기본연구과제

  
   地方稅 非課稅制度의 改善方案
   연 구 자: 이삼주
   연구기간: 1996. 3 - 1996. 8
   의뢰기관: 내무부
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
   지방세 비과세제도는 1960년대 지방세의 중과제도와 함께 도입된 정책세제로서 이는 일정대상에 한해 납세의무를 면제해줌으로써 직접 보조금의 지원과 같은 정책적인 목적을 달성하고자 하는 제도라 할 수 있다. 이러한 비과세제도는 일부에만 조세혜택을 준다는 점에서 과세형평을 침해하고, 전국적·획일적 국가정책목적에 의해 도입되어 지방자치단체의 실질적인 필요와 자율적 의사와는 관계없이 비과세되고 있는 경우가 많아 자치단체의 불만이 그 어느 때보다도 고조되어 있는 상황에 있다. 특히 최근들어 지방자치가 활성화되면서 각 자치단체에서는 자주재원의 확보에 관심이 집중되고 있으며, 이러한 관심이 비과세대상의 축소에도 쏠리고 있다. 그 이유는 그동안 지방세와 관련하여 주로 논의되었던 부분은 신세원개발, 국세의 지방세이양 등 새로운 세원 및 세목의 도입에 집중되어 있고, 이러한 새로운 제도의 도입에 의한 세수증대 방안은 관계법규의 개정 및 조세저항, 도입에 따른 혼란 등을 야기할 수 있지만 기존 제도내에서의 개선을 통한 세수증대방안은 상대적으로 문제의 발생소지를 감소할 수 있을 것인 바, 이러한 기존 조세제도내에서의 세수증대방안으로 생각될 수 있는 것중의 하나가 지방세의 비과세제도의 개선을 통해서 이루어질 수 있기 때문이다. 실제로 1994년도의 지방세 비과세액은 총 지방세수의 약 10%정도를 점유하고 있어 비과세제도는 운영여하에 따라 지방세수의 증대 가능성이 크다고 할 수 있다. 그러나 지금까지 비과세의 혜택을 받고 있는 일부대상의 경우는 과세로의 전환에 대한 필요성은 인식되고 있음에도 불구하고 집단반발 및 저항 그리고 이에따른 정치적 부담 때문에 효과를 보지 못하고 있는 사례도 발견된다. 따라서 본 연구는 지방세체계의 과세형평성을 제고하고, 지방자치단체의 세수증대를 위해 지방세 비과세대상의 과세전환에 필요한 논리의 개발과 저항을 최소화할 수 있는 방안을 제시하고자 한다.
   Ⅱ. 정 책 건 의
    1. 지방세 비과세제도 개선의 필요성 현행의 지방세비과세제도를 개선해야 하는 이유는 크게 3가지 점에서 접근할 수 있다. 그 첫째는 지방행·재정을 둘러싸고 있는 국내·외적 환경의 변화에 대처하기 위함이며, 둘째는 비과세제도가 갖고 있는 본래의 문제점 및 현행 지방세 비과세제도의 관리·운영에서 나타나는 문제점 등을 시정하기 위함이다. 마지막 세번째는 지방자치단체의 재정수입증대를 위한 효과적인 수단이기 때문이다.
   2. 개별 지방세 비과세 대상의 조정 가. 종교단체에 대한 비과세의 조정 종교단체에도 지방세를 부과해야 한다는 취지는 인정할 수 있다고 하더라도 과세전환에 따른 저항으로 어려움이 있는 바, 현행법에 규정된 종교단체에 대한 비과세 조건중의 하나인 "그 사업에 사용" 규정을 보다 적극적으로 해석함으로써 과세전환에 따른 저항을 완화시킬 수 있을 것으로 생각된다. 이러한 현행법의 규정을 보다 엄격히 적용하는 방법으로는 첫째, 순수종교의식에 직접 공여되는 부동산과 종교단체의 교육관, 수련장 등 부수적인 기능을 하는 부동산의 구별을 엄격히 해야 하며, 둘째, 종교단체별 기본재산을 규정하고 이를 초과할 경우 초과재산에 대해 과세하는 것이 필요할 것으로 생각된다. 나. 관광단지조성을 위한 토지수용시의 비과세 조정 관광사업과 관련된 토지수용시 이의 대체취득에 따른 비과세는 토지 등을 수용당한 사람에게는 혜택을 주되 사업시행자에게 돌아가는 혜택은 지방정부의 세원으로 흡수할 필요가 있는 바, 그 방법은 관관진흥법 시행령 제30조에 규정된 이주대책의 내용중 제5조 즉 이주대책에 따른 비용에 지방세 비과세 비용을 포함시키는 것이 필요할 것으로 생각된다. 다. 형식적인 소유권의 취득중 상속에 대한 비과세의 조정 상속으로 인한 재산의 취득시 일정부분에 대해서는 비과세해야한다는 취지는 인정되지만, 사회통념상 비과세되는 재산의 범위가 지나치게 크다는 문제가 있다. 따라서 지방세의 비과세대상에는 필요한 최소한의 범위만을 포함시키고 이를 초과할 시에는 과세로 전환하는 방안을 강구할 필요가 있다. 상속재산중 비과세되는 범위는 1가구 1주택 및 그 부속토지를 국민주택규모와 동일한 수준으로 한정하고, 이를 초과할 때에는 그 초과분에 대하여 취득가액의 과표로 산정하여 과세로 전환하는 것이 필요할 것으로 생각된다. 이렇게 할 경우 비과세되는 상속재산의 규모는 건물 및 그 부속토지가 40m2이하가 된다.
   3. 국가 등에 대한 비과세의 조정 가. 재원보전주체 지방자치단체에 소재하고 있는 국가 등의 비과세재산에 대한 재원보전은, 원칙적으로는 모든 국가 등의 재산을 대상으로 하여야 하지만, 현실여건을 감안하여 도입초기에는 중앙정부의 재산만을 대상으로 하되 점차 그 폭을 넓혀가는 것이 바람직할 것이다. 따라서 국가 등의 비과세재산에 대한 재원보전은 단기적으로는 중앙정부로부터 시작하여, 다음으로는 지방자치단체 상하간 즉 시·도자치단체에서 시·군자치단체로의 보전으로 확대하고, 점차 모든 국가 등의 재산으로 확대하는 점증적 접근방법을 채택하는 것이 보다 현실성을 제고할 수 있는 방법으로 생각된다. 나. 재원보전 대상 재산 현행 국가의 재산중 수익재산은 다음과 같은 바, 재정보전제도의 도입초기에는 이러한 재산부터 보전대상으로 하는 것이 필요할 것으로 생각된다. 첫째, 국가사업 및 특정단체, 특정인의 경비조달을 목적으로 국가가 직접 경영하는 재산, 둘째, 국가의 재산을 국가이외의 자가 사용하는 재산, 셋째, 직접적인 수익성은 없지만 국가가 운영하는 사업의 일종으로, 국가재정을 간접적으로 지원하는 사업의 재산. 다. 재원보전액 재원보전액은 현재 지방세 비과세액에 상응하는 금액으로 하되, 이때 현재의 지방세 비과세액의 산정은 현행 종합토지세와 재산세의 과세표준과 동일한 과세시가표준액으로 하는 것이 바람직 할 것으로 생각된다. 다만 토지의 경우는 분리과세대상 토지로 하여 세액을 산정하고 이에 상당한 금액을 당해 토지 소재 자치단체에 교부금 형태로 보전해주는 방안이 바람직할 것으로 생각된다.
   4. 용도구분에 의한 비과세의 개선 가. 비과세 적용시한의 도입 비과세가 적용되는 시한에 대한 경험적 연구나 절대적 기준은 없으나, 시한이 너무 짧으면, 자생력의 상실 및 저항의 발생, 그리고 참여의지를 저하시킬 우려가 있고, 너무 길면 제도도입의 효과가 줄어들 수 있기 때문에 이러한 점들을 고려할 때 최저 5년에서 최고 10년 사이의 기간이 합리적일 것으로 생각된다. 나. 재원보조로의 전환 1) 도입근거 재원보조로의 전환방안은 현재의 비과세대상을 일단 과세대상에 포함시켜 지방세를 징수하고, 2차로 이에 상응하는 재원을 지원하는 것을 의미하는 바, 이렇게 하는 이유는, 현재 비과세되고 있는 단체에 비과세액에 상응하는 재원을 증액교부하면서 과세로 전환하는 것이기 때문에 저항을 최소화시킬 수 있고, 비과세의 혜택에 상응하는 재원을 보조금으로 지급할 경우, 그 혜택이 가시화되어 세금은 당연히 납부되어야 한다는 납세의식의 고취와 함께 당해시설 및 단체를 국가나 지방자치단체가 보호해준다는 인식을 깊이 심어줄 수 있다. 따라서 당해시설에 대한 책임의식을 제고할 수 있을 것으로 예상된다. 결과적으로 정부가 의도한 정책의 부각 및 이의 달성을 좀 더 효과적으로 추진할 수 있을 것으로 기대된다. 그리고 예산계상시 매년 지원의 필요성에 대한 검증이 가능하게 되어, 결과적으로 이에 따라 대상별 우선순위의 책정도 가능하게 될 것으로 예상되기 때문이다. 2) 대상단체 이러한 방법에 의해 조정하는 것이 바람직한 단체는 현행 지방세비과세대상중 수익사업은 하지 않으면서 정부의 재정지원을 받고 있는 단체 즉 교육단체인데, 이 단체들이 재원보조로 전환될 필요성은 첫째, 현재 재원보조를 받고 있다는 점에서 재원보조를 받고 있지 않은 단체에 비해 증액지원이 용이하고, 둘째, 별도의 수익사업을 하고 있지 않기 때문에, 조세지출의 혜택을 직접적으로 삭제할 경우 자생력을 상실할 수 있으며, 또한 교육서비스의 관리에 소홀할 수 있다. 셋째, 국가전체가 교육의 편익을 향유하며, 이의 관리는 정부에도 그 책임이 있기 때문이다.