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지방자치단체의 조직운영 자율성 강화 방안

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영문제목 Alternatives to Consolidating the Organizational Autonomy in Local Government
연구자 박해육
발간연도 2013
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   지방자치제도의 도입 이후 지방분권이 지속적으로 추진되고 있으며, 이로 인하여 지방자치단체의 자치권도 점차 강화되는 방향으로 나아가고 있다. 지방자치단체의 조직 및 인사관리에 대한 자율성의 강화도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. 참여정부에서 적극적으로 추진한 분권정책의 영향으로 중앙의 권한을 지방으로 이양하였으며, 그 후에도 지방분권을 주요 국정과제의 하나로 인식하고 자치권 강화를 위한 다양한 방안을 모색하고 있다. 그러나 그동안 지방분권에 관한 다양한 연구에도 불구하고, 조직운영의 자율성 강화에 대한 체계적인 연구는 상당히 미흡한 실정이다. 이러한 맥락에서 본 연구의 목적은 자치조직권의 강화를 위해 도입된 총액인건비제도가 실제적으로 지방자치단체 공무원의 규모 및 기구의 변화에 영향을 미치는지에 대해서 분석하고, 이러한 분석에 기초하여 조직운영의 자율성 강화 방안을 모색하였다.
   이와 같은 목적 하에 제2장에서는 자율성에 대한 이론적 논의, 외국의 사례분석, 자율성에 대한 선행연구 등에 대해서 살펴보았다. 제3장에서는 자치조직권의 변천과정에 대해서 살펴보았으며, 총액인건비제 도입 전후의 조직과 인력의 변화를 시, 군, 구별로 구분하여 살펴보았다. 그리고 총액인건비제의 도입효과에 대해서 자치단체 유형별로 구분하여 분석하였다. 제4장에서는 지방자치단체의 조직운영 자율성을 강화하기 위한 방안을 모색하였다.
   조직기구와 직급별 공무원 정원을 대상으로 한 분석결과에 따르면, 지방자치단체들은 총액인건비제 도입 이후 조직기구의 팽창과 상위직 공무원 중심으로 정원을 확대한 것으로 나타났다. 즉, 자치조직권의 확대를 통해 지방자치단체가 자율적인 조직운영을 하고 있는 것으로 나타났으며, 이러한 점은 기존의 지방공무원 정원관리제도에 비하여 총액인건비제가 조직운영의 자율성 강화에 기여한 것으로 판단된다. 그러나 자치단체 조직운영의 자율성 강화가 지방자치단체의 조직관리에 긍정적인 영향을 미치는지에 대해서는 의문의 여지가 있다.
   지방자치단체 조직운영의 자율성에 대한 중앙정부와 지방자치단체 간의 온도 차이는 상당히 크다고 할 수 있다. 지방자치단체의 입장에서는 현재 대통령령에 규정하고 있는 조직의 설치에 관한 권한을 대폭 지방으로 이양해야 한다는 입장인 반면, 중앙정부는 조직의 비대와 상위직급의 증설을 방지하기 위해서는 현재와 같은 규정이 필요하다는 입장이다.
   물론, 지방자치단체에게 조직운영의 자율성을 부여한다고 하더라고 중앙부처와는 상관없이 완전한 자율성을 향유할 수 있는 것은 아니다. 현행 법률상 자치권의 행사가 제한을 받고 있는데, 지방자치단체의 자치입법권 행사가 “법령의 범위 내에서” 이루어지도록 규정하고 있기 때문이다. 이러한 법적 제약에도 불구하고 조직운영과 관련된 권한을 점차적으로 지방으로 이양하는 것이 필요하다. 이러한 이양의 방향에 대해서는 지방자치단체뿐만 아니라 중앙정부도 공감하고 있지만 언제, 어느 정도 범위까지 지방으로 이양할 것인가에 대해서는 서로의 견해가 다른 것이 현실이다.
   지방자치단체에게 자치조직권을 부여하는 것은 지방자치단체의 내·외부 통제메커니즘이 잘 작동한다는 것을 전제로 한다. 우선적으로 외부통제의 관점에서 볼 때, 안전행정부는 지방자치단체 전체 차원에서의 조직관리 가이드라인을 제공하고, 지방의 조직·인사관리에 대한 통계에 대해 외부 이해관계자의 접근이 가능하도록 관련 정보를 전부 공개하는 것이 필요하다. 그리고 시민단체와 지역언론은 이러한 통계와 정보에 근거하여 해당 자치단체의 조직운영에 대한 감시자 및 감독자의 역할을 충실히 수행할 수 있어야 한다.
   내부통제의 관점에서는 우선적으로 지방의회가 집행기관의 조직운영에 대해 제재할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 제도적인 측면에서 지방의회의 권한이 더욱 강화되어야 한다. 지방의회에 많은 권한이 부여된다고 하더라도 현재와 같이 지방자치단체장과 지방의회의 다수파의 정당이 동일한 경우 현실적으로 지방의회가 집행기관을 통제하는 것은 상당히 어려운 실정이다. 이러한 문제들을 해결하기 위해서는 정당공천제도 폐지되어야 할 뿐만 아니라 집행기관과 의결기관 간의 권한 관계를 재설정해야 한다. 앞으로 지방의회가 지역주민의 대의기관으로서의 역할을 충실히 수행하기 위해서는 지방의회의 권한이 한층 더 강화되어야 한다.
   그리고 지방자치단체 자체감사기구의 역할이 더욱 강화되어 합리적인 조직·인사운영이 이루어지도록 해야 한다. 그리고 이에 대한 정확한 통계가 시민과 이해관계자들에게 공개되도록 해야 하며, 자체감사 결과보고서 작성 시에도 이에 대한 현황, 변동 등에 관한 통계가 제시되도록 해야 한다. 필요하면 광역자치단체 또는 감사원의 지원을 받아 이러한 통계가 지속적으로 관리되고, 공개되도록 해야 할 것이다.
   지방자치제도의 정착 및 발전을 위해서는 지방자치단체가 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있도록 자치권을 부여하는 것이 필요하다. 현재 상황에서 자치권 부여의 문제점, 한계점, 전제조건 등은 무엇인지에 대한 종합적인 검토를 통하여 자치권을 부여하는 방안을 강구해야 할 것이다. 지방자치단체 자치조직권의 부여도 이와 같은 자치권의 큰 틀 속에서 새롭게 정립되어야 할 것이다.

  
  
   Since the introduction of local autonomous system in Korea in the middle of 1990s, thedegrees of the decentralization and self-governing rights of local autonomous bodies havebeen increasing. Improving the autonomous degree of organizational and personnelmanagements in local bodies is able to be understood in the same broad context. The Rohadministration, so-called the Participatory Administration, had initiated decentralization policyand tried to transfer authorities and decision-making powers to local bodies in relatively anactive manner. Academic and research communities have studied on the decentralization anddesirable ways to consolidate local autonomy system.There is, nonetheless, no sufficient researches on how to strengthen autonomousorganizational and personnel managements in local bodies. This study is to analyze the impactof the Total Ceiling System of Local Public Officials Wage(TCSLPO) on the volume of publicofficials and the change of organizations, and then, based on the analyses, attempts to exploreways to improve the degree of autonomy in organizational management of local bodies. TheTCSLPO was introduced to increase self-organizing powers of local bodies.To achieve these research purposes, the second chapter reviews on theoretical discussions,international cases and present studies regarding autonomy. the third chapter examineshistorical changes and developments of self-organizing powers of local bodies and inquireschanges of organizations and public personnels volumes in Korean fundamental local bodies,Shi, Gun, and Gu, after the introduction of the TCSLPO. The fourth chapter figures out howto consolidate autonomous organizational operation and management in local bodies. Theresearch results of the analyses of departmental units and quotas of public officials showthat local bodies have focused on enlarging the number of departmental units and the numberof high-ranked public officials. These findings imply that local bodies have had increasingself-organizing powers and have operated in a more autonomous manner for organizationaloperation and management, which means that the TCSLPO may help improve the degreeof autonomy in local bodies. However, this does not mean that the increased autonomy hasa positive influence on highly performing organizational management.There is a huge gap of perspective on the organizational autonomy between centralgovernment and local autonomous bodies. The latter argues for active and wide range ofdecision-making power transfer on organizational design of local autonomous bodies whichis regulated by a presidential ordinance while the former contend for maintaining currentregulations to prevent local bodies from expanding organizational volume and increasing thenumber of high-ranked public officials.It is not allowed under the current Korean legal system in terms of the decentralizationand autonomy for local bodies to enjoy completely independent autonomy without anyrelationship with the central government. In particular, self-enacting power of the local bodiesis strictly constrained. The local bodies have to make their by-laws under boundaries of lawsand ordinances. Even though this legal regulations are present, it is necessary to voluntarilyand incrementally transfer powers on organizational building and design to local bodies. Bothcentral and local governments recognize the necessity of transfer as a desirable direction, butthere are differences on timelines and ranges of power transfers among them.There is a premise for local bodies to allow power of the organizational building and designin full that internal and external control system works properly. In terms of external control,the Ministry of Security and Public Administration, a representative ministry regarding localbodies and decentralization matters, needs to provide a guideline for organizationalmanagement and open information and allow access to it for stake-holders of external controlon organizational and personnel managements in local bodies. And also, local civil societyand media need to play a key role of monitoring and supervising practices of managementand operation of the local bodies.In terms of internal control, firstly the local council definitely needs to check and supervisesorganizational operations of local executive bodies. To accomplish the well-functioninginternal control system it is necessary to reinforce the powers or authorities of the localcouncils. The sound internal control system may be hard to work under a circumstance thatheads of two branches are associated with the same political party. It drives us to take intoaccount abolishing political party designation system on running candidates for the heads ofexecutive and legislative branches, which implies that the local council as a checkingcountepart on the executive has to be allowed more powers than it has.It is necessary to reinforce the roles and power of internal auditing organization for leadingto reasonable organizational and personnel management in local bodies. It has to be basedon improving level of transparence that audit-related information should be open to citizensand stake-holders and a healthy statistical system should be developed and maintained. Ifnecessary, these statistics should consistently be managed and open by assistance of the highlevel governmental organizations such as provincial government or the Board of Audit andInspection.At an ideal way it is definitely necessary to grant full autonomy in devising and managingorganizations to local bodies to help solve local problems and make policies by themselves.To reach an ideal world of fully decentralized and autonomous local bodies we need to takeinto deep account problems, limitations and premises under current circumstances and thento figure out ways to transfer relevant powers and authorities to local bodies in acomprehensive manner. The issue of granting and securing powers of autonomousorganizational building and design of local bodies should be newly resolved and foundedunder the broader framework of autonomy- and decentralization-related matters.

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