기본연구과제

현재 우리나라는 지방분권화와 더불어 정치·경제·사회의 급격한 변화 속에 있는데, 이러한 환경변화는 지방자치단체의 역할 증대는 물론 역할 변화를 가져오게 하고 있다.
   최근 지방환경의 변화(참여정부의 분권정책, 선진국의 최근 동향, 소득증가, 정보화 등) 또는 변화 경향에 따라 새롭게 발생할 수 있거나 재정부담면에서 경시할 수 없는 재정수요는 다음과 같다.
   (1) 지방분권 정책 및 자치기반확충에 따른 재정수요: 최근 지방분권화 정책과 관련된 몇 가지 중요한 이슈들이 거론되고 있는 것으로 중앙행정기능 이양 및 자치기반 확충을 위한 재정수요이다. 즉, 분권화정책의 시행으로 중앙정부의 기능과 사무 중에서 불필요하고 지방의 기능에 적합한 사무들이 대거 지방으로 이양될 것이며, 중앙부처들의 특별지방행정기관의 기능 조정이나 민영화 방안 혹은 지방자치단체와의 통합방안 등을 고려할 때 중앙정부의 기능이양, 특별지방행정기관 기능조정에 따른 재정수요의 발생이 예측된다. 또한 자치경찰제의 도입, 교육자치제의 개편 및 지방의회의 전문화·활성화 등의 자치기반확충을 위한 재정수요의 급증도 예상된다.
  
   (2) 지방SOC 및 지방행정 서비스의 확충을 위한 재정수요: 최근 지방행정의 수비범위가 변화하게 됨에 따라 지방공공서비스의 확충을 위하여 자치단체가 필수적으로 추진할 수 밖에 없는 자체사업과 관련하여 기초재정수요가 발생하고 있다. 특히, 장기 미집행도시계획시설의 해소를 위한 토지 보상 및 시설 확충에 소요되는 긴급한 재정수요가 발생하고 있다. 그리고 대규모 투자사업 즉, 대도시 교통난 해소를 위한 지하철 건설 및 부채상환, 지방도로와 상․하수도 확충에 따른 재정수요가 발생하고 있다. 또한 대규모 재해발생에 대한 사전예방적 조치로서 방재․안전관련 시설물 확충 및 유지를 위한 재정수요도 주민의 안전의식 제고와 함께 급증할 것으로 전망된다.
  
   (3) 삶의 질 제고 및 지방행정 기능 강화를 위한 재정수요: 한국 사회도 고령화사회로 진입하게 됨에 따라 노인문제와 함께 지속적으로 감소하고 있는 출산율 등으로 인해 지방의 사회복지수요가 급증하고 있다. 특히, 중앙정부 차원의 복지행정서비스가 너무 미비한 상태에서 지방자치단체로 계속 그 기능이 이전됨에 따라 지방에서의 실버타운, 노인병원, 재가복지사업 등 사회복지수요는 급증할 것으로 예상된다. 한편, 그 동안의 무분별한 개발과 산업화로 인해 자연환경이 파괴되면서 주민들의 환경에 대한 인식이 높아졌고, 이러한 환경문제는 국가뿐만 아니라 지방이 직접 나서 해결해야 할 과제로 부상하고 있다. 이에 따른 지방자치단체의 역할과 기능도 확대되어 지방재정수요가 급증하고 있다. 그리고, 정부의 주5일 근무제 조기정착 방침에 따라 본격적인 여가와 위락을 위한 관광·문화행정 수요가 급증할 것으로 예상된다. 최근, 도로망과 고속전철 등 교통수단의 확충으로 접근성이 확보되면서 지방의 문화축제와 각종 비엔날레 등 관광·위락시설의 확충은 지방의 몫이 되고 있다. 또한 경제성장, 소득증가, 정보화, 지역균형 발전 및 주민욕구 증가에 따른 신규 지방재정 수요가 실업율 해소를 위한 고용정책, 지방과학기술 진흥정책 등의 추진으로 발생하고 있다.
  
   (4) 통일대비를 위한 재정수요: 통일 대비 지방행정개편과 관련한 재정수요도 예상되고 있다. 참여정부의 남북협력정책 기조 하에 자치단체 및 민간의 남북교류가 확대되고 있다. 이러한 통일대비 관련 재정수요의 추정을 위해서는 중앙정부 및 자치단체 남북교류, 대북지원 등 통일대비 관련 예산과 민간단체 및 기업의 경협관련 교류건수 및 예산이 파악되어야 하나 자료 구득이 곤란하고, 통일관련 업무가 불확실하며 장래 예측이 불가능한 사안이므로 본 연구대상에서는 제외하였다.
  
   이상과 같은 지방재정 수요를 수요변화 방향이란 측면에서 4가지로 구분하면, 다음과 같이 요약할 수 있다.
  
   첫째, 현재의 지출수요 비중은 낮으나 환경 변화로 인해 관련 업무가 크게 관심을 받게 되어 향후 예산배분을 획기적으로 증대시켜야 하는 재정수요로는 지방의회, 지방과학기술, 환경행정기능, 문화여가시설, 고령화대비 사회복지 등의 수요를 들 수 있다.
  
   둘째, 현재에도 재정지출 비중이 높고 향후 일정시기 까지 그 비중이 크게 감소하지 않아 재정압박 요인으로 작용할 수 있는 재정수요로는 장기미집행 도시계획시설 해소, 지하철건설 및 부채상환, 지방도로 및 상·하수도 확충, 재해복구 및 방재안전시설 확충 등의 수요를 들 수 있다.
  
   셋째, 현재는 주로 국가재정에서 담당하고 있지만, 향후 지방분권 정책으로 재원이양과 함께 자치단체가 담당하게 되는 재정수요로는 자치경찰, 교육자치, 중앙정부기능이양 등과 관련된 수요를 들 수 있다.
  
   넷째, 현재는 지방재정의 부담이 되고 있지 않지만, 미래의 불확실성 속에서 국가와 지방 모두의 재정수요로의 발생 가능성이 높은 재정수요로는 통일대비 남북간 자치단체 교류사업 등과 관련한 수요가 있다. 이러한 지방재정의 수요를 정부의 추정치(방침)와 공인된 연구결과물에서 제시한 추정치를 수용하여 2010년까지의 지방재정수요를 추정․전망하면 다음 표와 같다. 이와 같이 지방재정의 중장기적 주요 수요팽창 요인을 추정, 전망한 수치와 지방재정의 자연적 성장추이를 상호 비교해 본 결과 추정된 주요 지방재정수요(또는 재정수요 증가율)가 지방재정의 수입(또는 수입성장률)을 초과하는 것으로 파악되었다.
  
   이러한 사실은 향후 지방재정의 초과 지출수요를 적절히 충당할 수 있는 정책대안의 모색이 불가피함을 의미하는 것이다. 즉, 지방자치단체들이 신세원을 발굴하고 징세노력을 강화하며 나아가 재정지출의 효율성을 제고시키더라도 초과 재정지출 수요문제를 해결하기 위한 접근에는 근본적 한계가 존재하기 때문에 중앙․지방간 재정관계는 지금보다 본질적인 구조변화를 필요로 하게 되는 것이다.
   이와 같은 문제인식을 갖고서, 초과 재정지출 수요문제에 대한 정책대응의 기본방향을 다음과 같이 제시하였다.
  
   첫째, 향후 예상되는 지방재정의 수요팽창 요인을 고려할 때 추가적인 국가재정의 지방 이양이 불가피하고, 특히 중장기적 관점에서 중앙‧지방간의 재원배분 규모와 체계를 재정립해야 할 필요성이 제기되므로 지방재정의 총량 및 상대비중을 제고하여야 한다.
  
   둘째, 지방분권과 재정분권의 기본원리와 정신을 상기할 때 지방의 과세권 신장은 향후 지방자치의 성숙․발전 측면에서 필수불가결한 요인이다. 따라서, 국세중심의 세원배분 구조를 변화시켜 지방세 비중의 상향조정을 모색한다.
  
   셋째, 지방재정의 운영에 있어서 지방세 부문이 선도역활을 담당하고 보조금제도가 보충‧보완적 역할을 할 수 있는 지방재정 시스템이 중․장기적 차원에서 구축되어야 한다.
  
   넷째, 정부는 지난 해에 지방양여금의 폐지(2004년 말)를 확정하였고, 2004년 7월에는 대표적인 특정보조금제도인 국고보조금의 축소 정책을 추진하였다. 이와 같은 일련의 보조금제도 개편정책을 지속적으로 추진하여 일반보조금 중심의 보조금제도를 구축할 필요가 있다. 다섯째, 지방재정의 총량과 수요가 늘어나고 기채승인제도가 총액승인제도로 변화될 것을 전망할 때, 향후 지방재정에서 지방채부문이 차지하는 역할과 비중은 크게 증가할 것으로 예상된다.
  
   따라서 지방채는 향후 예상되는 지방재정의 초과지출수요를 상당 부분 감당하는 기능을 수행하도록 한다. 마지막으로, 지방자치단체는 징세노력 등 각종 ‘세입확충 자구노력’과 ‘재정지출 효율화 프로그램’의 실천을 통해 향후 지방재정의 초과지출 수요에 적극적으로 대응하여야 한다. 이러한 기본방향 하에서 지방재정의 초과지출 수요에 대한 정책적 대응을 위한 중앙․지방간 재원배분체계의 조정에 대한 거시적 틀과 세부전략을 제시하였는데, 이를 요약하면 다음과 같다.
  
   1. 지방세제도의 강화 지방세제도의 강화문제는 현재의 재정분권 상태, 지방자치와 분권의 정신, 자치단체와 주민의 재정책임성 고취, 세원의 지역 간 불균형 정도, 외국 사례, 그리고 경제발전 및 사회 민주화 정도 등의 변수들을 종합적으로 고려하는 가운데 제기될 수 있는 성질이다. 그리고 우리와 행정 및 재정 시스템과 가장 비슷한 일본이 과거 국세위주의 조세제도에서 근년에 약 6 대 4의 국세․지방세 배분체제로 정착한 역사적 경험과 최근 머지 않은 장래에 5 대 5의 배분체계를 목표로 내세운 정책기조는 우리에게 시사와 교훈을 주고 있다. 이러한 사실을 종합적으로 고려할 때, 대체로 말해 국세와 지방세의 비중은 현재의 8 대 2 수준에서 중장기적으로 7 대 3 내지 6 대 4의 수준으로 변화되는 것이 합리적이다. 이와 같이 지방세제도의 강화에 초점을 맞추게 될 때, 구체적으로 국세와 지방세의 구조조정(세목조정 및 신설, 세율 및 과표체계 조정)을 포함하여 지방의 과세권 강화, 조세징수행정체제 및 세정 효율성 제고, 기타(비과세 ․감면 축소 등)방안이 고려되어야 할 것이다.
  
   2. 정부간 보조금제도의 구조개편 최근 정책변화의 결과 우리나라의 정부간 보조금제도는 종전의 지방교부세(일반보조금), 국고보조금 및 지방양여금(특정보조금) 체제에서 지방교부세, 국고보조금 및 국가균형발전특별회계의 체제로 변화되었다. 이로 인해 향후 보조금제도의 구조변화는 일반보조금과 특정보조금의 상대비중을 구도화하는 문제와 신설된 국가균형발전특별회계의 규모 및 운영방식 조정문제에 초점을 맞추는데 중점을 두어야 할 것이다. 현재는 일반보조금(지방교부세 등)과 특정보조금(국고보조금, 국가균형발전특별회계)의 상대비중은 약 4 대 6 수준으로 평가되는데, 이러한 구도를 약 7 대 3 이상의 일반보조금 우위구도로 변화시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 지방교부세의 증가(일부 국고보조금의 일반재원화), 국고보조금제도의 축소 및 포괄보조금화, 국가균형발전특별회계사업의 포괄보조금화, 자본보조금제도의 도입 등 보다 큰 틀의 새로운 재정이전 시스템을 모색하는 접근이 시도되어야 할 것이다. 따라서 본 과제에서 추정, 전망한 지방재정의 지출팽창 요인 중 특히, 경찰․교육자치를 포함하는 자치역량 강화와 관련된 추가적 재정수요, 그리고 문화․고령화․환경 수요의 상당 부분은 지방교부세제도의 개선을 통해서 충당하는 것이 합리적이다(재해 관련 재정수요는 특별교부세제도의 확충을 통해서 가능함). 한편, 특정보조금인 국가균형발전특별회계의 신설은 국가와 지역단위의 재정․경제적 측면에서 상당한 파급효과를 유발할 뿐 아니라 중앙‧지방간의 재정 연계를 실질적으로 변화시키는 정책수단으로서 기능할 것이 예상된다. 따라서 국가균형발전특별회계는 본 과업에서 다루고 있는 중기 시각에서 지방의 자율성을 높여주는 포괄보조금제도로 변화되어야 할 것이다. 특히 현재의 약 5조원 규모에서 그 두 배에 해당하는 약 10조원 규모로 확대하여 지방 SOC 확충, 장기 미집행 도시계획시설 관련 수요, 지방과학 기술관련 수요, 재해‧안전관련 재정수요의 상당부분을 충당할 필요가 있다.
  
   3. 지방채제도의 적극적 활용 지방재정의 총량 및 수요 증가와 정부의 기채승인제도 구조개편 방안 등을 종합적으로 고려할 때 지방재정수요를 충당할 수 있는 수단으로 지방채의 보완적, 직‧간접적 역할이 강조되어야 할 필요가 있다. 지방채 발행은 특히, 지방 SOC 부문의 재정팽창요인과 방재관련 시설물 구축 등 각종 자본투자사업의 초과 재정수요를 충당하는 주요 수단으로 활용되어야 할 것이다. 이 경우, 만일 지방채의 활용수준이 2004년(예산) 기준으로 현재(2조 6,690억원)의 3～5배가 되면, 그것은 약 8～13조원 규모로 늘어나 향후 예상되는 자본투자 부문의 초과재정수요를 감당하는데 중요한 역할을 하게 될 것이다.
  
   4. 부담금제도의 개선을 통한 재원확충 중․장기적으로 예상되는 지방재정의 초과 지출수요를 충당하는 한 수단으로 부담금제도의 개선방향을 제시할 수 있다. 기획예산처의 부담금관련 보고서(2003)에 따르면 2002년도 말 현재 총 102개의 부담금이 운용되고 있고, 부담금의 징수실적(2002)은 총 7조 4,482억원으로 나타나고 있다. 그리고 부담금의 사용주체로는 중앙정부, 지방자치단체, 기타 기관(공단 등)들이 있고, 전체 부담금 중 지방자치단체가 사용한 것은 전체의 10.5%인 7,855억원에 불과하다. 이러한 부담금 가운데 부담금을 부과시키는 원인과 부담금 수입의 지출효과가 제한된 지역에 한정되는 부담금은 지방자치단체에 이양하거나 지방의 할당비율을 크게 높이는 조치를 취할 필요가 있는데, 이에 해당하는 부담금으로는 환경관련부담금, 개발부담금, 과밀부담금 등을 들 수 있다. 따라서 앞으로 부담금 배분배율의 상향 조정과 관리이양 등을 통해 매년 1조원 내외의 추가적인 재원이 지방재정에 충당될 수 있어야 할 것이다. 5. 기타 방안 재해관련 재해수요에 대응하는 방식으로 중앙정부와 자치단체가 매년 일정액을 적립하여 재해발생 시 신속하게 재해복구사업을 추진하는 용도의 기금조성, 고령화 등 노인복지와 관련이 있는 의료보호기금 및 노인복지관련 기금 조성, 문화예술관련 기금의 조성 등의 방안도 지방재정의 초과지출에 대응할 수 있는 유용한 정책수단이라고 볼 수 있다. 지방자치단체는 스스로 징세노력(tax effort), 신세원발굴, 그리고 각종 ‘재정지출 효율화 프로그램’ 등을 적극적으로 모색하는 책임성이 요구된다. 이러한 과정에서는 증가하는 각종 ‘자치비용’을 지역주민들이 직․간접으로 부담하는 ‘주민의 재정책임성’ 제고방안이 구체적으로 강구되어야 한다. 또한, 지방의 각종 SOC 투자와 관련하여 지방채 부문의 활용은 물론 민간자본의 유치 활용도 적극적으로 모색할 필요가 있다. => 요약문의 표는 미게재