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지방의회 자율성 제고 방안에 관한 연구: 자치입법권 및 자치조직권을 중심으로
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| 영문제목 | A Study on Enhancing the Autonomy of Local Councils: Focusing on Autonomous Legislative Powers and Autonomous Organization Power |
|---|---|
| 연구자 | 주희진,고경훈,정기용 |
| 발간연도 | 2023 |
| 다운로드 | 지방의회 자율성 제고 방안에 관한 연구: 자치입법권 및 자치조직권을 중심으로 file_download |
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영문요약expand_more
1991년 지방자치가 부활한 이후 지방과 지방의회의 자율성(autonomy) 확대에 대한 논의가 계속되고 있고, 2022년 1월 전부개정된 지방자치법 시행됨에 따라 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 여러 가지 제도적 기반이 마련되었다. 그럼에도 불구하고 여전히 지방의회 현장과 학계에서는 지방의회의 자율성이 기대한 만큼 제고되지 못하였다는 목소리가 나오고 있는 반면, 일각에서는 여러 가지 제도적 장치가 마련되었음에도 불구하고 지방의회가 이를 제대로 운영하지 못하기 때문이라는 비판도 동시에 나오고 있다.
이에 본 연구는 새로운 정책 환경 하에서 지방의회의 현 자율성 실태를 분석하고 기관별 수준을 진단하여 우리나라 지방의회의 자율성 확보방안을 모색하고자 한다. 특히 지방의회를 둘러싼 제도·환경은 많은 변화를 겪고 있으며 지방의회에게 요구되는 역할과 기능 역시 변화되고 있는 가운데 이를 반영한 지방의회의 자율성 확보 및 미래상을 실현하기 위한 구체적 개선방안을 모색하고자 한다.
본 연구는 총 5개 장으로 구성되며, 제1장은 서론으로 연구의 배경 및 목적을 제시한다.
제2장은 이론적 논의로서 지방의회의 의의 및 지방의회의 자율성, 지방의회의 기관간 관계에 대한 이론적·제도적 논의를 제시한다. 특히 지방의회의 관련 기관간의 관계를 기준으로 수직적(국회-광역의회-기초의회) 관계와 수평적 관계(지방의회-집행부)로 구분하고, 자율성 제약의 발생 요인에 따라 공식적 통제(법·제도에 의한 자율성 제약 요인)와 비공식적 통제(관습 등 운영 과정에서 발생하는 자율성 제약 요인) 등으로 구분한 분석 틀을 제시하였고, 이를 토대로 제3장 이하에서 지방의회의 자치입법권·자치조직권의 수준을 진단하였다.
제3장은 지방의회 자치입법권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치입법권과 관련하여 자치법규 등의 규모는 지속적으로 증대하고 있음에도 불구하고 「헌법」과 「지방자치법」 등에 의한 자치입법권의 범위 등의 제약, 중앙정부·상위 지방자치단체 및 집행부로 인한 재의·제도 등 자치입법권의 자율성을 제약하는 주요 요인으로 제시되었다. 이러한 자치입법권의 제약 요인은 대체로 공식적 통제에 의한 제약이 주로 발생하고 있었으며, 관계적인 측면에서 살펴보면 수직적 제약이 수평적 제약보다 더 많이 발생하는 것으로 나타났다. 이는 자치입법권은 주로 법률에 의하여 부여되는 권한이기 때문에 이에 대한 제약 역시 법률에 근거하여 주로 나타나고 있었다. 또한 자치입법권의 자율성 수준을 진단한 결과, 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다.
제4장은 지방의회 자치조직권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치조직권과 관련하여 최근 전부개정된 「지방자치법」을 통한 여러 조직 관련 제도가 개선되고 있음에도 불구하고 여전히 지방의회의 조직에 대한 자율성은 미흡한 수준으로 나타났다. 구체적으로 자치조직권의 제약 요인으로는 첫째, 기구설치의 제약으로서 사무기구 설치 기준에 따른 자율적 기구 설치의 제약과 의회사무기구 설치기준의 비탄력성, 둘째, 기구구성의 제약으로서 지방의회의 조직구성권 부재, 셋째, 직급의 제약으로서 의회사무기구, 전문위원의 직급 제약 및 의회와 집행부간 직급 불균형, 넷째, 정수의 제약으로는 전문위원과 지원(보좌)인력의 정수의 제약이 도출되었다. 다섯째, 운영적 제약으로는 전문위원 운영에 대한 불명확성, 집행부와의 직급 불균형에 따른 견제·감시 기능의 약화, 광역의회와 기초의회간 전문성 격차 문제, 승진 적체 및 의회근무 기피, 공무원 순환보직으로 인한 전문성과 견제·감시기능 약화, 정책지원관의 지역별 편차 및 인력 확보의 문제, 의회 공무원과 집행부 공무원간 갈등으로 인한 업무처리 혼란, 의회 내 일반직 공무원과 임기제 공무원간 갈등 등이 도출되었다. 구체적으로 살펴보면, 공식적 통제는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 의해 이루어지고 있으며, 주로 의회사무기구의 ’구조적인 측면‘에서 공식적 통제가 많이 이루어지는 것으로 나타났다. 반면, 운영적 측면’은 비공식적 방식에 의한 통제가 많이 나타나고 있었다. 이러한 점을 보았을 때 지방의회의 자치조직권은 법과 규정에 의한 제도에 의한 공식적 통제뿐만 아니라 실제 조직을 운영하는 과정에서 발생하는 다양한 사회·문화적 환경이 지방의회의 자율적인 조직운영을 제약하는 큰 요인으로 작용한다는 점을 확인할 수 있다. 또한 자치조직권의 자율성 수준을 진단한 결과, 자치입법권과 마찬가지로 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 특히 비공식적 통제와 수평적 제약이 상대적으로 더 많이 발생하고 있는 자치조직권의 경우 광역의회와 기초의회에 따라 중요하게 인식하는 자치조직 제약요인이 상이하게 나타나고 있었다. 이는 지방의회의 여건과 상황에 따라 지방의회의 자율성도 달라질 수 있음을 시사한다.
제5장에서는 연구요약 및 지방의회의 자율성 및 위상 제고 방안을 제시하였다. 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 방안으로 먼저 자치입법권의 경우 자치입법 역량의 강화, 자치입법권 범위의 확대, 자치입법권의 실효성 확보, 자치입법절차의 개선, 중앙 및 지방정부의 관계 재정립(재의요구제도의 정비) 등을 제시하였다. 한편, 자치조직권의 자율성을 확대하기 위해서는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 등 법·제도의 정비, 인사시스템의 정비(단기: 인사교류시스템 정비, 중기: 지방의회 내 인사위원회 등 정비, 중장기: 의회직렬 신설), 지방의회에 대한 조직구성권 부여, 지방의회 전문성 제고 등을 위한 역량 강화 등의 방안을 제시하였다. 마지막으로 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위하여 먼저 지방의회 활성화를 위한 지방분권형 개헌, 지방의회의 권한과 위상을 확대할 수 있는 다양한 기관구성 형태 논의, 「지방의회법」의 제정 등 자치입법 환경의 개선 등을 제안하였다.
이상의 논의를 토대로 본 연구는 그동안 지방의회를 둘러싸고 논의되고 있었던 자치입법권과 자치조직권을 통제·제약하는 요인과 형태에 따라 재분류하였다. 또한 이러한 문제를 실제 지방의회의 현장에서 어느 정도 중요하고 시급한 문제로 인식하는지 검증함에 따라 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위한 정책적 제언을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 지방의회의 자율성 제약 요인을 외부적 요인에 한정하였다는 점, 지방의회 자율성 제약 요인의 실태를 분석하기 위한 현장 조사로서의 조사 대상자가 지방의회 관계자에 한정하였다는 점 등은 한계로 지적될 수 있을 것이다. 따라서 향후 연구에서는 지방의회의 자율성을 제약하는 내부적 요인 및 보다 다양한 이해관계를 가진 조사대상자에 대한 후속 연구가 필요할 것이다.
이에 본 연구는 새로운 정책 환경 하에서 지방의회의 현 자율성 실태를 분석하고 기관별 수준을 진단하여 우리나라 지방의회의 자율성 확보방안을 모색하고자 한다. 특히 지방의회를 둘러싼 제도·환경은 많은 변화를 겪고 있으며 지방의회에게 요구되는 역할과 기능 역시 변화되고 있는 가운데 이를 반영한 지방의회의 자율성 확보 및 미래상을 실현하기 위한 구체적 개선방안을 모색하고자 한다.
본 연구는 총 5개 장으로 구성되며, 제1장은 서론으로 연구의 배경 및 목적을 제시한다.
제2장은 이론적 논의로서 지방의회의 의의 및 지방의회의 자율성, 지방의회의 기관간 관계에 대한 이론적·제도적 논의를 제시한다. 특히 지방의회의 관련 기관간의 관계를 기준으로 수직적(국회-광역의회-기초의회) 관계와 수평적 관계(지방의회-집행부)로 구분하고, 자율성 제약의 발생 요인에 따라 공식적 통제(법·제도에 의한 자율성 제약 요인)와 비공식적 통제(관습 등 운영 과정에서 발생하는 자율성 제약 요인) 등으로 구분한 분석 틀을 제시하였고, 이를 토대로 제3장 이하에서 지방의회의 자치입법권·자치조직권의 수준을 진단하였다.
제3장은 지방의회 자치입법권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치입법권과 관련하여 자치법규 등의 규모는 지속적으로 증대하고 있음에도 불구하고 「헌법」과 「지방자치법」 등에 의한 자치입법권의 범위 등의 제약, 중앙정부·상위 지방자치단체 및 집행부로 인한 재의·제도 등 자치입법권의 자율성을 제약하는 주요 요인으로 제시되었다. 이러한 자치입법권의 제약 요인은 대체로 공식적 통제에 의한 제약이 주로 발생하고 있었으며, 관계적인 측면에서 살펴보면 수직적 제약이 수평적 제약보다 더 많이 발생하는 것으로 나타났다. 이는 자치입법권은 주로 법률에 의하여 부여되는 권한이기 때문에 이에 대한 제약 역시 법률에 근거하여 주로 나타나고 있었다. 또한 자치입법권의 자율성 수준을 진단한 결과, 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다.
제4장은 지방의회 자치조직권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치조직권과 관련하여 최근 전부개정된 「지방자치법」을 통한 여러 조직 관련 제도가 개선되고 있음에도 불구하고 여전히 지방의회의 조직에 대한 자율성은 미흡한 수준으로 나타났다. 구체적으로 자치조직권의 제약 요인으로는 첫째, 기구설치의 제약으로서 사무기구 설치 기준에 따른 자율적 기구 설치의 제약과 의회사무기구 설치기준의 비탄력성, 둘째, 기구구성의 제약으로서 지방의회의 조직구성권 부재, 셋째, 직급의 제약으로서 의회사무기구, 전문위원의 직급 제약 및 의회와 집행부간 직급 불균형, 넷째, 정수의 제약으로는 전문위원과 지원(보좌)인력의 정수의 제약이 도출되었다. 다섯째, 운영적 제약으로는 전문위원 운영에 대한 불명확성, 집행부와의 직급 불균형에 따른 견제·감시 기능의 약화, 광역의회와 기초의회간 전문성 격차 문제, 승진 적체 및 의회근무 기피, 공무원 순환보직으로 인한 전문성과 견제·감시기능 약화, 정책지원관의 지역별 편차 및 인력 확보의 문제, 의회 공무원과 집행부 공무원간 갈등으로 인한 업무처리 혼란, 의회 내 일반직 공무원과 임기제 공무원간 갈등 등이 도출되었다. 구체적으로 살펴보면, 공식적 통제는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 의해 이루어지고 있으며, 주로 의회사무기구의 ’구조적인 측면‘에서 공식적 통제가 많이 이루어지는 것으로 나타났다. 반면, 운영적 측면’은 비공식적 방식에 의한 통제가 많이 나타나고 있었다. 이러한 점을 보았을 때 지방의회의 자치조직권은 법과 규정에 의한 제도에 의한 공식적 통제뿐만 아니라 실제 조직을 운영하는 과정에서 발생하는 다양한 사회·문화적 환경이 지방의회의 자율적인 조직운영을 제약하는 큰 요인으로 작용한다는 점을 확인할 수 있다. 또한 자치조직권의 자율성 수준을 진단한 결과, 자치입법권과 마찬가지로 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 특히 비공식적 통제와 수평적 제약이 상대적으로 더 많이 발생하고 있는 자치조직권의 경우 광역의회와 기초의회에 따라 중요하게 인식하는 자치조직 제약요인이 상이하게 나타나고 있었다. 이는 지방의회의 여건과 상황에 따라 지방의회의 자율성도 달라질 수 있음을 시사한다.
제5장에서는 연구요약 및 지방의회의 자율성 및 위상 제고 방안을 제시하였다. 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 방안으로 먼저 자치입법권의 경우 자치입법 역량의 강화, 자치입법권 범위의 확대, 자치입법권의 실효성 확보, 자치입법절차의 개선, 중앙 및 지방정부의 관계 재정립(재의요구제도의 정비) 등을 제시하였다. 한편, 자치조직권의 자율성을 확대하기 위해서는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 등 법·제도의 정비, 인사시스템의 정비(단기: 인사교류시스템 정비, 중기: 지방의회 내 인사위원회 등 정비, 중장기: 의회직렬 신설), 지방의회에 대한 조직구성권 부여, 지방의회 전문성 제고 등을 위한 역량 강화 등의 방안을 제시하였다. 마지막으로 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위하여 먼저 지방의회 활성화를 위한 지방분권형 개헌, 지방의회의 권한과 위상을 확대할 수 있는 다양한 기관구성 형태 논의, 「지방의회법」의 제정 등 자치입법 환경의 개선 등을 제안하였다.
이상의 논의를 토대로 본 연구는 그동안 지방의회를 둘러싸고 논의되고 있었던 자치입법권과 자치조직권을 통제·제약하는 요인과 형태에 따라 재분류하였다. 또한 이러한 문제를 실제 지방의회의 현장에서 어느 정도 중요하고 시급한 문제로 인식하는지 검증함에 따라 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위한 정책적 제언을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 지방의회의 자율성 제약 요인을 외부적 요인에 한정하였다는 점, 지방의회 자율성 제약 요인의 실태를 분석하기 위한 현장 조사로서의 조사 대상자가 지방의회 관계자에 한정하였다는 점 등은 한계로 지적될 수 있을 것이다. 따라서 향후 연구에서는 지방의회의 자율성을 제약하는 내부적 요인 및 보다 다양한 이해관계를 가진 조사대상자에 대한 후속 연구가 필요할 것이다.
Since the revival of local autonomy in 1991, ongoing discussions have centered around expanding the autonomy of local governments and their councils. Following the enforcement of the comprehensively revised Local Autonomy Act in January 2022, a variety of institutional foundations were established to bolster the autonomy of local councils. However, despite these advancements, feedback from both the field and academic communities indicates that the autonomy of local councils has not improved as anticipated. Concurrently, criticism has arisen regarding the councils’ ineffectiveness in utilizing available institutional mechanisms, despite the establishment of several such systems.
In response, this study aims to analyze the current state of autonomy of local councils within a new policy environment and diagnose their levels of autonomy at both legislative and organizational levels. It acknowledges the evolving dynamics and roles expected of councils amidst changing institutional and environmental conditions. The goal is to explore specific improvement strategies to secure autonomy for local councils and to realize their future vision.
The research is structured into five chapters, with Chapter 1 serving as the introduction. This chapter outlines the background and objectives of this research.
Chapter 2 presents theoretical discussions on the significance of local councils and examines the theoretical and institutional aspects of their autonomy.
It distinguishes between the relationships of various council bodies, categorizing them into vertical (National Assembly - Metropolitan Council - Local Council) and horizontal (Local Council - Executive Branch) relationships. It introduces an analytical framework that differentiates formal controls (constraints imposed by laws and regulations) from informal controls (constraints arising from customs and operational processes), based on the factors influencing autonomy constraints.
Chapter 3 analyzes the state and levels of legislative autonomy in local councils. Despite a continuous increase in the volume of local regulations, legislative autonomy faces constraints due to the limitations set by the Constitution and the Local Autonomy Act, as well as interventions from the central government, superior local governments, and the executive branch. These constraints on legislative powers are identified as being predominantly formal controls, with vertical constraints occurring more frequently than horizontal ones. This analysis reveals that the level of autonomy of local councils is lower compared to the National Assembly and the executive branch.
Chapter 4 examines the state and levels of organizational autonomy in local councils. Despite the recent improvements in organizational regulations through the revised Local Autonomy Act, autonomy concerning organizational matters remains inadequate. The study pinpoints constraints on the establishment of offices, structural composition, position grades, and personnel limitations within councils, highlighting the impact of both formal and informal controls on their autonomy.
Chapter 5 offers recommendations for enhancing the autonomy and status of local councils. For legislative autonomy, suggestions include strengthening legislative capacity, widening the scope of legislative powers, ensuring the effectiveness of legislative actions, and refining procedures, as well as revisiting the dynamic between central and local governments. For organizational autonomy, recommendations encompass legal and regulatory reforms, personnel system reforms, granting councils the power to organize themselves, and strengthening councils' professional competencies.
The study acknowledges certain limitations, including its focus on external constraints and the restriction of survey participants to council stakeholders. It recommend future research to explore internal factors and suggests considering a broader range of stakeholders for a more comprehensive analysis of autonomy in local councils.
In response, this study aims to analyze the current state of autonomy of local councils within a new policy environment and diagnose their levels of autonomy at both legislative and organizational levels. It acknowledges the evolving dynamics and roles expected of councils amidst changing institutional and environmental conditions. The goal is to explore specific improvement strategies to secure autonomy for local councils and to realize their future vision.
The research is structured into five chapters, with Chapter 1 serving as the introduction. This chapter outlines the background and objectives of this research.
Chapter 2 presents theoretical discussions on the significance of local councils and examines the theoretical and institutional aspects of their autonomy.
It distinguishes between the relationships of various council bodies, categorizing them into vertical (National Assembly - Metropolitan Council - Local Council) and horizontal (Local Council - Executive Branch) relationships. It introduces an analytical framework that differentiates formal controls (constraints imposed by laws and regulations) from informal controls (constraints arising from customs and operational processes), based on the factors influencing autonomy constraints.
Chapter 3 analyzes the state and levels of legislative autonomy in local councils. Despite a continuous increase in the volume of local regulations, legislative autonomy faces constraints due to the limitations set by the Constitution and the Local Autonomy Act, as well as interventions from the central government, superior local governments, and the executive branch. These constraints on legislative powers are identified as being predominantly formal controls, with vertical constraints occurring more frequently than horizontal ones. This analysis reveals that the level of autonomy of local councils is lower compared to the National Assembly and the executive branch.
Chapter 4 examines the state and levels of organizational autonomy in local councils. Despite the recent improvements in organizational regulations through the revised Local Autonomy Act, autonomy concerning organizational matters remains inadequate. The study pinpoints constraints on the establishment of offices, structural composition, position grades, and personnel limitations within councils, highlighting the impact of both formal and informal controls on their autonomy.
Chapter 5 offers recommendations for enhancing the autonomy and status of local councils. For legislative autonomy, suggestions include strengthening legislative capacity, widening the scope of legislative powers, ensuring the effectiveness of legislative actions, and refining procedures, as well as revisiting the dynamic between central and local governments. For organizational autonomy, recommendations encompass legal and regulatory reforms, personnel system reforms, granting councils the power to organize themselves, and strengthening councils' professional competencies.
The study acknowledges certain limitations, including its focus on external constraints and the restriction of survey participants to council stakeholders. It recommend future research to explore internal factors and suggests considering a broader range of stakeholders for a more comprehensive analysis of autonomy in local councils.
