기본연구과제

지방세체계 조정의 재정적 효과분석 I. 연구 목적 및 내용 국가재정과 달리 지방재정은 재정주체의 다양성, 지방재정의 자치단체계층간 상호연계성, 자치단체간 세수(세입)격차 등으로 지방세부문의 변화는 지방재정 전반에 영향을 미친다. 따라서 지방세체계 조정은 광역­기초자치단체간 세원(재원)이전, 기초자치단체간 세수(재정)불균형 심화 등 다양한 문제점을 야기할 가능성을 지니고 있다. 본 연구에서는 4개 유형의 지방세체계 조정방안을 대상으로 각 유형이 야기할 지방재정 파급효과를 세수구조변화효과, 지방세수증감효과, 지방세입증감효과, 지방세입구조변화효과, 자치단체간 세수형평화효과, 세입형평화효과 등을 중심으로 살펴보고 있다. 본 연구는 이들 유형을 평가하여 합리적 지방세제 마련에 시사점을 제시하는 것을 연구목적으로 한다. 본 연구는 지방세체계 조정이 지방재정에 미치는 파급효과와 이로 인한 지역간 재정격차를 분석하는 것을 연구범위로 설정하고 있다. 따라서 지방재정제도의 근간인 지방세제 뿐만 아니라 지방교부세제도, 조정교부금제도, 징수교부금제도 등 지방세제와 상호 연계를 갖는 지방재정제도 전반을 연구대상으로 한다. 본 연구는 우선 문헌조사방법을 통해 지방세체계 조정방안을 제시한 각종 논문, 보고서 등의 내용을 검토하며, 방문조사방법을 통해 지방자치단체의 지방세담당공무원 등 관련자를 방문하여 지방세제 현황과 문제점, 각종 개편방안의 실현가능성 등 관련내용에 대한 토의 등을 통해 지방세제 전반을 파악한다. 그리고 기존에 제시된 다양한 지방세체계 조정방안을 유형화한 후 실증분석을 통하여 유형별 지방세체계 조정방안이 실제로 시행될 경우에 예상되는 지방세원이전효과, 자치단체간 세수형평화효과 및 지방교부세 등 지방재정에 미치는 재원이전효과, 세입형평화효과 등을 통계적 방법으로 검토·분석한다. 본 연구의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 제1장은 서론부분으로 연구목적과 연구방법에 대하여 서술하였다. 제2장은 지방세체계 조정에 대한 논의를 살펴보았다. 제1절에서는 지방세체계 조정에 대한 논의의 필요성을 살펴보았다. 그리고 제2절과 제3절에서는 현행 지방세수구조와 지방세입구조를 현황과 문제점 중심으로 살펴보았다. 그리고 제4절에서는 일본등 주요 외국의 지방세제를 살펴보고 시사점을 파악하였다. 제3장은 지방세체계 조정이 지방재정에 미치는 파급효과를 중심으로 분석하였다. 제1절에서는 지방세체계 조정의 효과를 분석하기 위해 사전적으로 검토하여야 할 이론 등에 대해 살펴보았다. 제2절에서는 지방세체계 조정으로 인한 지방세원 이전효과를 4개 유형별­ 목적세의 본세통합, 종합재산세제의 도입, 이전과세의 통합, 지방소비세제의 도입­로 살펴보았다. 제3절에서는 지방세체계 조정으로 인한 지방세입 증감효과를 유형별로 살펴보 았다. 제4장에서는 지방세체계 조정의 지방재정 파급효과를 종합적으로 살펴보았다. 제1절에서는 지방세체계 조정이 미치는 각 자치단체계층별 지방재정 파급효과를 분석하였다. 제2절에서는 4개 유형을 중심으로 지방세체계 조정이 미치는 지방세수 형평화효과 및 지방세입 형평화효과를 분석하였다. 그리고 제3절에서는 제3장과 제4장의 효과분석을 바탕으로 각 유형별 지방세체계 조정방안의 비교평가를 시도하였다. 그리고 이러한 효과분석을 바탕으로 각 유형별 지방세체계 조정이 다음과 같은 지방재정 파급효과가 있음을 파악할 수 있었다. ● 목적세의 본세통합 자치구만이 지방재정의 확충효과를 거두었을 뿐 특별시와 광역시, 도, 시, 군의 지방재정규모는 현행 제도에 비하여 감소하였다. 지역별 지방재정 파급효과는 자치구에서 현저한 차이를 보이는데, 서울시 자치구의 지방재정 확충규모는 전 자치구의 50%를 상회한다. 그러나 자치구별 지방재정 확충규모는 4개 불교부단체가 1/3을 점유하는등 불균등한 결과를 보였다. 자치단체계층별로 수평적 형평성은 완화하는 경향을 보이나 초기부존자원의 차이가 큰 자치구에 있어서는 상반된 결과를 보였다. 서울과 광주, 대전은 자치구간 재정격차가 심화되었으나 부산, 인천, 울산은 오히려 약화되는 것으로 나타났다. ● 종합재산세제의 도입 기본적인 변화 양상은 목적세의 본세통합과 유사하나 기간세목인 자동차세가 자치구세원화함으로써 변화 폭이 대폭 확대된다. 특별시·광역시는 세원축소로 지방교부세의 증가에도 불구하고 지방재정이 감소하였다. 특별시와 광역시에 대한 지방교부세 증가는 도와 시군의 지방교부세에 부정적인 영향을 준다. 자치구는 징수교부금의 감소에도 불구하고 자치구세원의 확대가 결정적인 원인으로 작용하였다. 특히 서울시 자치구는 대폭적인 지방재정 확충효과를 거두는 것으로 나타났다. 수평적 형평화효과를 기준으로 보면 종합재산세제의 도입은 긍정적인 정책효과를 거두는 결과를 보였다. 광주시 자치구를 제외하면 수평적 형평화효과를 가장 효과적으로 발휘하였다. ● 이전과세의 통합 면허세만이 시세에 흡수통합되므로 세원이전이 제한적으로 이루어 지는 이전과세의 통합은 지방재정상의 변화를 크게 초래하지 않아 수평적 형평화효과도 현행 체제와 유사한 수준을 가져온다. 세원이전이 발생하는 특별시와 광역시, 그리고 자치구도 조정교부금의 여과과정을 거치기 때문에 현행과 유의미한 차이를 보인다고 보기는 어렵다. ● 지방소비세제의 도입 경주마권세의 세원이 도에서 시군으로 이전하므로 조정교부금의 영향을 받지 않으며 단지 지방교부세와 징수교부금을 매개로 다소간의 변화를 보였다. 특히, 경주마권세는 일부 시군에서 징수하고 있으며 과천시에서 집중적인 징수실적을 거두고 있기 때문에 지방재정의 파급효과는 경기도 9개 시와 북제주군에서만 크게 발생한다. 그 결과 시단위에서 재정격차는 크게 악화되었다. ● 종합적 논의 현행의 지방교부세제도와 조정교부금제도, 징수교부금제도는 본연의 정책기능을 효과적으로 발휘하는데 한계가 있음을 발견할 수 있었다. 지방교부세의 경우 4개 유형별 형평화효과의 차이가 크지 않았는데, 이는 세원이전으로 인한 재정격차를 지방교부세가 효과적으로 여과하지 못한다는 점을 의미한다. 자치구의 주요 세입원인 조정교부금도 동일한 문제를 보이며 특별시와 광역시별로 서로 다른 정책효과를 지니는 것으로 분석되었다. 서울시와 울산시를 제외한 광역시들은 개별 유형에 따라 수평적 형평화기능이 비일관성을 보였다. 이러한 사실은 조정교부금의 한 축을 이루는 기준재정수요 산정방식에 문제가 있음을 시사하며 운용방향에 대한 통일적 기준이 부재한 현실적 상황으로 풀이할 수 있다. 이와 같은 분석결과를 감안하면 지방세제도가 보다 합리적인 방향으로 발전하기 위해서는 다음과 같은 정책적 노력이 필요하다. 첫째, 국세부문을 제외한 지방세제내에서의 지방세체계 조정일지라도 지방재정 전반에 미치는 파급효과에 대한 심도있는 효과분석이 이루어진 후 이를 바탕으로 이루어 져야 한다. 특히, 국세와 지방세간 기능분담까지 포괄할 경우에는 국가재정 전반에 대한 미시적 분석이 요구된다. 경우에 따라서는 중앙과 지방간 행·재정관계를 근본적으로 재검토하는 진지한 논의, 그리고 실증적 연구가 뒷받침되어야 한다. 둘째, 본 연구에서의 분석해 본 결과를 보면 4개 유형의 지방세체계 조정방안은 지방소비세 도입방안을 제외하고는 모두 자치구에 유리하고 군에 불리한 결과를 가져오는 것으로 나타났다. 따라서 지방세체계 조정이 합리적으로 이루어지려면 기존의 지방재정제도의 개편도 동시에 고려되어야 한다. 셋째, 지방세제는 과세주체의 다양성 때문에 기존의 제도개편에는 다양한 이해관계의 변화가 야기되므로 어떠한 형태의 지방세체계 조정도 이해관계자인 지방자치단체의 저항에 부딪치기 쉽다. 그러므로 지방세체계 조정을 위해서는 이들에 대한 설득작업과 함께 현실적인 정책대안을 마련해야 할 것이다. 넷째, 지방세제와 관련한 실증적 연구가 부진한 근본적인 원인이 지역별·세목별 세수자료의 D/B화가 미진한데 있다. 이러한 원천자료들은 개별 연구자의 노력으로 해결하기는 어려우므로 정책당국의 적극적인 지원이 필요하다.