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지방자치단체 부단체장제도의 다양화 방안
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| 영문제목 | Alternatives to Diversify Institutions of Vice Mayor in Local Governments |
|---|---|
| 연구자 | 박해육 하동현 이세진 |
| 발간연도 | 2012 |
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1. 연구배경 및 필요성
1995년 지방자치단체장 직선 이후, 지방자치가 실시된 지 17년이 경과하면서 많은 제도적 발전과 다양한 연구가 진행되고 있다. 지방자치는 지방행정의 민주성과 투명성을 강화하면서 지역주민의 서비스 수요에 대한 대응성 강화 및 지역경제 활성화를 위하여 많은 노력을 경주하였다. 특히 지역주민들이 지방자치단체장을 직접 선출하면서 지역주민들의 지방자치단체장에 대한 다양한 요구가 강하게 표출되고 있으며 지방자치단체장은 지역발전과 지역주민들의 다양한 요구 수용을 정책에 반영하기 위해 강한 리더십과 정치적 행위자로서의 역할 강화에 대한 필요성이 크게 증가하고 있다. 이러한 지방자치단체장의 정치적 역할 증대 필요성에 부응하기 위해서는 지방자치단체의 부단체장의 자치단체장 보좌역할이 중요하다.
그러나 부단체장이 수행해야 하는 역할, 자치단체장과의 관계, 신분, 권한, 임용 등에 대해서는 연구가 체계적으로 이루어지지 못하였다. 따라서 부단체장의 역할, 지방자치단체장과의 관계, 신분, 권한, 임용 등에 대한 접근과 함께 다양한 지방자치단체 기관구성 방식을 고찰하여, 지방자치단체의 안정적인 운영과 자치제도의 발전적인 측면에서 부단체장제도의 다양화 방안을 모색하는데 목적을 두었다.
2. 연구내용
부단체장제도의 다양화 방안을 모색하기 위한 목적 하에 제2장에서는 제도에 대한 이론적 논의, 부단체장제도의 변천과정, 부단체장의 법적 지위와 역할, 선행연구 등에 대해서 살펴보았다. 제3장에서는 뉴욕, 베를린 등과 같은 대도시의 부단체장제도를 포함하여 미국과 독일의 기초자치단체의 부단체장제도를 기관구성의 형태, 부단체장 정수, 명칭, 역할, 임명방법, 신분, 임기, 권한대행 여부 등에 관한 기준에 기초하여 비교･분석하였다. 제4장에서는 부단체장의 특성을 분석하였으며, 지방자치단체 공무원과 전문가 등을 대상으로 부단체장제도 전반에 관한 설문조사를 실시하였다. 제5장에서는 부단체장제도의 개선방안 모색을 위해 외국사례와 설문조사에 기초하여 부단체장제도 다양화를 위한 함의를 도출하고, 다양화 방안을 모색하였다.
부단체장에 대한 실태분석은 광역자치단체에서 제시한 인사자료를 토대로 부단체장의 재임기간, 연령, 이동 경로 등을 파악하기로 한다. 인사자료에 대한 통계가 작성되어 있지 않을 뿐만 아니라 인사자료를 확보하기는 것이 매우 어렵기 때문에 광역자치단체 홈페이지에 제시하고 있는 인사발령 사항을 토대로 부단체장의 재임기간, 직급, 이동 경로 등을 파악하였다. 이러한 자료에 기초하여 자치단체의 규모(인구, 면적), 재정력, 도시화 정도에 따라서 부단체장의 특성이 다르게 나타나는지에 대해서 분석하였다.
부단체장제도 운영과 관련된 문제점에 대한 분석에 근거하여 기초자치단체의 공무원과 지방자치전문가들을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 부단체장의 신분, 권한, 임용, 다양화 방안 등을 중심으로 설문조사를 실시하였다. 또한 설문조사결과 및 국외사례 분석에 기초하여 부단체장제도 운영 및 개선에 관한 적실성 있는 방안을 모색하기로 한다.
우리나라의 부단체장 운영 실태를 살펴보면 광역자치단체 및 특별시와 특별자치도 부단체장의 정수는 2명으로 되어 있으며, 인구가 800만 이상일 경우에는 3명을 두도록 하고 있다. 부단체장의 업무는 행정부시장･행정부지사는 시･도의 사무를 총괄하고, 소속 공무원을 감독하며, 정무부시장･정무부지사는 해당 시･도지사를 보좌하여 정책과 기획의 수립에 참여하며, 그 밖의 정무적 업무를 수행한다. 정무부시장과 정무부지사의 경우 지방자치단체의 정책 수요에 따라 경제부시장으로 지칭하는 경우도 있으며, 정무부시장･부지사에게 일부 부서를 관장하도록 하는 경우도 있다. 기초자치단체 부단체장의 정수는 1명으로 정해져 있으며, 기초자치단체장을 보좌하며, 사무를 총괄하고 소속직원을 지휘･감독하며 지방자치단체장이 궐위된 경우, 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우, 「의료법」에 따른 의료기관에 60일 이상 계속하여 입원한 경우에는 지방자치단체의 장의 권한을 대행하는 역할을 담당한다. 기초자치단체 부단체장의 특성을 살펴보면 연령은 41세∼60세 사이에 부단체장에 임명되며, 재임기간은 평균 19.07개월로, 가장 길었던 경우는 53개월, 가장 짧았던 경우는 6개월로 나타나 재임기간에 있어서는 지역에 따라 편차가 큰 것으로 나타났다.
부단체장제도의 운영실태와 개선방향에 대한 전문가와 공무원을 대상으로 실시한 설문조사에 의하면 전문가와 공무원 모두 자치행정 수행에 있어서 필요한 행정전문성의 확보가 부단체장에게 가장 중요하다고 인식하는 것으로 나타났다. 그리고 부단체장의 권한 조정에 대해서는 공무원은 현 상태에서도 가능하다고 인식하지만 전문가들은 지금보다 부단체장의 권한이 확대될 필요성이 있다고 인식하고 있다. 한편 부단체장과 자치단체장과의 역할분담에 대해서는 공무원과 전문가 모두 역할분담에 공감하는 것으로 나타났으며 현 부단체장제도는 빈번한 인사이동과 부단체장의 권한 부족에 따른 문제점이 가장 큰 문제점으로 지적되었다. 또한 공무원과 전문가 모두 현 부단체장제도의 개선의 필요성에 대해서도 높은 수준으로 인식하는 것으로 설문조사에서 나타났다.
3. 연구결론 및 기대효과
외국 사례와 우리나라 공무원 및 전문가를 대상으로 한 설문조사 결과를 바탕으로 부단체장제도의 다양화 방안을 제시하였다. 다양화 방안은 기본적으로 지방자치의 발전 및 지방자치단체의 자율성 강화에 기여하고, 지방의회 및 부단체장의 역할이 강화될 수 있는 방향으로 제시하였다. 우선적으로 임기와 관련하여서는 부단체장에 대한 임기제를 도입하는 방안을 고려해 볼 수 있으며, 임용방식과 관련하여 지방자치단체장이 선택한 후보에 대한 지방의회의 동의 등 절차 제도화와 관련하여 의회의 동의 절차에 대한 논의가 필요하다. 또한 광역단체장이 주도 또는 간섭하는 부단체장 임용방법에 대한 개선이 필요하며, 공모제와 인력풀과 관련하여 현재 광역자치단체 공무원으로 한정된 인력풀을 사회 전체로 확대하는 것에 대한 고려가 필요하다. 권한 배분과 관련하여 지방자치단체장에게 지나치게 집중된 권한의 일부를 부단체장에게 위임하여 단체장의 업무 부담을 경감하도록 법령(조례 등)에 구체화 하는 것이 필요하다. 그리고 장기적인 측면에서 볼 때, 기관구성 다양화가 이루어질 경우, 이에 근거한 부단체장제도 다양화에 대한 기준 설정 및 종합적인 검토가 필요하다. 기관구성 다양화에 대한 논의가 지속적으로 전개되고 있지만 아직까지 어떤 방향으로 어느 정도 수준까지 다양화를 인정할 것인가에 대해서 결정된 것이 없는 실정이다. 따라서 부단체장제도의 다양화는 향후 기관구성의 다양화에 대한 논의와 검토 과정에서 심도 있게 논의되어야 할 부분이다. 여하튼 지방자치 및 분권의 가속화로 자치단체의 역할과 기능이 매우 다양화되고 있어서 획일적인 제도보다는 다양성을 추구하는 제도의 도입･운영이 필요하다.
1995년 지방자치단체장 직선 이후, 지방자치가 실시된 지 17년이 경과하면서 많은 제도적 발전과 다양한 연구가 진행되고 있다. 지방자치는 지방행정의 민주성과 투명성을 강화하면서 지역주민의 서비스 수요에 대한 대응성 강화 및 지역경제 활성화를 위하여 많은 노력을 경주하였다. 특히 지역주민들이 지방자치단체장을 직접 선출하면서 지역주민들의 지방자치단체장에 대한 다양한 요구가 강하게 표출되고 있으며 지방자치단체장은 지역발전과 지역주민들의 다양한 요구 수용을 정책에 반영하기 위해 강한 리더십과 정치적 행위자로서의 역할 강화에 대한 필요성이 크게 증가하고 있다. 이러한 지방자치단체장의 정치적 역할 증대 필요성에 부응하기 위해서는 지방자치단체의 부단체장의 자치단체장 보좌역할이 중요하다.
그러나 부단체장이 수행해야 하는 역할, 자치단체장과의 관계, 신분, 권한, 임용 등에 대해서는 연구가 체계적으로 이루어지지 못하였다. 따라서 부단체장의 역할, 지방자치단체장과의 관계, 신분, 권한, 임용 등에 대한 접근과 함께 다양한 지방자치단체 기관구성 방식을 고찰하여, 지방자치단체의 안정적인 운영과 자치제도의 발전적인 측면에서 부단체장제도의 다양화 방안을 모색하는데 목적을 두었다.
2. 연구내용
부단체장제도의 다양화 방안을 모색하기 위한 목적 하에 제2장에서는 제도에 대한 이론적 논의, 부단체장제도의 변천과정, 부단체장의 법적 지위와 역할, 선행연구 등에 대해서 살펴보았다. 제3장에서는 뉴욕, 베를린 등과 같은 대도시의 부단체장제도를 포함하여 미국과 독일의 기초자치단체의 부단체장제도를 기관구성의 형태, 부단체장 정수, 명칭, 역할, 임명방법, 신분, 임기, 권한대행 여부 등에 관한 기준에 기초하여 비교･분석하였다. 제4장에서는 부단체장의 특성을 분석하였으며, 지방자치단체 공무원과 전문가 등을 대상으로 부단체장제도 전반에 관한 설문조사를 실시하였다. 제5장에서는 부단체장제도의 개선방안 모색을 위해 외국사례와 설문조사에 기초하여 부단체장제도 다양화를 위한 함의를 도출하고, 다양화 방안을 모색하였다.
부단체장에 대한 실태분석은 광역자치단체에서 제시한 인사자료를 토대로 부단체장의 재임기간, 연령, 이동 경로 등을 파악하기로 한다. 인사자료에 대한 통계가 작성되어 있지 않을 뿐만 아니라 인사자료를 확보하기는 것이 매우 어렵기 때문에 광역자치단체 홈페이지에 제시하고 있는 인사발령 사항을 토대로 부단체장의 재임기간, 직급, 이동 경로 등을 파악하였다. 이러한 자료에 기초하여 자치단체의 규모(인구, 면적), 재정력, 도시화 정도에 따라서 부단체장의 특성이 다르게 나타나는지에 대해서 분석하였다.
부단체장제도 운영과 관련된 문제점에 대한 분석에 근거하여 기초자치단체의 공무원과 지방자치전문가들을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 부단체장의 신분, 권한, 임용, 다양화 방안 등을 중심으로 설문조사를 실시하였다. 또한 설문조사결과 및 국외사례 분석에 기초하여 부단체장제도 운영 및 개선에 관한 적실성 있는 방안을 모색하기로 한다.
우리나라의 부단체장 운영 실태를 살펴보면 광역자치단체 및 특별시와 특별자치도 부단체장의 정수는 2명으로 되어 있으며, 인구가 800만 이상일 경우에는 3명을 두도록 하고 있다. 부단체장의 업무는 행정부시장･행정부지사는 시･도의 사무를 총괄하고, 소속 공무원을 감독하며, 정무부시장･정무부지사는 해당 시･도지사를 보좌하여 정책과 기획의 수립에 참여하며, 그 밖의 정무적 업무를 수행한다. 정무부시장과 정무부지사의 경우 지방자치단체의 정책 수요에 따라 경제부시장으로 지칭하는 경우도 있으며, 정무부시장･부지사에게 일부 부서를 관장하도록 하는 경우도 있다. 기초자치단체 부단체장의 정수는 1명으로 정해져 있으며, 기초자치단체장을 보좌하며, 사무를 총괄하고 소속직원을 지휘･감독하며 지방자치단체장이 궐위된 경우, 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우, 「의료법」에 따른 의료기관에 60일 이상 계속하여 입원한 경우에는 지방자치단체의 장의 권한을 대행하는 역할을 담당한다. 기초자치단체 부단체장의 특성을 살펴보면 연령은 41세∼60세 사이에 부단체장에 임명되며, 재임기간은 평균 19.07개월로, 가장 길었던 경우는 53개월, 가장 짧았던 경우는 6개월로 나타나 재임기간에 있어서는 지역에 따라 편차가 큰 것으로 나타났다.
부단체장제도의 운영실태와 개선방향에 대한 전문가와 공무원을 대상으로 실시한 설문조사에 의하면 전문가와 공무원 모두 자치행정 수행에 있어서 필요한 행정전문성의 확보가 부단체장에게 가장 중요하다고 인식하는 것으로 나타났다. 그리고 부단체장의 권한 조정에 대해서는 공무원은 현 상태에서도 가능하다고 인식하지만 전문가들은 지금보다 부단체장의 권한이 확대될 필요성이 있다고 인식하고 있다. 한편 부단체장과 자치단체장과의 역할분담에 대해서는 공무원과 전문가 모두 역할분담에 공감하는 것으로 나타났으며 현 부단체장제도는 빈번한 인사이동과 부단체장의 권한 부족에 따른 문제점이 가장 큰 문제점으로 지적되었다. 또한 공무원과 전문가 모두 현 부단체장제도의 개선의 필요성에 대해서도 높은 수준으로 인식하는 것으로 설문조사에서 나타났다.
3. 연구결론 및 기대효과
외국 사례와 우리나라 공무원 및 전문가를 대상으로 한 설문조사 결과를 바탕으로 부단체장제도의 다양화 방안을 제시하였다. 다양화 방안은 기본적으로 지방자치의 발전 및 지방자치단체의 자율성 강화에 기여하고, 지방의회 및 부단체장의 역할이 강화될 수 있는 방향으로 제시하였다. 우선적으로 임기와 관련하여서는 부단체장에 대한 임기제를 도입하는 방안을 고려해 볼 수 있으며, 임용방식과 관련하여 지방자치단체장이 선택한 후보에 대한 지방의회의 동의 등 절차 제도화와 관련하여 의회의 동의 절차에 대한 논의가 필요하다. 또한 광역단체장이 주도 또는 간섭하는 부단체장 임용방법에 대한 개선이 필요하며, 공모제와 인력풀과 관련하여 현재 광역자치단체 공무원으로 한정된 인력풀을 사회 전체로 확대하는 것에 대한 고려가 필요하다. 권한 배분과 관련하여 지방자치단체장에게 지나치게 집중된 권한의 일부를 부단체장에게 위임하여 단체장의 업무 부담을 경감하도록 법령(조례 등)에 구체화 하는 것이 필요하다. 그리고 장기적인 측면에서 볼 때, 기관구성 다양화가 이루어질 경우, 이에 근거한 부단체장제도 다양화에 대한 기준 설정 및 종합적인 검토가 필요하다. 기관구성 다양화에 대한 논의가 지속적으로 전개되고 있지만 아직까지 어떤 방향으로 어느 정도 수준까지 다양화를 인정할 것인가에 대해서 결정된 것이 없는 실정이다. 따라서 부단체장제도의 다양화는 향후 기관구성의 다양화에 대한 논의와 검토 과정에서 심도 있게 논의되어야 할 부분이다. 여하튼 지방자치 및 분권의 가속화로 자치단체의 역할과 기능이 매우 다양화되고 있어서 획일적인 제도보다는 다양성을 추구하는 제도의 도입･운영이 필요하다.
Since the direct election of mayor of local governments, 1995, there have beenmany institutional development and various studies on local autonomy system haveconducted. Local autonomy has strived to improve transparency and democracy and tostrengthen responsiveness for citizen and local economic revitalization. Local residentshave strongly expressed their demands on mayor after the implementation of directelection. The need for more enhanced mayoral leadership and political role to reflectvarious demands of local residents has increased. Along with the demand for enhancedmayoral roles, the importance of vice mayor has been also increased.However, there are no systematic studies on roles of vice mayor, relationshipwith mayor, status, authority, appointment and so on. Therefore, the purpose of thisstudy examines roles of vice mayor, relationship with mayor, status, authority, andappointment and also this study focuses on the ways to diversification measure ofinstitution of vice mayor in terms of stabilization of local administration anddevelopment of local autonomy system.In order to achieve the purpose of the study, chapter 2 begins with theoreticalbackground for this study and examines historical institutional changes of vice mayor,its legal status, role, and existing research.Chapter 3 analyzes institutions of vice mayor in metropolitan such as New Yorkand Berlin. And the study compares and analyzes types of local governments and theirinstitutions of vice mayor including number, term, role, status, tenure, and actingmayor.Chapter 4 examines and analyzes the characteristics of vice mayor andquestionnaire that conduct a survey of local officials and specialists.Chapter 5 suggests the diversification measure of constitution of localgovernments.Based on the close foreign case study and questionnaire, the study providessuggestions. The ways to diversify are fundamentally focused on the development oflocal autonomy and strengthening roles of local assembly and vice mayor.First of all, the study suggests the introduction of term system relating with vicemayor' term. In terms of the way to appoint, the study suggests that the discussion oninstitutional process such as the consent of local assembly on vice mayoral candidatewho mayor nominates is necessity. Also, current institution which mayors lead andinterfere in appointment of vice mayor is required to improve.In terms of open posts and manpower pool system, current manpower poolsystem limited to officials of higher level local government has to be extended tooverall society.In relation to authority, some of overly centralized authority to mayor has to bedelegated to vice mayor in order to reduce mayors' burden through refinement ofstatute and ordinance. In order to accomplish diversification, a comprehensive reviewand form settings are needed in the long term perspective.Although the discussion on diversification of composition of local governments isbeing expanded, reality is that anything is not be determined on to some extent whichdiversification will admit. Therefore, diversification measure of vice mayor has to bedeeply discussed along with diversification measure of composition of localgovernments. In any event, with local authorities and accelerated decentralization, therole and functions of the local government has a very varied. From this perspective,the introduction and administration of institution that pursue the diversity is necessaryrather than a uniform institution.This study has limitations that do not conduct a survey of vice mayor. From thisreason, the study does not analyze the perception of vice mayors for diversificationmeasure of institution of vice mayor. And also the study does not analyze thedifferences in the reality and given the role of vice mayor. Therefore, more systematicstudy is required on the basis of various approaches and perspectives.
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