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지방자치단체의 성과평가에 있어서 BSC의 도입 및 적용에 관한 연구
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| 영문제목 | The Application of the Balanced Scorecard(BSC) for Performance Evaluation in Local Governments |
|---|---|
| 연구자 | 박해육, 이병기, 이혜영, 김건위 |
| 발간연도 | 2005 |
| 다운로드 | 지방자치단체의 성과평가에 있어서 BSC의 도입 및 적용에 관한 연구 file_download |
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영문요약expand_more
신공공관리의 영향으로 국제적으로 성과관리 및 평가에 대한 관심이 증대되어 왔으며, 이와 관련된 방법, 절차, 도구 등에 대한 연구가 상당히 활발히 전개되고 있다. 대표적인 예로 미국의 정부성과및결과법(Government Performance and Results Act, 이하 GPRA)을 들 수 있으며, GPRA는 미국 연방정부의 전체부서를 대상으로 수행하려는 프로그램의 목적과 달성목표 및 측정목표를 설정하고, 이에 대한 결과를 설명해야 하는 의무를 부과하고 있다. GPRA는 정부에 대한 신뢰성 향상, 정책의 유효성과 국민에 대한 책임성의 향상, 행정서비스 향상, 정부관리의 개선 등을 주요목적으로 삼고 있다.
미국뿐만 아니라 캐나다, 일본 등과 같은 선진국의 경우 중앙정부 또는 연방정부 차원에서의 결과중심의 성과관리의 영향으로 지방정부에서도 균형성과표(Balanced Scorecard, 이하 BSC)에 기초한 체계적인 성과관리 및 평가를 실시함으로서 지방정부의 성과개선에 기여할 뿐만 아니라 장기적인 발전에도 많은 기여를 하고 있다.
1997년 경제위기 이후 우리나라도 기획예산처와 행정자치부를 중심으로 성과관리제도의 도입 및 정착을 위한 다양한 노력들이 전개되어 지방자치단체에서도 목표관리제, 합동평가, 자체평가 등의 다양한 평가제도가 실시되고 있다. 1998년 국민의 정부 출범과 함께 기존의 심사평가제도를 기관평가제도로 전환하였고, 2001년에는 ‘정부업무등의평가에관한기본법’(이하 평가기본법)의 제정으로 정부차원의 평가추진체계 확립뿐만 아니라 평가제도 정착의 기반을 제공하였다. 평가기본법은 지방자치단체 차원의 성과관리를 위한 법적 토대를 제공하고 있다.
평가기본법의 시대에서 ‘정부업무평가기본법’의 시대로 평가환경이 변화되고 있어서 성과관리에 대한 체계적인 연구가 더욱 절실해지고 있다. 특히, 중앙정부 차원에서 지방으로 확산되고 있는 BSC에 대한 이해와 이에 대한 체계적인 연구가 필요하며, IT의 적극적인 지원을 받고 있는 BSC가 중앙에서 지방으로 신속하게 확산되고 있는 현 상황에서 지방자치단체 차원에서의 BSC 도입 및 적용을 위한 연구의 필요성이 증대되고 있다.
참여정부는 성과평가체제의 강화를 통한 지방행정혁신에 심혈을 기울이고 있으며, 성과관리 및 평가체계의 구축이 지방자치단체 혁신의 핵심이라고 간주하고 있다. 지방자치단체의 성과관리 및 평가를 위해서 BSC가 유용한가의 차원을 떠나 이제 성과관리 및 평가를 위해 BSC의 도입은 불가피한 것으로 인식되어 왔다.
따라서 본 연구는 지방자치단체에서의 BSC 도입에 필요한 여건들을 분석하고, 외국의 사례를 비교분석하여 적실성 있는 BSC모형을 개발하고, 이를 실현하기 위한 구체적인 절차와 방안을 모색하여 우리나라 지방자치단체 차원에서의 BSC 도입을 위한 기본 토대를 제공하는 것에 중점을 두고 있다.
아래에서는 본 연구의 각 장에서 고찰하고, 분석한 내용을 간략하게 정리해보기로 한다.
우선적, 제2장에서는 신공공관리의 도입과 더불어 성과관리에 대한 패러다임이 어떻게 변해 왔으며, 성과와 관련된 제개념, 즉 성과관리, 성과측정, 성과평가 등의 차이점은 무엇이며, 성과관리가 필요한 이유가 무엇인지에 대해서 설명하였다. 이어서 Kaplan과 Norton이 주장하는 BSC의 도입배경, 개념, 관점 등에 대해서 고찰하고, BSC 도입의 전제를 제도적 측면, 업무측면, 조직 측면, 행위자 측면 등으로 구분하여 분석하였다.
제3장에서는 우리나라 지방자치단체에서 실시하고 있는 성과평가제도, 특히 자체평가, 목표관리제, 개별평가, 합동평가 등에 대해서 분석하여 현행 성과평가가 지니고 있는 한계를 제시하고, BSC의 도입 필요성에 대해서 고찰하였다.
제4장에서는 BSC를 도입하고 있는 외국 지방자치단체의 사례를 분석하였다. 공공부문에 BSC를 도입할 경우 벤치마킹의 대상이 되고 있는 미국의 샤롯시의 사례를 비롯하여 일본 히메지시, 독일의 파사우시, 우리나라 부천시 등의 사례를 살펴보고 각 유형들이 어떠한 시사점을 줄 수 있는지를 분석하였다.
제5장에서는 BSC 적용가능성을 탐색하기 위해서 여건을 제도적 환경, 조직 특성, 업무 특성, 평가자의 특성 등으로 구분하여 분석하였다. 이러한 4가지 측면에서 분석한 결과 현재의 여건은 BSC를 도입해서 추진함에 있어 제도적으로 상당한 제약이 따르고 있음을 알 수 있으며, 조직․업무적인 측면에서도 미국 샤롯시와는 다른 환경과 여건이 존재하기 때문에 도입에 있어 우리나라 자치단체 현실에 맞는 방안이 필요함을 확인할 수 있었다.
제6장에서는 우리나라 지방자치단체에 적용할 수 있는 BSC에 근거한 성과평가 모형의 정립을 위해서 전략중심형 BSC, 행정평가형 BSC를 비교하여 지방자치단체에 적용할 수 있는 전략적 자체평가형 BSC를 제시하였다. 또한 전략적 자체평가형 BSC를 자치단체에 적용할 경우에 성과평가체계는 어떻게 구축되어야 하며, 단계별 절차는 어떻게 구성되어야 하는지, 그리고 추진체계의 구성은 어떤 방식으로 이루어져야 하는지를 개발하여 제시하고 있다.
제7장에서는 지금까지의 논의를 간략하게 요약하고, 지방자치단체의 BSC 도입 및 적용을 위해서 필요한 제도개선에 대해서 몇 가지 정책적 건의를 하였다. BSC를 통한 성과평가가 정착되기 위해서는 지방자치단체에의 재량권 부여, 전략계획에 근거한 성과관리, 기존의 성과관리제도와의 유기적 연계, 4가지 관점의 확대, 자치단체장의 관심과 지원, 공무원의 역량제고, 제도발전을 위한 지속적 노력 등이 필요한 것으로 나타났다.
우리나라 지방자치단체에 BSC를 적용하기 위해서 한편으로는 BSC제도에 대한 근본적인 분석 및 이해가 전제되어야 하며, 다른 한편으로는 제도적인 개선과 더불어 구체적인 방안들이 모색되어야 한다. 지방자치단체의 현실 여건을 반영하여 BSC를 실시하여야 한다는 점에서 몇 가지 정책적 제안을 하기로 한다.
첫째, 샤롯시의 사례에 비추어 볼 때 BSC의 적용을 위해서는 지방자치단체 또는 자치단체장에게 더 많은 재량권을 부여한다는 것이 전제되어야 한다. 샤롯시의 BSC 적용은 민간기업과 마찬가지로 수행해야 할 핵심업무에 따라서 조직을 재편할 수 있다는 것을 인정하고 있다.
둘째, BSC의 도입은 근본적으로 전략계획에 의해서 작동하는 성과관리시스템이라고 할 수 있다. 따라서 지방자치단체에서 BSC가 적용될 수 있도록 ‘정부업무평가기본법(안)’에 전략계획의 수립을 규정하거나 지방자치단체 조례에 명시하도록 하는 것이 필요하다.
셋째, 제도적 환경 측면에서 예산과의 연계성이 고려되어야 하며, 성과계획이 수립되어 상․하위간 계획이 유기적으로 연계되어야 하고, 기타 성과관리제도와의 연계가 이루어져야 한다. 또한 평가결과가 보상과 연계되고 BSC 시스템이 기존의 성과정보시스템과 연동되도록 해야 한다.
넷째, 조직․업무적 측면에서는 BSC 도입시 공공부문의 다차원성을 고려할 수 있도록 기존의 4가지 관점의 틀에서 벗어나 지방자치단체의 특성을 고려한 관점별 분류가 이루어져야 하며, 조직간의 연계에 대한 동태적인 분석을 토대로 성과측정이 이루어지도록 해야 한다.
다섯째, 행위자 측면에서 볼 때에 지방자치단체장이 BSC 도입 및 활용에 대해 관심을 보여야 하며, BSC에 의한 성과관리를 적극적으로 지원해야 한다. 또한 평가부서의 전문성 제고 및 평가자의 역량개발을 위한 체계적인 교육훈련이 실시되어야 하며, BSC 도입 초기에는 BSC에 대한 정보가 조직구성원 모두에게 공유되어 도입에 대한 저항을 최소화 할 수 있도록 해야 한다.
여섯째, BSC의 성공적인 도입과 적용을 위해 지방자치단체 차원에서의 개선사항 등에 대한 중앙정부의 적극적인 지원이 이루어져야 한다. 지방자치단체의 규모, 재정여건, 공무원의 역량 등에 따라 차등지원이 이루어지도록 해야 하고, BSC 도입시 일정 규모 이상의 자치단체를 대상으로 시범적용을 통하여 충분히 검증한 이후에 점차적으로 확산시켜 나가야 할 것이다.
마지막으로 외국의 제도를 신속하게 도입하는 것에서 벗어나 우리 현실에 적합한 제도를 만들고 발전시켜 나가려는 노력이 필요하다. 성과관리 및 평가를 위해서 목표관리제, 자체평가, 직무성과계약제, BSC 등 여러 가지 제도들이 도입되어 활용되고 있으나 어떤 제도든지 장단점이 있기 마련이며, 하나의 제도를 모든 공공부문에 적용한다는 것은 현실적으로 불가능하다. 따라서 BSC가 지닌 문제점들을 보완해서 우리의 평가목적에 부합할 수 있는 제도로 발전시켜 나가려는 지속적인 노력이 필요하다.
The purpose of this study is to examine the actual conditions of performance evaluation in local governments and to suggest thereby the proper ways in applying the BSC to performance management of local governments in Korea.
Chapter 2 develops the theoretical framework for this study, examining the existing literature on performance evaluation and the BSC, proposing an approach to the key concepts of the BSC.
Chapter 3 examines the actual conditions of performance evaluation in Korea's local governments focusing on the self- evaluation institution. The limitations of existing self-evaluation are illuminated.
Chapter 4 considers how the BSC is applied to the performance management in the public sector, especially in the local governments, benchmarking relative cases, focusing on the framework, process and procedure of performance management.
Chapter 5 explores the applicability of the BSC to performance evaluation in the local government according to the theoretical outline mentioned in Chapter 2. The conditions to apply the BSC to local governments in Korea are analyzed with regard to institutions, organizations and actors.
Chapter 6 suggests the proper ways in applying the BSC to local governments considering the analysis mentioned in chapter 5. First, a new approach is suggested to apply the BSC to performance evaluation in local governments: ‘the strategic self-evaluation BSC’ compared with the strategy-focused BSC and the evaluation-focused BSC. Second, the ways to take four perspectives are introduced in the public sector. Third, the specific procedures are developed in applying the BSC to performance evaluation of local governments.
Chapter 7 is the concluding chapter summarizing the points we have made throughout this study and shows future policy implications on performance evaluation in local governments.
The policy implications are suggested as follows:
First, the autonomy of local governments should be reinforced to succeed in performance management based on the BSC. A case study on Charlotte confirmed this point.
Second, strategic planning should be spread over all the local governments in that the BSC is basically built upon strategic planning. For this, it requires that the Basic Law on the Evaluation of Government Activities should include clauses or items on strategic planning in local governments.
Third, the institutional setting requirements for the BSC should be made. Most of all, the BSC should be harmonized with other existing tools for performance management and evaluation.
Fourth, the BSC should be introduced with great caution. We must consider the preconditions of the BSC and design the framework and the procedure as appropriate to Korea's local governments.
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