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지방자치단체 조직관리 책임성 확보 수단 설계에 관한 연구

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영문제목 A Study on the Design of Instruments forSecuring Local Government Organizational Management Accountability
연구자 강영주,김지수,박해육
발간연도 2023
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본 연구에서는 지방자치단체 조직관리 영역에서의 책임성 문제를 논의하고 있다. 중앙정부의 권한을 지방정부에 이양하겠다는 논의는 계속되어 왔으나 최근 들어 더욱 활발해지고 있다. 이는 지자체 조직관리 영역에서도 마찬가지이다. 따라서 현재의 책임성 확보 제도가 적정한지를 살펴보고, 보완할 부분에 대해서는 재설계가 필요한 시점이다.
   본 연구에서 주장하는 바는 지방자치단체 조직관리 영역에서도 책임성 개념의 확대가 필요하며 기존의 중앙정부와 지방정부의 관계를 주축으로 하는 계층제·법적 거버넌스뿐만 아니라 자체적인 거버넌스 즉, 지방의회와 주민까지 포함한 네트워크 거버넌스도 필요하다는 것이다.
   이러한 주장을 뒷받침하기 위해 본 연구에서는 우선 지자체 조직관리와 책임성, 수단 설계에 관한 이론을 살펴보았다(2장). 그리고 국내외 사례 검토와 책임성 인식 분석에 근거하여 각각의 거버넌스별로 타당성 있는 책임성 확보 수단을 제시하였다(3,4장). 마지막으로는 각각의 수단들이 실효성을 확보할 수 있도록 성과에 영향을 미치는 조건(맥락)을 검토하여 이를 반영한 수단 설계 방식과 장단기 실행방안을 제시하였다(5장).
   각 거버넌스에서 작동되는 다양한 책임성 확보 수단들이 필요한 만큼 각 수단들을 결핍과 과잉의 문제가 나타나지 않도록 균형과 조화의 원리에 기반하여 설계하는 것이 중요하다. 따라서 본 연구에서는 각 수단들을 거버넌스와 정책 과정에 따라 구분하여 체계적으로 제시하였다.
   중앙정부와 지방정부와의 관계를 주축으로 하는 계층제(법적) 거버넌스에서는 조직관리의 비용이 국가 전체에 있음을 인식하도록 하는 것을 목표로 국가 차원의 총체적 합리성(도구적 합리성)을 제고하는 방향으로 설계하였다. 각 정책 과정별로 다음과 같은 책임성 확보 수단의 개선 또는 신규 도입 방안을 제시하였다. 정책기획단계에서는 기준인건비제 패널티 부여 시 복수 기준 적용, 중기기본인력운용계획 준수 의무 규정 도입 및 인력 증원시 인건비 추계 내용 필수 포함 내용 구체화, 정기적 사무재평가 사업 도입 등의 내용을 제시하였다. 정책집행단계에서는 중기기본인력운용계획 집행 모니터링, 사무재평가 모니터링, 주민민원 상시 모니터링, 사무재평가 모니터링 등의 수단을 제시하였다. 정책평가환류단계에서는 지자체 조직관리 공시 지표 개선, 지자체조직관리정보공유 시스템 마련 등의 수단을 제시하였다.
   지자체와 지방의회, 주민과의 관계를 주축으로 하는 네트워크 거버넌스에서는 조직관리의 편익이 지역 주민에게 고루 돌아갈 수 있도록 하는 것을 목표로 지자체 차원의 국지적 합리성(합의적 합리성)을 제고하는 방향으로 설계하였다. 정책 과정 별로 아래와 같은 책임성 확보 수단의 개선 또는 신규 도입 방안을 제시하였다. 정책기획단계에서는 조직관리위원회 지역 주민 포함, 민관합동 조직진단반 지역 주민 포함, 중기기본인력운용계획 시민의견 청취, 지자체 조직진단시 시민의견, 청취, 시민 조직진단 의뢰 제도, 시민참여조직진단 운영 등의 수단을 제시하였다. 정책집행단계에서는 주민민원 상시 모니터링, 민원 빅데이터 수집 및 분석에 기반한 조직설계기법 마련 등의 수단을 제시하였다. 정책평가환류단계에서는 지방의회 행정감사에 주민모니터링단 참여, 독립적인 감사기구의 조직관리통제, 전문평가위원회 운영, 시민배심원들의 평가 참여 등의 수단을 제시하였다.
   이와 같이 제시된 수단들이 모든 지자체에서 모두 다 잘 작동되기는 어렵다. 각 지자체의 맥락에 따라 실효성 여부가 달라질 것이다. 맥락에 따라 조직관리 거버넌스 참여자들 간의 상호작용 방식이 달라질 것이기 때문이다. 따라서, 지자체 조직관리 거버넌스 참여자들의 동기와 전략 스펙트럼을 분석하였다. 이들은 각기 지자체 조직관리 책임성 확보 혹은 조직건전성 확보에 긍정적 영향을 미칠 수도 있고 또한 부정적 영향을 미칠 수도 있음을 확인하였다. 이를 고려한 수단 조합의 방향은 각 주체에 대하여 책임성의 결핍 또는 과잉이 일어나지 않도록 견제와 균형의 원리에 따라서 설계가 되어야 한다는 것이다. 각 수단의 조합은 지자체마다 다르게 나타날 수 있다. 각 지자체의 상황이 다른 만큼 각기 다른 수단의 조합이 나타나 진보과정을 거치게 될 것이다.
   마지막으로 장단기 실행방안을 제시하였다. 우선 책임성 확보 수단의 제도 설계 및 관리 방안을 제시하였다. 표준조례안 마련 등 자치입법 설계 방안, 기구정원 규정 개선 방안, 기타 법규 제개정 방안 디지털 플랫폼을 통한 정보 공유 및 주민 참여 방안 등이 그것이다. 장기적으로는 사회적 인식 전환이 필요한만큼 이를 위해서는 각 지자체가 조직건건성에 관한 조직학습을 하여야 하며, 공무원 교육, 시민 교육, 청소년 교육 등을 통해 이를 촉진하여야 할 것을 제안하였다.
   이같은 제도적 보완 노력은 궁극적으로 지방의 권한 확대의 안전판으로 작용하여 부작용을 최소화하는 지방분권 실현에 이바지할 수 있을 것이다.
This study investigates accountability challenges within the domain of organizational management for local governments. The discourse surrounding the decentralization of authority from central to local governments has not only persisted but also gained momentum in recent times, significantly impacting the management structures of local municipalities. Consequently, it becomes imperative to critically assess the effectiveness of existing accountability frameworks and contemplate their redesign to address any identified shortcomings.
   The central argument of this study calls for a broader understanding of accountability within local government organizational management. It asserts that beyond the traditional hierarchical and legal governance structures, which are predominantly centered on the relationship between central and local governments, the implementation of self-governance or network governance is crucial. Such an approach ought to extend beyond local councils to effectively include citizens.
   To this end, this study firs explores theories related to organizational management, accountability, and instrument design within local government entities (Chapter 2). Drawing upon analyses of domestic and international case studies and perceptions of accountability the research proposes viable accountability mechanisms for each type of governance (Chapter 3, 4). Finally, it reviews the conditions (context) influencing effectiveness to ensure the proposed mechanisms can achieve desired outcomes, thereby outlining instrument design methods and strategic plans for both short- and long-term implementation (Chapter 5).
   Given the necessity for diverse mechanisms to safeguard accountability across distinct governance frameworks, it is essential to systematically organize each mechanism. Consequently, the study systematically categorizes these mechanisms according to governance models and policy processes.
   In the context of hierarchical (legal) governance,,the design aims to foster the overall rationality (instrumental rationality) at the national level. This is accomplished by elucidating that the costs of organizational management are distributed across the nation.
   For each stage of the policy process, the study suggests improvements or introduces new measures to secure accountability.
   During the policy planning phase, recommendations include applying multiple criteria when imposing penalties under the standard labor cost system, introducing obligations to adhere to the mid-term basic manpower management plan, mandating the inclusion of labor cost estimates in personnel augmentation proposals, and initiating regular administrative reevaluation projects. The policy execution phase emphasizes the importance of monitoring the implementation of the mid-term basic manpower management plan, administrative reevaluation, constant resident complaint monitoring, and administrative reevaluation monitoring. For the policy evaluation feedback stage, improving the local government organizational management disclosure index and establishing a local government organizational management information sharing system are proposed.
   For network governance the objective is to ensure that the benefits of organizational management are equitably distributed among local residents. This involves enhancing local-level rationality (consensual rationality) through the inclusion of local residents in the organizational management committee, joint public-private organizational diagnosis teams, and by soliciting citizen feedback on the mid-term basic manpower management plan in the policy planning stage. In the policy execution stage, proposals include regular monitoring of resident complaints and developing organizational design techniques based on big data analysis of such complaints. In the policy evaluation feedback stage, involving citizen monitoring groups in the local council's administrative audits, establishing independent audit mechanisms for organizational management control, and encouraging citizen juror participation in evaluations are suggested.
   Given the diverse contexts of local governments, the effectiveness of these proposed mechanisms will vary, influenced by the interaction dynamics among organizational management governance participants. Therefore, this study analyses the motivation and strategy spectrum of local government organizational management governance participants. They confirmed that their involvement can have both positive and negative impacts on securing organizational management accountability or organizational health. The approach to combining these means should adhere to the principle of checks and balances, ensuring that accountability is neither lacking nor excessive for any entity involved. Given the varying circumstances of each local government, the combination of different means will naturally differ and evolve through a progressive process, ensuring alignment.
   Finally, the study presents a short- and long-term implementation strategies including system design and management plans for enhancing accountability. This encompasses drafting standard ordinance proposals, improving regulations on organizational quotas, revising other legal measures, and facilitating information sharing and citizen participation via digital platforms..To foster long-term social awareness, it is imperative for each local government to engage in organizational learning regarding organizational health. This should be facilitated through educational initiatives targeting public officials, citizens, and youth, thereby promoting awareness and understanding.
   Such efforts to supplement institutional frameworks ultimately act as safeguards for the expansion of local authority, contributing to a decentralized governance model that minimizes adverse effects, thereby enhancing accountability and organizational integrity within local governments.

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