기본연구과제

지방자치단체 지역개발사업의 평가체계 및 기법개발 I. 연구 목적 및 내용 우리나라의 경우 지방자치단체 수준에서 지역개발사업에 대한 체계적 평가시스템이 구축되어 있지 못하고 투자심사, 심사평가 등 기존의 일부 평가제도도 형식적, 비효율적 운영으로 효율적 사업관리에 그다지 기여하지 못하고 있다. 1999년 예산기준으로 각급 지방자치단체의 공공투자사업은 총사업비 1억이상의 사업만 12,694건, 15조 7천억원에 이르고 있다. 그러나 이러한 방대한 투자사업에도 불구하고 해당 사업부서의 인력 및 전문성 부족으로 사업통제가 제대로 이루어지지 못하고 투자심사부서, 심사평가부서 등 상위평가부서도 사업부서와의 협력체제 미흡, 평가기법의 개발노력 부족, 과도한 업무량 등으로 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 문제점에 착안하여 본 연구는 지역개발사업의 효율적 평가체계를 구축하고 현장 실무자들이 이용 가능한 평가기법을 개발하기 위해 수행되었다. 이를 위해 제2장에서는 지역개발사업 평가의 개념, 유형, 절차, 기법 등 일반 이론의 검토와 함께 지역개발사업 평가를 위한 [사업관리] 개념의 도입 필요성에 대해 검토하였다. 그리고 제3장에서는 우리 나라 지방자치단체의 지역개발사업 추진실태를 파악하고 지역개발사업 평가체계를 사업단계별, 사업유형별로 검토한 후 문제점을 도출하였으며 일본을 중심으로 외국의 사례도 살펴보았다. 제4장에서는 수직적 평가와 수평적 평가를 통합하는 새로운 평가체계를 제시하고 그 구체적인 평가요소, 평가내용, 평가방법 및 절차를 검토하였으며 사업단계별로 적용 가능한 평가기법을 구체적으로 살펴보았다. 마지막으로 제5장에서는 기존의 평가체계를 개선하여 종합적 평가체계를 구축할 목적으로 지역개발사업의 평가시스템이 제대로 가동되기 위한 평가역량(조직, 기능, 인력 등) 및 평가제도의 개선에 대한 정책적 대안들을 제안하였다. 결론적으로 본 연구는 기존의 투자심사 위주의 사업평가시스템을 개선하여 과정 및 사후평가로서 심사평가제도를 활성화함으로써 사업관리(project management) 관점에서 합리적인 수직적 평가시스템을 구축하고, 동시에 재원의 효율적 배분을 위한 다부문 복수사업의 평가 즉, 수평적 평가시스템의 도입을 검토하였다. 수직적, 수평적 평가를 통합하는 평가시스템의 구축을 위해서는 사업부서와 평가부서의 조직, 기능, 인력이 개선되거나 보강되어야 하고 객관적이고 타당한 평가기법을 개발하여 적용하는 노력이 경주되어야 한다. 그리고 기존의 투자심사제도를 보다 실효성 있게 개선하고 심사평가제도를 활성화하는 동시에 신규사업과 복수사업을 포함하는 전체 투자사업을 대상으로 투자우선순위를 결정하기 위한 정례적인 평가를 실시하고, 사업추진이 부진한 계속사업에 대해 사업재평가를 실시하여야 한다. 또한 지역개발사업이 완료된 후에는 해당 사업에 대한 정책자료집을 발간하여 향후 유사 사업 추진시 도움이 되도록 하고, 사후평가를 실시하여 그 결과를 공시함으로써 지역개발사업 추진에 따른 책임성을 확보하여야 할 것이다. 본 연구의 결과를 평가체계 구축, 평가역량 강화, 평가기법 개발, 평가제도 개선, 평가결과의 활용으로 구분하여 구체적으로 제시하면 다음과 같다. ● 평가체계 구축 지역개발사업에 대한 수직적 평가와 수평적 평가의 종합적 연계를 도모하기 위해 사업추진단계별 평가시스템과 다부문 복수사업의 투자우선순위 결정이 종합적으로 이루어지는 평가체계를 구축하여야 한다. ● 평가역량 강화 지방자치단체의 지역개발사업 평가역량을 제고하기 위해서는 사업부서의 조직구조 개선이 선행되어야 하는 바, 사업추진조직을 메트릭스(matrix organization)구조나 순수사업조직(pure-project organization) 구조로 전환하는 노력이 요구된다. 그리고 지역개발사업 평가 조직간 효율적인 기능배분이 이루어져야 하는 바, 상위평가기능은 주로 중앙정부나 해당자치단체의 기획부서(또는 정책평가부서)에서 담당하고, 실제 평가기능의 수행은 주로 각 사업부서에서 수행하도록 하여야 할 것이다. 아울러 지역개발사업 평가인력의 전문성이 강화되어야 하는 바, 전문교육기관이나 교육훈련 프로그램에 투자심사, 심사평가 관련 공무원들을 참여시키거나 지방자치단체의 자체교육 프로그램 개발노력이 요구되며, 지방연구원, 학계, 컨설팅기관 등이 참여하는 「지역개발사업평가단(가칭)」을 구성하여 지역개발사업의 평가활동을 수행토록 함으로써 투자사업에 대한 평가의 질과 신뢰성을 제고하여야 한다. ● 평가기법 개발 지역개발사업의 효율적 추진을 위해서는 투자단계, 집행단계, 사후단계에서 실무자들이 보다 용이하게 적용할 수 있는 평가기법을 개발하여야 한다. 먼저 투자단계의 평가기법은 비용편익분석 등 기존에 개발된 평가기법을 활용하되 비용편익분석의 적용가능성을 제고하기 위해 현장 실무자들이 보다 용이하게 활용할 수 있도록 각 사업별로 타당성 검토를 위한 재무적·경제적 비용편익항목을 표준화하는 노력이 요구된다(제4장 참조). 그리고 공공투자사업으로서 지역개발사업의 편익 측정상의 문제를 극복하기 위하여 각종 편익측정방법을 개발하여 현장에서 활용토록 지원하여야 한다(제4장 참조). 그리고 집행단계에서는 비용편차와 시간편차를 측정하여 위험률을 산정하여 사업진행상태를 제대로 파악할 수 있도록 취득가치분석을 적극 도입할 필요성이 있으며 이와 동시에 실적이나 성과가 저조한 사업에 대한 사업재평가시스템을 구축하여야 한다. 사후단계에서는 지역개발사업의 성과측정을 위해 각 사업별로 성과지표를 개발하여 평가하고 이를 공시하는 시스템의 개발이 요구된다(제4장 참조). ● 평가제도 개선 평가제도는 투융자 심사제도, 다부문 복수사업 평가, 심사평가제도, 사업재평가제도, 기타 제도개선 등으로 나누어 살펴볼 수 있다. 먼저 투융자 심사제도의 개선을 위해 투자심사부서의 기능 보강과 함께 투자심사계와 심사평가계를 [투자심사과]로 통합하여 설치하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 그리고 현행 투자심사의 평가기준을 개선하여 자체평가 시에는 경제성평가, 주민요구도, 지역발전 파급효과를 중점적으로 보고, 의뢰평가 시에는 상위계획과의 연계성, 재원확보 가능성 등을 중점적인 평가기준으로 설정하여 중복심사의 비효율을 제거하도록 하여야 한다. 또한 지역개발사업 타당성분석을 위해 비용 및 편익항목의 표준화 노력을 경주하여 비용편익분석의 활용도를 높여야 하며 계량화가 어려운 편익의 측정방법을 개발하여 보급하여야 한다. 이밖에 투자심사위원회의 운영개선과 함께 지방 및 중앙의 투자심사위원회간 사업규모별 합리적 역할분담이 이루어져야 하고, 심사방법에 있어서도 기본계획에 의한 가심사, 기본설계나 실시설계에 의한 최종심사로 투자심사를 이원화하거나, 지역개발사업의 타당성분석과 집행가능성분석을 이원화하여 시행함으로써 지역개발사업에 대한 타당성 조사결과의 신뢰성 등을 제고시키고 대규모 투자사업에 대한 신중한 결정을 도모하여야 할 것이다. 지역개발사업간 합리적 투자우선순위의 결정을 위해 다부문 복수사업 평가를 실시하여야 하는 바, 투자심사를 담당하는 부서가 중심이 되어 심사평가부서, 국별 사업담당부서 등과 함께 복수사업간 투자우선순위를 결정토록 하되 사업의 유용성(사업의 효율성, 사업의 효과성), 사업의 배분적 성격(고객에의 영향, 지역에 미치는 영향), 사업의 특성 등을 평가기준으로 하여 각 기준별로 상대적 중요도에 따라 가중치를 부여하여야 한다. 그리고 다부문 복수사업 평가를 실시하기 위해 평가대상이 되는 개별 사업에 대한 투자심사조서, 사업평가보고서, 기타 자료 등에 기초하여 각 사업에 대한 평가를 실시하여야 하며 평가기준별 평점(제5장 제2절 참조)을 해당 기준의 가중치와 곱하여 산정된 최종점수의 합이 해당 사업의 가치를 나타내고 이들 개별 사업의 점수 차이에 따라 사업간 우선순위를 결정하여야 한다. 심사평가제도의 개선을 위해서는 사업부서가 자신이 수행하는 사업을 자발적으로 평가하는 노력이 필요하며 이를 위해 각 사업부서별로 평가업무를 전문적으로 수행하는 인력을 확보할 필요성 있다. 그리고 지방자치단체는 사업진척도 위주의 심사평가에서 벗어나 보다 다양한 평가기준(계획수립의 적절성, 사업추진과정의 능률성, 사업성과의 합목적성, 효과성 및 성과관리의 적정성 등)을 개발하여야 한다. 또한 심사평가를 실효성 있게 추진하기 위해서 주요 업무계획에 포함되어 있는 지역개발사업에 대한 일상적인 심사분석은 각 사업부서의 책임 하에 실시하고 기획실의 심사평가부서는 정책적으로 중요한 특별관리사업만 집중적으로 분석하는 방법을 채택하는 것이 바람직하다. 각 사업부서에서는 사업추진과정을 효과적으로 관리하기 위해 심사평가기법으로 취득가치분석(EVA)을 적용할 수 있을 것이다. 사업재평가제도는 심사평가 결과 문제가 있는 것으로 드러난 사업들이나 사업착수시점에서 장기간이 경과하고 있는 사업, 그리고 대규모 민원이 발생하고 있는 사업 등을 대상으로 실시하여야 한다. 사업재평가를 위해 지역개발사업의 이해관계자(기획·예산·사업부서 대표, 지방의회 대표, 주민 대표, 관계전문가 등)들이 참여하는 「사업재평가위원회(가칭)」에서 재평가 대상사업에 대해 사업성과 및 한계능력을 확인하여 해당사업의 진로를 결정하되 필요한 경우 의사결정을 합리적으로 지원하는 소프트웨어를 사용할 수 있을 것이다. 그리고 사업재평가의 실행력을 확보하기 위해 재평가 결과 사업계획 변경, 사업유보, 사업중지 또는 폐지 등 결정이 이루어진 경우 반드시 예산조치가 뒤따라야 한다. 이밖에 지역개발사업에 대한 성과공시제도의 도입, 주민평가의 실시, 정책자료집 발간 의무화 등은 지역개발사업의 책임성과 투명성 확보를 위해 도입할 필요성이 있는 제도들이다. ● 평가결과 활용 사업추진단계별로 이루어지는 지역개발사업에 대한 평가는 사업추진과정이나 향후 사업에 환류됨으로써 사업개선효과를 극대화할 수 있다. 먼저 투자심사 결과는 새로운 대안의 모색이나 사업계획 수정을 위해 활용되어야 하는 바, 심사 결과 재검토 또는 유보 의견이 제시된 경우 동일한 사업에 대해서는 1∼2년의 유보기간을 둠으로써 충분한 타당성 검토를 거친 후 심사안건으로 상정토록 유도하여야 한다. 그리고 집행단계에서의 심사평가 결과는 사업지연 등 문제발생의 원인규명과 대응조치 강구를 위해 활용되어야 하며 평가후 조치사항에 대한 이행실태 점검이 철저하게 이루어져야 한다. 또한 사후단계의 성과평가 결과는 사업관리개선방안을 강구하기 위해 활용되어야 하는 바, 평가결과가 미흡한 것으로 판명된 사업에 대해서는 해당 부서장의 책임하에 문제가 발생한 이유를 찾아내어 개선방안을 제시토록 하여야 한다. 마지막으로 평가결과의 환류를 촉진하기 위해서는 평가에 따른 합리적인 보상시스템이 구축되어야 하는 바, 지역개발사업 평가결과에 따라 우수 사업부서와 사업관계자에게 챠트 마크(chart marker)나 성과급 보수를 제공하는 보상기제를 마련하여야 한다.