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기본보고서
고령사회 대비 중앙-지방 간 노인복지기능 분담방안 연구
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| 영문제목 | A Study on the Functional Sharing Alternative of welfare for the Aged between the Central-the Local in the Aged Society |
|---|---|
| 연구자 | 김필두, 한부영 |
| 발간연도 | 2017 |
| 다운로드 | 고령사회 대비 중앙-지방 간 노인복지기능 분담방안 연구 file_download |
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영문요약expand_more
우리나라는 그동안 지속적인 생활수준 향상과 보건, 의료기술의 발달로 국민들의 평균수명이 증가하였으며, 이와 함께 노인인구가 크게 늘어나고 있다. 오랜 기간에 걸쳐 인구고령화에 대처해 온 선진국과는 달리 우리나라의 경우 노인인구의 비율이 7%에서 14%로 되는 기간이 18년으로 고령사회에 대한 준비가 그만큼 시급하다. 더군다나 100세 시대를 대비하여야 하는 만큼 고령 사회를 넘어서 초고령 사회에 대한 대비가 시급하다. 본 연구는 법령상 노인복지사무의 중앙-지방 간 재배분 기준을 모색하고, 중앙-지방 간 노인복지사무를 재배분하는 것을 목적으로 법령상 사무를 분석하였다. 먼저, 법령상 사무 중 연령을 기준으로 노인을 구분함으로써 보편적인 공공서비스 공급을 목적으로 하는 법률을 대상으로 표본조사를 수행하였다. 다음으로, 조사대상 법률의 범위를 확장하여 44개 법률 1,424개 사무에 대해 중앙-지방 간 사무배분에 관한 전문가 설문조사를 수행하였다. 조사결과, 중앙의 사무로 총48개 사무가 분류되었으며, 광역자치단체의 사무로 12개의 사무, 기초자치단체의 사무로 424개의 사무가 분류되었다. 또, 사무분류가 모호한 사무는 629개로 분류되었다. 그 외의 331개 사무는 중앙-지방 간 사무배분에서 일방적이거나, 분류가 모호한 사무이다.
지방자치법 제9조는 지방자치단체의 사무범위를 규정하고 있으며, 제11조는 중앙-지방 간 사무배분의 기준을 제시하고 있다. 또, 동법 제10조는 광역자치단체와 기초자치단체의 사무배분의 기준으로 제시하고 있다. 본 연구에서는 법령상 사무 중 표본을 추출하여 행위기준의 사무분류와 법률목적 기준의 사무분류를 통해 분류의 모호성의 변화를 비교하였다. 구체적으로, 법령상 노인복지사무의 일부를 추출하여 법률목적을 기준으로 분류하고 사무의 행위를 기준으로 사무를 구분하여 미분류 사무의 수를 비교하였다. 분석결과, 법률 목적을 중심으로 사무를 분류한 경우보다 행위중심으로 사무를 분류한 경우, 미분류 사무의 수가 감소하는 것을 확인하였다. 정부의 행정행위를 새로운 기준으로 하여 중앙정부와 지방자치단체의 정부 간 관계를 설정하고, 정부 간 관계로부터 각각의 역할을 기준으로, 중앙과 지방 간의 사무를 배분하는 것이 바람직하다. 지방자치, 지방분권의 근원적인 목적이 주민복리의 증진이고, 지방분권의 효율성은 주민과의 근접행정을 통해 발현될 수 있는 바, 주민 가까이에서 수행되어야 할 정부의 행위를 중심으로 지방자치단체의 사무로 배분하고, 전국 통일적인 기준을 적용하는 것이 효율적인 사무를 중심으로 중앙정부의 사무로 배분하는 것이다. 이와 같은 사무배분을 위해, 사무배분의 기준은 법률의 목적이 아니라, 법률조항에서 규정하는 행위가 되어야 한다.
정부의 행위를 중심으로 사무를 분류하는 경우, 노인복지 관련 법률의 체계 정비가 선행되어야 한다. 즉, 노인복지 기본법을 제정하여 노인복지의 범위, 대상, 방법, 향후의 바람직한 노인복지 상태를 제시하고, 노인복지의 세부사항을 추진하기 위해 개별 법률로서 세부사무를 분류하는 것이 긴요하다.
현재의 노인복지 등 법령체계는 중앙부처의 시행령 범위 안에서만 조례를 제정할 수 있는 조례의 한계를 규정하는 비민주적인 법률체계이므로, 시행령의 개정보다는 시행령을 폐지하고, 새로운 법률을 제정하는 것이 바람직할 것이다. 시행령의 범위 안에서 제정된 조례를 근거로 하는 사무는 결국 국가의 위임사무에 해당하기 때문이다. 이를 위해 중앙과 지방의 관계만을 규정하고 있는 현재의 지방자치법은 지방자치기본법으로 확대 개정하고, 기본법 체계 하에 지방자치의 세부적인 사항에 대해 개별법으로 제정하는 것이 바람직하다.
이와 같은 맥락에서, 노인복지 법률체계 역시 노인복지 기본법을 제정하고, 노인복지의 세부적인 사항에 대해 개별법으로 제정하는 것이 타당하다. 노인복지 기본법은 거시적인 관점에서 노인복지 정책의 방향과 목적 등을 제시하고 세부적인 추진은 개별법령으로 규율하는 체계이다. 또한, 개별법령의 구체적인 시행을 위한 행정입법을 지양하고, 현재의 행정입법사항은 조례에 위임함으로써 지방자치단체의 책임성과 자율성을 확대해야 한다.
지방자치단체의 역할은 지방자치단체의 자치권으로부터 나온다고 할 수 있다. 지방자치단체의 자치권은 자기결정의 원칙으로부터 나온다. 지방자치단체는 중앙정부로부터 영향을 받지 않는 자율성을 바탕으로 해서 자치사무를 효율적으로 추진할 수 있는 유능성을 확보하고, 중앙정부 혹은 지역주민들과 우호적이고 협력적인 관계성을 유지하면서 지방자치단체의 특성을 살린 자기결정을 내릴 수 있다.
이러한 자기결정에는 반드시 자기책임이 따른다. 중앙정부는 지방자치단체의 자기결정권을 보장하기 위한 법적･제도적 장치를 마련하여야 하고, 지방자치단체는 자기결정에 따르는 자기책임과 자기부담의 원칙을 적용하여 지방자치단체의 자치사무를 추진해야 한다. 그러나 지방자치단체의 입장에서 보면, 자기결정권을 통한 자치권이 확대되었다는 측면 보다는 행정서비스의 양적 증가와 양질의 행정서비스를 요구하는 주민들의 욕구수준이 높아짐에 따른 지방자치단체의 행･재정적인 부담의 증가가 더 큰 문제점으로 대두되는 경향이 있다. 이러한 문제점을 극복하기 위하여 지방정부와 함께 지방의 공공서비스를 제공할 수 있는 의지와 역량을 갖춘 지역사회의 다양한 주민단체, NPO, 기업 등을 공공서비스 전달의 주체로 하는 민관협력체계를 구축하기에 이르렀다. 이러한 다원적인 공공서비스 전달의 주체가 지방자치단체와 역동적으로 협동해 나가는 방법을 찾는 것이 지방자치의 새로운 과제가 되고 있다.
지방자치법 제9조는 지방자치단체의 사무범위를 규정하고 있으며, 제11조는 중앙-지방 간 사무배분의 기준을 제시하고 있다. 또, 동법 제10조는 광역자치단체와 기초자치단체의 사무배분의 기준으로 제시하고 있다. 본 연구에서는 법령상 사무 중 표본을 추출하여 행위기준의 사무분류와 법률목적 기준의 사무분류를 통해 분류의 모호성의 변화를 비교하였다. 구체적으로, 법령상 노인복지사무의 일부를 추출하여 법률목적을 기준으로 분류하고 사무의 행위를 기준으로 사무를 구분하여 미분류 사무의 수를 비교하였다. 분석결과, 법률 목적을 중심으로 사무를 분류한 경우보다 행위중심으로 사무를 분류한 경우, 미분류 사무의 수가 감소하는 것을 확인하였다. 정부의 행정행위를 새로운 기준으로 하여 중앙정부와 지방자치단체의 정부 간 관계를 설정하고, 정부 간 관계로부터 각각의 역할을 기준으로, 중앙과 지방 간의 사무를 배분하는 것이 바람직하다. 지방자치, 지방분권의 근원적인 목적이 주민복리의 증진이고, 지방분권의 효율성은 주민과의 근접행정을 통해 발현될 수 있는 바, 주민 가까이에서 수행되어야 할 정부의 행위를 중심으로 지방자치단체의 사무로 배분하고, 전국 통일적인 기준을 적용하는 것이 효율적인 사무를 중심으로 중앙정부의 사무로 배분하는 것이다. 이와 같은 사무배분을 위해, 사무배분의 기준은 법률의 목적이 아니라, 법률조항에서 규정하는 행위가 되어야 한다.
정부의 행위를 중심으로 사무를 분류하는 경우, 노인복지 관련 법률의 체계 정비가 선행되어야 한다. 즉, 노인복지 기본법을 제정하여 노인복지의 범위, 대상, 방법, 향후의 바람직한 노인복지 상태를 제시하고, 노인복지의 세부사항을 추진하기 위해 개별 법률로서 세부사무를 분류하는 것이 긴요하다.
현재의 노인복지 등 법령체계는 중앙부처의 시행령 범위 안에서만 조례를 제정할 수 있는 조례의 한계를 규정하는 비민주적인 법률체계이므로, 시행령의 개정보다는 시행령을 폐지하고, 새로운 법률을 제정하는 것이 바람직할 것이다. 시행령의 범위 안에서 제정된 조례를 근거로 하는 사무는 결국 국가의 위임사무에 해당하기 때문이다. 이를 위해 중앙과 지방의 관계만을 규정하고 있는 현재의 지방자치법은 지방자치기본법으로 확대 개정하고, 기본법 체계 하에 지방자치의 세부적인 사항에 대해 개별법으로 제정하는 것이 바람직하다.
이와 같은 맥락에서, 노인복지 법률체계 역시 노인복지 기본법을 제정하고, 노인복지의 세부적인 사항에 대해 개별법으로 제정하는 것이 타당하다. 노인복지 기본법은 거시적인 관점에서 노인복지 정책의 방향과 목적 등을 제시하고 세부적인 추진은 개별법령으로 규율하는 체계이다. 또한, 개별법령의 구체적인 시행을 위한 행정입법을 지양하고, 현재의 행정입법사항은 조례에 위임함으로써 지방자치단체의 책임성과 자율성을 확대해야 한다.
지방자치단체의 역할은 지방자치단체의 자치권으로부터 나온다고 할 수 있다. 지방자치단체의 자치권은 자기결정의 원칙으로부터 나온다. 지방자치단체는 중앙정부로부터 영향을 받지 않는 자율성을 바탕으로 해서 자치사무를 효율적으로 추진할 수 있는 유능성을 확보하고, 중앙정부 혹은 지역주민들과 우호적이고 협력적인 관계성을 유지하면서 지방자치단체의 특성을 살린 자기결정을 내릴 수 있다.
이러한 자기결정에는 반드시 자기책임이 따른다. 중앙정부는 지방자치단체의 자기결정권을 보장하기 위한 법적･제도적 장치를 마련하여야 하고, 지방자치단체는 자기결정에 따르는 자기책임과 자기부담의 원칙을 적용하여 지방자치단체의 자치사무를 추진해야 한다. 그러나 지방자치단체의 입장에서 보면, 자기결정권을 통한 자치권이 확대되었다는 측면 보다는 행정서비스의 양적 증가와 양질의 행정서비스를 요구하는 주민들의 욕구수준이 높아짐에 따른 지방자치단체의 행･재정적인 부담의 증가가 더 큰 문제점으로 대두되는 경향이 있다. 이러한 문제점을 극복하기 위하여 지방정부와 함께 지방의 공공서비스를 제공할 수 있는 의지와 역량을 갖춘 지역사회의 다양한 주민단체, NPO, 기업 등을 공공서비스 전달의 주체로 하는 민관협력체계를 구축하기에 이르렀다. 이러한 다원적인 공공서비스 전달의 주체가 지방자치단체와 역동적으로 협동해 나가는 방법을 찾는 것이 지방자치의 새로운 과제가 되고 있다.
As the average life expectancy of Koreans increases due to improvements in living standards, health, and medical technology, the elderly population is greatly increasing. The ratio of the elderly population from 7% to 14% is 18 years, and it is urgent to prepare for the aged society. Furthermore, as we have to prepare for the age of 100, we urgently need to prepare for an aging society, not just an aged society.Chapter 2 reviewed theories on the role of states, the role of central and local governments, and the principle of self-determination and self-responsiveness of local governments. Based on the above theories, we analyzed the theories about the contribution of the welfare roles of the elderly between the central government and the local government.Chapter 3 analyzed statutory office affairs with the aim of seeking standards for central - local reorganization of welfare office work for the elderly and re - distributing welfare office work between the central and provincial level.Chapter 4 compares the changes in the ambiguity of classifications by taking samples from statutory office and classifying the clerical classification of behavioral standards and legal purpose standards. As a result of the analysis, it was confirmed that the number of unclassified work decreased when the work was classified as behavior - centered than the case where the work was classified mainly for legal purposes.It is desirable to establish intergovernmental relations between the central government and the municipal governments on the basis of administrative acts of the government as a new standard, and to distribute the intergovernmental and local affairs on the basis of their respective roles from intergovernmental relations.The main purpose of local autonomy and decentralization is the promotion of residents' benefits, and the efficiency of decentralization can be manifested through close administration with the residents. It should be distributed to the office of the local government based on the actions of the government that should be carried out near the residents, and the application of uniform national standards should be distributed to the central government office based on efficient office work. In order to allocate such an office, the standard of office allocation shall be the act prescribed by the law, not the purpose of the law.In the case of classifying office work centered on the acts of the government, the system of the law related to the welfare of the elderly should be preceded. In other words, it is essential to classify the detail work as individual laws in order to establish the basic law of the elderly welfare, to present the scope, object and method of the welfare of the elderly, the desirable future condition of the elderly welfare and to promote the details of the welfare of the elderly.It is desirable to abolish the enforcement ordinance and enact a new law rather than the amendment of the enforcement ordinance, since the current legal system such as the welfare of the elderly is a non-democratic legal system that defines the limit of the ordinance that can enact the ordinance only within the scope of the enforcement ordinance of the central government. The work based on the ordinances enacted within the scope of the enforcement decree ultimately entails the duties of the state. For this purpose, it is desirable to revise the current Local Autonomy Law, which defines only the relationship between the central and local governments, to the Local Autonomy Basic Law, and to establish detailed laws on local autonomy under the basic law system.In Korea, it is also necessary for the legal system to enact the Basic Law of the Elderly Welfare and to enact the details of the elderly welfare by the individual law. The Basic Law of the Elderly provides the direction and purpose of the elderly welfare policy from a macro point of view, and the detailed act is a system that regulates by individual laws and regulations. In addition, administrative legislation for the specific enforcement of individual laws and regulations should be avoided, and current administrative legislation should be delegated to ordinances to expand the responsibilities and autonomy of local governments.The role of local governments can be traced to the autonomy of local governments. Local governments ' autonomy comes from the principle of self-determination. This self-determination must be self-responsibility. However, from the standpoint of local autonomous entities, the increase in the number of administrative services and the demand for high-quality administrative services, rather than the expansion of autonomy through self-determination, There is a tendency that the increase becomes a bigger problem. In order to overcome these problems, it is necessary to establish a public-private partnership system in which local communities, NGOs, NPOs, and corporations that can provide local public services with local governments are the subject of public service delivery.
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