기본연구과제

地方財政 投·融資審査制度의 强化方案 硏 究 者 : 이효, 曺起鉉 硏究期間 : 1995. 3­ 1996. 2 依賴機關 : 內務部 財政經濟課 Ⅰ. 硏 究 目 的 지방자치제의 전면 실시에 따른 주민들의 다양한 욕구분출과 주민생활의 질적 향상 욕구가 크게 증대됨에 따라 지방자치단체는 환경, 교통, 복지향상, 지역개발 등에 대한 막대한 投資需要에 직면하게 되고 사업규모도 대형화될 것으로 전망된다. 이러한 가운데 우리나라의 전국 평균 地方財政自立度는 1995년 기준으로 63.5%이며 대도시와 稅源이 풍부한 일부 자치단체를 제외하면 재정자립 수준이 매우 낮아 道의 경우 46.7%, 郡은 23.8% 수준에 머무르고 있다. 그리고 세입재원에서 필수경비를 뺀 可用財源 규모는 1995년도 전국 평균 5조 9,900억 여원 정도로 歲入財源의 17.6% 정도인데, 그나마 시와 군은 세입재원에서 가용재원이 차지하는 비중이 각각 15.2%와 6.3%로 나타나 재원부족 상태가 심각한 실정에 있다. 이러한 사실을 고려할 때 향후 지역개발 수요와 가용재원간의 不調和現狀이 예견된다. 한편 지방자치단체는 재원부족을 타개하기 위하여 지방채 발행을 비롯한 外部財源의 동원에 적극적으로 나설 것이고 이는 자칫 放漫한 財政運用을 초래할 가능성이 제기된다. 따라서 자치단체로서는 예산 및 재정운용 과정에 있어 사업의 타당성 분석과 가용재원내에서의 投資優先順位에 입각하여 재원을 효율적으로 배분함으로써 투자효과를 극대화하고 투자효율성을 제고하는 일련의 노력이 절실히 요청된다. 그러나 현행 地方財政投融資審査制度는 첫째, 사업 타당성 분석에 있어 전문성과 객관성이 미흡하고, 둘째 豫算制約下에서의 투자분야간, 사업간의 체계적인 우선순위 설정이 이루어지지 못하고 있고, 셋째 中期地方財政計劃 내지 地方債發行計劃 등과의 연계성이 부족하며, 넷째 심사결과의 예산반영 및 환류기능이 제약되고 있으며, 다섯째 투자가용재원의 부족으로 인해 재원조달의 적정성이 부족하며, 여섯째 專擔機構와 인력의 부족 등 심사기법이나 제도적 여건이 미비하여 심사의 質的 側面이나 實效性 確保次元에서 많은 문제점을 나타내고 있는 실정이다. 따라서 본 연구에서는 이러한 점을 깊이 인식하고 현행 지방재정투융자심사제도의 현황과 문제점을 분석한 후 이에 기초하여 投融資審査技法의 開發, 審査의 實效性 確保, 그리고 投融資審査 關聯 法令의 整備를 중심으로 그 강화방안을 마련하였다. 첫째, 투융자심사기법의 개발에서는 투융자심사 대상사업의 선정기준을 조정하고 事業類型別 審査基準 및 投資優先順位 評價基準表를 제시하였다. 둘째, 투자심사제도의 실효성 확보방안에서는 專擔機構와 專門人力의 擴充, 投融資審査委員會의 運營强化, 그리고 審査結果의 還流機能 强化方案을 모색하였다. 셋째, 법령정비에 있어서는 현행 地方財政法 및 同法施行令, 地方財政投融資事業審査規則의 내용을 修正·補完하되 기본적으로 각 法令이나 規則에 어느 범위와 수준으로 규정할 것인가에 주안점을 두어 투융자심사의 내용을 選別的으로 구분하여 규정하였다. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 投融資審査技法의 開發 가. 審査對象事業의 選定基準 調整 경제사회의 발전과 더불어 地價上昇, 人件費 및 工事資材費의 引上 등으로 각종 개발사업의 투자비 규모가 확대되었다는 점, 그리고 향후 지방자치단체의 裁量權 伸張에 따라 투융자사업에 대한 자체심사 기능을 강화한다는 점 등을 고려할때, 심사대상사업의 사업비규모를 上向調整하는 것이 필요하다. 특히 현행 사업비기준에는 투자효과와는 무관한 土地補償費가 포함되어 불합리하므로 총사업비 규모에서 보상비를 제외하거나, 현실적으로 재원조달 문제가 지방재정투융자사업에서 매우 중요한 점을 감안하는 경우 사업성격상 보상비가 사업비의 큰 부분을 차지하는 투자사업(예: 도로교통사업)에 대하여는 審査基準額을 여타 사업과 차등화하는 것이 바람직하다. 나. 事業類型別 審査基準 및 投資優先順位 設定 1) 事業類型別 審査基準 자치정부가 수행하는 투융자사업은 매우 다양할 뿐만 아니라 사업의 특성에 따라 그 효과도 상이하게 나타나기 때문에 사업타당성을 분석함에 있어서 事業類型(사업성격)에 따라 심사분야간에 상이한 가중치를 부여하는 것이 요구된다. 따라서 본 연구에서는 審査分野를 크게 경제·재무적 측면, 사회적 측면, 정책적 측면의 3분야로 구분하고, 사업유형(투자분야)별로 審査分野, 審査基準, 指標, 評價尺度 등을 포함하는 투융자사업 심사평가기준표를 제시하고 있는데 여기서 도로·교통부문의 심사기준표를 제시하면 <표 1>과 같다. <표 1> 도로·교통사업의 심사기준표 심사분야 심사기준 지 표 평가척도 평 점 분 야 가중치 (100%) 기 준 가중치 (100%) 4점 3점 2점 1점 경 제 재무적 측 면 (30%) 경제수익성 재무수익성 (20%) (10%) EIRR FIRR 20%이상 20%이상 15%이상 15%이상 10%이상 10%이상 10%미만 10%미만 사회적 측 면 (40%) 교통체증완화 지역개발· 균형발전 통행량분산 대량수송· 환경개선 (15%) (10%) (10%) ( 5%) 혼잡감소 파급효과·낙후지역배려도 연계도로망 형태 수송량·에너 지절약도 매우크다 매우크다 순환형 도시철도 (지하철) 크다 크다 격자형 버스 보통 보통 기타형 승용차 작다 작다 방사형 기타 정책적 측 면 (30%) 주민수혜도 사업요구도 재원확보도 (15%) (10%) ( 5%) 수혜인구비율 민원 誘發 지방비확보율 70%이상 민원多發 70%이상 50%이상 민원 中 50%이상 30%이상 민원 小 30%이상 30%미만 민원 無 30%미만 주: 1) 수혜인구비율= (수혜인구/총인구)X100 2) 지방비확보율= (순지방비/총사업비)X100 (단, 순지방비는 지방세, 세외수입, 지방교부세) ※ 심사분야 및 심사기준간 가중치는 설문조사 분석결과를 토대로 부여함. 2) 投資優先順位의 設定 사업간 투자우선순위의 설정은 심사기준의 점수에 가중치를 곱하여 산출된 總評點(총점수)을 기초로 총점수가 큰 사업부터 우선순위를 부여한다. 총평점을 구하는 방법은 다음과 같다. 총평점 = 심사기준의 점수 X 가중치 n OS ⁤ ∑ (Si·Wi) i=1 여기서, OS : 사업의 총평점 Si : 각 심사기준의 점수 Wi : 각 심사기준의 가중치, i : 심사기준(1, 2, , n) 2. 投融資審査制度의 實效性 確保 가. 專擔機構와 專門人力의 擴充 지방자치단체의 재정투융자사업을 深度있게 심사하고 심사의 質을 높이기 위하여는 현재 投融資 專擔部署가 未設置되어 있는 자치단체에 기획담당관이나 예산담당관하에 係단위의 전담부서(투자심사계)를 설치하고, 심사대상사업을 원활하게 처리할 수 있도록 인력을 확충하는 것이 필요하다. 그리고 투융자심사 업무의 實質的 推進을 위하여는 실무작업반을 구성하여 심층적인 심사분석을 실시하는 한편 사업부서­ 투자심사부서­예산부서간에 의견조정이 반드시 이루어져야 한다. 특히 투융자심사업무는 전문성이 요구되는 분야이므로 심사인력에 대한 年次別 敎育 및 硏修를 통해 전문지식과 실제 적용방법을 습득시키는 것이 중요하다. 나. 投融資審査委員會의 運營强化 1) 地方自治團體의 投融資審査委員會 각 자치단체가 투자심사부서 주관하에 실무작업반을 구성하여 운영하는 투융자심사위원회는 투자분야별 委員 數의 부족과 함께 위원들의 專門性 不足, 事業部署와 豫算部署와의 協議調整 未洽 등으로 사업의 타당성 분석 및 가용재원 내의 우선순위 결정이 제대로 이루어지지 못하고 있기 때문에 투융자심사위원회가 실질적으로 기능하도록 하기 위하여는 위원 수를 위원장을 포함한 15人 이내로 구성하고 위원 위촉시 실무자 이외에 자격조건을 정하여 투자분야별 전문가, 투자 및 재무분석가, 기술심사가 등을 포함하도록 하고, 특히 관계 利害集團 및 住民의 意思를 반영할 수 있는 통로를 마련하여야 한다. 2) 中央投融資審査委員會 중앙투융자심사위원회는 자치단체(시·도 및 시·군·자치구)에서 올라온 일정규모 이상의 투융자사업과 자치단체간 연계사업, 중앙지원사업 등을 중앙정부 차원에서 綜合的으로 檢討하여 사업추진의 適正性을 판단하는 역할을 수행한다는 점에서 충분한 심사인력과 전문성이 요구된다. 이러한 점을 종합적으로 고려할 때 中央投融資審査委員會의 구성은 위원장을 포함한 40인 이내의 위원으로 구성하고 심사업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 투자분야별 심사분석팀(5∼10인)을 구성하여 실질적인 심사가 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 특히 高度의 專門性이 필요한 분야에 있어서는 관련전문가를 초빙하여 운영하고, 투자분야별 전문가, 재무분석가, 기술심사가, 통계분석가 등을 위촉하여 審査의 專門性과 質을 提高하여야 하며 필요한 경우 중앙부처 공무원을 위원으로 위촉하여 재정지원 등에 따른 中央行政部署間 協議調整機能을 강화하는 것이 바람직하다. 다. 審査結果의 還流機能 强化 1) 財政運用體系와의 連繫 强化 지방자치단체가 매년 상반기 3∼4월에 익년도 투융자사업을 심사함에 따라 下半期에 新規事業이 발생하는 경우 하반기 사업에 대한 투융자심사가 未實施되어 이들 사업은 타당성 검토가 이루어지지 않고 있다. 따라서 이러한 문제점을 해소하기 위하여 투융자심사를 1년에 상반기(3∼4월)와 하반기(9∼10월)로 나누어 2회 실시하는 방안을 고려할 수 있다. 또한 지방자치단체의 투융자심사가 전년도 3∼4월에 실시되고 中期地方財政計劃이 전년도 5∼8월에 수립된다. 이러한 循期로 인해 재정계획의 수립과정을 거치지 않고 투융자심사가 이루어져 사업의 필요성 등이 중장기적 관점에서 검토되지 않은 채 투자심사가 실시되고 있어 투융자심사와 재정계획이 相衝되는 사례가 발견되므로 재정계획과 투융자심사가 竝行하여 이루어지도록 循期를 調整하는 것이 필요하다. 2) 國道費支援의 義務化 투융자심사기간인 3∼4월에는 國道費支援金 등에 대한 규모가 불분명하여 투자사업이 留保되거나 變更되는 일이 빈번하게 발생되므로 투융자심사결과 사업의 타당성이 인정되어 익년도 추진사업으로 선정된 국도비지원사업에 대하여는 國道費補助를 優先的으로 策定하는 것을 의무화하여야 한다. 또한 지방자치단체가 국고보조사업 또는 지방양여금사업 신청시 사업의 타당성 및 우선순위등의 작업을 거쳐 국도비보조금이나 지방비부담액의 범위를 결정하여야 하나 실제로는 事業部署와 豫算部署의 連繫가 不足하여 사업부서에서 일방적으로 추진하는 사례가 빈번하여 실제예산과 乖離가 발생하므로 투융자사업에 대한 심사를 거친후 예산부서와 협의하여 국도비보조사업을 신청하도록 하는 協議體制를 確立하여야 한다. 3) 審査結果의 豫算反映 强化 투융자심사제도의 實效性을 확보하기 위하여는 심사결과가 실제로 예산편성에 반영되어야 한다. 따라서 투융자심사를 거치지 않은 사업은 예산에 반영할 수 없도록 法制化하고 투융자심사 결과 부적합한 사업 또는 투융자심사를 거치지 않은 사업은 국고보조사업의 신청, 지방양여금사업의 신청, 그리고 지방채발행사업의 승인에서 제외하도록 해야 한다. 이와 연관하여 현재 투융자심사는 企劃部署에서 담당하고 있어 예산과의 유기적인 연계가 이루어지지 않고 있으므로 재정계획­투융자심사­예산편성이 연계될 수 있는 統合調整體系를 확립하거나 아니면 투융자심사를 豫算部署에서 擔當하는 방안의 검토가 필요하다. 4) 事後管理의 强化 동일한 사업을 연도간에 重複審査하거나 아예 廢棄해 버리는 사례가 빈번하여 투융자심사 업무에 대한 인력, 시간, 예산의 浪費를 招來하고 있으므로 연차별로 투융자심사를 거친 사업에 대해 사업유형별로 별도의 投融資事業 管理카드와 目錄을 비치하여 관리함으로써 시간과 예산을 절약해야 한다. 특히 再檢討 및 留保事業에 대하여는 그 원인을 철저히 분석하여 필요한 보완조치를 강구하는 자세가 요구된다. 3. 法令整備 地方財政投融資審査의 法的 整備는 기본적으로 현행의 地方財政法 및 同法施行令, 地方財政投融資事業審査規則의 틀을 유지한 가운데 각 법령별로 투융자심사에 대한 관련내용을 어떤 수준과 범위에서 選別的으로 포함시킬 것인가에 주안점을 두고 정비한다. 즉, 지방재정법에는 투융자심사에 대한 원칙적인 사항, 입법 목적 및 취지, 그리고 가장 핵심적인 내용만을 규정하고, 동법시행령에는 투융자심사와 관련한 實際的인 기준이나 심사대상사업, 심사방법 등을, 그리고 심사규칙에서는 투융자심사를 위한 행정기관의 내무적인 절차, 시행령에 근거한 보다 상세한 요건 등을 규정하도록 한다.