기본연구과제

  발생주의회계(’07), 사업예산(’08) 등 새로운 예산회계제도 도입 이후 정부예산 및 회계운영 방식을 투입 중심에서 성과에 초점을 두는 방향으로 전환하고, 재정사업 모니터링과 성과분석 등을 적극 추구하고 있다. 특히 재정사업은 정부의 예산을 통해 사업단위로 재원을 할당하여 추진하는 사업으로서, 사업방식 개선, 유사･중복성 해소, 예산집행의 효율성 제고, 사업평가 등을 통해 비용을 줄이고 사업성과를 개선하는 것이 요구된다.
   이러한 시대적 상황과 연계하여 지방자치단체의 재정사업에 대해서도 생산성 제고가 필요하다는 인식을 출발점으로 하여 본 연구는 다음 사항을 제시하고 있다.
   첫째, 정부생산성 향상과 관련한 선행연구를 통해 생산성 관련 쟁점 등 전반적인 논의를 포괄적으로 검토하면서 정부생산성에 대한 개념을 정의하고 관련 이론적 배경을 고찰하였다.
   둘째, 자치단체의 생산성향상 관련 각종 정책과 프로그램 운영실태를 분석하고 행정경영 및 재무관리 관점에서 생산성을 저해하는 요인과 배경을 분석하였다.
   셋째, 공공시설을 대상으로 생산성을 분석하고 동시에 자치단체를 공공서비스의 생산주체로 보는 경우 비용분석이 중요한 전략적 분석수단이 되므로 재정사업(사례)에 대한 비용분석을 실시하고 시사점을 탐색하였다.
   넷째, 정부생산성 제고를 위한 기반구축, 행정경영과 자원의 사용 측면에서 비용절감방안, 정부생산성 측정의 기반정비 등 재정지출의 생산성 제고를 위한 정책방안을 모색하였다.
   본 연구에서 수행된 연구내용을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
   먼저 제2장에서는 민간부문에서의 생산성 개념이 정부부문에서는 어떠한 특성이 나타나는지 그리고 이를 어떻게 측정하는지에 대하여 살펴보았다. 즉 전통적 의미의 생산성은 노동, 자본 등 생산요소의 투입물과 생산과정을 통해 얻어지는 산출물을 비교한 것으로 일반적으로 투입물에 대한 산출물의 비율로 정의되지만 정부의 생산성이란 단순히 투입과 지출간의 관계가 아니라 질 적인 부분이 포함되는 경제성, 효율성, 유용성 등이 모두 포함되는 개념으로 파악하는 것이 필요하다. 결국 예산 제약 하에서 재정을 운영하는 정부부문의 경우 생산성이란 일정한 경제적 자원을 사용하여 보다 품질이 좋고 더 나은 서비스를 제공하는 것, 즉, 성과를 향상시키는 것으로 정리할 수 있다.
   이러한 정부생산성의 특징은 첫째, 생산성이란 정부를 분석하는 하나의 측정수단이다. 둘째, 정부부문에서 생산성 향상은 정부지출의 불가피한 증대로 인해 필수불가결한 요소이다. 셋째, 행정서비스에 대한 양과 질 모두의 증대와 향상 요구는 정부로 하여금 더 많은 일을 하고 업무를 더 잘 할 것을 요구한다. 넷째, 정부 산출의 측정에 있어서 공공안전이나 입법활동과 같이 많은 공공부문 활동들이 계량화할 수 있는 산출물이 적으며, 산출이 분명한 경우 조차도 이것은 시민만족도 등 평가결과가 없으면 그 측정이 어렵고 연도별로 가치가 어떻게 변화하는가를 측정하는 것은 현실적으로 많은 한계가 있다.
   정부생산성의 측정과 관련하여 주목되는 점은 민간부문과는 다른 정부의 특성을 반영하여 어떻게 적실성 있게 생산성을 측정하는가 하는 것이다. 정부생산성의 경우도 기본적으로는 투입과 산출의 관계에서 출발한다. 따라서 투입을 어떻게 정의하고 산출을 무엇으로 볼 것인가에 대해 결정하여야 한다. 해외의 최근 동향에서도 정부 공공서비스에 대해 투입비용, 산출물 및 생산성에 대한 보다 나은 측정방안에 초점이 두어지고 있다.
   투입(inputs)은 정부활동의 직접적인 생산물인 산출(outputs) 활동에 사용된 자원으로 노동, 재화및서비스, 자본을 말한다. 투입은 가능한 자본서비스(capital services)를 포함하여 종합적으로 측정되어야 한다. 이 경우 투입가치 변동을 반영하기 위해 임금과 가격디플레이터(pay and price deflators)를 활용할 수 있다.
   이에 비해 산출지표는 제공된 서비스의 양을 의미하며 흔히 정부활동에 의한 공공서비스의 산출량으로서 표시된다. 결과지표는 산출의 질을 반영하는 것으로 정부활동이 지역사회에 미치는 변화나 효과, 주민만족도 등으로 표시된다.
   제3장에서는 생산성 측면에서의 재정사업 운영실태를 생산성 측정 기반, 재정사업 관리제도, 비용분석 구조 등으로 구분하여 그 현황을 분석하였다. 그 결과 생산성 측정 기반에서는 첫째, 각 공공시설별 연간소요예산을 인식할 수 없는 문제가 발견되었다. 실제로 현행 사업예산의 구조 상에는 각 시설별 소요예산에 대해서는 공시가 되고 있지 않으며 또 시설별 운영경비 만 산출할 수 있도록 하고 있어 공무원이 직접운영하는 경우 인건비 등 인력관련 경비가 제외되어 정확히 어느 정도의 예산이 소요되는지를 확인할 수 없는 구조로 이루어져 있다. 둘째, 성과측정 측면에서는 정부사업과 활동에 대한 성과(outcomes)는 사업의 성공 여부를 궁극적으로 측정하는 것이라고 할 수 있으나 정부의 성과를 측정하기 어려운 것은 서비스의 효과(영향)를 결정하기 어려운 특성이 발견되었다. 특히 이러한 현상은 관측된 서비스성과가 흔히 정부산출물의 효과와 함께 각종 규정이나 비정부적 요인에 의한 효과와 혼합되어 있어 그러하다. 셋째, 세출예산과목구조에서 일반회계, 기타특별회계, 기금회계가 동일한 반면 공기업특별회계는 일반회계 등과 다른 예산과목 구조를 지니고 있어 회계 간에 일관성 있는 재무비교분석은 물론 통합재정정보를 산출하기가 어렵고 나아가 자치단체 간에 재정상태와 경영실적을 객관적으로 비교하는데 한계가 있다.
   사업관리 측면에서는 기본적으로 현금주의 회계방식을 적용하고 있어 이해관계자에게 정확하고 다양한 정보를 제공하는데 근본적인 한계가 내재되어 있다. 마지막으로 비용산정 측면에서는 총비용과 평균비용 등 적정한 비용정보를 산정하기 위해서 간접비배부가 필연적이나 현재의 예산회계제도에서는 예산이 직접비 위주로 배정되어 지출되기 때문에 간접비를 적절히 배분하여 비용정보를 생성하는데 한계가 있다.
   제4장은 지방자치단체 공공시설에 대한 사례분석을 시도하였는 바, 사례단체는 경기도내의 기초자치단체를 대상으로 종합운동장의 경우 7개 시와 2개 군을 사례 단체로 선정하였으며, 문화예술회관의 경우 9개 시와 2개 군을 선정하여 분석하였다. 각 사례시설에 대하여 투입변수로는 공공시설의 인력, 면적, 예산규모를 선정하고, 산출(성과) 변수로는 사업수입과 시설이용자수를 선정하였다. 그 결과 종합운동장의 경우 전체적으로 시부의 생산성 측정결과가 군에 비해 높게 측정되었다. 재무성과 관점의 생산성 측정결과는 ①사업수입/인력”, “②사업수입/면적”, “③사업수입/예산” 모든 지표에서 시부의 생산성이 군보다 높게 나타났으며, 시설이용자 관점의 생산성 측정결과는 “⑤이용자수/면적”와 “⑥이용자수/예산” 지표에서는 시부가 군부에 비해 생산성이 높게 나타났다. 한편 문화예술회관의 경우는 전체적으로 시부의 생산성 측정결과가 군에 비해 높게 측정되었다. 재정성과 관점의 생산성 측정결과 및 시설이용자 관점 측정결과는 시부와 군부 간의 차이나 인구규모에 따른 일정한 경향을 발견하기 어려웠다.
   마지막으로 제5장에서는 생산성 제고를 위한 방안을 제시하고 있는 바, 생산성 제고를 위한 기반구축, 행정경영을 통한 비용절감, 정부생산성의 측정방안 등으로 구분하여 대안을 모색하였다.
   먼저 정부생산성 제고와 관련하여 현재 가장 문제시 되는 사항은 생산성을 측정할 수 있는 기반이 구축되지 않았다는 점이다. 이로 인해 정부생산성의 수준이 어떤 위치에 있고 앞으로 어떻게 생산성을 향상시킬 것인가를 명확하게 제시하기 어렵다. 따라서 생산성 제고를 위한 기반구축 방안으로서 통합성과관리제도의 도입, 책임중심점의 설정, 그리고 관리회계를 통한 원가정보의 활용 등을 대안으로 제시하였다. 이들은 재정사업의 생산성과 관련하여 성과를 효율적으로 관리하기 위한 제도적 틀로서 통합성과관리제도와 책임중심점 설정, 그리고 투입비용의 객관적 계산을 위한 원가정보 문제를 파악하고자 하는 것이다.
   행정경영을 통한 비용절감 방안에서는 행정에서의 낭비적 요소를 제거하고 비용을 절감하는 새로운 개념의 경영기법으로 원가분석제도 도입을 제기하고 있는 바, 이를 위해서는 회계･재원 구분없이 법정･경직성 경비를 제외한 모든 사업을 대상으로 하되, ①물품구매･제조, 수리, 운반 등은 예정가격 10만원 이상, ②각종 공사, 설계, 용역 등은 모든 사업, ③기타 자치단체장이 필요하다고 인정하는 사업을 대상으로 분석하는 등 실질적이고 전분야에 걸쳐 심도있게 다루어질 필요가 있다. 원가분석은 별도의 원가분석팀을 구성하여 독립성을 유지하면서 물품구매, 공사, 용역 등 자치단체에서 시행하는 모든 사업에 대하여 엄격한 시장조사와 정확한 품셈적용으로 낭비요인을 제거하는데 중심을 둘 필요성을 제기하였다.
   마지막으로 공공부문의 경쟁력을 높이기 위해서는 공공부문의 관리운영 과정에서 발생하는 비효율성을 정확하게 측정하고, 공공부문의 성과를 객관적이고 과학적으로 평가하여 관리 개선을 지속적으로 추구해야 하는 노력이 필요하다. 이와 관련하여 데이터의 관리 강화, 투입과 산출요소의 합리적 산정, 정부생산성의 복합적 성격을 고려하여 관리하는 방안 등을 제시하였다.