기본연구과제

  
  
   地方敎育財政制度의 改善方案
   연 구 자: 임성일
   연구기간: 1996. 9 - 1997. 2
   의뢰기관: 연구원
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
   정부는 교육의 중요성을 분명히 인식하고 1998년도까지 교육투자 수준을 GNP의 5% 수준으로 끌어올리는 목표를 설정하고 현재 노력 중이다. 이러한 정부의 시도는 바람직한 것으로 평가되지만 실제로 중요한 문제는 정부가 목표로 설정한 투자재원을 어떻게 확보할 것인가 하는 데 있다. 충실한 투자재원의 확충을 위해서는 국가경제의 성장을 바탕으로 중앙·지방간에 상호 협조적이며 조화있는 노력이 요구되어 진다. 현재 우리나라의 교육재정은 중앙정부의 이전재정 중심으로 운영되고 있다. 교육부문의 중앙재정 의존도는 일반행정부문의 중앙재정 의존도에 비하여 훨씬 더 심각한 실정이다. 그 결과 우리나라의 교육자치는 자율성과 독립성을 갖지 못한 채 매우 불완전한 상태에 머무르고 있다. 현행 지방교육재정제도의 상당 부분이 교육자치를 전제로 하지 않았던 시대에 운영되던 것이므로 그 제도적 틀이 지방자치, 지방분권화, 그리고 교육자치시대에 적합하도록 변화되어야 할 필요성이 있다. 지방자치와 교육자치제도가 도입된 이후 실제 그것을 성숙·발전시키는 견인차 역할은 재정부문이 담당한다는 사실은 이미 선진국의 경험을 통하여 입증되었다. 따라서 지방교육재정제도가 교육자치를 실질적으로 뒷받침해 줄 수 있도록 개선되는 것이 매우 중요하다. 이러한 시대적 상황과 필요성을 인식하면서 본 연구는 우리나라의 교육재정제도를 종합적으로 연구·분석하고 그것을 바탕으로 지방자치 시대에 적합한 제도적 개선방안을 모색하는 데 그 목적이 있다. 본 연구에서는 교육재정의 현황 및 문제점을 논리적, 계량적으로 분석한 다음 그 결과를 토대로 향후 교육재정제도의 운영에 적합한 정책대안을 개발하는 접근방식을 취하고 있다.
   Ⅱ. 정 책 건 의
   본 연구에서는 우리나라 교육재정의 현황 및 문제점을 파악하고 그에 대한 개선방안으로서 다음과 같은 정책대안을 건의하고 있다. 교육재정제도 개선의 기본방향으로는 지방교육재정의 효율성, 책임성, 자주성 증진에 두면서 개선방안을 크게 단기와 장기로 구분하여 접근하였다. 단기적 접근에서는 현행 지방교육재정제도의 틀을 기본적으로 수용하면서 각 제도별 또는 제도간에 존재하는 문제점이나 불합리성에 대한 개선방안을 모색하였고, 장기적 접근에서는 현행 지방교육재정제도의 틀 자체를 변화시키는 일부 개혁적 요소까지를 포함하고 있다.
   1. 단기적 개선방안 가. 교육세제도의 개편 단기적으로는 현행 교육세의 세율인상과 과세표준을 확대시키는 방안을 제시한다. 구체적으로 경주·마권세에 대한 교육세 세율을 인상시키는 방안과 담배소비세와 유류에 대하여 신규로 교육세를 부과하는 방안이다. 아울러 주민세, 종합토지세, 재산세분을 인상시키는 방안을 제시한다. 이 가운데서도 소비과세에 해당하는 담배소비세, 유류소비, 경주·마권세의 세율인상에 비해 주민세, 종합토지세, 재산세에 대한 세율인상은 주민의 조세저항 소지가 상대적으로 높을 수 있지만, 지방교육재정의 재원이 지역의 거주와 관련된 재산과세, 주민세부분에서 확보되는 것이 이론적으로나 외국사례를 미루어 볼 때 그 타당성이 있으므로 이러한 선택은 불가피한 것이라 할 수 있다. 나. 정부간재정관계의 구조개편 현행 지방교육재정교부금제도와 지방교육양여금제도의 문제점과 불합리성을 개선해 나간다. 지방교육재정교부금제도가 안고 있는 교부금 규모의 적정성 문제, 배분대상, 배분방식, 지방교부금과의 관계 등에 관한 문제들을 개선해 나간다. 그 과정에서는 중·장기적 차원의 국가정책 우선순위와 사회후생함수(social welfare function), 중앙·지방간의 기능 및 재원배분에 관한 정확한 정보를 토대로 지방교육재정교부금의 법정교부율 인상문제를 검토해야 할 것이다. 그리고 그동안 기능이나 운영과정에서 지방교부금제도와의 제도적 차별성을 뚜렷이 갖지 못하는 지방교육양여금제도의 특성과 기능을 보완해 나간다. 특히 지방교육양여금의 기능과 배분대상, 배분기준을 검토 개선해 나간다. 현재 일반 지방자치단체와 교육자치단체간에 매우 제한적인 범위에서만 존재하고 있는 재정관계를 확대시켜 나간다. 다. 새로운 재원의 모색 지방교육재정의 신세원으로 1) 부담금제도의 활용, 2) 마사회 이익금의 활용, 그리고 3) 복권수입 및 지방채를 활용하는 방안을 제시한다. 본 연구에서는 1) 현행 부담금제도 가운데 특정 부담금 - 개발부담금과 택지초과소유부담금 - 수입의 일정비율(각 70-80%, 50-60%)을 지방의 교육재원으로 활용하는 방안이나, 2) 지방자치단체의 각 부담금 징수율을 평균 20%씩 인상시키고 그 인상분을 지방의 교육재원화시키는 대안을 제시한다. 경마행위를 통하여 축적되는 한국마사회 이익금이나 복권발행에 따른 복권수입의 일부를 교육재원으로 활용하는 방안은 이론적으로나 구미의 사례를 볼 때 그 합리성을 지닌다. 라. 기타 정책대안 지방교육재정의 주민에 대한 책임성을 높히기 위해서는 재정제도의 운영 전반에 걸치는 정보공개를 철저히 수행해 나갈 것을 제안한다. 지방교육재정의 공개는 가능한 모든 재정정보를 알기 쉽고도 정확히 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 해야 할 것이며, 기본적으로 자산상태(고정자산, 재고상태등), 주요 예산항목에 대한 설명(예산정책·절차, 세입 및 세출 내역), 지방채, 민간위탁 현황 등의 내용이 포함되어야 할 것이다.
   2. 장기적 접근 장기적 접근에서는 단기적 접근에서 제시된 정책대안들 가운데 일부 내용을 수용하면서 진정한 교육자치제도의 발전차원에서 지방교육재정제도의 기본틀을 변화시키는 구조변화에 초점을 두고 있다. 가. 교육세제도의 개편 첫째, 현재 명목상 국세분과 지방세분으로 이원화되어 있는 교육세를 사실상 이원화시킬 것을 제안한다. 구체적으로 현재 국세에 부가되는 교육세를 본세에 통합하여 내국세로 바꾸거나 아니면 현재와 같이 별도로 지방교육양여금의 재원으로 사용하는 한편 지방세에 부가되는 교육세를 지방세 체제에 별도로 흡수시키는 방안이다. 교육세가 본 연구의 접근방안과 같이 구조변화를 하는 경우 양여금의 규모는 지방으로 이양된 지방세분 교육세수입만큼 축소될 수 밖에 없으므로 지방교육양여금제도의 전면적인 구조개편이 불가피하다. 이와 동시에 교육세의 세율인상과 과세표준을 확대시키는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 아울러 본 연구에서는 지방교육자치단체에게 과세권(taxing power)을 부여하는 개혁적 방안을 장기대안의 하나로 검토해 볼 것을 제안한다. 이러한 경우 이론적 배경이나 외국사례를 종합적으로 고려할 때 그 과세대상은 종합토지세, 재산세와 같은 재산과세와 주민세가 적합할 것이다. 어느 경우이던 대안의 구체화 과정에서 지역간 재정격차가 심화되는 가능성을 최소화시킬 수 있는 보완책을 강구해야 할 것이다. 나. 정부간재정관계의 구조개편 1) 현재 일반행정과 교육행정으로 구분되어 이원적으로 운영되는 일 반교부금제도와 교육교부금제도를 중·장기적 관점에서 일원화시킬 것을 제안한다. 교부금제도를 통합하는 경우 그 운영상의 기본골격은 다음과 같다. 첫째, 가칭 "지방교부금"이라는 명칭하에 현재의 지방교부금 부분과 지방교육재정교부금 부분을 두고 그 배분과정에서 두 부분간에 산정·배분방식을 달리한다. 물론 이 경우 현재 측정항목, 산정방식, 배분요인 등에 있어서 문제점을 지니고 있는 지방교부금제도의 불합리성도 동시에 개선되어야 할 것이다. 둘째, 두 제도간의 연계성을 둔다. 예를 들어, 지방교부금을 많이 받는 지방자치단체에 대하여 교육재정교부금의 배분과정에서 일정한 재정조치를 취하는 것이다. 마찬가지로 중앙정부의 합리적인 교육정책에 적절히 대응하지 못한 자치단체에 대하여는 지방교부금 부분을 통하여 건전한 의미의 재정통제기능을 발휘할 수 있도록 만들어 주는 것이다. 2) 지방양여금과 지방교육양여금의 경우도 장기적으로 통합하는 방안을 검토할 필요성이 있다. 이 경우 기본적으로 양여금제도내에 현재의 지방양여금 부분과 교육양여금의 2개 부분으로 구분하고 각각의 배분방식과 운영절차에 있어서 차등을 두는 것이다. 그러나 이 경우에도 두 부분간의 재정적 연계성이 존재할 수 있도록 일정한 제도적 장치를 고안하는 것이 매우 중요하다. 3) 일반행정과 교육행정의 통합을 전제로 할 때 교부금과 양여금제도를 통합하여 하나의 일반보조금제도로 만들고 그 하부구조의 일환으로 교육부문을 설치하고 그것을 교육부문의 정부간재정관계의 핵심적 운영체계로 추진하는 방안을 모색할 수도 있다. 이러한 경우 우리나라 정부간재정관계는 일반보조금(교부금)과 특정보조금(국고보조금)제도로 구성되게 된다. 다. 새로운 재원의 모색 단기적 접근에서 언급한 바와 같이 현행 부담금의 일부와 마사회수익금의 일부, 복권수입을 교육재원화 하는 방안을 모색하면서 또 다른 적절한 신세원을 발굴해 나간다. 그리고 교육재정정보 공개의 질과 내용을 개선해 나감으로써 교육자치단체와 주민간의 상호교감을 증가시키는 한편 지방자치단체의 학교용지부담 확대와 필요시 지방채제도를 적절히 활용할 수 있는 방안을 적극적으로 모색해 나간다.