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낙후지역개발사업의 조정방안

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영문제목 Coordinating Strategies of the Development Policies of Depressed Regions in Korea
연구자 김현호, 한표환
발간연도 2005
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   우리나라는 지난 30여년 간의 압축성장 과정에서 대도시는 과밀현상을 초래하고 있으나 낙후지역은 공동체의 존립 자체가 위태로운 ‘발전의 사각지대’로 남게 되었다.
   이런 형편에서 빈사상태의 낙후지역을 활성화시키기 위해 낙후지역개발시책을 추진해 오고 있다. 그러나 행자부, 건교부, 농림부 등 다수의 부처에서 동일한 지역을 대상으로 유사․중복적인 낙후지역개발사업을 시행하는 등 당초 의도한 바의 낙후지역의 발전을 견인하지 못하는 한계를 노출시키고 있다.
   본 연구는 낙후지역개발사업의 체계성을 확보함과 동시에 분산․중복성을 완화하고 국가 및 낙후지역 차원에서 사업의 효율적인 집행을 도모할 수 있는 조정방안을 모색함을 연구의 목적으로 하고 있다.
   본 연구는 크게 낙후지역개발 정책에 대한 이론연구, 낙후지역개발사업의 실태분석, 해외사례의 벤치마킹, 그리고 이들을 바탕으로 정책대안을 강구하는 파트로 구성되어 있다.
   이론연구에서는 낙후지역개발정책의 개념, 유형 및 최근동향 등을 검토함으로써 본 연구의 이론적 배경을 구축함과 동시에 실태분석의 준거(準據)를 마련하고 있다. 그리고 나서 이론검토를 바탕으로 우리나라 낙후지역개발사업의 추진실태 및 문제점을 분석한다. 이들은 부처별 사업실태, 공간단위별 사업실태, 규모 및 내용별 사업실태, 지방자치단체 차원의 사업실태로 나누어서 분석되고 있다.
   실태분석의 결과 주요한 문제점으로, (1) 낙후지역정책의 미정립(未鼎立), (2) 부처별 사업에 의한 국토공간의 분할 및 소규모 사업의 난립, (3) 부처간 및 부처내 사업의 연계성 부족, (4) 중앙정부 주도의 하향적 낙후지역개발사업의 시행, (5) 일반화된 낙후지역 선정기준의 부재와 그로인한 사업의 중복 및 난립, (6) 지방자치단체의 낙후지역 개발사업의 자율성 미약 등이 확인되었다.
   해외는 유럽, 일본, 미국을 분석하고 있다. 그 가운데서도 유럽의 대표적 낙후지역인 Objective 1 지역, 향토자원을 활용하여 지역발전을 도모하고 있는 일본의 낙후지역들, 클러스터 중심의 미국 사례들을 검토했다. 이를 통해 (1) 낙후지역 전체에 대한 국가차원의 밑그림 하에 통합적 접근에 의한 낙후지역정책의 추진, (2) 종합개발사업형태의 낙후지역시책의 추진, (3) 자치단체 주도의 낙후지역개발사업의 추진, (4) 자치단체 내 낙후지역총괄부서의 지정 및 이에 의한 사업의 시행, (5) 물리적 인프라 투자보다는 소득 및 일자리를 창출하기 위한 ‘지역자원’(regional asset)에 기반한 소프트 사업의 시행, (6) 지역에 대한 재원의 포괄보조 및 시책에 대한 평가강화 등의 시사점을 도출했다.
   그런 다음, 낙후지역개발사업 조정의 정책대안을 제시하고 있다. 정책대안은 기본방향, 사업체계개편, 추진체계정비, 법제기반구축으로 구성되어 있다. 기본방향은 낙후지역정책토대의 정립, 지방의 자율성확보, 중앙부처의 미션을 고려한 부처간의 사업조정 및 통합, 통합적 추진체계 구축 등으로 설정했다. 그리고 나서 기본방향에 입각하여 낙후지역개발사업의 개편기준을 마련하고 이를 토대로 조정대상사업을 식별했다.
   이같은 발전방안의 토대 아래, 사업체계개편방안을 제시하고 있다. 사업체계는 부처내 통합조정에 무게를 두는 단기적 방안과 부처 이기주의를 떠나 단일한 통합법에 의해 낙후지역개발사업을 추진하는 중․장기적 방안으로 구성되어 있다.
   개편된 낙후지역사업을 효율적으로 추진하기 위해서는 추진체계의 정비도 필요하다. 이를 위해서는 ‘낙후지역발전계획’의 도입, ‘추진기구의 정비’를 제시하고 있다. 전국을 대상으로 하는 하나의 계획적인 틀 속에서 낙후지역의 발전을 도모한다는 기조 아래, 국가가 수립하는 「낙후지역발전기본계획」과 지방자치단체가 수립하는 「낙후지역발전시행계획」의 도입을 제안하고 있다.
   추진기구정비는 중앙과 지방차원에서 공히 필요하다. 중앙차원에서는 단기적 방안과 장기적 방안이 필요하다. 단기적으로 부처간 사업의 통합이 용이치 않음을 감안하여 협의체를 구성하고, 중․장기적으로는 통합적 추진주체의 선정을 제안하고 있다. 지방자치단체 차원에서도 낙후지역개발사업 집행부서 및 조직의 일원화가 필요하다.
   앞서 제시한 방안을 효율적으로 추진하기 위해서는 제도지원도 필요하다.
   1) 기존의 개별법에 의해 규정되어 있는 낙후지역개발사업을 체계화시킬 수 있는 통합법(‘낙후지역개발기본법’) 제정, 2) 지방자치단체 낙후지역개발사업추진의 종합성과 자율성을 함양하기 위한 포괄적 재원지원, 3) 재원사용에 대한 성과평가시스템구축 등이 이들에 해당된다.
   본 연구가 제시하는 통합법에 의한 낙후지역개발사업의 추진은 빈사상태의 낙후지역을 보다 효율적이고, 지방주도로 발전시킬 수 있는 전략이 될 것이다. 하지만 본 연구는 한계도 지니고 있다. 연구의 초점이 낙후지역개발사업의 합리적 조정에 있다 보니, 낙후지역 자치단체에서 중앙부처의 사업들이 어떻게 시행되고 있는 지를 세밀하게 포착하지 못한 것이 대표적이다.  후속연구를 통해 보완되어야 할 점이라 하겠다.

  
  
    For the last 30 years, Korea has seen a rapid growth in economy and gained a lot from it. However, a gap between growing regions and depressed regions was deepened due to the side effects of the rapid economic growth. Especially, the depressed regions remain as ‘blind spot’ of development policy actions.
   Various types of policies and actions for the development of depressed regions have recently been taken. Even so, systematic development of the depressed regions is still too far from accomplishment due to fragmented and overlapped policies of different administrative departments.
   In this context, the purpose of this study is to search for policy recommendations and to suggest appropriate development strategies for the depressed regions. This study, especially, focuses on drawing comprehensive remedies to help depressed regions and the central government make efficient and comprehensive development policies.
   For these purposes, this study first discusses the theoretical background of the ideal type and the trends of development policies implemented in the depressed regions. In the beginning part of this study, definition of depressed regions development policies is examined and the characteristics of the development methods are reviewed.
   This study attempts to analyze further the current situations of the development policies of the depressed regions in the aspect of administrative department of central government, regional level, the contents and characteristics of policy actions respectively. Furthermore, this study examines the development policy of local governments as well.
   Political problems such as the absence of generalized criteria of depressed regions selection and disconnection of development policies arise owing to the absence of the clear definition of ‘depressed regions’, the overlap of development policies, and top-down approach of development policies.
   This study also investigates other development policies implemented in Europe, Japan and the United States. Policy implications are drawn from these examples. National planning policies towards depressed regions should be comprehensive and the implementation of development policy is preferably initiated by local governments. Political actions should focus on increasing local jobs and income as well as providing financial support to the local governments. On the basis of previous findings, this study suggests policy directions and strategic measures for improving development policies for depressed regions. Especially the following approaches are proposed; revision of development policy system, the introduction and utilization of national development planning policies for depressed regions, the establishment of development planning organizations or departments both in central and local governments. Additionally suggested approaches include the enactment of a law unifying previous disconnected policies, the support for local governments with block grants and well- devised evaluation system on development outcomes.

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