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탄소중립을 향한 지방자치단체 정책추진 강화방안

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영문제목 A Study on Strengthening Local Government’s Policies toward Carbon Neutral Society
연구자 박진경, 김현호, 이원도
발간연도 2022
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온실가스 배출로 인한 지구의 기후환경위기가 날이 갈수록 심화하는 추세다. 국제사회는 1992년 유엔기후변화협약(UNFCCC)을 시작으로 1997년 교토의정서(Kyoto Protocol)와 2015년 파리협정(Paris Agreement)을 채택했으며, 2019년 9월 UN 기후정상회의가 개최된 이후에는 121개 국가가 기후목표상향동맹(Climate Ambition Alliance)에 가입하는 등 2050 탄소중립(carbon neutral)을 글로벌 신(新) 패러다임으로 의제화하고 있다. 무엇보다 COVID-19 사태로 인해 주요국은 탄소중립 선언을 더욱 가속화 하는 추세고, 글로벌 규제강화 및 경영활동에서도 큰 변화를 맞이할 전망이다. EU, IMF, BIS 등 주요 국제기구는 온실가스 배출규제 및 환경규제, 탄소세 인상과 탄소국경조정제도 도입, 기후변화위험 금융감독 관리체계 구축 등과 관련하여 선제 대응을 권고하고 있다.
   교토의정서상 감축의무 대상국은 아니었으나 2009년에 처음으로 2020 국가 중장기 온실가스 감축목표를 수립했던 우리나라는 2015년 파리협정이 채택된 이후 2030 감축목표를 새롭게 수립하였고, 2021년 10월에는 국제사회에 2050 탄소중립을 공식적으로 선언하고, 배출정점인 2018년 대비 40%를 감축하는 것으로 2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 상향한 바 있다. 2050 탄소중립까지 가는 기간이 촉박하지만 자동차, 조선, 석유화학, 반도체 등 온실가스가 많이 배출되는 산업이 주력산업인 우리나라는 전반적으로 구조적인 전환 없이는 획기적인 감축이 쉽지 않을 전망이다. 그럼에도 불구하고 무역의존도가 높은 우리 경제·산업구조의 특수성을 고려할 때 새로운 국제질서 대응을 위한 변화는 불가피하며, 미온적으로 대응하게 된다면 주력산업의 투자 및 글로벌 소싱 기회 제한 등으로 수출이나 해외 자금조달, 기업 신용등급 등에 부정적인 영향을 초래할 수 있어 탄소중립은 이제 선택이 아닌 필수인 시대가 되고 있다.
   본 연구는 2021년 9월 제정된 「탄소중립기본법」 하에서 추진되고 있는 현행 탄소중립을 향한 정책적 접근이 중앙정부의 배출원·부문·부처 중심이라는 한계를 가지고 있으며, 법적으로 지자체의 참여와 책임을 강조하고 있지만 제대로 된 국가지원체계의 부재나 정보, 권한, 예산, 인력 등의 한계로 지자체가 탄소중립 추진과정에서 제 역할을 다할 수 없는 구조라는 문제의식에서 출발한다. 우리나라 광역과 기초, 243개 지방자치단체는 2020년 7월 ‘탄소중립 지방정부 실천연대’를 발족하여 스스로 기후변화 위기에 대응하고자 하고 있지만 일부 지자체를 제외하면 아직 목표에 대한 선언 수준에 그치고 있고, 지자체 내부에서도 온도차와 한계는 분명하다. 국가의 2050 탄소중립 목표를 달성하기 위해서는 중앙정부뿐만 아니라 주민들과 가장 가까이 있는 지방자치단체의 실천과 실행이 매우 중요하며, 탄소중립과 에너지 분권을 조화시키는 정책의 전환과 여러 주체 간 협력적인 접근방식이 필요하다. 2050 탄소중립까지 30년이 채 안 되는 시간 동안 공동의 목표를 향한 국가와 지자체, 국민 모두의 노력이 절실한 가운데, 본 연구의 목적은 탄소중립을 향한 지자체의 실질적인 실행력을 제고하고, 지역경쟁력을 강화하면서도 기후변화에 능동적으로 대응할 수 있도록 지자체의 권한과 역할을 공고히 하는 데 있다.
   본 연구는 먼저 제2장에서 지속가능발전(Sustainable Development), 녹색성장(Green Growth), 그린뉴딜(Green New Deal), ESG(Environment, Social, Governance) 등 기후변화대응 및 탄소중립(carbon neutral)과 관련한 이론과 개념 및 전략 논의를 바탕으로 2021년 9월에 제정된 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(약칭 탄소중립기본법)」, 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」 등 우리나라 법·제도의 한계점을 분석한 다음 지방자치단체의 탄소중립정책 강화방안을 도출하기 위한 연구의 분석틀을 설정하였다. 개인이나 국가, 세대 사이의 편익과 부담의 할당에 관한 ‘분배적 정의’(distributive justice), 의사결정과 참여에 관한 문제인 ‘절차적 정의’(procedural justice), 다양한 문화와 관점을 고려하는 ‘승인의 정의’(recognition justice)라는 세 가지 원칙을 포함하는 ‘기후 정의’(climate justice)를 달성하면서도 지방자치단체의 탄소중립 이행을 보다 강화할 수 있는 지점과 부문을 찾아내는 데 초점을 두었다.
   제3장에서는 에너지, 산업공정, 농업, LULUCF, 폐기물 부문의 직접배출량과 전기와 열 사용에 의한 간접배출량 정보를 제공하는 국가 온실가스 인벤토리(1990~2019)와 명세서 배출량 자료를 활용하여 시·도별 탄소배출 감축 여건을 분석하였다. 이때 배출원 중심의 직접배출량 산정 부문이 아니라 「탄소중립기본법」상 감축목표를 설정하는 부문, 즉 에너지(발전), 산업공정, 상업/공공, 가정, 수송, 농축수산, 폐기물 부문으로 새롭게 구분하여 시·도별 직접배출량과 최종에너지 소비기준 배출량을 별도로 산출하여 비교하였다. 또한 기초자치단체 수준에서 지역주민과 소통하는 배출량 통계를 자체적으로 작성하여 지방자치단체가 실제 권한을 가지고 있는 부문의 탄소배출량을 줄이기 위한 특화된 탄소중립 추진전략을 수립한 전주시 사례를 살펴 지방자치단체, 특히 기초자치단체 수준에서의 현 탄소중립 정보의 한계점 및 시사점을 논하였다.
   제4장에서는 구체적인 방안 도출을 위해 지자체를 대상으로 탄소중립 조례와 추진실태를 분석했다. 결국 문제는 탄소중립의 실천 과정상 자치단체의 정보, 권한, 예산, 인력 등의 한계로 인한 제약사항이나 애로사항 등을 밝혀 지자체의 탄소중립 실행 의지를 실제화하는 데 있다. 첫째, 지방자치단체 조례는 명확한 법적 근거 확보나 광역 및 인근 지방자치단체 동향 등에 영향을 받는 경향이 있다. 이에 「탄소중립기본법」과 같은 새로운 제도적 기반을 마련하거나 기후위기에 대응하기 위한 정책 이행에 대한 의지를 표명한 조례 등을 분석하여 지자체의 정책 이행 노력도를 파악하고자 하였다. 둘째, 지자체 내 탄소중립정책을 추진하고 있는 부서의 담당 공무원을 대상으로 중앙-광역, 광역-기초 등 탄소중립 관련 내부와 외부의 권한과 역할, 탄소중립 정책수립 현황과 실행에 있어서 애로사항, 제도적인 제약, 추진체계 등에 대한 인식조사를 수행하여 제2장에서 도출된 연구 분석틀에 의거한 제도, 협력, 기반 측면에서의 시사점을 도출하였다.
   제5장에서는 탄소중립을 선제적으로 추진하고 있는 EU와 영국, 네덜란드 등 유럽과 일본의 정책사례를 분석하였다. 유럽과 일본의 탄소중립 정책의 추진배경과 국가의 탄소중립 추진동향 및 지방자치단체의 이행전략을 살펴보고, 특히, 지방자치단체의 탄소중립 정책을 지원하는 국가의 지원체계와 추진체계를 분석하여 제4장과 마찬가지로 제도, 협력, 기반 측면에서의 시사점을 도출하였다. 유럽의 경우 국가가 아닌 주체(non-state actors), 즉 지방자치단체나 민간단체 등의 경우 자발적인 참여로 탄소중립을 촉구하고 있는 경우가 대부분이었으나, 일본의 경우 지방자치단체의 탄소중립 이행전략을 담은 ‘지역 탈탄소 로드맵’을 국가는 정책을 총동원하여 인재·기술·정보·자금을 집중적으로 지원하고 있었다. 지역이 주역이 되는 지역 탈탄소는 지역의 성장전략이 되며, 재생에너지 등 지역자원을 최대한 활용하여 지역의 과제해결에 공헌할 수 있도록 중앙은 지방자치단체를 제도적으로 최대한 지원하고 있었다.
   마지막으로 제6장에서는 지방자치단체가 지역의 특성을 고려하면서도 탄소중립 정책추진 강화방안을 도출하였다. 기존 중앙정부의 배출원·부문·부처 중심의 탄소중립정책을 보완하는 동시에 지자체의 탄소중립 추진을 강화하는 방안을 모색하는 것이 핵심으로 둔다. 지자체는 탄소중립경제를 지향하면서도 지속가능하게 지역발전을 도모할 수 있도록 방향을 설정하고 추진전략을 개발하고 있다. 지방자치단체의 탄소중립은 중앙주도 접근 탈피, 탄소중립 추진 갈등과 긴장해소, 탄소중립의 지역경제 성장 모멘텀화, 장기적 관점의 탄소중립 추진이라는 네 가지의 접근과 원칙으로 분권적 추진, 지역특화 추진, 연계협력적 추진, 과학적 추진기반 구축이라는 방향성을 가지고 추진할 필요가 있다. 지방자치단체의 탄소중립이 산업이나 경제활동의 제약과 무역장벽이 되지 않도록 능동적으로 지자체 성장의 전기로 대응하는 전략을 추진한다. 이를 위해서는 탄소중립 추진의 분권화를 정비하고, 지역특화전략 및 계획을 수립하며, 지방자치단체 탄소중립 추진역량을 강화하고, 탄소중립 지역경제 성장 동력화 시책을 추진하며, 공간정보와 연계한 지역 탄소배출 모니터링체계를 구축할 필요가 있다.
   또한 구체적인 실행단계로서 지자체 차원에서 지자체가 실제로 탄소중립을 집행할 수 있도록 중앙정부의 지원체계를 개선하고, 중앙과 지방의 협력과 교류, 연계를 보다 활성화할 수 있는 채널을 강화하는 등 탄소중립의 협력적 추진체계를 제안하였다. 마지막으로 중앙단위, 지자체 단위, 중앙과 지자체, 지자체와 민간의 협력을 강화할 필요가 있으며, 광역자치단체와 기초자치단체의 탄소중립 추진의 정합성 강화, 그리고 지방자치단체의 탄소중립을 지원하는 재정정비 및 강화를 제안하였다.
Climate change is the biggest threat because of its catastrophic worldwide impacts. Global temperatures, economic disruptions, and the number of natural disasters and extreme weather events have increased over the 50 years. There is a long-standing recognition of the necessity to limit and reduce Green House Gas (GHG) emissions. In 1992, United Nations Framework on Climate Change (UNFCC) was the first global response to climate change. In 1997, The Kyoto Protocol was the first universal and international agreement to mitigate climate change and reduce carbon dioxide (CO2) emissions, took effect on 16 February 2005. To further elaborate on this issue, The Paris Agreement was adopted to combat climate change and its negative impacts by reducing emissions, and making commitments to determine Nationally Determined Contributions (NDCs) in its partner countries. UN Climate Action Summit 2019 called on world leaders to raise ambitions and accelerate actions by implementing The Paris Agreement. Recently, 120 countries and the EU have joined the Climate Ambition Alliance, to build momentum for decarbonisation, working together to achieve net zero emissions by 2050.
   The Republic of Korea's (ROK) government decided to formulate and develop Long-term low greenhouse gas emissions Development Strategies (LEDS) to guide carbon offsetting. ROK's 2050 vision aims to achieve carbon neutrality goals by 2050, released in October 2021. Also, ROK's National GHG Reduction Target (NDC) was set to cut GHG emissions by 40% below 2018 level target by 2030. To achieve this task, the central government implemented a set of reduction strategies all over the sectors. However, it faced the challenge of emission-intensive industries, particularly energy-related industries; automotive, shipbuilding, petrochemical, and semiconductor device fabrication companies would make significant profits in export earnings. Thus, building a roadmap is vital to achieving the net zero target, and the transition to net zero emissions would entail a global economic transformation affecting all countries and all sectors, either directly or indirectly.
   Limited attention has been given to a consideration of the roles and responsibilities of local and regional authorities, while they did not have all the power to make the necessary changes. Furthermore, ROK's central government has not yet created an overarching strategy to make a clear partnership between national and local governments in achieving net-zero emissions by 2050. ROK's 243 local authorities and public agencies bonded to build new local government associations to support a national vision, in terms of NDC and Net Zero 2050. In recognition of the importance of local government's role to play a central role in reaching carbon neutrality by aggregating challenges and coordinating activities. However, these efforts and responses are limited to declaring the plan, yet implementing and operating an action plan for reducing carbon emissions has not been launched. To this end, this study seeks to outline the responsibilities of local government by taking a leading role in decarbonisation. The research is structured in the following manner.
   In Chapter 2, we began with an overview of the literatures paying attention to climate change issues and strategies to net zero. The principles of Sustainable Development, Green Growth, Green New Deal, and ESG (Environment, Social, and Governance) are presented. It helps us to make a concrete research framework. Relatedly, we also reported on the shortcomings of the "Framework act on low carbon, green growth" and the "Act on the allocation and trading of greenhouse gas emission permits". We discussed how to improve the strengthened partnership between local and national governments, making collective actions effective that could deliver net zero ambitions.
   In chapter 3, we analysed National GHG emissions inventory data (1990 to 2019), including the magnitude of annual emissions by sector. It allowed us to understand the current status, and to explore the short-term and long-term trends by comparing year-on-year GHG emissions. Next, we have transformed the inventory data into an end-user basis, entitled consumption-based emissions inventory, to categorise Energy, Industry, Commercial and public, Household, Transport, Agriculture, and Waste disposal as new sectors. To do so, we explored and identified the differences in Gross (excl. LULUCF) and Net (incl. LULUCF) emissions over the regions in the ROK. Additionally, an experimental study was conducted in the case of Jeonju City to estimate carbon emissions by building block levels using machine-learning methods and GIS.
   In Chapter 4, we investigated ROK's municipal ordinances (i.e., local government law) to check how legal interventions can drive climate action plans. Survey has been conducted to ask about the challenges and restraints of local government to reach net zero emissions by 2050. We found that several limitations were associated with a lack of support from the central government, while net zero strategies were managed and driven at the national level. It reminds working collaboratively upstream with the central government while leading and working collaboratively downstream with local governments to convey a unified strategy; committing to net zero.
   In Chapter 5, we reviewed the climate policies of European countries (including the EU, UK, and Netherlands) and Japan; they have sought to pay attention to building a partnership between national and local governments differently. Local initiatives for European countries were taking a significant role in delivering net zero at the local and regional government level, working with cross-sectoral partners across the academic, public, community, and voluntary sectors. In contrast, local governments in Japan were building their pathways by developing through local plan-making and decisions fully supported by the central government.
   In Chapter 6, we coordinated the role and responsibilities of local governments of ROK by discussing the theoretical and empirical implications dealt with in previous sections of this study. In effect, local governments are responsible for setting their policies to achieve the national goal and building the action plans to be taken place at the local level. Four principles of a net zero framework for local government will be considered to achieve net zero by 2050; 1) locally driven climate change action, 2) resilient and durable net zero transition, 3) boosting the economy alongside net zero, 4) building long-term emissions reduction plan. Net zero would be achieved through a broad and collaborative approach by the strengthened partnership between local and national governments with an effective action plan.
   Finally, this study concludes by discussing policy implications to build the local pathway towards net zero as follows: 1) To make use of scientific evidence, 2) promote local leadership in the transition to net zero, 3) build consensus between local authorities in driving local climate action, and 4) work towards building a partnership between central and local government to tackle climate change together.

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