기본연구과제

地方稅 重課制度의 改善方案 硏 究 者: 李英姬, 朴鐘鉉 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 우리나라는 그 동안 경제 및 사회발전을 이룩하기 위한 수단으로서 財政政策중 租稅制度를 政策稅制로서 빈번히 활용하여 왔다. 지금도 重課稅 또는 非課稅·減免과 같은 政策稅制를 이용하여 國家발전이나 국민복지향상 등의 政策目的에 활용하고 있다. 본 연구에서는 地方稅의 政策稅制중 大都市內 인구집중억제, 소수기업에 의한 토지과다보유억제, 사치 및 낭비억제를 위한 重課稅制度에 초점을 두고 연구를 진행하였다. 이와 같은 重課稅制度는 1973년 부터 지금까지 약간씩의 수정을 거치면서 계속 사용되어 오고 있다. 그러나 20여년전에 비해 지금은 사회적·문화적 환경이 많이 변했기 때문에 政策稅制로서의 가치를 다시 한번 점검해 볼 필요가 있다. 지난 20여년간 국내외적으로 많은 변화가 있었다. 국내적으로는 30여년만에 地方自治를 실시함으로써 민선자치단체장에 의한 지역발전의식과 지역주민의 책임의식이 강조되고 있으며, 국외적으로는 WTO체제의 출범과 더불어 국제경쟁력 강화의 필요성이 강조되고 있다 할 수 있다. 이러한 환경변화속에서 地方稅의 重課稅制度가 과연 원래 취지대로 目的을 달성하고 있는지, 혹은 地方自治團體에 부정적인 영향은 미치지 않는지 등 제도자체의 타당성에 대한 점검이 필요하다고 생각된다. 따라서 本 硏究는 이와 같은 환경변화를 감안하여 地方稅의 重課制度에 대한 실효성분석과 의견조사의 결과를 토대로 重課稅制度가 나아가야 할 방향에 대해 모색하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 大都市內 工場 新·增設 및 法人設立 등에 대한 重課 가. 重課對象에서의 除外 ㅇ 大都市內의 重課制度는 산업 및 인구집중을 억제하고 공해를 방지하기 위해 시행되고 있는 제도인데 계량경제분석결과 중과제도로 인한 效果가 크지 않음을 검증하였다. 따라서 현재 일부지역(서울, 인천, 경기일부)만이 重課對象지역으로 되어 있어 지역간의 불공평을 야기하고 있는데 실효성 없는 重課制度라면 일부지역에 국한시킬 필요에 대한 당위성이 약하므로 중과대상 지역의 폐지가 바람직하다. ㅇ 뿐만 아니라 최근 도시의 탈산업화(deindustrialization)현상은 서구의 여러 도시에서 경험하고 있으며, 한국의 도시(예: 서울)도 이와 유사한 현상을 보이고 있음이 증명된 바 있고, 앞으로 기타 다른 도시에도 이와 유사한 현상이 나타날 것을 예상한다면 大都市內 工場의 新·增設에 대한 重課稅制度의 의미는 퇴색될 것이다. ㅇ 大都市內의 重課로 인해 공장의 신·증설이나 法人의 설립 등 이 어렵다면 그 지역의 경제에는 부정적 영향을 미치게 될 뿐만 아니라 국제경쟁력을 제고시켜야 하는 현시점에서 시대의 요구와는 역행하는 경우가 된다. ㅇ 보다 중요한 것은 수도권정비계획법과 공업배치 및 공장설립 에 관한 법률에서 인구의 과밀현상억제를 규제하고 있기 때문에 地方稅에서 다시 重課할 필요성이 없다. 나. 工業立地 總量管理制度에 의한 規制 ㅇ 선진외국은 일찍부터 대도시의 문제 예컨대 인구집중, 오염 등 에 대한 규제를 目的으로 하는 國家政策은 우리나라처럼 지방세의 重課를 통해 규제하지 않고 총량관리제도와 같은 어느 특정지역의 경제활동을 규제함으로써 달성하는데 우리나라도 도입되었기 때문에 地方稅에 의한 重課規制보다 효율적이라 본다. ㅇ 1994년 1월 수도권정비계획법을 개정하여 首都圈에 대한 과도 한 집중을 억제하고 수도권내의 균형발전을 도모하기 위하여 종전의 물리적 규제방식과 병행하여 경제적 규제방식을 도입하고 정비대상권역도 5개권역을 3개지역으로 단순화하며, 공업입지는 총량규제방식을 도입하여 권역별로 배분된 공장건축허용면적규모에 따라 시·도지사가 지역설정에 맞게 운영할 수 있도록 하였다. 결국 地方稅에 의한 重課稅制度는 부수적인 제도로 전락할 수 밖에 없는 실정이다. ㅇ 프랑스에서는 파리의 대도시권의 과밀을 억제하고 지방의 경 제활동을 촉진하기 위해 1955년부터 1985년까지 총량관리제도를 시행하여 소기의 目的을 달성했을 뿐 아니라, 미국에서도 샌프란시스코, 시애틀, 샌디애고 등 대도시지역 도시외연부에서 주택 및 공장건축의 기간별 할당량을 정하여 시설물의 입지를 규제하였다. 일본의 경우, 부동산경기의 과열을 억제하고 가격을 안정시키기 위해 1990년에 부동산매입에 대한 대출금액이 총량을 규제함으로써 거품경제를 진정시켰다. ㅇ 따라서 우리나라에도 공업입지 총량관리제도가 도입되어 지역 별로 공장 등의 인구집중유발시설의 총 허용량을 설정하고 그 범위내에서만 신·증설을 허용하기 때문에 地方稅의 重課制度는 부수적인 역할만 전담하고 있는 실정이다. 그러므로 대도시간의 불균등만 조장하고, 地方自治下의 지역경제활성화에 역행하고 있는 重課稅制度를 폐지해도 결국 國家에서 달성하고자 하는 政策目的에 위반되지 않는다. 2. 法人의 非業務用土地에 대한 重課 가. 1段階: 判定基準의 明確化 및 緩和 ㅇ 法人의 非業務用土地에 대한 적용대상은 관련법에 따라 다양 하게 이루어지고 있다. 한 예로 지방세법이나 법인세법에서는 非業務用土地로 판별되고 있는 토지도 여신관리 시행세칙에서는 유예기간이 경과하거나 기준면적을 초과했더라도 생산에 관련되었거나 사실상 처분이 어려운 토지 등은 非業務用土地對象에서 제외되고 있어 판정기준을 복잡하게 하고 있다. ㅇ 판정기준이 관련법에 따라 서로 달리 이루어지고 있기 때문에 納稅者의 立場에서는 납세비용이 높을 뿐만 아니라 세금당국에 대한 신뢰도를 떨어뜨리는데 기여하게 된다. 지방세법, 법인세법, 토지초과이득세법, 소득세법, 국토이용관리법, 여신관리규정, 공업배치법, 자산재평가법 등에 따라 非業務用土地의 판정이 일정기간의 사용의무, 法人의 고유사무, 기준면적초과, 토지수입액과 지가대비, 다른 법의 기준차용 등을 고려하여 판단기준을 삼고 있는 실정이다. ㅇ 重課稅 稅率(취득세의 경우 일반세율의 7.5배)에 대한 인하와 유예기간이 연장에 대한 수정이 필요하다. 法人과 自然人間의 關係에서 볼 때 세부담이 불공평하다. 즉 자연인이 소유할 경우는 일반세율로 부과되는데 비해 法人이 소유할 경우만 重課된다면 그렇지 않아도 다른 관련법들에서 여러가지 제한을 받고 있는 실정에서 부담이 너무 과중하다. ㅇ 1995년 1월 1일로 法人의 非業務用土地에 대한 취득세 중과세 의 유예기간이 대상에 따라 2∼3년으로 연장되었지만 공장용지는 타용지와는 달리 취득후 착공까지의 소요기간이 많이 걸리는 것으로 알려져 있다. 공업배치 및 공장설립에 관한 법률에서도 공장건설기간을 4년으로 인정하고 있기 때문에 지방세법에서도 공장용지에 대한 유예기간은 적어도 4년으로 연장해야 한다. 나. 2段階: 重課對象에서의 除外 ㅇ 非業務用土地에 대한 重課는 개인간, 법인간 또는 법인상호간 에 극심한 불공평을 야기할 뿐만 아니라 지방세법을 필요이상으로 복잡하게 하고 있다. ㅇ 法人의 非業務用土地에 대한 規制는 地方稅法에서 重課하는 것보다 다른 관련법들에서 더 많은 규제를 하고 있기 때문에 실효성이 없다. 결국 地方稅의 重課는 지방세무공무원의 업무만 과중시키는 결과만 되고 있다. ㅇ 따라서 地方稅로서 非業務用土地의 重課에 대한 설득력이 낮 아질 수 밖에 없다. 뿐만 아니라 관련세법이나 규정에서 정하고 있는 업무용토지와 비업무용토지간의 구분도 자의적인 판단의 여지가 많기 때문에 폐지하는 것이 바람직하다. 法人이 非業務用土地에 대한 重課없이도 7월부터 시행될 부동산실명제 등과 같은 제도에 의해 충분히 소기의 目的을 달성할 수 있다고 본다. 3. 奢侈性財産에 대한 重課 가. 重課對象의 調整 ㅇ 奢侈性財産은 특히 소득의 재분배를 위한 政策稅制이지만 이 의 효과를 기대한다는 것은 어려운 일이다. 왜냐하면 사치성재산의 세수가 地方稅에서 차지하는 비율이 0.34%('93년기준)로 미미한 수준에 불과할 뿐만 아니라 조세총액에서 본다면 더욱 낮기 때문이다. 특히 소득의 재분배는 국세로 국가적 차원에서 접근할 목표지 地方稅로 한다는 데는 설득력이 크지 못하다. ㅇ 하지만 奢侈性財産에 대한 重課가 국민정서상 상징적 의미의 가치는 있다고 본다. 단지 국가적 차원에서 重課對象을 획일적으로 결정할 것이 아니라 地方自治團體의 자율적 의사에 따라 수익자/원인자 부담원칙에 입각하여 자치단체의 세수확충이나 지역경제활성화 차원에서 고려하도록 해야 한다. ㅇ 重課對象 중 調整이 필요한 奢侈性財産은 골프장, 고급오락장, 별장이라 본다. 이들 重課對象에 대한 수요는 20여년전에 비해 상당히 높아졌는데 왜 높아졌는지를 감안하여 자치단체별로 重課할 것인지 減免할 것인지에 대한 자율권을 부여하도록 해야 한다. 나. 自治團體의 自律性提高 ㅇ 골프장에 대한 重課는 예전에 소수계층만을 위한 여가활동이 라는 인식 때문이었으나 지금은 예전의 인식과는 많이 다르기때문에 重課하여 억제할 것이 아니라, 골프장 이용 소득계층을 대상으로 수익자부담의 조세가 될 수 있도록 강구하여 地方稅에서 흡수하는 쪽이 바람직하다(지방소비세의 도입). ㅇ 고급오락장의 경우도 골프장과 유사하다. 강원도 탄광촌을 도 박장으로 전환하려는 움직임과 같이 지역의 경제활성화를 위한 사업개발을 적극적으로 지원해야 할 것이다. 따라서 현행 奢侈性財産에 대한 重課는 일률적으로 정하기 보다는 자치단체에 따라 重課 또는 減免할 수 있도록 해야 한다. ㅇ 별장의 경우 골프장과 고급오락장의 경우와는 다르지만 地域 經濟의 활성화차원에서 고려한다면 역시 자치단체에서 긍정적으로 검토할 만하다. 국민소득의 상승과 더불어 여가선용에 대한 선호도도 높아질 터인데 自治團體立場에서는 별장을 유치함으로써 외지인에 의한 소비를 흡수할 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다. ㅇ 따라서 종전의 奢侈性財産을 소비문화와 연관시켜 인식의 변 환을 가져온다면 국가차원에서 일률적으로 규제 또는 重課하는 것만이 좋은 것은 아니라고 본다. 현행 地方稅制度의 構造로는 소득신장과 더불어 흡수할 수 있는 세목이 없기 때문에 地方消費稅의 도입과 함께 地方稅源化하는 方案을 강구하는 것이 바람직하다. 또한 地域의 實情에 따라 달리 나타날 수 있으므로 자치단체별로 탄력세율의 범위를 부여하여 자율성을 제고시키도록 해야 한다.