기본연구과제

民選自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 制度改善方案 硏 究 者: 林承彬, 趙錫柱 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 硏究院 Ⅰ. 硏 究 目 的 1) 背景: 民選自治時代의 開幕은 34년만의 재출발이었으며 過去에 파행적으로 運營되었던 지방자치를 되풀이 하지 말아야 된다는 관점에서 自治團體長의 바람직한 役割定立에 대한 연구가 필요한 것이다. 그외에도 새로운 行政環境속에서 주민의 행정수요에 적절히 대응하여야 하는 자치단체장의 積極的이고 能動的인 役割이 기대되어지고 있다. 2) 必要性(意義): 民選自治團體開幕이 가지는 의미는 지역내에서 새로운 정치행정질서를 구축하기위한 政策形成過程에서의 자치단체장이 核心的인 역할을 하게 되었다는 의미이기도 하다. 자치단체의 政策形成過程에 影響을 미치는 因子로서는 ①自治團體外部環境要因: 國家, 廣域自治團體, 他自治團體, 一般社會의 與論, ②執行部外部要因: 地方議會, 利益團體, 住民與論, ③執行部內部要因: 市長, 職員 등이 있다. 이 가운데 특히 自治團體長이 차지하는 비중은 그 어느 因子보다 크다고 할 수 있으므로 상기와 같은 변화된 환경속에서의 단체장의 바람직한 役割定立을 위한 制度的인 硏究가 선행될 필요가 있다. 3) 目的: 새로운 行政環境에 처한 민선자치단체장이 권한과 역할을 바람직하게 發揮하기 위해서는, 自治團體間의 제도적으로 補完하여야 할 課題및 개인적인 자질향상을 위한 課題 등의 사항에 대해 檢討되어져야 한다. 본 硏究에서는 이러한 변화된 行政環境에 따른 자치단체와 중앙정부간의 政府間關係속에서의 역할 및 새로운 行政需要에 대응하는 自治團體長의 役割에 대한 연구를 통하여 民選自治時代의 自治團體장의 바람직한 役割定立을 위한 制度改善方案을 제시해 보고자 하였다. 다음의 <그림1>은 본 연구에서 하고자 하는 硏究目的을 달성하기 위한 推進體系이다. Ⅱ. 政 策 建 議 本 연구에서는 第3章의 實態分析과 問題點 把握, 第2章의 理論的 考察, 第4章의 外國自治團體長의 役割 등과의 비교て검토를 한 것을 토대로 政策의 基本方向을 提示하고자 한다. 본 연구에서 제시할 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 政策의 基本方向으로서 다음 세가지 사항을 강조하였다. 첫째로 自治團體長의 역할정립을 위해서는 自治團體長의 自律性이 발휘될 수 있도록 하는 諸般與件造成이 필요하다. 自律性て民主性て效率性て責任性 公共性 등을 추구하는 전통적인 行政理念에서 보다 새롭게 강조되어야 할 것은 지역사정에 맞는 自律的인 행정활동이다. 따라서 自治團體長의 行政活動에 있어서는 效率性을 기초로하는 自律性의 提高가 필요한 것이다. 그 理由는 새로운 문제에 自發的て積極的으로 대응하는 능동적인 자세가 自治團體長에게 요구되고 있기 때문이다. 둘째로 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 制度改善方案은 단체장이 자치단체가 행하는 行政全般에 責任을 질 수 있도록 하여야 한다. 現行法制度에 있어서 自治團體長은 행정에 대한 최종적인 책임자로 되어있다. 그러나 바람직한 自治團體長의 役割은 行政뿐만아니라 住民에게도 責任을 져야하며 주민도 이것을 요구하고 있다. 따라서 責任性있는 行政을 구현하기 위해서는 民主性의 提高로서 住民中心의 行政을 추구해야 한다. 주민중심의 행정이란 행정이 주민에 군림하는 상태에서 주민의 시녀로 변화하라는 의미가 아니고 행정과 주민이 대등한 관계를 유지시켜야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 행정의 의연한 자세가 필요하며 투명한 行政, 住民意見이 政策에 피드백(Feed-back)될 수 있는 政策의 循環性, 行政이 주민과의 協議를 중시하는 방향으로 나가야 할 것이다. 셋째로 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위해 강조되어야 할 사항은 政府間關係에서의 自治團體長의 役割이다. 第3章의 問題點에서도 지적하였듯이 지난 民選團體長選擧 이후에 정부간관계에서 수많은 분쟁이 전국 각지에서 噴出되고 있으며, 실태조사한 결과 주민 역시 자치단체장에게 기대하는 役割로서 이 부분이 크기 때문이다. 다음의 第2節에서는 단체장의 바람직한 役割定立을 위한 상기 세가지의 政策 基本方向을 달성하기 위해 具體的인 制度的 改善方案을 檢討 및 提示하였다. 1. 自治團體長의 自律性提高를 위한 改善方案 自治團體長의 創造的 活動을 강화시키기 위해서는 自律性提高가 필요하다. 自治團體長이 行政的인 役割, 政治家的인 혹은 經營家的인 役割을 충분히 수행하기 위해서는 자치단체장에게 自律性이 보장되어야만 효율적인 행정활동이 가능하게 되는 것이다. 자율성(autonomy)이 보장되지 않는 自治(self-government)란 있을 수 없으며 자치단체의 특성에 맞는 효율적인 행정 또한 기대될 수 없기 때문이다. 創造的인 自治團體長의 역할정립을 위해서는 다음의 세 가지로 나누어 살펴 볼 수가 있다. 첫째로는 人事權에 대한 自律性提高, 둘째로는 事務執行에 대한 自律性提高, 셋째로는 지역경제활성화 측면에서 요구되는 自治團體經營의 自律性提高이다. 가. 人事權에 對한 自律性提高 본 연구의 實態分析과 問題點에서도 언급하였듯이 자치단체장의 인사권은 현행법체계안에서 제한되고 있다고 할 수 있다. 새로운 行政需要에 맞는 지방자치행정이 되기 위해서는 自治團體長이 地方公務員人事行政이 閉鎖體制에서 開放體制로 전환시킬 필요가 있는 것이다. 개방형체제라는 것은 유능한 민간인을 公共部門에 時宜適切하게 활용하기 위한 것이다. 다음은 자치단체장의 人事權에 대한 自律性을 提高시킬 수 있는 몇가지 方案에 대하여 구체적으로 提示하였다.. 1) 人事委員會運營에 있어서 基礎自治團體長 役割提高 檢討 現行 地方公務員法 第72條, 地方公務員懲戒및 訴請規程 第2條에 의하면 基礎自治團體 소속 公務員이라해도 징계심의관할권은 市 道 人事委員會에서 議決하도록 되어 있는 것에 대한 問題點은 第3章에서 언급한 바있다. 이에 대한 政策建議는 당해 자치단체에 소속된 지방공무원에 대한 징계에 관해서 자치단체장의 인사권을 확보하도록 하여야 한다. 구체적인 방안으로서는 다음 두가지의 案이 檢討될 수 있다. 第1案: 지방자치단체별로 複數의 인사위원회를 구성할 수 있게 하여 기초자치단체장에게도 징계심사를 할 수 있게 한다. 第2案: 市道人事委員會에는 市郡 지방4급이상 공무원의 징계사건과 이와 관련된 하위직공무원의 징계 및 소속기관을 달리하는 동일사건에 2人이상 연류된 징계사건을 담당하게 한다. 그리고 市郡人事委員會에는 지방 5급이하 공무원의 징계사건을 담당하게 한다. 關聯法規 地方公務員法 第 72條에 대한 개정안을 제시하였다. 2) 地方專門職採用에 있어 自治團體長에의 權限移讓 地方專門職公務員規程 第3條에 의하여 지방전문직공무원을 채용할 경우, 채용자격일부(지방전문직공무원규정 제3조의 별표의 기준)에 대하여 내무부장관과 사전협의토록 되어있는 조항은 自治團體長의 인사권을 制限하고 있을 뿐만아니라 변화하는 行政需要에 時宜適切하게 행정서비스를 제공하는 것을 制限하고 있다. 關聯法規 地方專門職公務員 規程 第3條에 대한 개정안을 提示하였다. 3) 自治團體長 連任制限에 對한 閉止 檢討 現行 3期로 制限되어 있는 것을 유능한 者가 계속해서 지역에서 일할 수 있도록 連任制限을 폐지한다. 지방자치행정의 특성상 外交, 國防, 警察 등이 제외되고 있으므로 주민이 판단하여 단체장의 任期를 定하는 것이 바람직하며 동시에 住民召喚(Recall)제도를 도입하여 自治團體長의 장기집권에 의한 폐단을 막을 수 있도록 개선방안을 提示하였다. 關聯法規 地方自治法 第87條를 개정할 것을 提案하였다. 나. 事務執行에 對한 自律性提高方案 自治團體長의 行政活動에 대한 各種 監査가 자치단체장의 自律的인 行政執行을 방해하지 않는 범위내에서 공정하게 이루어지게 하기 위해서는 行政監査와 會計監査를 이원화시킬 필요가 있다. 自治團體長의 사무에 대한 자율성확보를 위한 개선방안으로서는 다음의 案을 제시하였다. 즉, 自治事務에 대한 중앙과 上級自治團體의 監査는 행정감사에 局限시키고 自體監査를 강화하자는 것이다. 그리하여 中央監査로부터 自律性이 强化되고 또한 效率的인 事務를 執行可能하도록 하자는 것이다. 1) 自治事務에 對한 中央監査의 縮小 檢討 現行의 中央과 上級自治團體의 事務監査는 지방의회에 의한 監査 등과 중복되고 있을 뿐만아니라 단체장의 자율적인 事務執行에 저2해요인으로서 작용하고 있으므로 중앙 및 상급자치단체의 감사에 대해서는 행정감사로 제한하는 것을 提示하였다. 關聯法規 地方自治法 第158條에 대한 改正案을 提案하였다. 다. 自治團體經營에 있어서 自律性提高方案 자치단체장에게 기대하는 역할로서, 地域經濟活性化政策을 중심으로하는 자치단체장의 경영능력의 향상을 요구하는 소리는 본 연구의 實態調査에서 뿐만 아니라 많은 관련자들이 지적하고 있는 현실이다. 지방자치단체장은 自治團體經營向上을 위해서는 자신의 능력을 배가시키는 努力 뿐만아니라 他自治團體및 外國 先進自治團體의 事例에 대하여 끊임없는 檢討를 하여야만 한다. 또한 현행법제도에서 自治團體長의 경영능력을 제한하는 조항들에 대한 검토가 필요하다. 특히 우리나라의 自治團體長의 經營能力을 向上시키기 위해서는 地方自治團體經營에 있어서 先進的인 日本事例에 대한 검토도 필요하다. 1) 專門硏究機關 및 內務部와의 共同政策開發 및 情報交流에 관한 檢討 自治團體長의 自治團體經營能力을 向上시키기 위해서는 客觀的이고 公信力있는 硏究機關 및 內務部와의 共同政策開發 및 情報를 제공받을 수 있도록 하는 것이 組織 人事 財源의 確保라는 관점에서 용이하며 전국적인 기준점이 제시되어 善意의 競爭이 가능해 질 수가 있기 때문이다. 외부의 專門硏究機關 및 內務部의 담당부서에서는 合同으로 전국 자치단체의 경영평가를 위한 標準指數를 개발하여야 하며 우수 自治團體에 대해서는 포상을 하는 인센티브制의 도입이 필요하다. 2) 財源確保를 위한 自治團體長 兼任制限 閉止方案 현행은 自治團體長의 兼職을 광범위하게 제한하고 있으나 제3섹터사업체와 같은 地方自治團體가 일정액이상을 출자하는 사업체인 경우에는 兼職이 可能하도록 제시하였다. 그 이유는 제3섹터와 같은 事業體의 활동에 自治團體長이 자유롭게 投資할 수 있게 함과 동시에 사업상의 最終的인 책임을 지도록 하기 위해서이다. 또한 自治團體長이 事業體의 長을 겸할 경우에는 경비절감 등의 예산면과 專門職出身의 自治團體長이 力量을 발휘할 수 있는 效率的인 改善方案이 될 것이다. 참고로 일본단체장의 경우는 地方自治團體가 50%이상 출자한 事業體일 경우에는 단체장의 兼職을 허용하고 있다. 關聯法規 地方自治法 第88條에 대한 改正案을 提示하였다. 3) 行政서비스供給體選定에 對한 자율성 檢討 本 硏究의 제3장의 단체장과 주민을 대상으로한 행정수요파악을 위한 분석에서 자치단체간, 성별간, 연령층에 따라 정책선호도가 다르다는 사실이 나타났다. 각계각층의 行政需要에 적절하게 대응하고 지역특성에 맞는 행정서비스를 제공하기 위해서는 행정서비스공급체에 운용에 대한 自治團體長의 自律性이 提高되도록 改善方案이 이루어져야 할 것이다. 특히 조사분석에 따르면 地域經濟活性化政策에 대한 行政需要가 가장 많았으므로 이를 위한 財政運用, 豫算編成에서의 改善方案이 강구되어져야 할 것이다. 2. 自治團體長의 責任性提高를 위한 改善方案 自治團體長의 責任性提高를 위한 方案으로서는 행정에 대한 責任性과 住民에 대한 책임성이 강조되어야할 것이다. 행정에 대한 責任性提高를 위해서는 앞에서 살펴본 外部監査, 議會監査 등으로 確保될 수가 있으나 주민에 대한 責任性提高를 위해서는 住民參與制度가 活性化되어야 한다. 이를 위한 법제도적인 改善方案은 財政情報公開制度의 확립을 위한 住民監査請求權制度, 住民參與制度, 住民投票制度, 住民召喚制度에 대한 導入方案에 관하여 檢討하였다. 가. 會計監査에 대한 外部監査制度의 導入 檢討 地方議會와 住民과 함께 만드는 外部專門家들이 參加할 수 있게하는 [聯合監査機構]設置를 改善方案으로서 제시하였다. 이는 前述의 自治事務에 대한 중앙감사의 폐지로 인하여 監査의 質이 떨어지는 것을 막기 위함이며 監査業務자체도 자치단체의 業務가 되도록 하여 단체장의 自律性을 保障하기 위해서 改善方案을 제시하였다. 關聯法規 地方自治法 第158條의 ②의 新設에 關한 改正案을 提示하였다. 나. 財政情報公開를 위한 住民監査請求權制度의 導入 地方自治團體長이 사무집행에 있어서 自律性提高를 위한 제도개선도 중요하나 事務執行에 대한 行政責任을 지도록 하는 것도 지방자치의 정착을 위해서 중요하다고 할 수 있다. 현행의 집행부에 대한 財政監査는 집행부내에 設置되어 있는 전담부서와 地方議會가 하고 있으므로 주민들의 의견이 반영되거나 주민에게는 알려지지 않은 상태로 감사가 끝나 버리고 있다. 주민이 자치단체에서 행하여지고 있는 사무집행에 대한 감사가 가능하게 하기 위한 具體的인 방안은 지방자치단체가 자체적으로 監査委員會의 설치운영을 가능하도록 하는 것이다. 또한 지방의회에 설치된 監査委員會에 주민이 감사를 請求可能토록하여 집행부와 지방의회가 癒着이 되지 않도록 하는 方案에 대해 檢討가 이루어져야만 한다. 關聯法規 地方自治法 地方議會第 36條의 ⑧의 新設을 제안하였다. 다. 住民投票制度의 導入 檢討 住民投票制度는 直接參與制度의 하나라고 할 수 있다. 우리나라의 現行法에 의하면 地方議會의 의결에 대한 주민의 의견수렴과정이 없고 구체적인 법률이 없으므로, 중요한 사항에 대해서는 自治團體長의 주민투표에 회부할 수 있는 권한을 가질 수 있도록 制度改善을 필요하다. 住民投票制度는 주민투표에 의해 決定될 사항을 조례에 미리 정하는 방식과 단체장과 의회가 議事決定을 하여 선택적으로 주민투표에 회부하는 방식을 취하는 것이 一般的이다. 따라서 현행 地方自治法 第 13條의 2에서 규정하고 있는 주민투표의 절차 발의요건 투표절차 등 導入에 관한 檢討가 이루어져야 만한다. 關聯法規 地方自治法 第 13條의 3(新設)을 提案하였다. 라. 住民召喚(Recall)制度의 導入 檢討 우리나라에 住民召喚制度를 導入하기 위해서는 자치단체의 전체공직자를 대상으로 하기 보다는 지방의회의 의원, 단체장 및 부단체장에 한정적으로 실시하는 것이 바람직하다. 그 후 주민소환제도의 運用狀態를 파악한 후에 전체 高位公職者로 확대실시하는 것이바람직하다. 그러기 위해서는 現行地方自治法 第 90條 2項을 改正하여 自治團體長의 퇴직사항에 地方議會에 의한 不信任權을 추가토록 한다. 그러나 단체장에 대한 불신임의결권은 住民投票에 의해 최종적으로 결정하도록 하여 지방자치의 파행운영을 막도록 한다. 3. 政府間關係에서의 役割定立을 위한 改善方案 第2章의 理論考察과 第3章의 問題點에서 살펴 본 바와 같이 정부간관계에서의 자치단체장 역할은 다음의 세부분으로 나누어 檢討하였다. 첫째는 상호의존자로서의 역할검토, 둘째는 재원의 배분자로서의 역할검토, 세째는 분쟁해결자로서의 역할검토이다. 그리고 본 硏究에서는 政府間關係에서의 자치단체장의 역할정립을 위해서 현재 운영하고 있는 各級의 紛爭調整委員會의 實效性에 문제가 되고 있으므로 法的 拘束力이 있으며 自律的인 政府間關係機構를 중앙에 設置하여 국무회의에 상정시킬 수 있는 방안에 대해 檢討할 것을 提案하였다. 끝으로 본 연구에서 지금까지의 論議て分析된 것을 토대로 한다면 자치단체장의 역할은 크게 세가지로 나눌 수가 있다. 첫째는 自治團體長이 가지고 있는 고유의 권한을 사용하여 행정을 원만하게 집행하여 住民에 대한 행정서비스의 質을 높이는 역할이다. 둘째는 지역민이 가지고 있는 行政需要를 파악하여 그에 적절한 정책을 입안て집행하여 창조적으로 地域을 만들어 나가는 역할이다. 세째는 자치단체장의 役割로서 法規程등으로 명확하게 明示되어 있지 않으나 정부간관계에서의 단체장의 役割이 法規化되어져야 한다. 즉 단체장의 바람직한 역할이란 때로는 地域의 創造的 主體로서 때로는 의견을 수렴하여 움직이는 객체로서의 역할이 강조되어야 하는 것이다. 이를 위해 본 연구에서는 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 制度的 改善方案 各各에 대해, 肯定的 效果와 否定的 效果를 함께 檢討하였으며, 關聯法規의 개정안이 필요한 경우에는 이를 提案하기도 하였다. 본 연구는 自治團體長이 가지고 있는 현행법상에서 가지고 있는 권한과 역할을 중심으로 制度的으로 분석하였다. 향후 본 연구의 후속과제로써는 각 개별 자치단체의 운용에 관한 사례연구가 뒤따라야 할 것이다. 같은 제도를 가지고 있다 하더라도 자치단체의 운용방법에 따라 자치단체의 상태가 상당히 달라질 수 있다는 것을 외국의 사례연구에서도 알 수 있듯이 이 분야에 대한 類型別事例硏究가 필요하다.