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지방자치단체의 이주민 통합정책 연구 - 한국과 독일의 사례 비교

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영문제목 A Study on the Integration of Immigrants in Local Governments - A Cross-Case Comparison between Korea and Germany
연구자 박해육, 윤영근
발간연도 2016
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   세계화, 교통통신의 발달, 정치적 불안 등 다양한 요인에 의해서 이주민들이 점차 증가하는 추세이며, 한국도 인구 고령화, 출산율 감소 등으로 인해 발생하는 여러 문제들을 해결하는 방안의 하나로써 외국인 이주민에 대한 개방적인 정책들이 꾸준히 추진되고 있다. 따라서 이제는 지방자치단체 차원에도 이들이 빠른 시일 내에 지역사회의 일원으로 통합될 수 있도록 다양한 방안을 강구해야 할 시점에 이르렀다.
        본 연구는 이러한 맥락 하에서 지방자치단체의 이주민 통합정책에 대해 한국의 안산시와 독일의 슈투트가르트시, 뮌스터시를 병렬적으로 비교해 보았다. 이를 통해 지방자치단체 차원에서의 통합 관련 제도의 도입 및 정착, 그리고 이주민 통합과 관련하여 지방자치단체의 역할 정립에 기여할 수 있는 시사점을 제공하고자 하였다.
        제2장에서는 이주민 통합정책에 대한 이론적 논의를 체계적으로 분석하였다. 우선적으로 이주민 통합에 대한 제 개념에 대한 논의에서 출발하여 통합모형을 Castles & Miller의 세 가지 사회통합 유형 모형과 다층적 거버넌스 관점으로 구분하여 그 특징을 살펴보았으며, 국・내외의 선행연구를 검토한 후, 이에 대한 이론적 논의와 고찰에 기초하여 본 연구의 분석 틀을 제시하였다.
        제3장에서는 지방 차원에서 이주민 통합을 추진하는 데에 있어서 중요한 환경적 특성에 대한 검토가 필요하다는 점에서 한국과 독일의 이주민 관련 법・제도의 특성, 이주민 관련 정책에 대해 살펴보았다.
        제4장에서는 한국과 독일의 지방자치단체를 대상으로 이주민 통합정책의 특성을 비교・분석하였다. 그 결과 한국과 독일 모두 이주민 통합정책은 중앙정부와 지방정부가 상호 연계되어 있으며, 지역의 시민사회와 외국인단체의 참여 하에 집행되는 다층적 거버넌스 측면이 강하였다. 또 중앙정부보다 앞서 이주민에 대한 자체적인 정책마련에 힘썼고, 시장과 의회의 일관성 있는 추진이 중요하게 작용하였다. 무엇보다 이주민 통합정책이 단순한 시혜성 정책이 아닌 이주민들에게 지역사회에서 자립할 수 있는 기반을 제공함으로써 지역사회 전체의 발전을 위한 정책으로 접근한다는 점이 특징이었다.
        그러나 차이점도 발견되는데 가장 주목할 부분은 정책모니터링 시스템의 차이라고 할 수 있다. 한국은 여성가족부 등 부처별로 소관 사업에 대한 모니터링을 실시하고, 자치단체는 자체적으로 일부 시행하고 있지만, 독일은 연방정부부터 주정부, 지방정부에 이르는 각 단계마다 중층적으로 이주민 통합정책에 대한 모니터링 기능을 두고 있다. 연방내무부는 이주민 통합정책을 총괄하고 있고, 연방수상청에도 책임관을 두어 정책을 조정하고 있으며, 연방정부와 주정부 간 조정을 위해 통합장관회의를 개최하고 있다. 이러한 모니터링 체계는 개별 주에서도 유사하게 운영되고 있으며, 지방정부 역시 자체적인 모니터링을 실시하고 있다. 독일은 지방차원에서도 통합담당조직이 통합과 관련된 업무에 대해 조정 권한이 상당히 강한 것도 특징이라고 하겠다. 이주민단체의 활동이나 정책과정에의 참여도 차이가 있었다. 안산시의 경우 자문의 역할 정도지만, 슈투트가르트시나 뮌스터시는 통합위원회 등을 통해 이주민이 중심이 된 각종 단체, 협회 등이 이주민 통합정책의 결정과 집행에 참여할 수 있는 채널이 확보되어 있다.
        현재까지의 이주민 통합정책은 주로 중앙정부 차원에서의 논의에서 출발하고 있으나 앞으로는 지방정부 차원에서 현장의 실태를 반영한 수요자 중심의 통합정책을 추진하는 방향으로 전환될 필요성이 제기되고 있다. 이주민 통합을 위해서는 지방자치단체가 이주민들의 문제를 지역의 다양한 자원을 활용하여 해결해 나갈 수 있도록 정책적 자율성을 부여하고, 지금까지 이주민 통합과 관련된 다양한 정책들이 어떤 문제를 갖고 있으며, 그 원인은 무엇인지를 분석하여 정책의 질을 끌어올리는 노력이 필요할 것이다.

   Due to various factors such as globalization, development of transportation, and political instability, immigrants have been increasing gradually, and open policies for them are being pursued steadily in Korea as a way to solve various problems caused by population aging and declining fertility rate. Therefore, it is now time for local governments to take a variety of measures to integrate them into local communities as soon as possible.
   In this context, this study compares the immigrant integration policy of municipality in parallel with the city of Ansan in Korea, the city of Stuttgart and Munster in Germany. The purpose of this study is to provide the implications for the introduction and establishment of the integration-related system at the local government level and the role of the local government in the integration of the immigration. In Chapter 2, the theoretical debates on the integration policy of immigrants are systematically analyzed. This paper is to start with the discussion on the concept of immigrants' integration, then classifies the integrated model into three types derived from the study of Castles & Miller and multi-level governance and then presents the analysis framework of this study based on that theoretical discussion and consideration by examining diverse previous researches. Chapter 3 compares the characteristics of the immigrant systems and policies of Korea and Germany, focusing on the fact that it is necessary to review the important environmental characteristics in promoting the immigrants integration into the local level. In chapter 4, the characteristics of immigrant integration policies for local governments of both countries mentioned above are analyzed and compared. As a result, the integration policies in Korea and Germany were considered mutually connected to the central and local governments, and were executed by local civil society and the participation of foreign organizations which are multi-level governance. In addition, the local government striving to set up its own policies for migrants and the consistent promotion from the mayor and the local assembly have played an important role. Above all, the integration policy for immigrants was characterized as an approach to the development policy for the whole community by providing a basis for self-supporting in the local community, rather than a simple dispensation policy.
   However, the most significant difference is also found in the policy monitoring system. In Korea, the monitoring is done to government department such as the Ministry of Gender Equality and Family by its projects and the self-governing bodies are partly carried out by themselves, whereas Germany has a monitoring function for the integration policies of the migrants at each stage from the federal government to the state government and the local government. The Federal Ministry of the Interior is responsible for the integration of immigrants and the Federal Chancellery Office coordinates the policies by having a chief officer and holds a unified ministerial meeting to coordinate the federal and state governments. These monitoring systems are operated similarly in individual states, and local governments also conduct their own monitoring. In Germany, it is also characteristic that the integration organization has a very strong coordination authority over the integration-related tasks at the local level. There were also differences in the participation of immigrant groups in the activities and the policy process. In the case of Ansan City, it is advisory role, but Stuttgart city and Munster city had a channel through which immigrants can participate in the decision and enforcement of immigration integration policy through the immigrant centered committees.
   Until now, the integration policy of immigrants has mainly started from the discussion at the central government level, but there is a necessity to shift toward the direction of the beneficiaries-centered integration policy that reflects the actual situation of the field at the local government level. In order to integrate immigrants, local government should be given policy autonomy which enables to make use of various resources of the region concerned and try to analyze the problems and causes of various policies and finally improve the quality of the policy.

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