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환경변화에 대응한 지방재정조정제도 개편방안: 보통교부세를 중심으로

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영문제목 Restructuring the Local Fiscal Adjustment System in Response to Environmental Changes: A Case Study of Local Allocation Tax
연구자 홍근석,여효성
발간연도 2021
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이 연구는 지방자치단체를 둘러싼 다양한 환경변화가 지방재정, 특히 보통교부세에 미치는 영향을 분석하고, 이를 바탕으로 보통교부세의 개편방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 이 연구에서는 지방재정에 영향을 미치는 환경변화를 사회경제적 측면과 정치행정적 측면으로 구분하여 살펴보았다. 사회경제적 측면에서는 인구구조 변화(저출산·고령화 및 생산인구감소)와 경제여건 변화가 보통교부세에 미치는 영향을 분석하였다. 그리고 정치행정적 측면에서는 문재인정부 2단계 재정분권이 보통교부세에 미치는 영향을 분석하였다. 이 연구에서는 현재 우리나라 보통교부세의 재원보장 기능과 재정조정 기능의 적절성을 검토하고, 3가지 주요 환경변화가 보통교부세에 미치는 영향을 재원보장 기능과 재정조정 기능을 중심으로 파악하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다.
   첫째, 인구구조 변화가 보통교부세에 미치는 영향을 파악하기 위해 먼저 통계청 장래인구추계에 따른 시군구별 추계 인구를 기준으로 인구 수(천명), 인구 수 제곱, 65세 이상 인구 비율(%), 면적의 단위당 변화량을 적용하여 기준재정수요액 및 기준재정수입액의 변화량을 추정하였다. 이러한 추정치를 바탕으로 국회예산정책처의 중장기 재정전망 수치를 적용하여 내국세 수입 증가율 시나리오에 따른 보통교부세 산정액을 추정하였다. 인구구조 변화에 따른 기준재정수요액과 기준재정수입액 변화를 살펴보면, 기준재정수요액과 기준재정수입액은 광역과 기초자치단체에서 모두 증가하는 것으로 나타났다. 그러나 광역자치단체에서는 기준재정수입액의 증가분이 더 큰 반면, 기초자치단체에서는 기준재정수요액의 증가분이 더 크게 발생하는 것으로 나타났다. 인구구조 변화에 따른 보통교부세 산정액 변화를 살펴보면, 인구감소가 심한 부산의 경우에는 시나리오1에서 2026년 기준 보통교부세가 감소하는 것으로 나타났다. 다른 지방자치단체들의 경우에도 인구가 감소함에 따라 향후 5년 간 보통교부세가 많이 증가하지 않는 것으로 나타났다.
   둘째, 국회예산정책처의 2019-2028 중기 재정전망과 2020 NABO 장기 재정전망의 국세 수입 전망치를 활용하여 경제 여건 변화가 보통교부세에 미치는 영향에 대한 시나리오 분석을 실시하였다. 그리고 지방자치단체의 기준재정수요액과 기준재정수입액은 최근 5년(2017-2021) 간 개별 지방자치단체의 연평균 증가율을 적용하여 추정하였다. 분석결과 현재의 기준재정수요액과 기준재정수입액 증가 속도가 유지될 경우 국세 수입이 3.5%씩 증가하더라도 보통교부세 산정액이 감소하는 지역이 발생하는 것으로 나타났다. 특히 기초자치단체의 경우에는 보통교부세 산정액이 감소하는 지역이 많은 것으로 나타났다.
   셋째, 2021년 8월 25일에 발의된 「지방세법 일부개정법률안」의 규정을 바탕으로 2단계 재정분권이 보통교부세에 미치는 영향을 파악하였다. 먼저 지방소비세 세율 증가에 따른 지방소비세 배분액을 새로 산정한 결과 지방소비세 총액 16,863,234백만 원 중 133,153억원은 광역자치단체로, 25,547억원은 기초자치단체로, 9,931억원은 교육청으로 배분되는 것으로 추정되었다. 2단계 재정분권에 따른 보통교부세, 일반세입 1(보통세+보통교부세), 일반세입 2(보통세+보통교부세+조정교부금)의 산정액 변화를 살펴보면, 광역자치단체와 기초자치단체의 보통교부세, 일반세입1, 일반세입 2가 모두 감소하는 것으로 나타났다. 특히 경북 지역의 감소폭이 가장 큰 것으로 분석되었다. 지방소비세 세율 인상에 따른 재정형평화 효과를 살펴본 결과, 세율 인상 이후의 재정형평화 지수가 현행보다 증가하여 지역 간 재정격차가 다소 증가한 것으로 나타났다.
   분석결과를 바탕으로 환경변화에 대응하기 위한 보통교부세제도 개편방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 현재 내국세의 19.24%로 설정되어 있는 있는 법정률의 인상이 필요하다. 둘째, 보통교부세의 재원보장 기능과 재정조정 기능을 분리하여 재원보장 기능은 현재의 보통교부세가 담당하고, 재정조정 기능은 별도의 제도를 신설하여 담당하도록 해야 한다. 셋째, 가장 현실적인 측면에서 기준재정수요액 또는 기준재정수입액 산정방식의 개선이 필요하며, 차등산입률제도와 같은 지금까지 잘 다루어지지 않았던 기준재정수입액 측면에서의 제도 개선이 필요하다.
The study aims to analyze the effects of various environmental changes surrounding local governments on local finances, especially local allocation tax, and to suggest a restructuring plan for the local allocation tax based on this analysis. In order to achieve this study purpose, environmental changes that affect local finances were examined from the aspects of socioeconomic and political and administrative aspects. In socio-economic aspects, the effects of the demographic structure changes(low fertility, aging population, and decrease in the working-age population) and changes in economic conditions on the local allocation tax were analyzed. In political and administrative aspect, the effect of the second-stage fiscal decentralization of the Moon Jae-in administration on the local allocation tax was analyzed. This study reviews the appropriateness of the financial guarantee function and fiscal adjustment function of the current local allocation tax in Korea, and identifies the impact of three above mentioned environmental changes on local allocation tax, focusing on the financial guarantee function and the fiscal adjustment function. The main research results are as follows.
  
   First, in order to understand the impact of demographic structure changes on the local allocation tax, the changes in the standard financial demand and the standard financial income are estimated by applying the per unit changes of the number of population (in thousands), the square of the population, the proportion of the population aged 65 and over (%), and the area based on the esimated population by cities according to Statistics Korea’s future population estimation. Based on these estimates and the mid to long-term fiscal forecast of the National Assembly Budget Office, the amount of local allocation tax by the domestic tax revenue growth scenario is estimated. Looking at the changes in the standard fiscal demand and standard fiscal income according to the demographic change, it was found that the standard fiscal demand and the standard fiscal income increased in both metropolitan areas and local governments. However, it was found that the increase in the standard financial income was larger in the metropolitan governments, while the increase in the standard financial demand was larger in the local governments. Looking at the change in the calculation of local allocation tax due to demographic change, in the case of Busan, where the population decline is severe, the local allocation tax decreases as of 2026 under Scenario 1. In the case of other local governments, it is also found that the local allocation tax do not increase much over the next five years as the population decreased.
  
   Second, a scenario analysis was conducted on the impact of changes in economic conditions on local allocation tax by using the 2019-2028 mid-term fiscal forecast of the National Assembly Budget Office and the national tax revenue forecast of the 2020 NABO long-term fiscal forecast. In addition, the standard financial demand and standard financial income of local governments were estimated by applying the average annual growth rate of individual local governments for the last 5 years (2017-2021). As a result of the analysis, given that the rate of increase in the current standard fiscal demand and standard fiscal revenue is maintained, there will be regions distributed less amount of local allocation tax even if the national tax revenue increases by 3.5%. In particular such cases are more found among basic local government level.
  
   Third, the effect of second stage of fiscal decentralization on local allocation tax was analyzed based on the provision of 「Partial Amendment to the Local Tax Act」 proposed on August 25, 2021. Calculating new distribution of local consumption tax due to the increase in the local consumption tax rate, a total of KRW 16,863 Billion of the new local consumption tax are estimated, among KRW 13,315 billion distributed to regional local governments, KRW 2,555 billion to basic local governments and KRW 9,931 billion to local office of Education. Second fiscal decentralization is analyzed to decrease the distribution of local allocation tax, general revenue 1(ordinary tax + local allocation tax) and general revenue 2 (ordinary tax + local allocation tax + adjustment grant) for both regional and basic local governments. In particular, Gyeongsangbuk-do was analyzed to face the largest decline. The increase in local consumption tax rate results the increase in fiscal equality index than the current level, indicating that the fiscal gap between local governments has slightly widened,
  
   In conclusion, based on the analysis result, the restructuring plan of local allocation tax in order to respond to the environmental changes can be suggested as follows. First of all, it is necessary to raise the legal rate, which is currently set at 19.24% of domestic tax. Secondly, a separate system is necessary to be in charge of the fiscal adjustment function, coordinating local allocation tax to be in charge of the fiscal guarantee function only. Lastly, as the most realistic aspect, it is necessary to improve the calculation method for the standard fiscal demand and the standard fiscal income, and to improve the standard fiscal income aspect of system, which has not been well dealt like the differential rate system.

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