되어야 하는 장치산업으로, 규모의 경제가 작용하는 산업이다. ⑤ 하수, 폐기물 처리 원료, 재생 및 환경복원업은 매출액 대비 고용효과가 있는 산업으로 분류되었으나, 1인당 급여는 평균대비 1.3배 수준이었다.
   다음으로 ⑥ 건설업은 업체의 고용규모가 산업 평균대비 비교적 큰 편이었으며, 노동집약적 산업이라고 볼 수 없어 고용효과가 크지는 않은 편이다. ⑦ 도매 및 소매업의 경우 매출액 대비 종사자의 규모가 작은 것으로 나타났으며, ⑧ 운수업은 노동집약적 성격을 띠는 것으로 판단되며, 고용효과가 있는 산업으로 분류할 수 있었다. ⑨ 숙박 및 음식점업은 사업체의 규모가 매우 작은 편이나, 매출액 대비 종사자가 매우 많은 산업으로서 고용효과 큰 편이며, 고용비용도 산업평균의 0.3에 불과한 수준이다.
   ⑩ 출판 영상, 방송통신, 및 정보 산업은 기업규모가 큰 편이어서 업체당 고용은 많은 편이나, 노동집약적 산업은 아니었다. ⑪ 금융 및 보험업은 업체당종사자수가 전 산업 평균의 3.3배로 많은 수준으로 업체당 규모가 큰 산업이다. 업체당 매출은 전 산업 평균의 13.2배로 월등하게 높은 수준이었으나, 고용효과는 매우 작은 것으로 측정되었다. ⑫ 부동산업 및 임대업은 1억 원당 종사자수는 1.3으로 기업체 규모는 작으나 고용은 비교적 활발한 것으로 판단된다. 1인당급여는 평균 대비 0.7 수준으로서 고용증대 비용이 크지 않은 것으로 보이나, 고용효과는 높은 편에 속했다. ⑬ 전문, 과학 및 기술 서비스업은 매출액 규모로 보아 업체당 규모가 평균 이상이며, 노동을 많이 고용하는 산업적 특성이 함께 작용하여 고용효과 있는 편으로 나타났다. 다만 1인당급여는 평균의 1.2배 수준으로 평균을 상회하였다. ⑭ 사업시설 관리 및 사업지원서비스업은 매출은 작으면서 종사자수는 많아 고용효과가 큰 산업이었다. 1인당 급여 수준은 평균보다 낮은 0.9로 산출되어 고용증대의 비용이 적게 들 것으로 생각된다. ⑮ 공공행정, 국방 및 사회보장 행정은 공공부문의 특성상 노동집약적 성격을 지니고 있었다. 업체당 종사자 수는 전 산업 평균의 10.3배, 업체당 매출액은 6.2배로 산출되었다.
   ⑯ 교육서비스업은 업체당 매출액을 볼 때 기업 규모가 작은 편인데도 업체당 종사자수는 많은 편이어서 노동 집약적 산업으로 분류할 수 있다. ⑰ 보건업 및 사회복지 서비스업은 업체당 종사자수가 전 산업 평균대비 2.1배이며 업체당 매출액은 평균대비 0.6으로 낮았다. ⑱ 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업은 업체별 규모가 영세한 편이나 종사자 수는 다소 많은 것으로 나타났다. 1인당 급여는 평균대비 낮은 0.5 수준이어서 고용증대 비용은 크지 않을 것으로 생각된다. 마지막으로 ⑲ 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업은 업체당 종사자수가 평균대비 0.4로 매우 낮았다. 업체당 매출액 또한 전 산업 평균 대비 낮은 0.1에 불과하였다.
   국가의 일자리 재정을 구성하는 유형별 예산의 비중을 살펴본 결과 2019년을 기준으로 고용장려금 25.2%, 직접일자리 창출 16.1%, 창업지원 11%, 직업훈련사업 8.4%, 고용서비스가 4.6%로 파악되었다. 또한 지자체 일자리 추진 전략의 현황을 평가하면, 지자체는 신산업 일자리 유치에 대한 계획은 있으나 지역의 주민들이 신산업에 고용될 수 있도록 돕는 지원책은 부족한 것으로 판단된다. 따라서 모든 지자체가 경쟁적으로 유치하고자 하는 신산업 일자리에 집중하기 보다는 지역내 산업별 고용지표 분석을 통해 일자리 창출 능력이 높다고 판단되는 산업을 중심으로 정책수단 배분을 고려해야 할 것이다.
   한국경제는 전통적으로 제조업 기반의 산업구조를 바탕으로 수출중심의 경제 성장을 추구해 왔다고 할 수 있다. 우리나라의 제조업 주력산업인 자동차, 기계, 조선 및 철강 등의 기간산업은 특정 지역을 중심으로 클러스터를 형성해 발전해 왔다. 가령 자동차는 울산과 군산, 기계는 창원, 조선은 거제 등의 산업 거점 도시에 집중되어 왔고, 이들 도시의 지역경제는 해당 산업의 부침과 함께해 왔다. 지역의 주력산업이 한창 성장하던 고도 성장기에는 울산, 군산, 거제 등의 도시들은 인구와 지역경제가 함께 증가하는 과실을 누릴 수가 있었다. 하지만 주력산업의 국제 경쟁력이 하락하고, 산업쇠퇴가 지역의 위기로까지 이어지는 일부 지자체의 상황은 침체극복을 위한 적극적인 정책역량의 동원을 요구하게 된다. 즉, 앞서 사례에서 살펴본 바와 같이 우리보다 먼저 산업쇠퇴가 지역침체와 지역 쇠퇴로까지 이어진 미국 러스트 벨트(rust belt)의 경우를 반면교사로 삼을 필요가 있는 것이다.
   첫째, 본 연구에서 제시한 지역별 고용구조 분석의 의의로는 특정 산업에 편중된 지역 산업을 끊임없이 다각화할 필요가 있다는 점을 꼽을 수 있다. 지역내 산업의 다각화가 이루어진 지역과 그렇지 않은 지자체를 비교할 때 산업 다각화의 장점은 분명하다. 특정 산업이 외부 충격에 의해 쇠퇴하거나 소멸되었을 때, 산업 다각화가 진행된 도시는 노동력이 다른 산업으로 쉽게 옮겨갈 수 있을 것이다. 다시 말하면, 산업 다각화가 이루어진 지역의 경우 산업 침체가 일자리를 찾아 타 지역으로 이주하는 가구이동으로 인한 인구감소 가능성 상대적으로 적을 것이다.
   둘째, 실업에 처한 지역주민들이 일자리를 찾아 타 지역으로 유출되는 것을 막기 위한 정책적 대안마련이 필요하다. 현재 우리나라의 인구구조는 저출산, 고령화 구조의 고착으로 요약될 수 있으며, 인구증가를 위한 정책적 지원에도 불구하고 합계 출산율은 감소추세에 있다. 다시 말해서 앞으로 인구정책을 지속가능한 지역공동체의 유지는 타 지역으로 부터의 유입보다는 가능한 현재의 지역주민들의 유출을 방지하는데 초점을 맞춰야 한다. 인구 유출을 막기 위해서는 일자리를 찾아 이주하는 주민들을 가급적 지역내에 머물도록 하는 정책적 고민이 필요하다고 할 수 있다.
   마지막으로 연구결과에서 제시한 바와 같이 지자체 스스로가 적극적 재정, 생산적 재정의 효과를 인식하고 지역경제 침체 극복을 위한 능동적 역할을 수행할 필요성이 높다. 지방재정의 경우 아직까지 세입에서 자체재원이 차지하는 비중이 높지 않고, 지자체가 지역여건에 맞는 고유의 정책을 펼치기 위한 가용재원도 충분치 않은 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 자치단체 예산 집행과 이월은 중앙에 비해 높다는 지적이 꾸준히 제기되어, 이에 대한 원인 파악과 집행률 증대를 위한 노력이 동시에 필요하다고 할 수 있다.
This paper study the role of productive local finance for regional employments through the regional employment analysis by industries. The second chapter of the study examines domestic and foreign cases of the regional economic downturn caused by environmental changes and the stagnation of the major industries. Chapter 3 suggests that the economic fluctuations of each si-do governments are not only affected by the national common factors, but also their idiosyncratic factors. To analyze the effects of local fiscal expenditures, Chapter 4 presents the positive effects on local tax revenue for the following year when the budget for regional economic revitalization exceeds a threshold. In Chapter 5, we analyze regional employment structure by industry. Chapter 6 presents the current status and direction for the improvement of job policies of central and local governments.
   Our research shows that active fiscal expenditure for stagnant regional economies is not just expenditure, but it also helps regional economic recovery. The result suggests the need for an active fiscal policy on the national level as well as on the regional government level. On the other hand, the idiosyncratic movement of regional economies leads to the necessity of a customized local fiscal policy for each region. The structure of the national and regional economies is quite different, suggesting that policy priorities for active fiscal commitment may vary.
   To meet the needs of regional job creation strategies, this study provides an analysis of the employment structure by industry. Using the economic survey released by the National Statistical Office, the indicators of 'Employees per company', 'Sales per company', 'Employees per 100 million won', and 'Wages per employee' are calculated by industry classification. The labor intensity of each industry could be judged by the suggested indicators, and the results are to be used to establishing regional employment priorities. In addition, the employment indicators by industry are extended by each si-do governments, and the characteristics of the employment structure were derived. The regional employment indicators presented in this study are meaningful because they suggest priorities for industries that can increase job creation capacity per unit of fiscal investment.
   Next, examining the proportion of budgets by type shows that as of 2019 employment incentives 25.2%, direct job creation 16.1%, start-up support 11%, vocational training projects 8.4% and employment services 4.6% make up the national government's job creation budget. When evaluating the status of local job creation strategies, local governments have plans to attract new industries in their region, but there is a lack of support for residents to be employed in those newly created jobs. Therefore, rather than focusing on a new industry that all local governments are trying to attract competitively, the policy measures should be focused on industries that have high job creation ability through the employment indicators analysis in each region.
   The Korean economy has traditionally pursued export-oriented economic growth based on manufacturing-based industrial structures. Main industries such as automobile, machinery, shipbuilding, and steel, which are Korea's major manufacturing industries, have developed in clusters around specific regions. For example, automobiles have been concentrated in industrial base cities such as Ulsan and Gunsan, machinery in Changwon, and Shipbuilding in Geoje, and the local economy of these cities has been accompanied by the ups and downs of those industries. During the period of high growth, when the region's flagship industry was in full swing, cities such as Ulsan, Gunsan, and Geoje were able to enjoy the fruits of a growing population and local economy. However, the situation of some municipalities, where the international competitiveness of the flagship industry falls, requires an active fiscal capacity to overcome the current regional downturn. In other words, we need to be cautious not to follow the same fate of U.S. rust-best regions where the industrial decline led to regional recession as well as regional decline.
   To that end, we first suggest that it is necessary to diversify regional industries when the region heavily relies on a specific industry. The advantages of industrial diversification are evident when comparing regions with diversified industrial sectors and regions that do not. When a particular industry is decayed or extinguished by external shocks, a region with a diversified industrial portfolio will be able to move easily labor forces to another industry. In other words, in areas where the industry is well-diversified, the economic downturn will be relatively less likely to result in a population decline due to the population movement searching for jobs.
   Second, it is necessary to prepare policy measures to prevent residents who are unemployed from finding their jobs outside of their current residence. At present, Korea's demographic structure can be summed up as a low birthrate and an aging population, and the total fertility rate is on the decline despite policy support for population growth. In other words, the maintenance of sustainable local communities should focus on preventing the outflow of current residents, rather than inflows from other regions. In order to prevent the outflow of the population, it is necessary to consider the policy to keep the migrants seeking jobs to stay in the region.
   Finally, local governments must recognize the impacts of active and productive fiscal policy and play an active role in overcoming the regional economic downturn. The productive fiscal policy, which is recently attracting attention, can enhance the potential growth rate of the Korean economy through population aging, fertility rate, and preemptive investment in aging infrastructure. In the case of local finances, the proportion of self-financing is still low in revenues, and there are not enough resources available for local governments to implement their policies that fit local conditions. Nevertheless, it has been pointed out that the execution and carryover of local government budgets are higher than that of the central government. Therefore, it is necessary to simultaneously identify the causes and increase the execution rate.

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