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지방자치단체의 사회적 자본 측정 및 증진 방안
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| 영문제목 | Measuring and Enhancing Ways of Social Capital in Local Government |
|---|---|
| 연구자 | 고경훈 안영훈 김건위 |
| 발간연도 | 2012 |
| 다운로드 | 지방자치단체의 사회적 자본 측정 및 증진 방안 file_download |
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1. 연구배경 및 필요성
다양한 연구의 핵심주제가 되어 온 사회적 자본(social capital)은 사회의 경제성장과 사회발전의 동인으로 다양한 연구들이 진행되고 있다. 사회적 자본이란 한 지역사회와 관련해서 볼 때, 그 지역사회가 포괄하고 있는 능력의 총체적 합이 지역민 간의 신뢰를 통해서 형성·증가되어 표출된 것을 의미한다. 사회적 자본에 관한 대표 연구자들이 주창하는 바를 보면 사회적 자본은 교육차에 따라, 빈부에 따라, 도시 또는 농촌지역에 따라, 직업에 따라, 남녀에 따라, 나이에 따라 그 어느 것도 차이가 없지만(Putnam), 각 나라 및 시대마다 사회적 자본의 적절한 수준과 요소가 다르기 때문에 축적된 연구가 필요하다고 하였다.
하지만 국내의 관련 연구는 학술적 논의의 초기 단계에서 더 폭 넓게 나아가지 못하는 경향을 보이고 있고, 아직 정책의도와 부합되는 정책을 제공하기 위한 방법론도 명확하게 정리되지는 않은 상황이다. 이에 본 연구는 사회적 자본 및 사회적 자본에 영향을 주는 요인의 측정과 분석이 필요하다는 인식에서 출발하고 있기 때문에, 가장 중요한 요소인 신뢰를 중점 연구대상으로 설정하고, 지역을 단위로 하여 각 지방자치단체를 유형화한 비교분석을 통해서 사회적 자본 중 가장 핵심적 요소이자 사회적 자본의 결과인 신뢰에 영향을 주는 요인을 파악하고자 하였다. 이를 위해 사회적 자본의 여러 구성요소들인 시민참여, 규범, 호혜성, 네트워크 활동 정도 등을 독립변수로 설정하여 이러한 변수들과 지방자치단체의 신뢰와의 관계를 분석하였다.
2. 연구내용
본 연구에서 사회적 자본을 측정하기 위하여 설문분석을 한 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지역사회 현안에 대한 참여에 대해서는 대부분이 부정적으로 인식하고 있었다. 그러나 투표에 대해서는 참여한다는 의견이 상당수 나타나서 이와 대조를 이루고 있다. 둘째, 규범과 관련돼어 조례를 준수해야 한다고 대부분 응답했는데 특히 나이가 많을수록 블루칼라와 젊은 학생층에서는 이에 대한 선호도가 높았다. 셋째, 신뢰와 관련돼서는 거주지역의 자치단체에 대한 신뢰가 매우 낮게 나타났다. 젊고 소위 화이트칼라로 불리는 직업군에서 부정적인 결과가 나타났다. 해당 지자체 공무원들에 대한 신뢰는 보통수준으로 나타나서 지자체 즉, 기관장과의 신뢰에 있어 차이를 보이고 있었다. 또한 농촌형이라 할 수 있는 군지역이 다른 유형의 지자체보다 공무원들에 대한 신뢰가 상대적으로 높게 나타났다. 넷째, 호혜성에 대한 인식조사를 위해 봉사활동, 기피시설 그리고 다문화가정에 대한 인식을 조사하였다. 이때 봉사활동에 대해서는 참여도가 낮게 나타났으며, 학력 간 차이는 없었으며 학력이 높을수록 참여도가 높게 나타났다. 다음으로 기피시설에 대해서 수용도가 50%에 가깝게 나타나서 지역이기주의가 점차 낮아질 가능성이 있는 것으로 확인됐다. 다문화가정의 수용과 관련돼서는 수용하겠다는 응답이 높게 나타나서 인식이 긍정적임을 확인할 수 있었다. 다섯째, 네트워크는 지역사회의 주민들과의 친밀성을 확인해 보는 요인으로 결과는 평소 이웃주민들과 교류하는 정도가 높게 나타남을 확인할 수 있었다.
두 번째 단계에서 분석한 각 요인별 통계적 함의는 다음과 같다. 첫째, 인구통계학적으로 변수별 검증에서 호혜성 요소에 해당하는 기피시설 수용에서만 남녀 간 통계적 차이가 있는 것으로 확인되었다. 둘째, 연령에 따라서는 투표의향, 조례준수, 범법행위 신고, 갈등해결 활동, 지자체장, 공무원, 봉사활동, 기피시설 수용성, 이웃과의 교류에서 연령대간 차이가 통계적으로 유의미가 하게 나타나서 모든 요인별로 연령대간 차이를 확인할 수 있었다. 세 번째, 지방자치단체 유형간 차이부분과 관련해서는 신뢰요소에 해당하는 지방자치단체장에 대한 신뢰, 그리고 네트워크 요소인 이웃과의 교류정도(친밀성)에서 자치단체 유형간 차이가 통계적으로 유의미하게 나타났다. 특히 군 지역은 도농복합 도시와 자치구 보다 지자체장에 대한 신뢰가 높은 것으로 나타났으며, 이웃과의 친밀성에서 이와 같았다. 네 번째, 직업계층 간 차이와 관련해서는 이웃과의 친밀성에서만 직업층간 차이가 확인되었다. 자영업, 농림수산업층에서 상대적으로 높게 나타났다. 다섯 번째, 학력 간 차이와 관련해서는 지방자치단체장의 신뢰에서만 통계적 차이를 확인할 수 있었다.
끝으로 신뢰에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과, 공공정책의 결정과정, 기관장, 공무원, 지방의원에 대한 신뢰간 상관관계를 확인한 결과 4가지 구성요소 간에 유의미한 관계를 확인하였고, 이를 산술평균하여 자치단체 유형간 신뢰도 점수로 산정하였다. 이 중 투표의향, 지역내 갈등해결 활동의향, 이웃과의 친밀성이 모든 유형에 걸쳐 신뢰도와 밀접하게 관련된 것으로 나타났다.
3. 연구결론 및 기대효과
지역사회 주민들의 사회적 자본의 증진은 지방자치화가 확대되어가고 있는 사회, 행정 환경적인 측면에서 중요하다고 할 수 있다. 그러나 앞서 지역사회의 구성원을 중심으로 한 설문결과에서 현재 지역사회가 사회적 자본이 매우 활발하게 운용되고 있거나, 혹은 실질적으로 사회적 자본이 가지고 있는 장점으로 인한 효과성이 현저하게 나타나고 있다고 볼 수 는 없다. 특히 사회적 자본의 가장 기초적인 부분인 신뢰부분에서 아직 지역사회의 구성원은 정부에 대한 신뢰성이 그다지 높다고 할 수 없기 때문이다. 이것은 지방자치라 하더라도 아직까지 정부가 주도적으로 주민들을 이끌어가고 있는 현실에서 적당하다고 논의할 수 없는 부분이라 할 수 있다.
그렇기 때문에 지방자치단체의 사회적 자본의 증진을 위해서는 먼저 공적인 제도 혹은 기관에 대한 신뢰가 이루어져야 한다.
이를 위해서 첫째, 정부는 사회적 자본과 거버넌스가 상호 공진화적 관계에 있다는 것을 인지하고 정부 스스로의 정체성을 확립해야 한다. 특히 정부는 민주주의적이고 거버넌스의 행정환경에서 지역사회 구성원들의 정치적인 역량의 동원, 정치적 책무성의 제도와 변화에 대한 적응성을 확보해야 할 것이다.
이러한 현실에서 공적인 제도에 대한 신뢰와 더불어 사회적 자본의 축적에 필요한 것이 둘째, 공식적인 규범과 규칙에 대한 신뢰이다. 앞서 논의한 정치적인 역량의 동원과 정치적인 책무성이 정부 입장에서 해결해야 하는 문제라 한다면, 이는 공적인 제도에 대해 지역사회의 구성원들이 지켜 나가기 위해 노력해야 하는 부분이다. 사회적인 규범이 존재하는 것은 한 사회가 제대로 구축되고 지속되게 하기 위해 서로의 영역에 대한 일정한 규칙을 인정하면서 더불어 사는 사회를 구축하기 위해 반듯이 선행되어야 하는 부분이다. 그렇기 때문에 이러한 규칙을 만드는 것이 정부일 지라도 실제적으로 구축된 규칙이나 법제를 지켜서 그 사회를 제대로 운용해 나가게 하는 것은 구성원인 주민이 되는 것이다. 이는 타인에 대한 호혜성이 기본이 되어야 하며, 호혜성의 존재에 대해 이해하고 믿음이 있다면, 타인에게 확장되어 선의와 협동의 선순환이 생기고 일반화된 신뢰가 증가할 수 있는 계기를 마련하는 것이다. 주민들은 윤리적인 측면이 강한 호혜성에 대해 스스로의 호혜성이 가치 있다고 높게 평가할 수 있다. 그러나 앞선 연구에서 나온 설문결과에서 많은 부분 주민들이 다양성을 시도해 나가는데 긍정적으로 인식하고 있다는 결과를 보았을 때 우리나라의 시민의식이 점차 성숙되어 가며, 더불어 사는 사회에 대해 긍정적인 주민의식을 가지고 있다고 할 수 있겠다. 이러한 결과는 사회적 자본의 축적을 위한 기반이 시민사회에 존재한다는 희망적인 부분이라 할 수 있다. 특히 이러한 규칙에 대한 신뢰는 개인의 선택에서의 불확실성을 낮추기 때문에 개인들 간의 사적인 신뢰에 의존해서 문제를 풀어야 할 인센티브를 줄여준다.
세 번째는 사회적 참여를 증진시키는 방안에 대한 논의이다. 앞에서 사회적 자본의 구성요소를 살펴보았지만, 신뢰, 규범, 호혜성 등에 대해 모두 인지하고 있다 하더라도 직접적인 행위 없이 사회적 자본은 존립할 수 없다. 그렇기 때문에 사회적 자본의 구성요소인 사회적 참여가 그만큼 중요한 것이다. 또한 참여는 시민사회의 일부 활성화된 부분 위주의 안정성과 혁신이 조화를 이룬 거버넌스를 발전시키기 위해 네트워크의 다양성과 개방성 및 사회적 참여의 수준을 높일 필요로 인하여 더 중요하게 논의 될 수 밖에 없다.
다양한 연구의 핵심주제가 되어 온 사회적 자본(social capital)은 사회의 경제성장과 사회발전의 동인으로 다양한 연구들이 진행되고 있다. 사회적 자본이란 한 지역사회와 관련해서 볼 때, 그 지역사회가 포괄하고 있는 능력의 총체적 합이 지역민 간의 신뢰를 통해서 형성·증가되어 표출된 것을 의미한다. 사회적 자본에 관한 대표 연구자들이 주창하는 바를 보면 사회적 자본은 교육차에 따라, 빈부에 따라, 도시 또는 농촌지역에 따라, 직업에 따라, 남녀에 따라, 나이에 따라 그 어느 것도 차이가 없지만(Putnam), 각 나라 및 시대마다 사회적 자본의 적절한 수준과 요소가 다르기 때문에 축적된 연구가 필요하다고 하였다.
하지만 국내의 관련 연구는 학술적 논의의 초기 단계에서 더 폭 넓게 나아가지 못하는 경향을 보이고 있고, 아직 정책의도와 부합되는 정책을 제공하기 위한 방법론도 명확하게 정리되지는 않은 상황이다. 이에 본 연구는 사회적 자본 및 사회적 자본에 영향을 주는 요인의 측정과 분석이 필요하다는 인식에서 출발하고 있기 때문에, 가장 중요한 요소인 신뢰를 중점 연구대상으로 설정하고, 지역을 단위로 하여 각 지방자치단체를 유형화한 비교분석을 통해서 사회적 자본 중 가장 핵심적 요소이자 사회적 자본의 결과인 신뢰에 영향을 주는 요인을 파악하고자 하였다. 이를 위해 사회적 자본의 여러 구성요소들인 시민참여, 규범, 호혜성, 네트워크 활동 정도 등을 독립변수로 설정하여 이러한 변수들과 지방자치단체의 신뢰와의 관계를 분석하였다.
2. 연구내용
본 연구에서 사회적 자본을 측정하기 위하여 설문분석을 한 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지역사회 현안에 대한 참여에 대해서는 대부분이 부정적으로 인식하고 있었다. 그러나 투표에 대해서는 참여한다는 의견이 상당수 나타나서 이와 대조를 이루고 있다. 둘째, 규범과 관련돼어 조례를 준수해야 한다고 대부분 응답했는데 특히 나이가 많을수록 블루칼라와 젊은 학생층에서는 이에 대한 선호도가 높았다. 셋째, 신뢰와 관련돼서는 거주지역의 자치단체에 대한 신뢰가 매우 낮게 나타났다. 젊고 소위 화이트칼라로 불리는 직업군에서 부정적인 결과가 나타났다. 해당 지자체 공무원들에 대한 신뢰는 보통수준으로 나타나서 지자체 즉, 기관장과의 신뢰에 있어 차이를 보이고 있었다. 또한 농촌형이라 할 수 있는 군지역이 다른 유형의 지자체보다 공무원들에 대한 신뢰가 상대적으로 높게 나타났다. 넷째, 호혜성에 대한 인식조사를 위해 봉사활동, 기피시설 그리고 다문화가정에 대한 인식을 조사하였다. 이때 봉사활동에 대해서는 참여도가 낮게 나타났으며, 학력 간 차이는 없었으며 학력이 높을수록 참여도가 높게 나타났다. 다음으로 기피시설에 대해서 수용도가 50%에 가깝게 나타나서 지역이기주의가 점차 낮아질 가능성이 있는 것으로 확인됐다. 다문화가정의 수용과 관련돼서는 수용하겠다는 응답이 높게 나타나서 인식이 긍정적임을 확인할 수 있었다. 다섯째, 네트워크는 지역사회의 주민들과의 친밀성을 확인해 보는 요인으로 결과는 평소 이웃주민들과 교류하는 정도가 높게 나타남을 확인할 수 있었다.
두 번째 단계에서 분석한 각 요인별 통계적 함의는 다음과 같다. 첫째, 인구통계학적으로 변수별 검증에서 호혜성 요소에 해당하는 기피시설 수용에서만 남녀 간 통계적 차이가 있는 것으로 확인되었다. 둘째, 연령에 따라서는 투표의향, 조례준수, 범법행위 신고, 갈등해결 활동, 지자체장, 공무원, 봉사활동, 기피시설 수용성, 이웃과의 교류에서 연령대간 차이가 통계적으로 유의미가 하게 나타나서 모든 요인별로 연령대간 차이를 확인할 수 있었다. 세 번째, 지방자치단체 유형간 차이부분과 관련해서는 신뢰요소에 해당하는 지방자치단체장에 대한 신뢰, 그리고 네트워크 요소인 이웃과의 교류정도(친밀성)에서 자치단체 유형간 차이가 통계적으로 유의미하게 나타났다. 특히 군 지역은 도농복합 도시와 자치구 보다 지자체장에 대한 신뢰가 높은 것으로 나타났으며, 이웃과의 친밀성에서 이와 같았다. 네 번째, 직업계층 간 차이와 관련해서는 이웃과의 친밀성에서만 직업층간 차이가 확인되었다. 자영업, 농림수산업층에서 상대적으로 높게 나타났다. 다섯 번째, 학력 간 차이와 관련해서는 지방자치단체장의 신뢰에서만 통계적 차이를 확인할 수 있었다.
끝으로 신뢰에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과, 공공정책의 결정과정, 기관장, 공무원, 지방의원에 대한 신뢰간 상관관계를 확인한 결과 4가지 구성요소 간에 유의미한 관계를 확인하였고, 이를 산술평균하여 자치단체 유형간 신뢰도 점수로 산정하였다. 이 중 투표의향, 지역내 갈등해결 활동의향, 이웃과의 친밀성이 모든 유형에 걸쳐 신뢰도와 밀접하게 관련된 것으로 나타났다.
3. 연구결론 및 기대효과
지역사회 주민들의 사회적 자본의 증진은 지방자치화가 확대되어가고 있는 사회, 행정 환경적인 측면에서 중요하다고 할 수 있다. 그러나 앞서 지역사회의 구성원을 중심으로 한 설문결과에서 현재 지역사회가 사회적 자본이 매우 활발하게 운용되고 있거나, 혹은 실질적으로 사회적 자본이 가지고 있는 장점으로 인한 효과성이 현저하게 나타나고 있다고 볼 수 는 없다. 특히 사회적 자본의 가장 기초적인 부분인 신뢰부분에서 아직 지역사회의 구성원은 정부에 대한 신뢰성이 그다지 높다고 할 수 없기 때문이다. 이것은 지방자치라 하더라도 아직까지 정부가 주도적으로 주민들을 이끌어가고 있는 현실에서 적당하다고 논의할 수 없는 부분이라 할 수 있다.
그렇기 때문에 지방자치단체의 사회적 자본의 증진을 위해서는 먼저 공적인 제도 혹은 기관에 대한 신뢰가 이루어져야 한다.
이를 위해서 첫째, 정부는 사회적 자본과 거버넌스가 상호 공진화적 관계에 있다는 것을 인지하고 정부 스스로의 정체성을 확립해야 한다. 특히 정부는 민주주의적이고 거버넌스의 행정환경에서 지역사회 구성원들의 정치적인 역량의 동원, 정치적 책무성의 제도와 변화에 대한 적응성을 확보해야 할 것이다.
이러한 현실에서 공적인 제도에 대한 신뢰와 더불어 사회적 자본의 축적에 필요한 것이 둘째, 공식적인 규범과 규칙에 대한 신뢰이다. 앞서 논의한 정치적인 역량의 동원과 정치적인 책무성이 정부 입장에서 해결해야 하는 문제라 한다면, 이는 공적인 제도에 대해 지역사회의 구성원들이 지켜 나가기 위해 노력해야 하는 부분이다. 사회적인 규범이 존재하는 것은 한 사회가 제대로 구축되고 지속되게 하기 위해 서로의 영역에 대한 일정한 규칙을 인정하면서 더불어 사는 사회를 구축하기 위해 반듯이 선행되어야 하는 부분이다. 그렇기 때문에 이러한 규칙을 만드는 것이 정부일 지라도 실제적으로 구축된 규칙이나 법제를 지켜서 그 사회를 제대로 운용해 나가게 하는 것은 구성원인 주민이 되는 것이다. 이는 타인에 대한 호혜성이 기본이 되어야 하며, 호혜성의 존재에 대해 이해하고 믿음이 있다면, 타인에게 확장되어 선의와 협동의 선순환이 생기고 일반화된 신뢰가 증가할 수 있는 계기를 마련하는 것이다. 주민들은 윤리적인 측면이 강한 호혜성에 대해 스스로의 호혜성이 가치 있다고 높게 평가할 수 있다. 그러나 앞선 연구에서 나온 설문결과에서 많은 부분 주민들이 다양성을 시도해 나가는데 긍정적으로 인식하고 있다는 결과를 보았을 때 우리나라의 시민의식이 점차 성숙되어 가며, 더불어 사는 사회에 대해 긍정적인 주민의식을 가지고 있다고 할 수 있겠다. 이러한 결과는 사회적 자본의 축적을 위한 기반이 시민사회에 존재한다는 희망적인 부분이라 할 수 있다. 특히 이러한 규칙에 대한 신뢰는 개인의 선택에서의 불확실성을 낮추기 때문에 개인들 간의 사적인 신뢰에 의존해서 문제를 풀어야 할 인센티브를 줄여준다.
세 번째는 사회적 참여를 증진시키는 방안에 대한 논의이다. 앞에서 사회적 자본의 구성요소를 살펴보았지만, 신뢰, 규범, 호혜성 등에 대해 모두 인지하고 있다 하더라도 직접적인 행위 없이 사회적 자본은 존립할 수 없다. 그렇기 때문에 사회적 자본의 구성요소인 사회적 참여가 그만큼 중요한 것이다. 또한 참여는 시민사회의 일부 활성화된 부분 위주의 안정성과 혁신이 조화를 이룬 거버넌스를 발전시키기 위해 네트워크의 다양성과 개방성 및 사회적 참여의 수준을 높일 필요로 인하여 더 중요하게 논의 될 수 밖에 없다.
Following the researches of Bourdieu (1986), Putnam (1993) and Coleman(1995), there have been considerably increasing consequential studies and fieldworkings in abroad and in Korea alike. But until now, it is likely that there's noclearly set and commonly agreed definition on social capital. According to them,social capital relates to the value of social networks, bonding similar people andbridging between diverse people, with reciprocal trust and it serves as a resource thatactors derive from specific social structures and then use to pursue their interests; it iscreated by changes in the relationship among actors (Baker 1990, p. 619).Though existing studies and researches in Korea have suggested that socialcapital has considerable benefits for a range of economic and sociological outcomes,the definition and determinants are variously depending on whether they focus on thesubstance, the sources, or the effects of social capital. So, our research interest startsfrom the appeal of the concept as it integrates social network theory andadministrative culture, and combines a number of ideas including civic tradition, civicparticipation and involvement in the local community, and social cohesion. From thebeginning, the main interest of the research lies in analyzing what the determinantfactors are to influence social capital formation in a local community and how tomeasure them to be tangible.To analyze influential factors and their relation, this research fixed Trust as theaxis of the research object to get understanding of the relationship between Trust andthe other factors like civic involvement, reciprocity, networking activities within a localcommunity. And the local community is categorized into 5 types such as metropolitancities with the local residents of 500,000 up to and middle-sized cities with less than500,000 population, autonomous urban districts within upper-level of metropolitan localgovernment, rural basic and urban-rural local governments. This categorization of localgovernment is based on to the population size and urban and rural boundaries.Anyhow, this research survey focused primarily on the relations an actor maintainswith other actors in a local community, the structure of relations among actors withina collective activities and involvement in local politics, both types of linkages andnetworking tools.The results of the survey on the measuring social capital factors existing withinthe Korean local government community reveal some characteristics in the followings.First of all, the survey identified a wide range of determinants that have been linkedto social capital including history and culture, social structures, family, education,environment, mobility, economics, social class, civil society, consumption, values,networks, associations, political society, institutions, policy, and social norms at variouslevels. Clearly the factors listed here play an important role in determining thecharacteristics of the social capital structure however the causal factors and functionalrelationships are largely unknown. Specifically within Korean local society, the mainactors, especially local people, manifest negative opinions in involving into theongoing issues inside local government, which shows in turn to some degree ofdistrust of local residents to the local government where they live in.In concluding, the research suggest that the concrete ways of enhancing socialcapital boosting social cohesion within local government are to help local actors fosterutmost self-confident capability and organize networked governance operational systemin the community activities. The meaning of the real implementation by way ofgovernance-networked process puts here more emphasis on the local government’sliberal decision-making will than on hierarchical, top-down and unilateral procedures,in exerting their programs for local residents and in inviting them to participate andvoluntarily involve in its affairs directly related to forming social cohesion and trustamong the members of local society.
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