기본연구과제

  
   본 연구는 2000년에 개최된 6.15 남북정상회담을 계기로 새로운 전기를 맞이한 남북한 화해・협력관계 하에서, 상호체제의 경직성을 완화하여 통일의 시기를 앞당길 뿐만 아니라 체제간 동질성 회복을 통해 통일이후의 문제발생을 최소화하는데 기여할 수 있는 지방자치단체의 남북교류사업을 보다 활성화하기 위한 정책적 방향을 제시하는데 그 목적을 두고 있다. 그리고 본 연구에서 설명하는 지방자치단체의 남북교류는 분단한국의 통일달성이라는 기본목적을 그 근저에 깔고 있기 때문에 일반적인 지방자치단체 교류와는 차별적인 몇 가지 특성을 함축하고 있는 바, ① 남북교류 주체들의 상호 이익도모보다는 동질성 확보에 그 목적을 두고 있고, ② 국가적 차원의 남북관계라는 큰 틀에 구속적이며, ③ 정치교류분야를 배제한 채 추진되고, ④ 국내적 교류라기 보다는 국제적 교류의 성격으로 해석된다는 특징을 가지고 있다. 이러한 배경 하에서 지난 1년간 실시된 남북교류사업을 중심으로 그 실태와 문제점을 추출하였다. 법제적 측면에서는 “남북교류협력에 관한 법률”이 구체성을 결여한 동시에 국가보안법과 상충되는 부분들이 다소 존재하고, 지역내 남북교류사업에 대한 합의를 도출하는 기반인 “관련조례”의 제정이 미비하다는 문제점을 내포하고 있었다. 다음으로 추진체계에서는 지방자치단체 남북교류사업의 실효성을 확보할 수 있는 재원기반이 취약하고, 남북교류사업에 대한 체계적인 계획수립이 이루어지지 않고 있으며, 지방자치단체의 남북교류사업을 전담할 수 있는 대북접촉창구가 부재하다는 문제가 있었다. 마지막으로 지원체계에서는 남북교류사업에 대한 중복심사 등 추진절차가 복잡하고, 지방자치단체가 가장 취약성을 노정하고 있는 북한관련 정보에 대한 적절한 지원이 이루어지지 않은 문제가 있었다. 한편 상기한 문제점들을 보다 객관화 하기 위해 그 동안 남북교류를 추진하였거나 또는 계획하고 있는 지방자치단체들을 중심으로 남북교류사업 수행상의 문제점을 조사하였다. 그 결과 정보부족, 예산부족, 절차의 복잡성, 중앙정부의 지원 미흡, 대북접촉창구의 부재 및 북한의 신뢰성 부족 등으로 집약되고 있어 앞에서 제시한 문제점들을 사실적으로 증명해 주고 있다. 이 외에도 시민의 공감대 부족, 신변안전 불확실, 사전심사의 엄격, 전문가의 부재, 접촉비용의 과다, 상호왕래의 부자유, 북한의 개방의지 부족 및 남북교류사업의 성공 불투명 등이 문제점으로 지적되었다. 한편 상기와 같은 문제점을 개선하기 위한 정책방안을 모색하기 앞서, 이미 통일을 달성한 독일이 분단과정에서 경험하였던 도시간 교류를 사례로 분석함으로써 지방자치단체의 남북교류에 유용한 시사점을 얻고자 하였다. 독일의 경우 동서독간의 교류가 대부분 자매결연을 통한 실질적인 교류를 행하고 있는 반면에 우리의 경우는 사업위주의 교류를 행하고 있어 약간의 차이가 있음에도 불구하고 독일의 사례를 통해 우리가 얻을 수 있는 시사점을 다섯가지로 요약할 수 있다. 첫째, 일시적이고 단기적인 교류보다는 점진적이고 장기적인 접근을 하여야 한다는 점, 둘째, 교류사업에 대한 교류주체의 확고한 의지를 보여야 한다는 점, 셋째, 교류초기에는 북한측에 과도한 부담을 주지 말아야 한다는 점, 넷째, 해당 자치단체의 내부적 준비과정이 철저해야 한다는 점, 다섯째, 중앙정부 차원의 자치단체 남북교류 지원에 대한 의지 및 기준 등을 마련하여 시행착오를 줄일 수 있도록 해야 한다는 점 등이다. 이러한 시사점을 바탕으로 지방자치단체의 남북교류 효율화 방안을 제시함에 있어서 두 가지 측면에서 접근하였다. 하나는 지방자치단체의 내부적 운영을 효율화하는 방안이고, 다른 하나는 외부적 지원체계를 강화하는 방안이다. 이는 지방자치단체 남북교류의 추진과정이 해당 지방자치단체뿐만 아니라 행정자치부 및 통일부의 관련절차를 거쳐야 하는 까닭에 지방자치단체 내부 또는 외부의 어느 부분의 개선만으로는 효율화를 도모하기 어렵기 때문이다. 지방자치단체의 내부적 운영의 효율화를 제고하기 위해서는, 우선 남북교류전략의 체계화가 필요하다. 이를 위해서는 교류분야에 있어서 단계적이고 점진적인 확대가 이루어져야 하고, 교류목적에 있어서 각 단계별 차별화가 도모되어야 하며, 교류방법에 있어서 다양화가 강구되어야 할 것이다. 다음으로는 교류대상사업 및 대상기관의 적정화가 도모되어야 한다. 교류대상사업은 교류주체나 대북지원의 정도 및 지역의 특성 등을 고려하여 해당 지방자치단체가 효과적 추진할 수 있는가를 판단하여 선정하는 것이 필요하고, 교류대상기관은 행정계층단위나 도시기능, 문화예술, 경제・기술의 관련요인 등의 유사성을 고려하여 적정 대상단체를 선정하는 노력이 수반되어야 할 것이다. 마지막으로 남북교류를 위한 추진체계 역시 확고히 구축될 필요가 있다. 즉, 지역내의 합의를 도출할 수 있는 법제적 근거를 마련하고, 계획수립의 체계화를 도모하며, 남북교류사업을 전담추진할 수 있는 기구를 확충하고, 관련재원의 충분한 확보가 이루어져야 할 것이다. 한편, 외부적 지원체계를 강화하기 위해서도, 우선 남북교류법제의 체계화를 도모해야 한다. 현행의 “남북교류협력에 관한 법률” 중에서 대북접촉의 사전승인이나 결과보고에 관련된 규정의 부분적 개정이 필요할 것이다. 다음으로 지방자치단체의 남북교류사업에 대한 심사체계의 합리화가 도모되어야 한다. 이를 위해서는 현행의 지방자치단체 남북교류사업에 대한 행정자치부 및 통일부의 이중 심사를 축소・조정함으로써 심사단계의 간소화가 이루어져야 할 것이다. 마지막으로 남북교류에서 지방자치단체가 가장 애로를 많이 겪고 있는 정보 및 재정에 관한 중앙정부의 적극적 지원이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 행정자치부가 북한에 관련된 정보를 총괄관리 및 공급하는 전담기구를 설치하여 지방자치단체의 정보요구에 탄력적으로 대응하는 한편, 현행의 남북협력기금과 별도의 재정지원프로그램을 설치・운영함으로써 재정지원을 강화하는 노력을 기울여야 할 것이다. 끝으로 상기와 같은 방안들을 실제 정책화하여 적용하기 위해서는 이하의 3가지 점을 신중하게 고려하여야 할 것을 제시하였다. 첫째, 상기에 제시된 각 대안들은 남북관계의 구조적 안정화가 도모될 때 그 실효성을 확보할 수 있다는 점이다. 둘째, 남한의 지방자치단체가 제도적 및 운영적 개선을 도모하고, 또한 남북교류에 대한 단체장의 의지가 비록 강하더라도 북한의 적극적인 대응이 절대적으로 필요하다는 점이다. 셋째, 상기한 방안에 대한 정책화를 추진함에 있어서는 내부적 그리고 외부적 방안들의 병행추진이 반드시 고려되어야 한다는 점이다.