기본연구과제

地方財政診斷制度의 效率的 運用方案 硏 究 者: 李相龍, 徐廷燮, 朴天一 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 본 연구는 지방자치제의 실시와 더불어 지방재정의 방만한 운영 및 비효율적인 운영을 예방하고 지방자치단체의 건전재정운영을 유도하기 위한 지방재정진단제도의 시행의 바람직한 방안 및 진단결과의 활용방안을 모색하는데 목적이 있다. 이러한 연구목적하에 본 연구는 다음과 같이 수행되었다. 1장은 연구목적, 연구범위 및방법에 관한 내용을 담고 있으며, 2장은 지방재정진단제도의 개념정의 및 지방재정진단제도의 시행필요성을 제시하고 외국의 지방재정진단제도의 검토를 통해 그 평가 및 시사점을 고찰하였다. 3장은 지방재정진단제도의 도입현황과 그 시행에 따른 문제점을 다루었다. 지방재정진단제도의 시행에는 재정진단의 필요성에 대한 인식부족과 현행 체제상 아직 충분한 제도가 마련되어 있지 못하다는 점이다. 아직 제도도입의 초창기이기 때문에 재정진단제도의 각 과정에서 여러가지 미비점이 발견된다. 재정보고서 양식작성, 시달, 제출단계에서 ①재정보고대상의 범위, ②재정보고서양식의 불충분, 재정보고서분석단계에서는 ①분석방법, ②분석주체, ③분석결과의 활용 및 재정정책 반영 내용 등의 미설정, 재정진단단체선정단계에서는 ①선정기준, ②선정주체 등의 미설정, 재정진단실시단계에 있어서는 ①진단방법, ③진단주체 불확실성, 재정진단결과조치단계에 있어서는 ①공개여부 및 범위, ②지도, 지원의 내용, 범위, ③재정건전화계획 수립, 시행 및 내용, 주체, ④재정정책에의 반영의 내용이 확정되어 있지 않다는 문제가 있는 것으로 밝혀지고 있다. 제4장과 제5장에서는 2, 3장의 지방재정진단제도의 필요성과 외국사례 및 현행제도 및 재정진단제도의 시행에 문제점의 연구를 토대로 지방재정진단제도의 발전방안 및 그 결과의 활용방안을 제시하고 있으며, 제6장은 본 연구결과에 대한 종합 및 정책건의를 담고 있다. Ⅱ. 政 策 建 議 1995년부터 지방재정진단제도가 도입·시행되기 위해서는 우선 자치단체로부터 본 제도의 필요성에 대한 인식전환이 있어야 한다. 이를 위해서는 지방재정진단제도가 자치단체의 재정자율권을 제약하거나 재정통제를 강화하는 것이라기 보다는 지방재정의 정책수립이나 자치단체에 대한 적절한 재정지원을 위한 것이라는 적절한 홍보가 필요하며, 이에 못지 않게 지방자치단체들로부터 수용력이 있는 제도로의 발전이 이루어져야 한다. 지방재정진단제도가 보다 발전되어 시행되기 위해서는 재정진단의 일련의 절차인 재정보고서 종류 확정·양식작성→재정보고서 시달·제출→재정보고서 분석(재정분석)→재정진단대상단체선정→재정정밀진단→재정진단결과조치의 단계별 과정에서 갖추어야 할 조건들을 모두 구비되도록 하여야 한다. 첫째, 재정진단제도의 정착발전을 위해서는 지방자치단체가 신뢰할 수 있는 재정보고대상 및 내용의 표준화가 필요하다. 재정보고대상은 정례적 보고서와 비정례적 보고서 구분하고 전자는 ① 예산보고서, 결산승인보고서, ③ 지방채발행보고서, ④ 보증채무부담행위보고서, ⑤ 출자보고서, ⑥ 지방재정계획보고서, ⑦ 지방비부담보고서, ⑧ 채무부담행위보고서, ⑨ 재정투융자사업계획에 대한 심사결과보고서, ⑩조상충용보고서, ⑪이월관련보고서로 하며 후자에는①기타 특별회계보고서, ②기금보고서, ③세입세출의 현금보고서를 포함해야 한다. 둘째, 재정분석은 크게 2가지 방향으로 분석되어야 한다. 하나는지방재정정책에의 반영 및 지방재정지도를 위한 방향에서 분석되어야 하고, 다른하나는 개별자치단체에 대한 재정지도 및 재정진단단체 선정을 위해 개별자치단체에 대한 재정분석이 병행되어야 한다. 또한 재정분석은 개별재정항목분석과 지표분석이 병행되야 하며, 절대적 기준분석을 중심으로 상대적 비교분석이 동시에 이루어 져야 한다. 셋째, 재정진단단체는 재영운영이 부실한 ①채무비율이 세입예산의 일정비율을 초과하는 단체, ②채무잔액이 과다한 단체, ③결산상 세입실적이 예산액보다 현저히 감소한 단체, ④조상충용을 한 단체⑤인건비 등 경상비성격의 예산비율이 높은 단체, ⑥수지균형의 불균형 및 사고이월이 일정비율을 초과하는 단체, ⑦세수감소 및 성장율이 저조한 단체, ⑧재산매각이 일정율이상 지속되는 단체, ⑨지방비미부담이 현저한 단체, ⑩신규자체사업이 급증하는 단체뿐만 아니라 폐광촌 같이 지역경제 짐체지역을 갖는 단체도 포함되어 자치단체를 위한 제도로 인식되어야 한다. 넷째, 재정진단대상체는 중앙정부(내무부), 지방자치단체, 제3의 기관으로 분류해 볼 수 있지만, 진단의 신뢰성 및 객관성, 자치단체 수용성을 고려 할 때 재정진단평가단을 구성하여 실시함이 바람직하다. 다섯째, 재정진단을 위한 재정진단표는 ①자치단체간 재원조달과 재정수요에 따른 환경적 영향요인, ②자치단체내부의 행정적 관리관행과 입법정책등의 조직적 요인, ③ 재정상황을 나타내는 재정적 요인 등을 고려하여 작성되어야 한다. 본 연구에서는 그 예의 하나로 표준재정진단표를 <표 1>과 같이 제시하였다. 그리고 지방재정분석 및 진단의 결과는 다음과 같은 방향으로 활용하되, 현실을 고려한 장·단기방향으로의 모색이 있어야 할 것이다. 진단부문 진단항목(진단지표 및 진단시 착안사항) 환경적 요인 <재정수요·재원조달> 조직적 요인 <재정관리관행·입법정책> 재정적 요인 세입부문 ㅇ자치단체의 - 인구(규모,성별 등) - 소득 - 고용(실업) - 사업활동 - 인프레이션 - 조세저항 - 지역경제침체 - 재해 등 ※세입기반 : 악화 ※세출증대 : 지속 ㅇ계획·전문성 -세입에 악영향을 미치는 행정실무나 정책 -비용통제결여, 세입평가결함 -세입징수·관리의 비효율성 ㅇ세율·요율조정(탄력세율, 사용료·수수료율) ㅇ재정관리관행 - 사고이월 - 수지균형회계처리 - 장기채무 ㅇ경상적자지속 - 예비비활용 - 단기차입 - 내무차입 ㅇ어떤조치로 세입증가? ㅇ과도한 지출증가인가? - 자산처분 ㅇ입법정책 - 상충된 정책 - 비일관성 정책 - 불완전정책 ㅇ주민1인당세입 ↓ ㅇ특정재원(%)↑ ㅇ이전세입(%)↑ ㅇ1회성세입(%)↑ ㅇ체납액(%)↑ ㅇ세입부족(%)↑ ㅇ차입액(%)↑ ㅇ재정자립도(%)↓ ㅇ재정자주도(%)↓ ㅇ재정력지수↓ 세출부문 ㅇ주민1인당지출액 ↑ ㅇ인건비(%)↑ ㅇ고정비용(%)↑ ㅇ이전지출부담(%)↑ ㅇ신규사업지출(%)↑ ㅇ가용재원율(%)↓ ㅇ투자비비율(%)↓ ㅇ인건비충당지수↓ 세입세출 운영부문 ㅇ경상적자(%)↑ ㅇ사업적자(%)↑ ㅇ이월금(%)↑ ㅇ유동재원(%)↓ ㅇ장기채무(%)↑ ㅇ채무상환(%) 진단질의 사항 □경상비를 충분히 지출할 수 있으며, 지출불가시에 어떻게 대처할 것인가? □재정수요에 탄력적으로 대처할 수 있도록 외부환경이 충분한 자원의 정도 는 어느 정도인가? □관리관행과 재정정책은 환경의 변화에 적절히 대응하도록 되어 있는가? <표 1> 표준재정진단표의 예시 첫째, 재정진단의 결과 나타난 재정적인 문제를 해결하기 위하여 문제의 경중에 따라 문제가 가벼울 경우 중앙정부의 재정지도 또는 지원이 실시되어야 한다. 이러한 재정지도·지원은 재정진단의 전단계인 재정분석결과를 토대로 전국적 차원의 지방재정제도 개선 및 재정지도·지원 등 각종 재정정책에 반영할 수 있어야 하며 재정지도에는 조언과 권고, 각종경비의 기준설정, 승인·심사·보고, 부당·위법한 처분에 대한 시정을, 재정정책에의 반영은 재정진단결과를 지방교부세 배분시 ①기준재정수입액 산정시 [유보율]의 차등화, ②[조정률]의 차등화, ③[일정분]의 별도 배정방식으로 활용되어야 하고, 국고보조금 차등배분시 차등보조율(20%, 15%, 10%)을 재정운영 진단결과에 따라 25%- 5%의 범위내에서 재조정할 수 있도록 하여햐 한다. 뿐만 아니라 재정진단결과를 활용하여 재정력이 미약한 단체에게는 기채발행규모를 제한하거나 기채승인시 지방채발행 제한단체에 포함킬 수 있도록 하여야 한다. 둘째. 자치단체간의 재정운영의 성적을 나타내는 재정분석·진단의 결과는 자치단체간의 경쟁심과 건전재정운영을 유도하도록 하고, 재정정보공개 차원에서 주민에게 공개하여 재정운영에 대한 주민통제를 받도록 해야 한다. 셋째, 재정진단결과 재정운영이 다소 부진한 자치단체에 대하여는 적절한 재정지도·지원이 있어야 하지만, 재정의 건전성과 효율성이 현저하게 떨어진 자치단체에 대하여는 지방재정건전화계획을 수립·시행토록 해야 한다. 지방재정건전화 계획의 내용으로 조직·인사개편, 채무상환, 세입증대 및 신규사업의 제한 등으로 명시하여 채무상환, 세입증대, 신규사업의 제한 등과 같은 재정적 측면에서 뿐만이 아니라 조직·인사의 개편 등도 건전화계획의 대상으로 하여 행·재정 전반에 걸친 전면적인 개혁을 목표로 해야 한다. 넷째, 재정진단제도는 지방재정운영이 부진한 단체를 대상으로 재정위기의 초기경계성향을 감지함으로써 초기단계의 재정곤란상태에서 재정의 건전화가 시도되어야 한다. 즉 심각한 재정위기를 사전에 예방하기 위한 조기경보시스템으로서 역할을 충분히 할 수 있도록 재정진단제도를 지방재정위기관리와 연계시켜야 한다.