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지방자치단체 적극행정 활성화 방안 연구
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| 영문제목 | A Study on the Promotion of Active Administration of Local Governments |
|---|---|
| 연구자 | 손화정 |
| 발간연도 | 2020 |
| 다운로드 | 지방자치단체 적극행정 활성화 방안 연구 file_download |
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영문요약expand_more
본 연구는 중앙부처 등 중앙행정기관에 비해 적극행정의 실질적인 수혜자인 동시에 수요자인 주민과 접점에 있는 지자체 관점에서 다양한 기능을 수행하는 다양한 지자체 유형에 속하는 실무자들을 대상으로 한 심층면담조사(FGI)와 이를 델파이 기법(Delphi technique)에 결합･응용한 실무자 의견조사와 같은 방법을 활용하여 첫째, 지자체 적극행정에 관한 다양한 특성(예컨대, 개인특성, 조직특성, 인사특성, 업무특성, 법제특성, 환경특성 등)과 관련된 요인의 영향의 대략적인 방향성을 확인하고 둘째, 특성별 다양한 실천적인 지자체 적극행정 활성화 방안들을 도출하며 마지막, 이와 같이 도출된 방안들을 4가지 유형(예컨대, 단기 중점방안, 단기 기본방안, 장기 검토중점방안, 장기 검토기본방안 등)으로 구분하여 지자체 적극행정 정책결정자들에게 제시하였다.
지자체 적극행정 활성화 방안으로 제시한 본 연구의 방안들과 현재 국가차원에서 추진하고자 하는 지자체 적극행정 정책을 고려하여 다음과 같은 정책적 제언을 제시하고자 한다.
첫째, 본 연구가 제시한 단기 방안들 중 2020년 지방공무원 적극행정 운영지침의 방안 들과 유사･중복되는 것으로 여겨지는 방안들을 제외한 여타 단기 방안들이 향후 정부의 지자체 적극행정 운영지침 포함 여부에 우선적으로 검토되어야 한다. 본 연구가 제시한 단기 방안들의 경우, 정책의 실효성에 비해 정책적 수용성에 상대적 중점을 두고 우선 추진할 수 있는 단기적 방안들을 중심에 두고 있는 정부의 지자체 적극행정 정책의 기본방향과 궤를 같이하기 때문이다. 단, 단기 방안 유형에서도 단기 중점방안 유형에 해당되는 방안들을 단기 기본방안 유형에 해당되는 방안들보다 우선될 필요가 있다. 단기 중점방안 유형이 단기 기본방안 유형에 비해 수용성은 유사하나 실효성이 높기 때문이다.
둘째, 지자체 적극행정 방안들 중 지자체 공무원 당사자들로 하여금 적극행정에 대한 동기가 쉽게 직접적으로 발현될 수 있는 특성에 기반을 둔 소위, 단기 방안들 외, 적극 행정에 대한 지자체 공무원 당사자들의 동기가 다소 느리고 간접적으로 발현되도록 지원하는 성격의 장기 방안들에도 끊임없는 관심을 기울일 필요성이 있다는 것이다. 현장의 실무자들에 따르면 적극행정하기가 어려운 것은 적극행정이라는 것이 주민들에게 효율적으로 효과적으로 전달하고자 하는 대상인 일반적인 공공서비스 자체가 아니고, 다양한 요인들이 복잡하게 유기적으로 얽혀있는 측면의 ‘전달의 방식’을 의미하는바, 단순히 기계적인 결과를 도출하는 데 유용한 제도적 방안으로는 실효성이 떨어질 수밖에 없다고 주장한다. 적극행정에 대한 지자체 공무원들의 동기가 오랜 시간에 걸쳐 간접적 으로 발현되도록 지원하는 장기 방안들이 일정부분 주목받아야 할 이유이다. 예컨대, 본 연구가 제시한 지자체 장기 검토방안 중 업무분장 명확화 방안, 연계업무 통합방안, 불필요한 일 정기적 버리기 방안, 조직기구 통합운영방안, 제한적 직급체계 간소화 방안 등이 이에 해당되는 방안들이다. 이러한 방안들은 공무원 당사자들로 하여금 적극행정에 대한 동기가 쉽게 직접적으로 발현되는 것을 기대하는 것이 아니라, 오랜 시간이 걸리는 가운데 간접적으로 발현되도록 지원하는 방안들이기 때문에, 지금 당장 지자체 적극행정 활성화에 크게 기여하지는 못 하겠지만, 궁극적으로 지자체 적극행정 활성화의 토대를 쌓는 데 기여할 것으로 판단된다.
마지막으로, 본 연구를 수행하면서 많은 것을 느끼고 고민한 필자 생각에 장기적인 관점에서 지자체 적극행정 활성화를 획기적으로 활성화시키기 위해서는 상당한 고충이 수반되겠지만, 법령해석에 있어서 과감한 네거티브 방식의 도입을 이제 진정성 있게 고민할 시점이 된 것 같다는 것이다. 단기적인 관점에서는 적극행정 시 승진 최저소요연한 단축방안이 가장 실효성이 높은 것으로 확인된 반면 장기적인 관점에서는 법제도 네거티브 방식 도입방안이 가장 실효성이 높은 것으로 확인된 바 있다. 적극행정을 가로막는 커다란 2가지 축을 적극행정에 관한 동기부족과 감사의 두려움으로 대략 간주하는 경우, 단기적인 관점에서 적극행정 시 승진 최저소요연한 단축방안이 적극 행정에 관한 동기부족에 대응하는 방안이라면, 사전컨설팅 결과에 대한 징계 면책 명확화 방안, 적극행정 직무 관련사건 소송대리인비용에 관한 지자체 전액 부담 방안, 손해배상에 대한 구상권 행사 불가방침 방안 등은 감사의 두려움에 대응하는 방안들로 간주할 수 있다. 하지만, 감사의 두려움에 대응한 이러한 방안들만으로는 감사의 불확실성을 완전히 해소하기에는 일정부분 부족한 측면이 있음을 인정하지 않을 수 없다. 이에 비해 법령 해석에 있어서 과감한 네거티브 방식의 도입은 많은 감사에 대한 불확실성을 일거에 해소하는 데 커다란 도움이 될 것으로 보인다. 법령의 유권해석이 모호하거나 혹은 포지티브 법･규정인 상황에서 적극행정이 구현되기가 심히 어려운바, 법령해석에 있어서 법령이 불가하다고 명확히 지적하지 않는 모든 사안들에 대해 기본적으로 추진할 수 있는 것으로 해석할 수 있는 과감한 네거티브 방식을 도입하는 것은 지자체 적극행정 활성화를 획기적으로 활성화 시키는 최상의 방안이 될 수 있다고 판단된다. 물론 이를 위해선 지자체 혹은 중앙의 특정부서의 일시적인 노력만으론 안 되며, 국가의 법 제도 전반에 대해, 장기적으로 엄청난 노력이 필요한바, 정부차원, 나아가 범국가적인 대혁신이 필요할 것으로 판단된다.
지자체 적극행정 활성화 방안으로 제시한 본 연구의 방안들과 현재 국가차원에서 추진하고자 하는 지자체 적극행정 정책을 고려하여 다음과 같은 정책적 제언을 제시하고자 한다.
첫째, 본 연구가 제시한 단기 방안들 중 2020년 지방공무원 적극행정 운영지침의 방안 들과 유사･중복되는 것으로 여겨지는 방안들을 제외한 여타 단기 방안들이 향후 정부의 지자체 적극행정 운영지침 포함 여부에 우선적으로 검토되어야 한다. 본 연구가 제시한 단기 방안들의 경우, 정책의 실효성에 비해 정책적 수용성에 상대적 중점을 두고 우선 추진할 수 있는 단기적 방안들을 중심에 두고 있는 정부의 지자체 적극행정 정책의 기본방향과 궤를 같이하기 때문이다. 단, 단기 방안 유형에서도 단기 중점방안 유형에 해당되는 방안들을 단기 기본방안 유형에 해당되는 방안들보다 우선될 필요가 있다. 단기 중점방안 유형이 단기 기본방안 유형에 비해 수용성은 유사하나 실효성이 높기 때문이다.
둘째, 지자체 적극행정 방안들 중 지자체 공무원 당사자들로 하여금 적극행정에 대한 동기가 쉽게 직접적으로 발현될 수 있는 특성에 기반을 둔 소위, 단기 방안들 외, 적극 행정에 대한 지자체 공무원 당사자들의 동기가 다소 느리고 간접적으로 발현되도록 지원하는 성격의 장기 방안들에도 끊임없는 관심을 기울일 필요성이 있다는 것이다. 현장의 실무자들에 따르면 적극행정하기가 어려운 것은 적극행정이라는 것이 주민들에게 효율적으로 효과적으로 전달하고자 하는 대상인 일반적인 공공서비스 자체가 아니고, 다양한 요인들이 복잡하게 유기적으로 얽혀있는 측면의 ‘전달의 방식’을 의미하는바, 단순히 기계적인 결과를 도출하는 데 유용한 제도적 방안으로는 실효성이 떨어질 수밖에 없다고 주장한다. 적극행정에 대한 지자체 공무원들의 동기가 오랜 시간에 걸쳐 간접적 으로 발현되도록 지원하는 장기 방안들이 일정부분 주목받아야 할 이유이다. 예컨대, 본 연구가 제시한 지자체 장기 검토방안 중 업무분장 명확화 방안, 연계업무 통합방안, 불필요한 일 정기적 버리기 방안, 조직기구 통합운영방안, 제한적 직급체계 간소화 방안 등이 이에 해당되는 방안들이다. 이러한 방안들은 공무원 당사자들로 하여금 적극행정에 대한 동기가 쉽게 직접적으로 발현되는 것을 기대하는 것이 아니라, 오랜 시간이 걸리는 가운데 간접적으로 발현되도록 지원하는 방안들이기 때문에, 지금 당장 지자체 적극행정 활성화에 크게 기여하지는 못 하겠지만, 궁극적으로 지자체 적극행정 활성화의 토대를 쌓는 데 기여할 것으로 판단된다.
마지막으로, 본 연구를 수행하면서 많은 것을 느끼고 고민한 필자 생각에 장기적인 관점에서 지자체 적극행정 활성화를 획기적으로 활성화시키기 위해서는 상당한 고충이 수반되겠지만, 법령해석에 있어서 과감한 네거티브 방식의 도입을 이제 진정성 있게 고민할 시점이 된 것 같다는 것이다. 단기적인 관점에서는 적극행정 시 승진 최저소요연한 단축방안이 가장 실효성이 높은 것으로 확인된 반면 장기적인 관점에서는 법제도 네거티브 방식 도입방안이 가장 실효성이 높은 것으로 확인된 바 있다. 적극행정을 가로막는 커다란 2가지 축을 적극행정에 관한 동기부족과 감사의 두려움으로 대략 간주하는 경우, 단기적인 관점에서 적극행정 시 승진 최저소요연한 단축방안이 적극 행정에 관한 동기부족에 대응하는 방안이라면, 사전컨설팅 결과에 대한 징계 면책 명확화 방안, 적극행정 직무 관련사건 소송대리인비용에 관한 지자체 전액 부담 방안, 손해배상에 대한 구상권 행사 불가방침 방안 등은 감사의 두려움에 대응하는 방안들로 간주할 수 있다. 하지만, 감사의 두려움에 대응한 이러한 방안들만으로는 감사의 불확실성을 완전히 해소하기에는 일정부분 부족한 측면이 있음을 인정하지 않을 수 없다. 이에 비해 법령 해석에 있어서 과감한 네거티브 방식의 도입은 많은 감사에 대한 불확실성을 일거에 해소하는 데 커다란 도움이 될 것으로 보인다. 법령의 유권해석이 모호하거나 혹은 포지티브 법･규정인 상황에서 적극행정이 구현되기가 심히 어려운바, 법령해석에 있어서 법령이 불가하다고 명확히 지적하지 않는 모든 사안들에 대해 기본적으로 추진할 수 있는 것으로 해석할 수 있는 과감한 네거티브 방식을 도입하는 것은 지자체 적극행정 활성화를 획기적으로 활성화 시키는 최상의 방안이 될 수 있다고 판단된다. 물론 이를 위해선 지자체 혹은 중앙의 특정부서의 일시적인 노력만으론 안 되며, 국가의 법 제도 전반에 대해, 장기적으로 엄청난 노력이 필요한바, 정부차원, 나아가 범국가적인 대혁신이 필요할 것으로 판단된다.
This study proactively utilizes organizational characteristics such as organizational characteristics, such as FGI and Delphi Techniques (Delphi Techniques), which are practically beneficiaries of proactive administration compared to central government agencies, and practitioners who perform various functions from the perspective of local governments. It was presented to the local government’s proactive administration policy-makers by classifying them into the basic plan for the core, short-term basic plan, long-term review focus plan, long-term review basic plan, etc.
This study aims to present the following policy suggestions in consideration of the research measures presented as measures to promote proactive administration of local governments and the proactive administration policies of proactive administration of local governments.
First, among the short-term measures proposed by this study, other short-term measures, except those considered similar or overlapping with the 2020 Local Government Public Officials proactive Administration Guidelines, should be considered preferentially to include the government’s guidelines for local government’s proactive administration. In the case of short-term measures proposed by this study, they are in line with the basic direction of the government’s proactive administration policy, which focuses on short-term measures that can be pursued first with relative emphasis on policy acceptability compared to the effectiveness of the policy. However, even in the types of short-term measures, the measures corresponding to the type of short-term focus plan need to be prioritized over those corresponding to the type of short-term basic plan. This is because the types of short-term key measures are similar to those of short-term basic measures, but they are more effective.
Second, it is necessary for local government officials to pay constant attention to so-called short-term measures based on the easy and direct nature of proactive administration, as well as long-term measures that support local government officials’ motivation for proactive administration. According to field practitioners, proactive administration is not the general public service itself, which is the target of efficient and effective delivery to residents, but rather the institutional method that is useful for producing mechanical results. This is why long-term measures to support local government officials’ motivation for proactive administration indirectly over a long period of time should draw some attention. For example, among the long-term review measures of local governments proposed by this study, they include clarification of task makeup, integration of linked tasks, unnecessary regular abandonment, integrated operation of organizational organizations, and simplified limited position systems. These measures are not expected to be easily and directly motivated by proactive administration, but to be supported indirectly over a long period of time, so they will not contribute much to revitalizing local governments right now, but will ultimately contribute to building a foundation for proactive administration.
Lastly, I thought that it would be difficult to dramatically revitalize the proactive administration of local governments from a long-term perspective, but I think it is time to sincerely consider the introduction of a drastic negative approach in the interpretation of laws. From a short-term perspective, the least effective way to reduce promotion during proactive administration was found to be the most effective, while from a long-term perspective, the introduction of legislation and negative neglect was confirmed to be the most effective. If the two major pillars of proactive administration are considered as lack of motivation and fear of audit and inspection, the least significant short-term promotion plan is to respond to lack of motivation for proactive administration, measures to clarify disciplinary action, measures to deal with damages. However, these measures alone in responding to the fear of audit and inspection cannot help but admit that they are somewhat insufficient to completely address the uncertainty of audit. On the other hand, the introduction of a drastic negative approach in the interpretation of laws and regulations is expected to help resolve uncertainties over many audits in one fell swoop. Introducing a bold negative method that can be interpreted as basically implementing all issues that do not clearly point out that laws are impossible in interpretation of laws because it is very difficult to implement proactive administration at a time when the interpretation of laws is ambiguous or positive laws and regulations. Of course, this should not be done only by temporary efforts by local governments or certain central departments, but by the long term, enormous efforts will be needed for the entire nation’s legal system, government-level, and even national innovation.
This study aims to present the following policy suggestions in consideration of the research measures presented as measures to promote proactive administration of local governments and the proactive administration policies of proactive administration of local governments.
First, among the short-term measures proposed by this study, other short-term measures, except those considered similar or overlapping with the 2020 Local Government Public Officials proactive Administration Guidelines, should be considered preferentially to include the government’s guidelines for local government’s proactive administration. In the case of short-term measures proposed by this study, they are in line with the basic direction of the government’s proactive administration policy, which focuses on short-term measures that can be pursued first with relative emphasis on policy acceptability compared to the effectiveness of the policy. However, even in the types of short-term measures, the measures corresponding to the type of short-term focus plan need to be prioritized over those corresponding to the type of short-term basic plan. This is because the types of short-term key measures are similar to those of short-term basic measures, but they are more effective.
Second, it is necessary for local government officials to pay constant attention to so-called short-term measures based on the easy and direct nature of proactive administration, as well as long-term measures that support local government officials’ motivation for proactive administration. According to field practitioners, proactive administration is not the general public service itself, which is the target of efficient and effective delivery to residents, but rather the institutional method that is useful for producing mechanical results. This is why long-term measures to support local government officials’ motivation for proactive administration indirectly over a long period of time should draw some attention. For example, among the long-term review measures of local governments proposed by this study, they include clarification of task makeup, integration of linked tasks, unnecessary regular abandonment, integrated operation of organizational organizations, and simplified limited position systems. These measures are not expected to be easily and directly motivated by proactive administration, but to be supported indirectly over a long period of time, so they will not contribute much to revitalizing local governments right now, but will ultimately contribute to building a foundation for proactive administration.
Lastly, I thought that it would be difficult to dramatically revitalize the proactive administration of local governments from a long-term perspective, but I think it is time to sincerely consider the introduction of a drastic negative approach in the interpretation of laws. From a short-term perspective, the least effective way to reduce promotion during proactive administration was found to be the most effective, while from a long-term perspective, the introduction of legislation and negative neglect was confirmed to be the most effective. If the two major pillars of proactive administration are considered as lack of motivation and fear of audit and inspection, the least significant short-term promotion plan is to respond to lack of motivation for proactive administration, measures to clarify disciplinary action, measures to deal with damages. However, these measures alone in responding to the fear of audit and inspection cannot help but admit that they are somewhat insufficient to completely address the uncertainty of audit. On the other hand, the introduction of a drastic negative approach in the interpretation of laws and regulations is expected to help resolve uncertainties over many audits in one fell swoop. Introducing a bold negative method that can be interpreted as basically implementing all issues that do not clearly point out that laws are impossible in interpretation of laws because it is very difficult to implement proactive administration at a time when the interpretation of laws is ambiguous or positive laws and regulations. Of course, this should not be done only by temporary efforts by local governments or certain central departments, but by the long term, enormous efforts will be needed for the entire nation’s legal system, government-level, and even national innovation.
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