기본연구과제

국회에 제출된 『공공기관의 사회적 가치 실현을 위한 기본법안』에 의하면 사회적 가치란 “사회적 가치는 인권, 안전, 환경, 사회적 약자 배려, 양질의 일자리 창출, 상생협력 등 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 가치로서 안전에 대한 국민적 우려가 확대되고 고용불안과 양극화 등으로 국민의 삶의 질이 악화되는 상황에 국민적 불안을 해소하고 사회통합을 이루어 나가기 위해서 추구해야 할 핵심적 가치”라고 규정하고 있다.
   최근 국내·외적으로 사회적 가치에 대한 관심과 중요성, 그리고 이에 따른 사회적 가치를 실현할 수 있는 공공서비스의 생산과 공급에 대한 논의가 급속도로 진행되고 있다. 이러한 논의는 공공분야뿐만 아니라 민간분야에서도 뜨거운 이슈로 자리매김하고 있는데, SK그룹은 기업의 사회공헌활동에 많은 관심을 기울여 왔고, 대기업 중에서는 최초로 사회적 가치를 연구하는 비영리 연구재단을 2018년 4월 설립하였다. 문재인 정부는 “사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관”을 국정운영의 중요한 기준으로 제시할 정도로 사회적 가치에 대한 논의는 크게 이슈화되고 있는 상황이다.
   현재 우리 사회는 자본주의의 부정적 효과로 인해 저성장, 실업, 소득 및 부의 불평등 등 다양한 사회문제가 심화되어 왔다. 이러한 경제적 부정적 효과는 저출산 고령화, 환경문제 등의 사회문제와 맞물리면서 그 회복이 어려운 시점에 도달해 있다. 이러한 문제의 원인은 불변의 경제적 가치를 중심으로 공공정책과 민간경제가 운영되고 있고, 이로 인해 수요자인 주민 혹은 공동체가 원하는 공공서비스 전달의 문제라고 해석될 수 있다. 이를 해결하기 위해서는 공동체, 혹은 시민사회가 공통적으로 추구하고자 하는 사회적 가치에 대한 파악이 우선시 되어야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 현재까지의 정부 정책은 이러한 수요가치에 대한 논의에 대해서는 적극적이지 못해왔다. 정부가 제공하는 공공서비스는 공동체 혹은 시민사회가 원하는 공공서비스가 제공되어야만 만족도가 높아지고, 그들이 원하는 삶의 질을 향상시킬 수 있을 것이다.
   또한 지방자치 환경이 지속적으로 변화되어 지방정부의 역할이 증대되고 있고 이에 따라 중앙정부 주도의 주민서비스 정책이 지방자치단체 중심으로 변화되어가고 있고, 2019년 공공기관 경영평가에 사회적 가치를 반영하는 등 정부의 사회적 가치 실현을 위한 정책의지를 뒷받침하기 위해서도 사회적 가치에 대한 논의는 필요할 것이다. 더불어 기업, NGO, 정부 등 사회 구성 조직들이 사회의 지속가능한 발전에 기여하도록 책임 있는 활동을 하는데 필요한 지침 제공, 세계인권선언, ILO협약, 기후변화협약, OECD소비자분쟁해결권고, UN-GC 등 국제지침들을 총망라한 종합적인 ‘사회적 책임의 국제이행 지침인 ISO26000, 가입한 기업과 시민단체들은 공통적으로 인권, 노동, 환경, 반부패와 관련한 10가지 원칙을 구현하기 위해 노력해야 한다는 협약인 UN Global Compact, GRI 지속가능경영보고서(G3), 유럽연합의 “사회적 책임조달 가이드라인(2010) 등 사회적 가치 실현을 위한 세계적인 흐름에 적극적으로 대응해야 할 시점에 있다.
   본 연구는 지방자치 환경이 지속적으로 변화되고 지방정부의 역할이 증대되어 주민서비스 정책이 중앙정부에서 지방정부로 그 중심이 변화되어 가고 있는 시점에서 사회적 가치가 중심적인 논의의 대상으로 부상하고 있는 상황에서 사회적 가치를 중심으로 주민서비스 정책이 추진될 수 있도록 주민서비스를 강화할 수 있는 방안을 마련하고자 진행되었다.
   본 연구의 목적은 크게 3 가지이다. 첫째, 사회적 가치의 개념과 논리의 정리이다. 사회적 가치에 대해서는 다양한 개념 정의가 이루어지고 있다. 본 연구에서는 이러한 다양한 사회적 가치의 정의를 통해 공공서비스에 적용 가능한 사회적 가치의 개념과 논리를 정리하는 것이다.
   둘째, 주민서비스의 이론적 논의를 전개하고, 이를 바탕으로 전문가 조사를 통해 주민서비스가 지향해야 할 사회적 가치를 도출해 내는 것이다. 본 논문에서는 공공서비스의 논의와 이론적 배경을 논의하고 이를 바탕으로 주민서비스가 무엇인지에 대한 개념정의를 하고자 한다. 셋째, 전문가 조사와 이론적 논의, 사례분석을 통해 사회적 가치 중심의 주민서비스 강화방안을 제시하고자 한다. 강화방안에는 사회적 가치 중심 주민서비스 정책의 기본방향, 주민서비스 정책의 사회적 가치 재정립, 사회적 가치와 주민서비스의 연계와 이를 위한 주민참여의 활성화, 정책집행과정에서의 사회적 가치 반영 방안, 사회적 가치 중심의 주민서비스 정책의 평가 및 피드백 등의 대안을 제시하고자 한다.
   본 연구는 연구의 추진 해인 2019년을 기준점으로 하여 현재 시점에서의 다양한 주민서비스 관련 정책의 사회적 가치에 대한 전문가 조사를 실시하고, 기존의 중앙정부와 지방자치단체의 주민서비스의 사회적 가치 실현 실태를 조사하고자 한다.
   본 연구의 내용적 범위는 첫째, 사회적 가치의 개념과 논리를 분석하고, 주민서비스의 개념과 논리를 분석한다. 둘째, 주민서비스 관련 정책의 변화를 살펴보고, 주민서비스의 사회적 가치지향 실태와 문제점을 전문가 조사를 통해 분석한다. 셋째, 사회적 가치 중심의 주민서비스 사례를 연구하고, 이를 통해 마지막으로 사회적 가치 중심 주민서비스의 강화방안을 논의하는 것이다.
   본 연구를 통해 실질적인 사회적 가치 중심의 주민서비스 강화방안을 제시하기 위해 주민서비스 전문가, 지방자치 전문가, 사회적 가치 전문가, 사회적 경제 전문가 등 다양한 분야의 전문가들을 대상으로 설문조사 및 심층설문조사를 실시하였다.
   연구의 목적을 달성하기 위하여 우선 문헌연구를 통해 사회적 가치 관련 이론과 개념을 분석하였다. 둘째, 주민서비스가 지향해야 할 사회적 가치의 도출, 현재 주민서비스가 가지고 있는 사회적 가치 실현의 문제점과 개선 방안 등을 도출해 내기 위해 1차적으로 구조화된 설문지를 사용하여 전문가 인식조사를 실시하였다. 셋째, 설문조사를 통해 도출된 사회적 가치와 문제점을 재정리하여 이를 토대로 전문가들(30명)과 심층면접조사를 통해 주민서비스가 지향해야 할 분야별 사회적 가치가 무엇이고, 이러한 사회적 가치를 중심으로 주민서비스를 제공하기 위한 방안을 도출하였다.
   제2장에서는 사회적 가치와 주민서비스의 개념과 논리에 대하여 서술하였다.
   사회적 가치의 개념은 다양하고 시기적, 대상적, 주체적 등의 구분에 따라 매우 상이하게 나타나고 있다. 한국행정학회(2017)도 사회적 가치는 개인의 가치와는 다른 사회 구성원들에 의해 구성되는 보편적 원리로서의 특성이 있고, 경쟁이나 효율 등과 같은 경제적 가치와는 구분되는 다양한 구성원리가 존재하고, 또한 문화와 규범, 인간관계의 상호작용, 교육·종교·지역·경제적 상황 등에 영향을 받게 된다고 하였다. 따라서 사회적 가치는 공동체 및 사회마다 중요시하는 가치 및 영역이 상이할 수 있다. 본 연구에서는 사회적 가치가 공동체의 성격 및 상황, 그리고 다양한 경제적 특성 등에 따라 상이하게 나타날 수 있고, 또한 사회변화에 따라 사회적 가치가 다양하게 나타날 수 있음을 전제로 하여, 변화 가능성과 다양성이 내재되어 있는 “공공의 이익과 공동체의 발전에 기여할 수 있는 가치”로 사회적 가치를 정의하였다. 이상과 같은 사회적 가치의 개념정의를 논리적으로 뒷받침하기 위하여, 공익으로서의 사회적 가치에 대하여 논의하였고, 주민참여와 사회적 가치의 관계에 대하여 서술하였다. 또한, 사회적 가치 실현을 위한 제도적 장치로 영국의 ‘공공서비스(사회가치)법, 미국의 ‘사회혁신청’ 등 외국의 사회적 가치 관련 법과 제도를 검토하였고, 국내의 사회적 경제 기본법, 사회적경제 기업 제품의 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법, 공공기관의 사회적 가치실현에 관한 기본법안 등에 대하여 살펴보았다.
   주민서비스와 관련하여 공공서비스 개념과 유형을 검토하고, 주민서비스와 관련된 이론으로 시장의 관점에서 공급자와 수혜자의 관계를 규정하는 신공공관리론과 정부의 주인인 시민, 민주주의의 원리 실현, 거버넌스 방식의 공공서비스의 생산과 공급 등의 실천적 원리를 앞세워, 시민참여 욕구를 해소하고, 다양한 공익의 차원을 성취하고, 상황변화에 따라 정부의 역할을 규범적으로 제시하고 있는 이론인 신공공서비스론을 제시하였다. 신공공관리론이나 신공공서비스이론에서는 현대사회가 직면해 있는 지역적 문제의 해결에는 한계가 있었다고 판단되어 공동체이론을 논리적 근거로 삼았다. 또한, 서비스 이용자가 소비자가 아닌 적극적인 생산자로 가정하고, 서비스의 생산과 소비라는 이원적인 공공서비스 전달-소비 방식에서 탈피하여 정부와 소비자가 협력하는 관계를 설정하는 공동생산 이론을 제시하였다.
   제3장에서는 사회적 가치 중심의 주민서비스의 실태에 대하여 분석하였다. 조사는 조사표에 의한 인식조사와 심층면접조사, 사례조사 등 3가지 방법으로 실시하였다. 주민서비스의 사회적 가치 지향에 대한 전문가의 의견을 분석하기 위해 50명의 지방자치, 공공서비스, 사회적 가치 등 전문가를 대상으로 인식조사를 진행하였다. 인식조사에서는 50명 중 41명이 응답하여 82.0%의 응답률을 나타냈으며, 인식조사는 전문가 심층 면접조사를 위한 기초자료로 사용하였다. 심층면접조사는 인식조사를 바탕으로 30명의 전문가들에게 심층면접조사를 실시하였다. 인식조사의 결과를 텍스트 분석을 통해 전문가들이 가지고 있는 사회적 가치 지향에 대한 의견을 도출하고, 심층면접조사를 위한 기초자료로 사용하였다. 심층면접조사에서는 주민서비스 관련 정책이 어떠한 사회적 가치를 추구해야 하는지, 그 문제점은 무엇인지, 그리고 향후 이러한 문제를 해결하기 위해 어떠한 방향의 개선방향이 있는지 등에 대한 설문조사를 바탕으로 사회적 가치 중심으로 주민서비스 관련 정책의 개선 방안 도출의 자료로 활용하였다. 사례조사는 행정안전부에서 사회적 가치 실현 우수사례로 선정한 지방자치단체의 사업을 대상으로 분석하였다.
   제4장에서는 사회적 가치 중심 주민서비스의 강화 방안을 제시하였다. 4장을 중심으로 해서 주민서비스가 사회적 가치 중심으로 강화되기 위한 몇 가지 정책을 건의하였다. 첫째, 사회적 가치를 도출하기 위한 합의시스템의 구축이 전제되어야 할 것이다. 사회적 가치는 다양하게 나타날 수밖에 없는 일정한 규범성을 가지고 있다. 따라서 중앙정부나 지방자치단체는 정책이나 제도를 수립·시행하는 경우 정책이나 제도가 지향해야 할 사회적 가치에 대한 합의를 우선적으로 도출할 수 있는 합의시스템을 구축해야 할 것이다. 이러한 합의 시스템은 정부가 주도하는 것이 아니라 시민이 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 시스템이어야 한다. 둘째, 사회적 가치를 도출하기 위한 숙의과정에 주민이 적극적으로 참여하기 위해서는 주민의 참여와 소통 역량의 배양이 필수적이다. 주민이 적극적으로 참여하고 소통할 수 있는 역량배양을 위해서는 민주시민으로서의 주민의 인식개선이 전제되어야 하지만, 중앙정부나 지방자치단체가 좀 더 적극적으로 교육이나 홍보 등을 통해 주민역량을 강화하는데 노력해야 할 것이다. 형식적인 주민참여가 아닌 실질적 주민참여가 어떤 긍정적 효과가 있는지 그러기 위해서는 어떤 행태가 따라야 하는지 등의 교육과 홍보가 반드시 필요하다. 셋째, 주민서비스가 사회적 가치 중심으로 혁신적으로 변화하기 위해서는 공공부문의 인식과 행태의 변화가 필수적이다. 공무원들이나 정치인들에 대한 교육과 홍보, 제도적인 페널티 등의 다양한 정책들을 통해 공무원의 인식과 행태의 개선이 필요하다.